Rationalität und Organisation 2

Wirtschaft + Gesellschaft

Helmut Wiesenthal

Rationalität und Organisation 2 Transformationspfade

Wirtschaft + Gesellschaft Reihe herausgegeben von A. Maurer, Universität Trier, Deutschland U. Schimank, Universität Bremen, Deutschland

Wirtschaft und Gesellschaft ist ein wichtiges Themenfeld der Sozialwissenschaften. Daher diese Buchreihe: Sie will zentrale Institutionen des Wirtschaftslebens wie Märkte, Geld und Unternehmen sowie deren Entwicklungsdynamiken sozial- und gesellschaftstheoretisch in den Blick nehmen. Damit soll ein sichtbarer Raum für Arbeiten geschaffen werden, die die Wirtschaft in ihrer gesellschaftlichen Einbettung betrachten oder aber soziale Effekte des Wirtschaftsgeschehens und wirtschaftlichen Denkens analysieren. Die Reihe steht für einen disziplinären wie theoretischen Pluralismus und pflegt ein offenes Themenspektrum. Reihe herausgegeben von Andrea Maurer, Universität Trier Uwe Schimank, Universität Bremen Beirat Jens Beckert, Max-Planck-Institut, Köln Anita Engels, Universität Hamburg Stefanie Hiß, Universität Jena Sighard Neckel, Universität Hamburg

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12587

Helmut Wiesenthal

Rationalität und Organisation 2 Transformationspfade

Helmut Wiesenthal Berlin, Deutschland

Wirtschaft + Gesellschaft ISBN 978-3-658-22297-0 ISBN 978-3-658-22298-7  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichenund Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhalt

Einleitung (2018) 

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Kapitel 1 Emergente Strategien im Entstehungsprozess des Sozialstaats (2010)  . . .



15

Kapitel 2 Systemtransformation als Theorientest. Eine Erkundung des politischen Möglichkeitsraums (2000) 

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37

Kapitel 3 Materiale und theoretische Befunde der vergleichenden Transformationsforschung (2000)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



63

Kapitel 4 Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus. Erträge und Lehren der vergleichenden Transformationsforschung (2010)  . . . . . . . . . . .



83

Kapitel 5 Die Transformation der DDR – Grundlinien eines nicht durchweg privilegierten Sonderfalls (1995)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



99

Kapitel 6 Einheitsmythen. Zur kognitiven „Bewältigung“ der Transformation Ostdeutschlands (1995)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



127

VI

Inhalt

Kapitel 7 Globalisierung als Epochenbruch – Maximaldimensionen eines Nichtnullsummenspiels (1998)  . . . . . . . .



143

Kapitel 8 Raumschiff Erde ? Dilemmata des Ökologiekonflikts (1983) 

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177

Kapitel 9 Lernchancen der Risikogesellschaft: Innovationspotentiale und die Grenzen der Risikosoziologie (1994)  . . . . . . . . . . . . . . . .



193

Kapitel 10 „Kooperative“ Verfahren versus politische Verhandlungen. Zur Kritik eines umweltpolitischen Schlagworts (1998)  . . . . . . . . . .



219

Kapitel 11 Klimawandel und Klimaschutz als politische Resonanzphänomene (2009) 

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237

Kapitel 12 Das „ökologisch“ lernende Unternehmen – zwischen Adaption und Innovation (1997)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



265

Kapitel 13 Die deutschen Grünen vor ihrem zweiten Start (1991)  . . . . . . . . . . .



287

Kapitel 14 Parteiprogramme zwischen Selbsterkundung und Umweltaktion – am Beispiel der frühen Grünen (1993)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



315

Kapitel 15 From “Prime Mover” to “Victim of Change”: Political Environmentalism in Central and Eastern Europe (1998) 

. . . . .



347

. . . .



377

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



397

Kapitel 16 Transformationschancen der Gegenwartsgesellschaft (2015/2017) 

Quellenverzeichnis 

Einleitung (2018)

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Das Grundthema

Die soziologische Theorietradition ist von zwei thematischen Schwerpunkten dominiert. Der eine betrifft die Bedingungen der Möglichkeit von Gesellschaft, die überwiegend auf mikrosoziale Beziehungen, sog. microfoundations, rekurrieren. Den anderen Themenschwerpunkt bilden Theorien und Erscheinungsformen des sozialen Wandels, die typischerweise auf makrosoziale Verhältnisse bzw. Strukturen, die sog. macrofoundations, Bezug nehmen. Phänomene und Theorien der Transformation gehören per Definition dem zweiten Themenstrang an. Ihr Gegenstandsbereich beschränkt sich in der Regel auf einzelne gesellschaftliche Sektoren, Institutionen oder Aspekte und betrifft allenfalls in Ausnahmefällen wie dem Umbau sozialistischer Systeme eine „ganze“ Gesellschaft. Die zur Analyse von Transformationsphänomenen verwendeten Kausalschemata sind sowohl makrosozialer als auch mikrosozialer Provenienz. Nicht untypisch sind Argumentationsmuster, denen zufolge Individuen einen Wandel ihres Handlungsfeldes wahrnehmen und darauf mittels konsequenzenbedachter Handlungswahl reagieren. Ebenso gut mögen Transformationsprozesse ihren Ausgangspunkt im Wandel individuell zuschreibbarer Werthaltungen, Präferenzen und Sichtweisen finden. Gemeinsames Merkmal ist in jedem Fall die anhaltende, über den Tag hinaus reichende Veränderung einer institutionellen Ordnung, und zwar nicht „aus sich selbst“ heraus, sondern stets als Resultante individueller Handlungen. Schließlich ist festzuhalten, dass alle institutionellen Transformationen einen Niederschlag im Prozedere von Organisationen auf der Mesoebene der Gesellschaft finden, d. h. in den erfolgs- bzw. bestandsorientierten Entscheidungen von Produktionsunternehmen, Regierungs- und Verwaltungsapparaten, Interessenorganisationen, Universitäten usw. Das akteur- und handlungstheoretische Interesse an Transformationsprozessen gilt verständlicherweise der Frage, ob, wie und in welchem Maße individuelle und © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_1

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Einleitung

kollektive Akteure auf den Verlauf und das Ergebnis einer Transformation Einfluss zu nehmen verstehen. Das gilt insbesondere mit Blick auf solche kollektive Akteure, die das ambitionierte Ziel verfolgen, zentrale gesellschaftliche Institutionen in bestimmter Weise zu verändern. Von ihnen handelt die Mehrzahl der Kapitel dieses Bandes. Die ersten vier Kapitel beschäftigen sich mit den Bedingungen, unter denen selbstbewusste, konsequenzenbedachte Akteure im Bemühen um institutionellen Wandel intendierte Erfolge verzeichnen konnten – wenngleich diese nicht immer auf intendierte Weise zustande kamen. Nichtintendierte und ausgesprochen kontra-intentionale Effekte transformationsbezogenen Handels waren bei der Herstellung der deutschen Einheit zu beobachten. Von ihnen ist in den Kapiteln 5 und 6 die Rede. Gegenstand der Kapitel 7 bis 10 sind die derzeit noch unabgeschlossenen Transformationsprozesse der Wirtschafts- und Sozialsysteme moderner Gesellschaften. Hier gilt der Fokus den prozessbegleitenden Einschätzungen der transformatorischen Risiken und Chancen. Den verbreiteten Negativbilanzen der Wandlungsfolgen wird mit Verweis auf potentiell optimierbare Erfolgsbedingungen begegnet. Einen Sonderfall stellen die in Kapitel 11 analysierten Antworten der Politik auf den Klimawandel dar: Ungeachtet der Deklarierung anspruchsvoller Klimaziele deuten die implementierten Entscheidungen in keiner Weise auf eine intendierte Transformation des tradierten CO2-Regimes hin. Die Kapitel 12 bis 15 handeln von prominenten Akteuren von umweltpolitischer Relevanz bzw. mit umweltpolitischem Anspruch. Kapitel 12 hebt auf die ungleichen Zeitreferenzen ab, in denen politische und ökonomische Akteure ihre Entscheidungen verorten. Differente Zeithorizonte erweisen sich als nachhaltiges Hindernis bei der Entwicklung konvergierender Transformationsziele. Am Beispiel der Partei DIE GRÜNEN wird in den Kapiteln 13 und 14 das Spannungsverhältnis zwischen heterogenen Mitgliederpräferenzen und dem anspruchsvollen Transformationsziel der Organisation ausgeleuchtet: Erfolge vermag die Organisation allenfalls auf nichtintendierte Weise zu erzielen. Kapitel 15 schildert den umgekehrten Fall, in welchem erfolgreiche Transformationsakteure in den neuen, von ihnen hergestellten Umständen einen gravierenden Einflussverlust erfahren. In Kapitel 16 wird schließlich der Versuch unternommen, die Chancen einer politisch-institutionellen Transformation der Gesellschaft zugunsten einer größeren Problembearbeitungsbereitschaft zu sondieren.

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Bemerkungen zur Thematik der einzelnen Kapitel

Das erste Kapitel (Emergente Strategien …) greift weit in die Geschichte moderner Gesellschaften zurück, in dem es die Aufmerksamkeit auf die frühen Entstehungsprozesse des Sozial- bzw. Wohlfahrtsstaats lenkt. Im Mittelpunkt steht die Ersteinführung sozialer Sicherungssysteme in mehreren westeuropäischen Ländern – ein unbestrittener Präzedenzfall tiefgreifenden Institutionenwandels. Die Sekundär-

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analyse historischer Studien zeigt, dass die folgenreichen Innovationen, aus denen die modernen Sozialstaaten der Gegenwart hervorgingen, keinem ex ante erdachten Masterplan folgten, sondern Ergebnis wechselnder Koalitionen unter unvorhersehbaren Umständen waren. Obwohl sich die untersuchten Fälle in einer Vielzahl von Variablen unterscheiden, sind doch einige gemeinsame Merkmale beobachtbar. So fällt z. B. auf, dass die sozialpolitischen Innovationen im Regelfall keinen vollständigen Bruch mit vertrauten Werthaltungen und sozialpolitischen Instrumenten bedeuteten, sondern vielmehr an diese anknüpfen bzw. auf diese aufbauen konnten. Als erfolgsentscheidend erwies sich der Beitrag ambitionierter change agents mit langfristigem Durchhaltevermögen sowie eine kluge Nutzung von windows of opportunity. Allein fünf Kapitel (2 bis 6) beschäftigen sich mit dem jüngsten und wohl prominentesten Transformationsgeschehen am Ausgang des 20. Jahrhunderts, der Transformation von ehemals sozialistischen Staaten. In Kapitel 2 (Systemtransformation …) wird der historisch vorbildlose Umfang der Transformationsprojekte aus einer überwiegend theoretischen Perspektive beleuchtet. Bieten doch die zahlreichen Fälle eines politisch gesteuerten Systemwechsels die seltene Chance, nicht nur die Anwendbarkeit einschlägiger Modernisierungstheorien zu testen, sondern auch den Möglichkeitsraum für die Verwirklichung anspruchsvoller institutioneller Reformen auszuloten. Der Erkenntniswert theoriegeleiteter Vergleichsuntersuchungen wird zusätzlich dadurch unterstrichen, dass derartigen Vorhaben aufgrund der in etablierten Demokratien gesammelten Erfahrungen nur geringe Erfolgschancen attestiert werden. Mit Bezug auf skeptisch stimmende, überwiegend theoriebasierte Erfolgspro­gnosen werden eine Reihe von Kernproblemen der Transformation markiert, deren empirische Relevanz im folgenden Kapitel geprüft wird. Demgegenüber konstatieren die Kapitel 3 und 4 zwar das ubiquitäre Vorkommen konfliktreicher, aber in einer Mehrzahl von Staaten insgesamt doch recht erfolgreicher Transformationsprozesse. Die in Kapitel 3 (Befunde der … Transformationsforschung) vorgenommene Ergebnisbilanz der ersten Dekade zeigt im Vergleich der erzielten Resultate, welche der anfangs Skepsis nahelegenden Theoreme zutrafen und welche sich letztlich als unzutreffend erwiesen. Der Verdacht, dass das Transformationsschicksal wesentlich durch Faktoren der sozialistischen Vergangenheit präjudiziert sei, findet keine überzeugende Bestätigung, Insbesondere scheint der Prozess der Demokratisierung und Errichtung einer rechtsstaatlichen Ordnung in der Mehrzahl der Fälle erfolgreich bewältigt. Das gilt vor allem für die Staaten der sogenannten Visegrád-Gruppe Polen, Slowakei, Tschechien und Ungarn, die 2004 der Europäischen Union beitraten. Allerdings entwickelten die politischen Systeme Ungarns und Polens nach den Regierungswechseln von 2010 (in Ungarn) und 2015 (in Polen) deutlich autoritaristische Züge, die sich in der Behinderung freier Medien, Eingriffen in das Rechtssystem, Beschränkungen der Zivilgesellschaft und Rückbau von Individualrechten manifestieren. Darin restaurative Züge im Hinblick auf die sozialistische Vergangenheit zu erkennen, geht jedoch fehl (vgl. Rupnik 2017). Die illiberalen Tendenzen und

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die nachdrückliche Distanzierung von der EU, die sich auch in der Ablehnung der 2016 zugeteilten Flüchtlingskontingente zeigen, beruhen allem Anschein nach auf zynischen Machterhaltungsstrategien der regierenden Eliten. Diese versuchen von dem in der Bevölkerung verbreiteten Traditionalismus zu profitieren, indem sie „a conservative backlash against the liberal, modernising, pro-European elites“ (Rupnik 2017: 10) organisieren – eine Strategie, die unter der Bedingung von Meinungsfreiheit und offenen Grenzen nicht auf Dauer Erfolg haben dürfte. Kapitel 4 (Erfolge und Misserfolge …) resümiert Beobachtungen in den Transformationsländern rund 20 Jahre nach dem Start des grundlegenden Umbaus der sozialistischen Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme. Im Sample von insgesamt 29 Ländern offenbaren sich deutlich unterscheidbare Transformationspfade. Während eine Gruppe von Ländern eine im Großen und Ganzen erfolgreiche Transformationskarriere durchlief und zu Mitgliedern der Europäischen Union wurde, beschränken sich die Erfolge der zwei anderen Ländergruppen im Wesentlichen auf die Sicherung ihrer nationalstaatlichen Autonomie. Es handelt sich zum einen um die Zerfallsprodukte des jugoslawischen Staatsgebildes sowie um Bulgarien und Rumänien. Und zum anderen um die Staaten, die aus der Auflösung der Sowjetunion hervorgingen, einschließlich der Russischen Föderation. Während die zweite Gruppe begrenzte Erfolge der Demokratisierung und des Wirtschaftsumbaus erzielte, dominieren in der dritten Gruppe autokratische Regierungssysteme und die hohe Korruptionsanfälligkeit der überwiegend nur formal privatisierten Staatswirtschaft. Die beachtlichen Transformationserfolge der neuen EU-Mitgliedsländer lassen sich nicht, wie ursprünglich vermutet wurde, auf ein prominentes Transformationsdesign, sei es der Schocktherapie, sei es des Reformgradualismus, zurückführen. Die Erfolge beruhten vielmehr auf klugem Pragmatismus, institutionellem Lernen und einer rationalen, konsequenzenbedachten und gelegenheitsbewussten Maßnahmenwahl. Das in der (westlichen) Politikwissenschaft etablierte Negativparadigma holistischer Reformen wurde nicht bestätigt. Das gilt auch für den Sonderfall der DDRTransformation, der unter anderem durch Orientierungs- und Organisationsdefizite der Systemopposition geprägt war. Der Beitrag schließt mit einem skeptisch stimmenden Ausblick auf den Transformationsbedarf westeuropäischer Wohlfahrtsstaaten im Gefolge der fortschreitenden Globalisierung. Kapitel 5 (Die Transformation der DDR …) analysiert die Besonderheiten der DDR- bzw. Ostdeutschland-Transformation. Sie bestanden nicht allein in einer frühzeitigen Währungs- und Wirtschaftsunion sowie umfangreichen Finanztransfers von West nach Ost. Vielmehr kennzeichnet diesen Transformationsfall auch eine eigentümliche Reihenfolge der individuell erfahrenen Transformationskosten und -erträge. Während viele Bürger in den anderen Transformationsländern nach Systemkollaps und Freiheitsgewinn die Kosten einer mehr oder weniger schmerzhaften Schocktherapie verspürten, genossen die ehemaligen DDR-Bürger zunächst eine Reihe großzügiger Gratifikationen in Gestalt der Währungs- und Sozialunion. Als sich dann in den Folgejahren die Existenzbedingungen in den Nachbarländern allmählich verbes-

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serten, setzte in Ostdeutschland der durch die vollständige Marktöffnung bedingte wirtschaftliche Niedergang mit beträchtlichen Beschäftigungseinbußen ein. An diese eigentümliche Risikostruktur der DDR-Transformation knüpfen die Beobachtungen im Kapitel 6 (Einheitsmythen …) an. Gegenstand sind eine Reihe von Illusionen und (mutmaßlich absichtsvoll) verbreiteten Mythen, die im Prozess der deutschen Einheit aufkamen. Der hohe Unsicherheitsgrad, der nicht nur viele Regierungsentscheidungen zu Teilaspekten der DDR- bzw. NBL-Transformation – beginnend mit der Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion, über die Verfahren und Wirkungen des Privatisierungsprozesses bis zum Umfang und der Dauer der Finanztransfers –, sondern insbesondere das Transformationserleben der Bürgerinnen und Bürger prägte, ließ Entscheider wie Betroffene anfällig für Wunschdenken und kognitive Simplifikationen werden. Ein Gutteil der den Transformationsprozess begleitenden Deutungen weckt spätestens in der Rückschau den Verdacht, dass es sich weniger um emergente Formen der kognitiven Risikenbewältigung als vielmehr um Produkte absichtsvoller Deutungspolitik handelt, deren Urheber die von ihnen bevorzugten Maßnahmen abzusichern bestrebt waren. Diesem Verdacht verdankt sich der stellenweise sarkastische Tenor dieses Kapitels. Kapitel 7 (Globalisierung als Epochenbruch) ist den Veränderungen in der Weltwirtschaft gewidmet, die mit der Globalisierung der real- und finanzwirtschaftlichen Beziehungen, neuen Formen der Unternehmensorganisation sowie der Universalisierung des Wissens im Zuge des IT-Booms verbunden sind. Um den Besonderheiten dieses Prozesses auf die Spur zu kommen, statt verbreiteten Deutungsangeboten zu erliegen, werden Trends und Erscheinungsformen der Globalisierung aus einer distanzierten Perspektive betrachtet. Zunächst wird anhand einer Reihe von überwiegend quantitativen Daten demonstriert, dass es sich bei der stattfindenden Transformation von Volkswirtschaften und nationalen Institutionen um einen Epochenbruch handelt, der selbst dann erhebliche binnenwirtschaftliche Folgen zeitigt, wenn grenzüberschreitende Handelsströme nur einen geringen Anteil am Bruttosozialprodukt haben. Neuere Daten, wie jüngst von Volker H. Schmidt (2017) resümiert, unterstreichen nicht nur die Bestandsaufnahme vom Ende des letzten Jahrhunderts, sondern belegen eine Beschleunigung und Vertiefung des Übergangs in eine globale Moderne. In die Folgenbilanz der neuen Globalökonomie gehen erhebliche Wohlfahrtsge­ winne auf Seiten der neuen Industrieländer ein, während die alten Industrieländer nur in dem Maße profitieren, wie sie es verstehen, den beschleunigten Strukturwandel ihrer Wirtschaft mit institutionellen Reformen zu begleiten. Während sich die einst verbreitete Vorstellung von der Konkurrenz neuer und alter Industrieländer als „race to the bottom“ als unzutreffend erwiesen hat, scheinen die Regierungen der EUMitgliedsstaaten noch weit davon entfernt, dem Umfang der absehbaren weiteren Wandlungsprozesse Beachtung zu schenken. Neben einer Reihe von Reformen, wie sie fünf Jahre nach Abfassung dieses Beitrags mit der Agenda 2010 eingeführt wurden, werden zwei grundlegende Reform-

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komplexe diskutiert, von denen angenommen wird, dass sie den Dimensionen des anhaltenden Wandels der Welt Rechnung zu tragen. Um den westeuropäischen Industriegesellschaften eine der modernen Globalökonomie angemessene Sozialgestalt zu geben, wird zum einen empfohlen, allen Bürgern – einschließlich der Nichtbeschäftigten – einen Anteil an den Globalisierungsgewinnen einzuräumen. Zum anderen scheint es angebracht, auch die Teilhaberschaft an den nichtmonetären und qualitativen Erträgen moderner Technologien auf eine wesentlich breitere Grundlage zu stellen. Zwei Jahrzehnte nach Abfassung dieser hoffnungsvoll gestimmten Analyse der Globalisierungsprozesse besteht eine ganz ähnliche Situation auf dem Markt der Prognosen und Meinungsbekundungen. Auf der einen Seite haben sich die Befürchtungen verstärkt, dass die fortschreitende Digitalisierung von Produktionsprozessen zu Arbeitsplatzverlusten in der Größenordnung von 40 bis 50 Prozent führen werde (vgl. Schmidt 2017). Auf der anderen Seite malen die Protagonisten des „internet of things“ (z. B. Schwab 2016) das Szenario einer „dritten digitalen Revolution“ (Gershenfeld et al. 2017), in welcher Bits nicht mehr nur Bits steuern, sondern auch Atome, also die Elemente der Materie. Im weiteren Verlauf würden Maschinen sich selbst kopieren und fortpflanzen können, was den – über Zugang zu Fab Labs verfügenden – Menschen ein ungeahntes Reich der Freiheit bescheren würde. Die anschließenden vier Kapitel (8 bis 11) beschäftigen sich mit dem vermutlich „nachhaltigsten“ Transformationsthema, das in den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts Prominenz erlangte und mit großer Wahrscheinlichkeit auch die politische Agenda des 21. Jahrhunderts prägen wird – unter den Stichworten Natur, Umwelt, Ökologie und Klima. Naturschutz und Ökologie waren zwar schon im 19. Jahrhundert Anliegen von engagierten Experten.1 Ins Zentrum öffentlicher (und nicht zuletzt wissenschaftlicher) Aufmerksamkeit geriet die Thematik aber erst, als sich mehr und mehr Untersuchungen mit den Umweltwirkungen der Industrialisierung beschäftigten. Dabei löste vor allem die Studie „Silent Spring“ der amerikanischen Biologin Rachel Carson (1962) ein weltweites Echo aus, das in den meisten Industrieländern zum Verbot des Pestizids DDT führte. So kam es in den sechziger Jahren zur Geburt einer „Politischen Ökologie“, in welcher Umweltthemen aus ihrem naturwissenschaftlichen Entdeckungszusammenhang heraustraten und im Kontext von Politik, Wirtschaft und (Industrie)Kultur erörtert wurden. In der Frühzeit der umweltpolitischen Bewusstwerdung spielten kybernetische Modelle des „Weltsystems“ und der industriellen Zivilisation, die unter der Schirmherrschaft des Club of Rome publiziert worden waren, eine prominente Rolle.2 Stu­ dien dieser Art betrachteten die Erde als ein geschlossenes System, dessen Reproduktion über kurz oder lang an harte Naturgrenzen, d. h. die absolute Begrenztheit vieler 1 2

Zum Beispiel John Muir, 1892 Mitgründer des kalifornischen Sierra Clubs, und der 1899 in Stuttgart gegründete Bund für Vogelschutz. Vgl. Forrester (1971), Meadows et al. (1972) und Global 2000 (Kaiser 1981).

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Naturressourcen, stoßen würde, Im Kapitel 8 (Raumschiff Erde …) aus dem Jahre 1983 wird diese Auffassung zwar nicht grundsätzlich bestritten, aber die mit ihr verbundene Neigung zu Katastrophismus, weil von der Realität immer wieder dementiert, als unangebracht zurückgewiesen. Der Kern der Umweltproblematik wird nicht in den – bei näherem Hinsehen gar nicht so harten – „Naturtatsachen“ gesehen, sondern in Unzulänglichkeiten ihrer gesellschaftlichen Thematisierung und Behandlung. Es werden eine Reihe alternativer Gesellschaftsentwürfe daraufhin geprüft, ob sie als Leitbilder ökologischer Reformpolitik taugen. Sie erweisen sich jedoch ausnahmslos als unterkomplex, da immer nur einem Teil der gesellschaftlich relevanten Rationalitätsansprüche Rechnung getragen wird. Mit größerer Bereitschaft zu Lebensstilinnovationen und zur Inkaufnahme umweltpolitischer Opfer wäre dagegen zu rechnen, wenn eine Entschärfung der Themenkonkurrenz von Umwelt- und sozialen Problemen gelänge. Kapitel 9 (Lernchancen …) startet mit einem Rückblick auf die zeitweise Konjunktur der Begriffe Risikogesellschaft und Risikokommunikation, die während der zwei letzten Jahrzehnte vor dem Millenium den terminologischen Kern der neuen Risikosoziologie bildeten. Angeregt u. a. durch die im Jahr der Tschernobyl-Katastrophe erschienenen Titel „Ökologische Kommunikation“ (Luhmann 1986) und „Risikogesellschaft“ (Beck 1986) entspann sich in den Sozialwissenschaften eine lebhafte Diskussion zwischen den konträren Positionen einer gesellschaftspolitischen, wenn nicht gar die Gesellschaft transformierenden Techniksteuerung auf der einen Seite und einer analytisch-soziologischen Reflexion der Risikosemantik auf der anderen. Bezeichnenderweise ließ sich aus keiner der beiden Denkrichtungen eine Perspektive auf praktikable Optionen der Risikensteuerung bzw. Risikobegrenzung entwickeln. Doch konnte die Risikosoziologie ein tieferes Verständnis der strukturellen und institutionellen Hindernisse eines rationalen Umgangs mit den wachsenden Risiken der (post)modernen Gesellschaften vermitteln. Am Beispiel der schwierigen Interaktion von Wirtschaft und Gesellschaft (bzw. Politik) wird beispielhaft gezeigt, dass wechselseitige Lernprozesse beider Teilsysteme wesentlich durch unterschiedliche Zeitstrukturen und Selbstbindungspotentiale bedingt sind. Gleichwohl ist ein gelingender Sinntransfer über Systemgrenzen nicht prinzipiell ausgeschlossen. Die Erkundung der bestehenden Möglichkeiten setzt allerdings voraus, dass der Geltungsrahmen tradierter soziologischer Begriffskonventionen überschritten wird, damit auch „unkonventionelle“ Spielarten sozialer Kommunikation als Medien des Sinntransfers in den Blick geraten. Deren größtes Manko scheint nicht so sehr ihrem tendenziell anomischen Charakter geschuldet als vielmehr dem Umstand, dass sie im Lichte der vorherrschenden Denkgewohnheiten zu wenig prominent und daher unattraktiv scheinen. Für die Entwicklung moderner Gesellschaften sind die Verfahren der (innergesellschaftlichen) Interessenvermittlung und politischen Steuerung von buchstäblich entscheidender Bedeutung. Seit den 1970er Jahren eingetretene Veränderungen in der Regulation der wechselseitigen Beziehungen von Wirtschaft, Arbeitsmarkt und

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sozialer Sicherung haben die Aufmerksamkeit auf Verhandlungsbeziehungen der jeweiligen Spitzenverbände und Interessenorganisationen gelenkt. In der Folge entwickelte sich eine Welle politikwissenschaftlicher Analysen des Neo-Korporatismus und neuer Formen einer dezentralen politischen Steuerung. Vor diesem Hintergrund entstand die Auffassung, Verhandlungsgremien entfalteten eine signifikant höhere Steuerungsfähigkeit als gesetzgeberisches und administratives Handeln, da sie zur Kooperation der Beteiligten anregten. Kapitel 10 („Kooperative Verfahren“ …) untersucht die Gültigkeit dieser Vermutung, die insbesondere in der Debatte über wünschenswerte Fortschritte der umweltpolitischen Steuerung aufkam. Die kritische Auseinandersetzung mit optimistischen Annahmen über die Chancen harmonischer respektive „kooperativer“ Verfahren gilt insbesondere zwei zentralen Aspekten: erstens der Unterstellung, dass die Beschlüsse von als „kooperativ“ definierten Gremien einen Legitimitätsvorteil gegenüber anders zustande gekommenen Entscheidungen besäßen; und zweitens, dass aus der umfassenden Beteiligung von Betroffenen zusätzliche Rationalitäts- und Legitimitätsgewinne resultierten. Beide Vermutungen erweisen sich bei genauerer Betrachtung als nicht tragfähig, da die besonderen Erfolgsvoraussetzungen „kooperativer“ Interaktion von einem Bündel hochspezifischer Faktoren abhängen, die nur in Ausnahmefällen gegeben scheinen. Vor dem Hintergrund des skeptisch stimmenden Befundes wird plädiert, den Fokus von der Suche nach Kooperationschancen auf die Exploration von innovationsförderlichen Verhandlungsbedingungen zu lenken. Diese lassen sich einigermaßen instruktiv im Hinblick auf Eigenschaften der Verhandlungsthemen, der beteiligten Akteure und deren Optionen außerhalb des Verhandlungssystems, d. h. die maßgeblichen Rahmenbedingungen, spezifizieren. Da letztere einer Vielzahl von Wandlungstendenzen unterliegen, wird vermutet, dass innovative Verhandlungskonstellationen mit fortschreitender Globalisierung an Bedeutung gewinnen werden. Das in jüngerer Zeit entstandene Kapitel 11 (Klimawandel und Klimaschutz) beschäftigt sich mit zwei Besonderheiten der deutschen Klimapolitik, die außerhalb wissenschaftlicher Diskurse weitgehend unbeachtet blieben. Zum einen stellt die Klimapolitik insofern ein überraschendes Novum im Spektrum politischer Akti­ vitäten dar, als sie der Bearbeitung bzw. Vermeidung eines Problems gilt, dessen negative Folgen erst in einer fernen Zukunft akut zu werden drohen. Erfahrungsgemäß sind politische Entscheidungen eher von der gegenteiligen Routine geprägt, die Bearbeitung und Kostenträgerschaft für aufkommende Probleme, wenn irgend möglich, in die Zukunft zu verschieben. Zum zweiten: Vor dem Hintergrund des dezidierten Ausnahmefalls der pro-aktiven Beschäftigung mit der Klimaproblematik fällt bei nüchterner Würdigung der ergriffenen Maßnahmen deren überwiegend niedriger Grad an Effektivität und – insbesondere – Effizienz auf. Die insgesamt exorbitant anmutenden Beträge, die Staat und Verbraucher für den Aufbau einer alternativen Energiestruktur aufwenden, zeugen in keiner Weise von der Absicht, das mögliche Maximum an CO2-Einsparung zu realisieren. Es drängt sich der Verdacht

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auf, dass die zur CO2-Vermeidung eingeführten Maßnahmen überwiegend symbolischen Charakter haben. Um das Missverständnis zu vermeiden, die Kritik an der offiziösen Klimaschutzpolitik entstamme dem Kreis der (vorwiegend in den USA beheimateten) Leugner des Klimawandels, werden zunächst Belege für die hohe Plausibilität der Klimapro­ gnosen des IPCC vorgestellt und Fragen der Sicherheit respektive Unsicherheit von Klimaprognosen erörtert. Im zweiten Schritt werden die spezifischen Eigenschaften der Klimawandelsthematik diskutiert, und zwar getrennt hinsichtlich ihrer je besonderen zeitlichen, sachlichen und sozialen Aspekte. Im Ergebnis dieser in erster Linie deskriptiven Bestandsaufnahme erweist sich Klimaschutzpolitik als „hochvertracktes“ Problem, dessen Charakteristika durchaus geeignet sind, das Rationalitätsniveau der nationalen und internationalen Politikarenen zu überfordern. Inwieweit das bei der deutschen Klimapolitik der Fall ist, wird schließlich anhand der ergriffenen Maßnahmen und der teilweise extremen CO2-Vermeidungskosten demonstriert, die zur Erzielung symbolischer Politikerfolge in Kauf genommen werden. Der zentrale Gegenstand der Kapitel 12 bis 15 sind prominente Akteure der „ökologischen“ Gesellschaftstransformation, zunächst private Wirtschaftsunternehmen in ihrem Verhältnis zur Gesellschaft und insbesondere den Akteuren in Parlamenten und Regierung (Kapitel 12). Die Kapitel 13 und 14 handeln von der Partei Bündnis 90/​ Die Grünen während der spannungsreichen Prozesse ihrer Selbstgestaltung und Profilgewinnung im ersten Jahrzehnt des Bestehens (Kapitel 13) sowie beim Bemühen um Zielbestimmung und Außendarstellung im Zuge der Programmproduktion (Kapitel 14). Das in englischer Sprache verfasste Kapitel 15 erinnert an den beträchtlichen Einfluss autonomer, zivilgesellschaftlicher Umweltakteure auf die Transition sozialistischer Staaten zu Demokratie und Marktwirtschaft – sowie deren abrupten Bedeutungsverlust in den neuen, umfassend gewandelten gesellschaftlichen Verhältnissen. Im Kapitel 12 (Das „ökologisch“ lernende Unternehmen) geht es um die wenig effektive Steuerungsbeziehung zwischen politischen Regulierungsinstanzen auf der einen Seite und den an zurückliegende Investitionsentscheidungen gebundenen Unternehmen. Was mit Blick auf die Gesellschaft als kurzfristig zu realisierendes und jeglicher Ambiguität enthobenes Erfordernis gelten mag, erscheint in der Perspektive der marktabhängigen Unternehmen als störender und Ertragschancen beeinträchtigender Eingriff, den es – so weit wie irgend möglich – abzuwehren gilt. Von dieser Beobachtung auf eine generelle Indifferenz der Unternehmen gegenüber ihrer gesellschaftlichen und politischen Umwelt zu schließen, wäre jedoch falsch. In mittelund längerfristiger Perspektive zeigen sich die Unternehmensführungen durchaus an Entwicklungen und Trends interessiert, die über den Erfolg ihrer in die Zukunft gerichteten Strategien mitentscheiden werden. Dazu zählen insbesondere die Trends der Verbrauchernachfrage, des Technologiewandels und der politischen Regulation. Vor diesem Hintergrund besteht Grund zu der Annahme, dass ökologische Kriterien nachhaltigen Wirtschaftens nur dann eine Chance erhalten, als Orientierungskalkül in langfristig wirksame Entscheidungen einzugehen, wenn es sichere Anhaltspunk-

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te dafür gibt, dass diese die künftigen Erfolgsbedingungen tatsächlich beeinflussen werden. Für eine effektive Umweltpolitik folgt daraus ein erhöhter Anspruch an die Rationalität politischer Akteure: Um der Eigenlogik der investiven Unternehmensstrategien Rechnung zu tragen, täten sie gut daran, die Unsicherheit über die langfristige Geltung regulativer Normen – auch über Regierungswechsel hinaus – zu reduzieren. Es ist nur wenig übertrieben zu konstatieren, dass mit dem Auftreten der Partei DIE GRÜNEN nicht nur das Parteiensystem, sondern auch die Gesellschaft (West-) Deutschlands spürbare Wandlungsimpulse erfahren hat. Kapitel 13 (Die deutschen Grünen …) thematisiert das für die Grünen schwierige erste Jahrzehnt nach ihrer Gründung im Jahr 1980 und skizziert ihre Entwicklung zu einem ernst zu nehmenden politischen Akteur – bis zum Ausscheiden aus dem Bundestag nach der Wahl im Herbst 1990. Zunächst werden wichtige Aspekte der Gründungsgeschichte der im internationalen Vergleich als ungewöhnlich erfolgreich geltenden Partei und die Besonderheiten des bundesdeutschen Parteiensystems in Erinnerung gerufen, die 1979/1980 das Zusammenfließen mehrerer sehr unterschiedlicher politischer Erfahrungskulturen ermöglichten. Daran schließt sich eine Bilanz des Einflusses der Grünen auf die politische Kultur und die Agenda des politischen Streits an, dem in der Rückschau bemerkenswerte Gewinne an Liberalität, sozialer Inklusion und Demokratievertrauen zuzuschreiben sind. Als nicht minder einflussreich erwies sich die Integration der Grünen in das politische System für diese selbst. Waren die ersten Jahre von heftigen internen Auseinandersetzungen mit Symptomen von Selbstüberforderung gekennzeichnet, so setzte mit der Beteiligung an Landesregierungen und kommunalpolitischen Bündnissen eine Konsolidierungsphase ein, die es den Grünen ermöglichte, die Durststrecke nach dem Ausscheiden aus dem Bundestag zu überbrücken. Eine Reihe von Organisationsreformen sowie die Kooperationsbereitschaft von Realo-Strömung und „Regierungslinken“ nach dem Ausscheiden der Öko-Funda­ mentalisten und Öko-Sozialisten bildeten die Grundlage, auf der es gelang, die Wahlniederlage von 1990 zu bewältigten und Politikziele zu präzisieren, die als Voraussetzung für eine rot-grüne Bundesregierung taugten, wie sie 1998 zu Stande kam. So lassen sich am Weg und Schicksal der frühen Grünen die besonderen Schwierigkeiten rationalen politischen Handelns studieren, die (allemal heterogene) Kollektivakteure unter unsicheren Kontextbedingungen bewältigen müssen. Kapitel 14 (Parteiprogramme zwischen Selbsterkundung und Umweltaktion) beschäftigt sich mit der frühen, für das kollektive Selbstbild konstitutiven Programmarbeit der Grünen und hebt insbesondere auf die binnenorganisatorischen Funktionen von Parteiprogrammen ab.3 Während Parteiprogramme nur wenige Leser

3 In dieses Kapitel sind persönliche Erfahrungen des Autors eingegangen, die in einschlägigen Gremien der NRW- und Bundesgrünen gesammelt wurden.

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außerhalb der Aktivistenkreise der Parteien finden, sind sie für deren kollektive Identitätsfindung und die relative Machtposition der einzelnen Fachgruppen, ideologischen Strömungen und strategiepolitischen Milieus von erheblicher Bedeutung. Speziell die frühen, im Gründungsprozess und der ersten Konsolidierungsphase entstandenen Programmtexte erweisen sich in funktionaler Hinsicht als stark überfrachtet. Sie sollen nicht bloß der Außendarstellung und einer günstigen Wettbewerbsposition des neuen Kollektivakteurs dienen, sondern haben entscheidende Bedeutung für dessen Selbstbild, Rekrutierungspolitik und Bestandschancen. Indem das Programm darüber informiert, was die Partei mutmaßlich will, beeilt sie sich nicht nur zu erklären, wer man ist, sondern demonstriert gleichzeitig gegenüber den Mitgliedern die Absicht, zu bleiben, der man ist. Diese Aufgabe ist naturgemäß umso schwieriger zu bewältigen, je weniger man sich auf sozialstrukturelle, ideenpolitische bzw. historische Konfliktpositionen zu beziehen versteht – zumal diese, sofern überhaupt noch von Relevanz – von konkurrierenden Parteien bereits besetzt scheinen. Unter den Bedingungen dieser Ausgangssituation erwiesen sich die Problem- und Interessendefinitionen von thematisch spezialisierten Fach- und Betroffenengruppen als willkommenes und vergleichsweise attraktives Angebot. Mit Blick auf drei früh entstandene Programmdomänen wird deren Bearbeitung und Monopolisierung durch exklusive Interessentengruppen nachgezeichnet: am Beispiel der grünen GewerkschafterInnen, der grünen Landwirtschaftsexperten und der grünen „Internationalisten“. Als Folge des exklusiven Status der Lobbyisten sowie der anfangs heftigen Strömungskonkurrenz konnte es nur bei wenigen, eher untergeordneten Themen zur Ausbildung differenzierter und gleichzeitig politisch praktikabler Programmpositionen kommen. Dessen ungeachtet war bald ein deutlicher Einfluss des grünen Programmprofils auf die Programmbeschlüsse konkurrierender Parteien im MitteLinks-Spektrum zu konstatieren. Das Kapitel 15 (From „Prime Mover“ to „Victim of Change“) ist die ausgearbeitete (bislang unveröffentlichte) Fassung eines Vortrags in englischer Sprache, der von der zeitweise herausgehobenen Rolle der osteuropäischen Umweltbewegungen bei der Überwindung der autoritären sozialistischen Systeme handelt. Diese waren durch die weitgehende Missachtung von industriellen Umweltschäden und hohe Betroffenheitsraten der Bevölkerung charakterisiert: z. B. 35 % in Polen, 40 % in der DDR und 57 % in der Tschechoslowakei. Dass die realsozialistischen Gesellschaften gehindert waren, die umweltpolitische Wende nachzuvollziehen, die ab etwa 1970 in Westeuropa stattfand, verdankt sich zwei institutionellen Besonderheiten. Erstens zeichnete sich die staatlich gelenkte Planwirtschaft durch eine verbindliche Output-Orientierung und einen Mangel an Effizienzstandards aus, was insbesondere in der Grundstoff‌industrie zur Maximierung der Rohstoff- und Energieinputs führte. Und, zweitens, implizierte die Multifunktionalität der sozialistischen Großunternehmen, die neben ihren Produktionsaufgaben auch für soziale Bedürfnisse der Betriebsangehörigen zu sorgen hatten, für die Vernachlässigung der räumlichen und längerfristigen Externalitäten der Produktion. Da es lange Zeit weder lokale Kontrollbehörden noch

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freie Umweltverbände oder -initiativen gab, konnte die Umweltverschmutzung nur, sofern sie die Staatsgrenze überschritt, von externen Betroffenen, d. h. auf diplomatischem Wege thematisiert werden. Teils motiviert durch die gravierende Zunahme von Luft- und Wasserverschmutzung, teils in Reaktion auf größere Freiräume für zivilgesellschaftliches Handeln, nicht zuletzt aber auch in Reaktion auf die im Westen beobachtbaren Fortschritte von Umweltpolitik entstanden ab Mitte der 1980er Jahre in praktisch allen osteuropäischen Ländern staatsunabhängige Umweltinitiativen. Ihre Aktivitäten und Organisationserfolge bildeten nicht selten die Ausgangsbasis für die zivilgesellschaftlichen Oppositionsgruppen, die schließlich maßgeblich zum Sturz des Regimes und den anschließenden Elitenwechsel, d. h. zur Systemtransformation zu Demokratie und Marktwirtschaft, beitrugen. Wie schon der Titel des Kapitels anzeigt, ist von der zunächst prominenten Funktion der Umweltgruppen in der Systemopposition nach dem Systemwechsel nur wenig geblieben. Die Ursachen der eklatanten Einbuße an politischem Gewicht sind vielfältig. Sie liegen nicht nur in der plötzlich grassierenden Konsumbegeisterung der Bevölkerung und einem Rückgang des Problembewusstseins, sondern auch an indirekten Folgen der Öffnung des politischen Systems, vor allem der ungewohnten Konkurrenz politischer Themen und Akteure, mit anderen Worten: einer ungewohnten Flut politischer Optionen und Entscheidungskriterien. Waren Umweltfragen im Sozialismus eines der ganz wenigen als legitim akzeptierten Kritikthemen, so erschienen sie plötzlich gegenüber Themen der sozialen Sicherheit und den erweiterten Chancen persönlicher Entwicklung als nachrangig. Neben weiteren Handikaps erwiesen sich auch die im Sozialismus bewährten Organisationsformen für demokratische Verhältnisse weniger geeignet, zumal sich staatliche Institutionen vielerorts – auch dank einschlägiger Hilfen der EU – der Umweltproblematik bereitwilliger als zuvor annahmen. So belegt das Schicksal des political environmentalism in Mittelund Osteuropa auf hervorstechende Weise das Problem, das kollektive Akteure erfahren, wenn sie signifikante Erfolge des eigenen Handelns in günstige Chancen ihres Fortbestands umzumünzen versuchen. Kapitel 16 fällt insofern aus dem Rahmen, in dem sich die Kapitel 1 bis 15 bewegen, als es sich nicht mit realen Transformationsprozessen befasst, sondern mit der Vorstellung von der Notwendigkeit, wenn nicht gar der Möglichkeit einer Transformation der gegenwärtigen Gesellschaft in Richtung auf eine signifikante Verringerung der bestehenden Risiken und Probleme. Im Anschluss an eine Katalogisierung akuter Problemlasten wird vorgeschlagen, die 1980er Jahre als den Musterfall eines umfassenden, wenngleich dezentrierten Transformationsgeschehens zu betrachten, dessen Spuren bis in die Gegenwart des vereinten Deutschlands reichen. Mit Blick auf die damals involvierten Akteursorientierungen wird argumentiert, dass sich der bewirkte Wandel wesentlich übereinstimmenden Negativzielen und der Toleranz für divergierende Leitbilder und Ideologien verdankt. Eine Replikation des in den 80ern beobachteten Motivations- und Verlaufsmusters scheint allerdings sehr unwahr-

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scheinlich. Auf die Zukunft gerichtete Transformationserwartungen lassen sich deshalb allenfalls mit ungenutzten Handlungsspielräumen und Kooperationspotentialen in den Arenen der institutionalisierten Politik begründen. *** Wissenschaftliche Arbeiten, selbst wenn sie neue Informationen oder Interpretationen anbieten, beruhen zu großen Teilen auf Vorleistungen, die andere AutorInnen, KollegInnen und KooperationspartnerInnen erbracht haben. Das gilt umso mehr für sozialwissenschaftliche Texte, die in aller Regel nicht mit der Entdeckung neuer, ihren Gegenstand betreffender Gesetze, sondern bestenfalls mit neuartigen Einsichten, Bezugnahmen oder Kombinationen des Bekannten, aufwarten. In diesem Sinne erstreckt sich die in Rationalität und Organisation 1 ausgesprochene Danksagung ohne Einschränkung auch auf die Produktionsbedingungen der in diesem Band versammelten Beiträge. Die Idee, die hier und in dem vorangegangenen Band präsentierten Texte in moderat redigierter Form zu publizieren, geht auf eine freundliche Initiative von Andrea Maurer zurück.

Literatur Carson, Rachel, 1962: Silent Spring. Boston: Houghton-Mifflin. Forrester, Jay W., 1971: World Dynamics. Cambridge, MA: Wright-Alien Press. Gershenfeld, Neil/Gershenfeld, Alan/Cutcher-Gershenfeld, Joel, 2017: Designing Reality. How to survive and thrive in the third digital revolution. New York: Basic Books. Kaiser, Reinhard (Hrsg.), 1981: Global 2000: Der Bericht an den Präsidenten. Frankfurt/ Main: Zweitausendeins. Meadows, Dennis H./Meadows, Donella L./Randers, Jørgen/Behrens, William W., 1972: The Limits to Growth. A report for the Club of Rome’s project on the predicament of mankind. New York: Universe Books. Rupnik, Jacques, 2017: Evolving or Revolving ? Central Europe since 1989. Eurozine, 15. 12. ​ 2017 (https://www.eurozine.com/evolving-or-revolving-central-europe-since-1989). Schmidt, Volker H., 2017: Disquieting Uncertainty: Three glimpses into the future. European Journal of Futures Research, 5 (6), 1 – ​10. Schwab, Klaus, 2016: Die vierte industrielle Revolution. München: Pantheon.

Kapitel 1 Emergente Strategien im Entstehungsprozess des Sozialstaats (2010)

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Die Entstehungsgeschichte moderner Wohlfahrtsstaaten ist in einer Fülle von sozialhistorischen und sozialpolitischen Studien dokumentiert. Während die meisten dieser Studien den Fokus auf die jeweils maßgeblichen Interpretationen der „sozialen Frage“, die in Betracht gezogenen und schließlich gewählten sozialpolitischen Instrumente sowie deren Praktikabilität, Akzeptanz und Verteilungseffekte richten, werden in einer kleinen Teilmenge von Untersuchungen auch die Prozesse der Politikentwicklung und der politischen Entscheidungsproduktion beleuchtet. Die berichteten Befunde sind durchaus geeignet, als Material für Sekundäranalysen der Entscheidungsprozesse und strategischen Interaktionen zu dienen. Allerdings ist den Arbeiten der Sozialstaats- und Sozialpolitikforschung die Perspektive einer systematischen Strategieanalyse fremd geblieben. Sei es aufgrund der epistemologischen Option für Makrophänomene und Strukturdiagnosen, sei es wegen der Intransparenz individueller Entscheidungskalküle und der geringen Reliabilität historischer Erzählungen: Die als Erklärung der Sozialstaatsgenese angebotenen Theorien weisen den Modi und Phänomenen des strategischen Entscheidungshandelns bestenfalls eine Nebenrolle zu.1 Prominenz erlangten dagegen eine Reihe von Verfahren der Komplexitätsreduktion mit exklusivem Erklärungsanspruch. So stellen funktionalistische Erklärungen auf einen „gesellschaftlichen Bedarf “ an Sozialpolitik ab, zu dem es in den forcierten Modernisierungsprozessen des 19. Jahrhunderts kam. Kausalfaktoren für die Aktualität der „sozialen Frage“ waren die ökonomische Industrialisierungsdynamik, zunehmende Landflucht und Urbanisierung sowie die auch in der Arbeiterschaft gestiegene Lebenserwartung, die das Problem verbreiteter Altersarmut zur Folge hatte (Pampel/Williamson 1985). Allerdings gibt es 1

Vgl. Alber (1979), Köhler (1979), Flora/Alber (1982) und Orloff (1993).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_2

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für diesen auf Problemgenese und Innovationsbedarf abhebenden Erklärungstypus nur schwache empirische Belege. Zumindest ist kein enger Zusammenhang zwischen dem Industrialisierungsniveau und den Aktivitäten der Sozialpolitikinnovation erkennbar (Köhler 1979). Weitere Erklärungsansätze weisen dem Wandel soziokultureller Werte eine Schlüsselrolle zu. Sie berufen sich beispielsweise auf die Ablösung des dogmatischen Verständnisses von Marktliberalismus durch „neu-liberale“ Auffassungen, die auf die Notwendigkeit kollektiver bzw. staatlicher Beiträge zur individuellen Risikovorsorge abheben. Empirische Forschungen zeigen allerdings, dass die aus dem Wertewandel resultierenden Innovationen in erster Linie in der Gründung von privaten Selbsthilfevereinigungen und Wohlfahrtsorganisationen bestanden, die sich sodann in aller Regel einer Einführung von sozialstaatlichen Programmen widersetzten (Orloff 1993). Eine verbreitete Erklärung verweist auf die Mobilisierungserfolge der Arbeiterbewegung, die dank des allgemeinen (Männer-)Wahlrechts und sukzessiver Stimmengewinne der Arbeiterparteien den Aufbau sozialstaatlicher Sicherungen hätten erzwingen können (Korpi 1989). Insbesondere der demokratietheoretische Part dieser Erklärung scheint durch vergleichende Makrostudien (z. B. Berg-Schlosser/Quenter 1996) hinreichend bestätigt. Akteurorientierte Analysen zeigen jedoch, dass sozialstaatliche Innovationen von sozialdemokratischen und radikalliberalen Parteien sowie den Gewerkschaften mit großer Skepsis bedacht wurden. Nicht selten lehnte man die Einführung staatlicher Sicherungssysteme ausdrücklich ab. Diese, populären Geschichtsbildern tendenziell widersprechende Beobachtung findet ihr Spiegelbild in jenen Fällen, in denen konstitutionelle Monarchien – ganz ohne oder mit nur schwacher Präsenz einer organisierten Arbeiterbewegung – ein stärkeres Interesse an sozialpolitischen Innovationen zeigten als liberale Demokratien mit repräsentativem parlamentarischem System (Flora/Alber 1982). Sowohl in demokratisch als auch in autokratisch verfassten Systemen waren es politisch-administrative und intellektuelle Eliten, die sich für eine advokatorische Vertretung von Arbeiterinteressen stark machten und dabei die Absicherung des bestehenden Regimes im Sinn hatten. Entsprechend ertragreich erweisen sich ein elitentheoretischer Ansatz der Politikanalyse (z. B. Heclo 1974) und das genaue Studium des der Innovation vorausgegangenen Orientierungswandels sowie des Zustandekommens von „cross-class coalitions“ (Orloff 1993: 76). Am deutlichsten wird der Einfluss von kontextbedachten Akteurentscheidungen in institutionalistischen Erklärungen der Politikinnovation. Sie stellen auf eine Zunahme der staatlichen Handlungskapazität und verbesserte Rezeptionschancen für professionelle Expertisen ab. Damit geraten nicht nur Ideengenese und Politikformulierung vor dem Hintergrund einer Erweiterung des staatlichen Aufgabenverständnisses in den Fokus, sondern auch die Prozeduren, Rationalitätsgrenzen und Eigeninteressen der bürokratischen Organisationen, unter deren Dach die Politikentwicklung großenteils stattfand. Da zudem institutionalistische Erklärungen keine der

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zuvor erwähnten Faktoren ausschließen, können sie mit einem weiten Aufmerksamkeitshorizont operieren. Er ist für die kontingenten Phänomene kognitiv-normativer Art ebenso offen (Orloff 1993) wie für die emergenten Resultate der strategischen Interaktion und des politischen Wettbewerbs, einschließlich jener endogenen Dynamiken, die in Kategorien des strategischen und Politik-Lernens gefasst werden.

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Die Fallauswahl

Für die folgende Rekonstruktion strategischer Momente in exemplarischen Entstehungsprozessen des Sozialstaats werden vier Fälle herangezogen, in denen neuartige Institutionen der sozialen Sicherung erstmals auf nationalstaatlicher Ebene eingeführt wurden. Das trifft auf die (zwischen 1883 und 1888) im Deutschen Reich geschaffenen Unfall-, Kranken- und Altersrentenversicherungen zu, aber auch auf die Einführung einer allgemeinen Volksrente in Dänemark (1891) und Schweden (1913 ) sowie auf die gesetzliche Arbeitslosenversicherung in England (1911). Zugegeben, die Vergleichbarkeit dieser vier Fälle bewegt sich in engen Grenzen. Das notwendige Mindestniveau ist zum einen durch die zeitliche Nähe der Fälle gewährleistet, die innerhalb einer Spanne von lediglich 30 Jahren (1883 – ​1913) liegen, und zum anderen durch die formale Ähnlichkeit der politischen Systeme, die sich sämtlich im frühen Stadium der Etablierung eines kompetitiven Parteiensystems in der konstitutionellen Monarchie befanden. Die erst nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgte Ausdifferenzierung unterschiedlicher Typen des modernen Wohlfahrtsstaats ist in dieser Phase noch nicht beobachtbar.2 Weil die einzelnen Innovationsfälle anderenorts bereits ausführlicher beschrieben sind (Wiesenthal 2003), mag hier eine knappe Skizze ihrer je besonderen Merkmale genügen. 2.1 Die 1880er Sozialreformen im Deutschen Reich3 Nicht ganz zu recht wird die Entstehung der deutschen Sozialversicherungen vor allem einer Person, dem Reichskanzler Otto von Bismarck, zugeschrieben. Tatsächlich war der Beitrag des in prominenter strategischer Position agierenden Kanzlers weder bei der Auslösung des Innovationsprozesses noch bei dessen Vollendung von entscheidender Bedeutung. Vielmehr stellt sich die Entstehung der Unfallversicherung für Industriearbeiter, die – anders als die Kranken- und die Invalidenversiche2 3

Hier ist an Esping-Andersons (1990) Unterscheidung zwischen der liberalen, der konservativen und der sozialdemokratischen Variante des Sozialstaats zu erinnern sowie an jene zwischen „residualen“ und „institutionellen“ Wohlfahrtsstaaten (Sainsbury 1991). Die folgenden Ausführungen basieren v. a. auf Köhler/Zacher (1981), Mommsen/Mock (1982), Reide­ geld (1996), Ritter (1983) und Stolleis (1979).

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rung – das Zentralthema der „Bismarckschen“ Sozialreformen war – bei genauerer Betrachtung als Endpunkt einer Serie von Tests auf die Zustimmungsfähigkeit eines in weiten Grenzen immer wieder aufs Neue modifizierten Politikentwurfs dar. Strategische Planungen bestimmten zwar den Start des Projekts im politischen Raum, aber kaum mehr den nachfolgenden Prozess, dessen Ergebnis vor allem von beharrlichen Akteuren in der Ministerialbürokratie und deren Fähigkeit zu gelegenheitsbewussten taktischen Entscheidungen geprägt war. Im Ausgangskontext erkennen wir zwei ungleiche Akteurgruppen ohne engere Verbindungen. Urbane Eliten aus christlich-sozialen Kreisen und Mitglieder des Vereins für Socialpolitik trafen sich in der Sorge um die Folgen der Migration der ländlichen Armutsbevölkerung in die entstehenden Industriestädte. Als Teilnehmer am sozialkritischen Pauperismus-Diskurs bildeten sie den Kern einer zivilgesellschaftlichen, durchweg politikfernen „advocacy coalition“ (Sabatier 1987) der Sozialreform. Beflügelt durch ein insgesamt innovationsfreundliches Klima diskutierte man eine Palette von zweckmäßigen Antworten auf Armut und „Sittenverfall“: den Ausbau des präventiven Arbeitsschutzes, eine Reform des Haftpflichtrechts zu Gunsten der Geschädigten, die Unterstützung des freiwilligen Hilfskassenwesens sowie auch die Schaffung von Pflichtversicherungen (Ritter 1983: 18). Einig waren sich die Beteiligten allein in der Auffassung, dass „etwas“ getan werden müsse. Ende der 1870er Jahre entstand im politischen System eine weitere „advocacy coalition“, die die Diagnosen des sozialpolitischen Diskurses zur Kenntnis nahm und in einen machtpolitischen Kontext rückte. Zu dieser Befürworterkoalition, die schließlich den Gesetzgebungsprozess auslöste, gehörten der Reichskanzler, Beamte der Ministerialbürokratie sowie Mitglieder des Reichstags (Konservative und Teile der Zentrumspartei). Die Liberalen blieben distanziert; sie wollten die soziale Frage durch Selbsthilfe gelöst sehen (Tober 1999: 36) und präsentierten erst 1887 eigene sozialpolitische Vorstellungen. Die anfangs beteiligten Vertreter der Großindustrie, aus deren Kreisen ein erster Entwurf für die Unfall-Pflichtversicherung stammte, sahen sich bald nur noch als Entscheidungsnehmer im Politikentwicklungsprozess und verloren das Interesse an der Sache. Die (im engeren Sinne) „politische“ Akteurgruppe war durch die Konvergenz eines machtpolitischen und eines gesellschaftskonstruktiven Kalküls charakterisiert: Die im Umgang mit der Arbeiterschaft bewusst betriebene Konfliktverschärfung (insbesondere durch das 1878 verabschiedete Sozialistengesetz), sollte durch Maßnahmen einer gezielten Konfliktentschärfung per Sozialpolitik flankiert werden. Es galt, der Sozialdemokratie durch Einflussnahme auf die Orientierungen der Unterschichten „das Wasser abzugraben“. Dieses sozialpolitische Motiv war keine Erfindung des Reichskanzlers Bismarck. Auf mindestens zwei von der Reichsregierung veranstalteten Konferenzen (1871 und 1872) empfahlen internationale Experten der Regierung, die organisierte Arbeiterschaft mit einem Bündel aus repressiven und sozialen Maßnahmen zu „befrieden“. Daraufhin plädierte schließlich auch der Verein für Socialpolitik (1874) für eine „Casse“ der Arbeiter (Reidegeld 1996: 197 – ​201).

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Alles Weitere beruht auf den Kontingenzen der Politikentwicklung in einer diffusen Akteurkonstellation. Diese kannte zwar nur wenig entschiedene Befürworter, aber keine prinzipiellen und gleichzeitig mehrheitsfähigen Gegner. Die Protagonisten verstanden es, diverse Gelegenheitsfenster zu nutzen: das Auf und Ab der bei Adel und Bürgertum grassierenden Revolutionsangst, die besorgte Stimmung nach zwei Attentaten auf den Kaiser im Jahre 1878 und die Möglichkeit, die Zusammensetzung des Reichstags durch Neuwahl zu „verbessern“. Tempo und Details der Politikentwicklung waren von der Ministerialbürokratie bestimmt, die dafür lediglich vier Jahre benötigte. Zunächst hatte das Handelsministerium 1880 den Entwurf für ein kombiniertes Haftpflicht- und Arbeiterschutzgesetz präsentiert. Angesichts der Unbeliebtheit eines solchen Pakets bei der Industrie, wurde diese von der Reichskanzlei zu Gegenvorschlägen ermuntert. Das industriell präferierte Versicherungsprinzip harmonierte mit der Präferenz des Kanzlers für ein „Reichsamt“ zum Schutz von invaliden Arbeitern. Widerspruch kam jedoch bei verschiedenen Gruppen des Parlaments auf. Damit der dritte der Gesetzentwürfe am 06. 07. ​1884 vom überwiegend reformunwilligen Reichstag verabschiedet werden konnte, waren erhebliche Zugeständnisse erforderlich: Der als Loyalitätsstimulus gedachte Finanzierungsbeitrag des Staates entfiel, ebenso die als Pazifizierungsinstrument geplanten Arbeiterausschüsse und der (bescheiden angesetzte) Arbeitnehmerbeitrag, der die Beteiligung von Arbeitern an der Verwaltung legitimieren sollte. Schließlich musste auch die als zentraler Träger vorgesehene Reichsversicherungsanstalt den nach ständestaatlichem Muster konzipierten Arbeitgeber-Berufsgenossenschaften weichen. Das Zustandekommen der Reichstagsmehrheit verdankt sich einem „klerikalkonservativen“ Kompromiss, den der Ministerialdirektor Robert Bosse in letzter Minute zu organisieren verstand. In einem von Konservativen und Freikonservativen getragenen Abänderungsantrag war der prinzipielle Zweck der Reform wieder erkennbar gemacht geworden, was ihm die Zustimmung des Zentrums verschaffte (Ritter 1983). Die Repräsentanten von Großindustrie und Großgrundbesitz stimmten dem ihnen zwischenzeitlich gleichgültig gewordenen Vorhaben erst zu, nachdem ihr Interesse an Schutzzöllen befriedigt worden war. Schließlich waren es nur noch die Linksliberalen und die Sozialdemokraten, die dem Unfallversicherungsgesetz die Zustimmung versagten. Das unverhohlene Machtinteresse der staatstragenden Eliten und die klassenpolitische Polarisierung wirkten sich nicht nachteilig auf den Erfolg des Reformprojekts aus. Eher scheint die antagonistische Gegnerschaft der Sozialdemokratie die Bildung einer zustimmenden „bürgerlichen“ Mehrheit erleichtert zu haben. Allerdings hatten die Initiatoren und viele anfänglichen Unterstützer im Auf und Ab des Gesetzgebungsprozesses das Interesse an der Sache verloren. Zielgerichtete Impulse erhielt der Politikentwicklungs- und Gesetzgebungsprozess v. a. aus der dem politischen Tagesgeschäft enthobenen Ministerialbürokratie. Hätte es sich bloß um die Initiative einer oder mehrerer politischer Parteien gehandelt, wäre das Reformprojekt vermutlich im Sande verlaufen.

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Die etwas später beschlossene Krankenversicherung sowie die Invaliditäts- und Altersrentenversicherung haben die Entscheidungsbeteiligten als wenig bedeutsam angesehen. So galt ihnen das 1883 verabschiedete Krankenversicherungsgesetz nicht als institutionelle Innovation, sondern als ein Komplement der Unfallversicherung. Das Rentenversicherungsgesetz von 1889 stieß in Sachen Trägerinstitution und „Reichszuschuss“ auf den gleichen Widerstand wie zuvor die Unfallversicherung. Als Kompromiss wurden Landesversicherungsanstalten vorgesehen und der Reichszuschuss gestrichen. Das finanzielle Gewicht beider Innovationen galt den Beteiligten als gering. Die durchweg skeptisch gestimmte Öffentlichkeit und insbesondere die auf ihre Ablehnungshaltung fixierte Sozialdemokratie bemerkten den institutionellen Präzedenzcharakter der Innovationen erst viel später. 2.2 Die Schaffung einer Volksrente in Dänemark und Schweden4 In beiden Ländern entstanden universale, nicht auf die Arbeiterschaft beschränkte Altersrentensysteme. In Dänemark betraf die „soziale Frage“ vor allem die von einer Wirtschaftskrise betroffenen Landarbeiter und Kleinbauern, in Schweden das ländliche und städtische Proletariat. Von der Überwindung der grassierenden Altersarmut versprach man sich – im vorherrschenden konservativen Deutungsrahmen – eine Rückkehr zu den als „harmonisch“ etikettierten Sozialverhältnissen der Vergangenheit. Initiatoren und Träger der Reformprojekte waren in Dänemark die liberale (Venstre-)Partei und in Schweden die Liberalen und die Konservativen. In beiden Fällen reüssierte die Altersrente als ein Thema von begrenzter Brisanz und Aufmerksamkeit. In Dänemark standen die liberalen Initiatoren in einem Dauerkonflikt mit den regierenden Konservativen, denen sie sich als Partner bei der Eindämmung des sozialen Protests empfahlen. Gleichzeitig trieben sie die gegen die Regierungspolitik gerichtete Demokratiebewegung voran und umwarben die Wähler mit populären Themen. Entgegen ihrer Grundüberzeugung plädierten sie sogar für eine Ausweitung der Staatsaufgaben. Demgegenüber ging es den regierenden Konservativen vor allem um die Erhaltung ihrer privilegierten Position und insbesondere der Vorrechte des Oberhauses. Doch mit dem Aufstieg der Oppositionsparteien wuchs ihre Bereitschaft zu Kompromissen. Die Reformbefürworter (die Liberale Partei und ihr nahe stehende Interessenverbände) setzten zunächst Untersuchungsausschüsse durch, die den Problemstand und Handlungsbedarf erwartungsgemäß bestätigten und mit positiven ausländischen Erfahrungen konfrontierten (Kuhnle 1978: 20). Das Parlament mochte die Vorschläge

4 Den folgenden Ausführungen liegen v. a. die Arbeiten von Baldwin (1998), Kuhnle (1978), Olsson (1990) und Petersen (1990) zugrunde.

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der daran anknüpfenden Reformkommission aber nicht akzeptieren. Auch der Regierungsvorschlag, das Armenrecht durch Altersrenten zu ergänzen, verfehlte die parlamentarische Zustimmung; nachträgliche Bemühungen, die Finanzierung durch höhere Steuereinnahmen zu sichern, blieben ebenfalls erfolglos. Erst 1891, am Ende des insgesamt zehnjährigen Politikprozesses, wurde die allgemeine Altersrente zustimmungsfähig, und zwar als Nebenprodukt eines akuten Finanzkonflikts. Die Konservativen sahen sich genötigt, der relativ modernen, exportorientierten Landwirtschaft, die von den Liberalen repräsentiert wurde, entgegenzukommen. Sie konzedierten die Entlastung der Landwirtschaft von der Zuckersteuer (im Austausch gegen eine die städtischen Arbeiter belastende Biersteuer) und als Draufgabe eine allgemeine, steuerfinanzierte und bedürftigkeitsabhängige Altersrente. In Schweden waren es die regierenden Konservativen, die nach deutschem Vorbild eine Entschärfung des Klassenkonflikts per Sozialreform anstrebten, weil sie um ihren Machtvorsprung besorgt waren. Die der Bauernschaft verpflichteten Liberalen unterstützten das Vorhaben, aber widersetzten sich der Beschränkung auf die Industriearbeiterschaft und der vorgesehenen Beitragsfinanzierung. Die Konservativen wiederum lehnten eine Steuerfinanzierung bzw. Staatszuschüsse ab. Zwischen 1890 und 1913 griffen verschiedene Parteien- und Verbände-Gruppierungen das Thema immer wieder auf, aber blieben letztlich erfolglos. Erst 1913 gelang es den Konservativen über den Umweg einer weiteren Untersuchungskommission, den Gesetzentwurf für eine allgemeine Volksrente mit Mischfinanzierung durchzubringen. Dafür hatte man den Liberalen die Einbeziehung der Landarbeiterschaft und der Kleinbauern konzediert. Als kompromissförderlich erwies sich auch die Verknüpfung der Sozialreform mit einem anderen, höher bewerteten Thema, nämlich der Entlastung der ländlichen Bevölkerung von disproportionalen Steuerlasten und Militärpflichten. Anders als in Dänemark beharrte die sozialdemokratische Partei Schwedens (SAP) jedoch auf ihrer antagonistischen Gegnerschaft und lehnte die Reform mit großer Entschiedenheit ab. Die Parlamentsfraktion der SAP verstand es allerdings, sich von der Parteidogmatik zu emanzipieren. Sie stimmte dem Gesetzentwurf zu und leitete damit den Wandel der Partei zu einer links-zentristischen Volkspartei ein. Wie in anderen Fällen blieb das finanz- und sozialpolitische Gewicht, das die Innovation später gewinnen sollte, außerhalb des Vorstellungshorizonts. Doch sowohl in Schweden als auch in Dänemark profitierte die Politikentwicklung vom Beispiel der deutschen Sozialreformen: Sie belegten die prinzipielle Machbarkeit der gesetzlichen Altersrente.

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Kapitel 1

2.3 Die Arbeitslosenversicherung in Großbritannien5 Für die Entstehung der ersten staatlichen Arbeitslosenversicherung war die frühe Herausbildung einer advocacy coalition aus Sozialadministratoren, Sozialwissenschaftlern und Ministerialbeamten ausschlaggebend. Sie propagierte eine traditionskritische Sicht auf die Altersarmut in der Industriearbeiterschaft. Dieser zufolge war das Problem nicht mehr durch „Selbsthilfe“ und „charity“ angemessen zu bearbeiten. Die Altersarmut weiterhin zu ignorieren, würde in die Hände der aufsteigenden La­ bour Party spielen, während eine staatliche Verantwortungsübernahme im Sinne des „neuen Liberalismus“ zur Entschärfung des Klassenkonflikts beitragen und Gewinne an „national efficiency“ ermöglichen würde. Expertenanalysen und Kommissionsberichte hatten für eine Revision des tradierten Deutungsrahmens gesorgt, der teils bloße Symptombehandlung, teils ineffiziente Arbeitsbeschaffungsprogramme empfahl. Das als Alternative entwickelte Konzept sah dagegen eine staatliche Arbeitslosenversicherung und ein Netz von Agenturen der Arbeitsvermittlung vor. Initiatoren der Reform waren leitende Beamte der Ministerialbürokratie und die liberale Partei, die mit dem Beitrag zur Behebung eines sozialen Problems ihre Position im Parteienwettbewerb verbessern wollte. Die Politikentwicklung profitierte von einer tendenziell wohlwollenden Öffentlichkeit. Kritik und Argwohn kamen lediglich von den traditionellen Trägern der Armutspolitik: Charity Organisations, Friendly Societies, Gewerkschaften und den kommunalen Verwaltern der Armenfürsorge. Obwohl diese Gruppen wesentlich zum günstigen Klima für eine Sozialreform beigetragen hatten, blieben sie in der Debatte um konkrete Abhilfen ihren defensiven Organisationsinteressen verhaftet. Die Konservativen und die ihnen nahe stehenden (lokalen) Wirtschaftsverbände agierten als teils indifferente Beobachter, teils als nichtantagonistische Opposition. Die Initiative zur Schaffung einer staatlichen Arbeitslosenversicherung ging von Spitzenbeamten des Handelsministeriums (Llewellyn Smith, Beveridge) aus. Der 1907 präsentierte Vorschlag profitierte vom akuten Anstieg der Arbeitslosigkeit im Winter 1907/08. Das Versicherungsprinzip erschien als zweckmäßiger Kompromiss zwischen den Alternativen individueller Selbsthilfe und zentralstaatlicher Trägerschaft. Als noch zu klärende Variablen blieben der Kreis der Begünstigten, das Leistungsniveau und der Finanzierungsmodus. Die flankierende Institution einer öffentlichen Arbeitsvermittlung war bereits in Vorbereitung und kam 1909 zustande. Um dem Konzept allgemeine Zustimmungsfähigkeit zu sichern, wurden der Wirtschaft ein niedrigeres Leistungsniveau und Rückerstattungsansprüche konzediert. Die Forderungen und Vorschläge der Labour Party, der radikalen Liberalen und der Gewerkschaften blieben unberücksichtigt, da sie für eine Parlamentsmehrheit nicht benötigt

5 Die folgenden Ausführungen beruhen insbesondere auf Cornelissen 1996), Köhler/Zacher (1981), Laybourn (1995) und Thane (1982).

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wurden. Das Reformvorhaben stand jedoch in der Aufmerksamkeitskonkurrenz mit einer von den Konservativen betriebenen Schutzzollkampagne. Um das vom Schatzkanzler Lloyd George forcierte Reformvorhaben zur parlamentarischen Verabschiedung zu bringen, bedurfte es eines passenden Gelegenheitsfensters. Denn der Prozess wurde von einem Verfassungsstreit über die Vetorechte des Oberhauses aufgehalten. Das Oberhaus hatte sich im April 1909 den von der Regierung gewünschten Steuererhöhungen verweigert (Cornelissen 1996: 227; Thane 1982: 87 f.). Nach zweimaliger Neuwahl und der Drohung, die Mehrheitsverhältnisse durch Ernennung weiterer Peers zu verändern, gab das House of Lords nach und akzeptierte eine Beschränkung seiner Vetorechte: Finanzvorlagen des Unterhauses sollten von nun an „automatisch“ verabschiedet werden (Laybourn 1995: 177). So gelang Ende 1911 die Verabschiedung des National Insurance Act, bestehend aus Kranken- und Arbeitslosenversicherung. Auch im britischen Fall verdankt sich die innovative Sozialreform der Koinzidenz eines öffentlichkeitswirksamen Policydiskurses mit den taktischen Kalkülen des Parteienwettbewerbs. Ausgangspunkt war eine „technische“ Problemanalyse, deren Ergebnis mit politischen Strategieambitionen harmonierte. Wichtigste Träger der Politikentwicklung waren gesellschafts- und machtpolitisch ambitionierte Akteure der Staatsadministration. Gleichzeitig profitierte das Vorhaben von der Heterogenität und Schwäche der wenig ambitionierten, weil überwiegend selbstinteressierten Gegner. Im Konflikt zwischen öffentlichem Interesse und vested interests gelang es den Reformern sogar, neben der Arbeitslosenversicherung die eher unpopuläre Krankenversicherung durchzusetzen. Anders als in Deutschland, Dänemark und Schweden wurden der Innovationsgrad und die sozialintegrative Bedeutung der Reform von den Beteiligten durchaus zutreffend eingeschätzt.

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Zur Typik der Innovationsprojekte

Die oben skizzierten Fälle anspruchsvoller Sozialreformen weisen Gemeinsamkeiten auf, die zu resümieren sich lohnt. Zum einen basiert jeder einzelne Fall auf einem markanten Bruch mit überlieferten Probleminterpretationen, institutionellen Traditionen und den bislang üblichen Zuständigkeitszuschreibungen. Der nicht unerhebliche Innovationsgrad der Reformen ist an der Anerkennung eines nachhaltigen Wandels der Sozialstruktur und der Identifikation von zuvor unbekannten bzw. „unüblichen“ Staatsaufgaben abzulesen. Zum zweiten zeichnet sich die Politikentwicklung durch einen innovationsförderlichen Motiv-Mix aus: Das sachliche (intrinsische) Innovationsinteresse paarte sich mit strategischen und taktischen (extrinsischen) Kalkülen des politischen Machtwettbewerbs. Letztere mochten entweder (wie im deutschen Fall) auf die Reproduktion einer gesellschaftlichen und institutionellen Ordnung gerichtet sein, der moralischen Reputation im Kontext des säkularen Demokratisierungsprozesses (wie in

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Skandinavien) gelten oder sich auf die Chancenverteilung im Parteienwettbewerb (wie in Großbritannien) beziehen. Zum dritten erweist sich die konkrete Gestalt der Sozialreformen als in hohem Maße von den Institutionen des politischen Entscheidungssystems geprägt. Es sind die das Parteiensystem prägenden sozialen cleavages, die Exklusion einzelner sozialer Klassen oder Kategorien (u. a. der Frauen) sowie konstitutionelle Repräsentationsverhältnisse und Entscheidungsprärogative, welche auf die Merkmale und Parameter der Innovation Einfluss nehmen. Gleichwohl ist in jedem der vier Fälle eine Gruppe von Protagonisten auszumachen, die die Identität und Substanz des Projektes über die zahlreichen Stufen der Konkretisierung und Propagierung bis zur Erlangung der Zustimmungsfähigkeit verteidigten. Ohne die Kontinuität dieser engeren advocacy co­ alition sind die Reformen – insbesondere angesichts des damals niedrigen parlamentarischen Konsolidierungsgrades – nicht erklärbar. Phänomene des intentional betriebenen Deutungswandels und des policy learning spielten in der frühen Sozialstaatsentwicklung eine prominente Rolle. Das bestätigt die Annahmen, die dem „Advocacy Coalition Framework“ (Sabatier/Jenkins-Smith 1999) zugrunde liegen. Denn für die frühe Sozialpolitik gilt noch mehr als für andere Politikfelder: „Policy development is essentially about a process of problem setting; it is concerned with developing new purposes and new interpretations of the inchoate signs of stress in the system that derive from the past.“ (Rein/Schon 1977: 235; Hervorhebung i. O.). Die fundamentale Bedeutung der kognitiven und deliberativen Aspekte policy­ orientierter Interaktion steht außer Frage (Majone 1989; Sabatier/Hunter 1989). „(P)roblem-setting frames of social policy“ und insbesondere „frame shifts“ (Rein 1987: 30) markieren die typischen Ausgangsbedingungen von sozialpolitischen Innovationen, die sich spätestens in der Rückschau als „path-breaking“ erweisen, da sie die Abkehr von einem als ineffizient oder gar dysfunktional identifizierten Status quo bedeuten (Beyer 2006). Sie wirken als Präzedenzfälle eines neuen Pfads der Institutionenbildung, selbst wenn sie in der einen oder anderen Weise vorbildinspiriert und nur im gegebenen Kontext „neu“ sind. Der Deutungswandel bezeichnet allerdings nur eine, und zwar die früheste Schwelle erfolgreicher Sozialreformen. Ihr endgültiges Schicksal entscheidet sich erst in den strategischen Interaktionen, die im Folgenden zu diskutieren sind: in den Prozessen der Instrumentenwahl, der Politikentwicklung und der gesetzgeberischen Realisierung. Die hier beobachteten Hindernisse und Schwierigkeiten waren (und scheinen auch heute) wesentlich durch die Natur kompetitiver Parteiensysteme und die Komplexität demokratischer Entscheidungsverfahren bestimmt. Sie variieren mit der Zahl und Art der Beteiligten, der institutionellen Vetopositionen und der exogenen Einflüsse. Demokratie ist ebenso unvereinbar mit der Vorstellung von linearen, umweglos zu realisierenden Plänen wie mit der Idee einer idealen, alle Variablen und Kontingenzen inkorporierenden Strategie. Was im Nachhinein als erfolgreiche Strategie identifiziert werden mag, ist das emergente Muster einer Vielzahl von

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Handlungen, die allesamt in einem beschränkten Aufmerksamkeitshorizont gewählt wurden und denen nur deshalb ein sinnhafter Zusammenhang attestiert werden kann, weil sie in ein markantes und zu Bewertungen aufforderndes Ereignis mündeten.

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Gemeinsame Strategiemomente

In wie weit die ausgewählten Beispielfälle generalisierbare Einsichten in die Prozesse strategischen Handelns ermöglichen, muss notwendig offen bleiben. Einerseits unterscheiden sie sich in den institutionellen Rahmenbedingungen und dem Schwierigkeitsgrad der Innovation. Andererseits fehlt es an geeigneten Vergleichsdaten, d. h. an ähnlich detailliert beschriebenen Fällen des Scheiterns analoger Ambitionen. Es ist also nicht systematisch ausgeschlossen, dass einige der resümierten Beobachtungen für die Erklärung erfolgreicher Strategiemuster mehr oder weniger irrelevant sind. Die im Folgenden verwendete Differenzierung bezieht sich auf drei analytisch unterschiedene Ebenen der Strategiebildung, die nicht mit einer zeitlichen Abfolge von Phasen gleichzusetzen sind. Die unterstellte Mehrebenenstruktur der Strategiebildung umfasst: (i) Strategien der Problematisierung des Sachverhalts und der Thematisierung der in Frage kommenden Maßnahmen, (ii) Strategien der Politikentwicklung im Hinblick auf realisierbare Maßnahmen und realisierungsfähige Akteurkonstellationen sowie (iii) Strategien der Vorbereitung auf Gelegenheitsfenster und der Realisierung verbindlicher (in der Regel parlamentarischer) Entscheidungen. 4.1 Problematisierung und Maßnahmendebatte Auf dieser Ebene geht es um die Kreation und Plausibilisierung von Problemdeutungen, die geeignet scheinen, Reforminitiativen zu begründen und einen Reformdiskurs (wie diffus oder konzise auch immer) zu initiieren. Gegenstand des strategischen Handelns sind Interpretationen des in Frage stehenden Sachverhalts. Sie gelten seiner Neuartigkeit, insbesondere der Unangemessenheit überlieferter Deutungen, seiner Behandlungsbedürftigkeit und, last but not least, Fragen der Zuständigkeit und Verantwortung für angemessene Formen der Problembearbeitung. Strategisches Ziel ist der öffentlich wahrnehmbare Ausweis, dass es, erstens, in sachlicher und moralischer Hinsicht intolerabel ist, den betreffenden Sachverhalt zu ignorieren, dass, zweitens, adäquate Antworten auf die ausgewiesenen Probleme möglich bzw. schon existent sind und, drittens, bestimmte Akteure als zuständig anzusehen sind, zumindest aber sich ein Kreis der potentiell zuständigen Akteure identifizieren lässt. In den geschilderten Fällen war die Problematisierung erfolgreich, wenn die tradierten Sichtweisen auf das – in der Regel schon seit längerem bekannte – Problem einen frame shift erfahren haben. Die Plausibilität der den „alten“ Beruhigungsformeln überlegenen Sichtweise beruht aber keineswegs auf radikal neuartigen Lösun-

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gen, sondern vielmehr auf der nun ins Auge fallenden Anschließbarkeit von bekannten, erprobten, jedenfalls in irgend einer Weise bereits vertrauten Instrumenten (vgl. Ashford 1986: 63). Die kognitive Innovation vollzieht sich also nicht auf der Ebene „technischen“ Wissens, sondern als Wandel „sozialer“ Subsumptionsregeln. Im Kern geht es um die Legitimität von Gesichtspunkten der Problemidentifikation und das Anwendungsfeld von Entscheidungsprämissen (Heclo 1974: 292), nicht jedoch um eine Veränderung von grundlegenden Wertbezügen. Das „Neue“ tritt nicht als abstrakte Idee oder fundamentalkritische Alternative auf den Plan, sondern als eine Variante des Umgangs mit Beobachtungen und Erfahrungen. Geschickte Deutungsstrategien operieren folglich nicht mit einer prägnanten pauschalen Problemdeutung, die darauf zielt, etwas „Negatives“ plötzlich als „positiv“ zu verbuchen oder der Art gesellschaftlicher Reaktionen eine um 180 Grad gedrehte Richtung zu verpassen, sondern mit der Differenzierung überlieferter Annahmen und Interpretationen: „Altes“ Denken wird durch genauere Überlegungen besiegt. Der konzeptionelle Differenzierungsgewinn konnte zu einer allgemeineren bzw. besser verallgemeinerbaren Antwort auf die „soziale Frage“ anleiten, wenn z. B. bislang ignorierte Gemeinsamkeiten von verschiedenartigen Problemen (etwa unterschiedlichen Armutskarrieren) erkannt und einem einheitlichen Bewertungsmodus unterworfen wurden. Um den „alten“, womöglich zu Aspekten der sozialen Identität geronnenen Deutungen möglichst wenig Angriffsfläche zu bieten, knüpften erfolgreiche Deutungsstrategen an Ausdrucksformen des populären Konservatismus an. Sie suggerierten z. B. die Möglichkeit, durch „Innovation“ (!) zu den vermeintlich harmonischen Verhältnissen der Vergangenheit zurückzukehren. Ihr Vorhaben sollte allenfalls in instrumenteller Hinsicht, aber keinesfalls hinsichtlich der zugrunde liegenden Werte als Bruch mit der Vergangenheit verstanden werden. Das propagierte Problembewusstsein gerierte sich demgemäß nicht als Opposition zu verbreiteten Deutungen, sondern vielmehr als deren „reinere“, von Widersprüchen und Irrtümern bereinigte Variante. So konnte sich die neue, aus dem frame shift resultierende Sicht der Dinge als prinzipiell popularisierbar erweisen. Die auf dieser Strategieebene dominierenden Akteure, die es verstanden, eine übereinstimmende Sichtweise zu entwickeln und für das notwendige Mindestmaß an Debattenkontinuität zu sorgen, waren in der Regel Angehörige des Wissenschaftssystems und akademisch gebildete Administratoren.6 Sie stellten auch das aktive Personal der Experten- bzw. Untersuchungskommissionen, die mit der Begutachtung der „neuen“ Thematik betraut wurden. Weitere Beteiligte waren liberal gesinnte (und in der Kritik tradierter Institutionen geübte) Publizisten sowie die Vertreter von Zweckverbänden bzw. Single-issue-Bewegungen (Wohlfahrts- und Selbsthilfever-

6 „Civil servants have played a leading part in (…) framing concrete alternatives to deal with them.“ (Heclo 1974: 302).

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bände, NGOs etc.). Im Idealfall gelang den Deutungsakteuren die Etablierung einer „epistemic community“ (vgl. Haas 1992; Fry/Hochstein 1993), die ihre Deutungskonkurrenten in Sachen Kompetenzreputation zu deklassieren vermochte. Die Prozesse der innovativen Deutungskreation und -dissemination haben die Politikentwicklung bis nahe an ihren Endpunkt begleitet. 4.2 Politikentwicklung Strategisches Handeln auf der Ebene der Politikentwicklung ist konditioniert vom Set der beteiligten Akteure, ihren institutionellen und informellen Spielregeln, von der Verteilung relevanter Machtressourcen (Parlamentssitze, Stimmungen in der Wählerschaft) und dem Fluss der politischen Ereignisse. Letztere bestimmen die Gelegenheitsstruktur für die Aufnahme und Behandlung politischer Themen sowie das Maß an (allemal knapper) Aufmerksamkeit, das sie hinter den Filtern der Medienöffentlichkeit und der politischen Tagesordnung genießen. Taktische Kalküle des Parteienwettbewerbs und der individuellen Karriereplanung steuern weitere Selektionskriterien bei. Welche Komplexität die zur Anwendung kommenden Kriterienkataloge aufweisen können, zeigen Raschke und Tils in ihrer Diskussion des „Orientierungsschemas“ politischer Strategen (Raschke/Tils 2007: 161 – ​271). Stellvertretend für viele andere Abwägungsentscheidungen sei hier nur auf den tradeoff zwischen den Referenzen der Problem- und der Konkurrenzpolitik verwiesen. Während strategische Akteure auf der Ebene der Konkurrenzpolitik um „positive Differenzbildung gegenüber Dritten – vor allem auf der Grundlage von Themen“ (Raschke/Tils 2007: 223) – bemüht sind, kommen sie im Interesse ihrer Reputation als thematisch kompetente „Problemlöser“, also auf der Ebene der Problempolitik, nicht umhin, auf die praktischen Konsequenzen der von ihnen beförderten Politiken, also auf deren mutmaßliche „Leistungen der Problemlösung“ (Raschke/Tils 2007: 213) zu achten. Fundamentalkritische Positionen sind dafür umso weniger geeignet, je mehr sie sich als Alleinstellungsmerkmal bewähren. Thematische Positionen und political moves werden also vorzugsweise innerhalb eines (individuell konstruierten) Koordinatensystems gewählt, das einerseits von der Aussicht auf zuschreibbare Thematisierungserfolge und andererseits von den erwarteten bzw. als möglich unterstellten political moves der Gegner und Konkurrenten bestimmt ist. Man betreibt „Bündnis- und Gegnerbildung“ (Raschke/Tils 2007: 231) vor dem Hintergrund eines nichtabreißenden Stroms konkurrierender Ereignisse und der nach eigenlogischen Kriterien prozessierenden Medienöffentlichkeit. In den oben skizzierten Fällen der sozialstaatlichen Innovation kamen alle maßgeblichen Beiträge zur Politikentwicklung von Beteiligten aus der Ministerialbürokratie. Ihr privilegierter Zugriff auf die Thematik war nicht nur durch Expertise und das Engagement im Prozess der Problemdeutung legitimiert, sondern ergab sich auch

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als Konsequenz der hohen und ungefährdeten Organisationskontinuität, die von der bei Parteien üblichen Fluktuation von Personal und Themen unberührt blieb. Zentraler Gegenstand der Politikentwicklung war die Klärung und Verschlankung des feasible set der in Frage kommenden Maßnahmen. Das geschah – oftmals wieder unter Einschaltung von Untersuchungsausschüssen und Expertenkommissionen – durch Auswertung von lokalen Entwicklungen und ausländischen Erfahrungen. Ausländische Exempel, wie insbesondere die im Deutschen Reich eingeführten Sozialversicherungen, dienten den Akteuren als Beleg der prinzipiellen Machbarkeit; doch in keinem Fall vermochten sie die Wahl der sozialpolitischen Instrumente zu präjudizieren. Diese unterlag vielmehr dem Einfluss der für die jeweilige Befürworterkoalition typischen politisch-ideologischen Präferenzen. Die frühe Festlegung eines eng definierten Instrumentariums erwies sich dabei als wenig vorteilhaft, da sie den letztenendes entscheidenden Akteuren zu wenig Spielraum für Kompromisse im Modus von log rolling und pork barrel ließ. Den Kontingenzen des Realisierungsprozesses besser angepasst war dagegen ein Katalog aller prinzipiell geeigneten Maßnahmen. Er konnte die Relevanz und Legitimität der Innovation unterstreichen, während Kompromissmöglichkeiten auf der Entscheidungsebene gewahrt blieben. Im Instrumentenkatalog spiegeln sich regelmäßig die konservativen Aspekte des Innovationsvorhabens. Ungeachtet aller Neuartigkeit und Behandlungsbedürftigkeit des Themas dominieren Elemente des vertrauten Instrumentariums die Suche nach Radikalalternativen. Die Pfadabhängigkeit der Instrumente zeigt sich in der Relevanz nationaler Traditionen und Aversionen (z. B. gegenüber dem „Zwangscharakter“ des deutschen Systems). So war z. B. in Deutschland das Prinzip der Pflichtversicherung schon Teilen der Wirtschaft und der Arbeiterschaft vertraut; es hatte schon in Österreich und Preußen (1854 für Bergleute) Anwendung gefunden. Die nationalstaatliche (statt kommunale) Zuständigkeit für die neu geschaffenen Sozialsysteme galt seit längerem in Frankreich (seit 1791 für Seeleute) und Belgien (seit 1844 für Seeleute) sowie Preußen (seit 1838 in der Unfallhaftung für Eisenbahnarbeiter). Und Staatszuschüsse zu privaten oder öffentlichen Sozialversicherungen gab es bereits in Belgien (seit 1851) und in Frankreich (seit 1852 für freiwillig Versicherte; vgl. Kuhnle 1978: 12 f.). Was im historischen Durchbruch der gesamtstaatlichen Sicherungssysteme geschah, war die Verallgemeinerung bzw. positive Sanktionierung „privater“, „lokaler“ bzw. anderenorts erprobter Innovationen.

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4.3 Realisierung Die Ebene der verbindlichen Entscheidungsproduktion betrifft v. a. die Prozesse der Mehrheitsfindung für die parlamentarische Beschlussfassung, die in einigen Ländern den besonderen Prozeduren eines Zweikammersystems gehorchen musste. Positive Entscheidungen auf dieser Ebene bringen in aller Regel den Politikentwicklungsprozess zum Abschluss. Die Ebene der Probleminterpretation bleibt davon wenig berührt; hier mögen die Diskussionen bereits beendet sein oder aber, u. U. von einem veränderten Akteurset bzw. in kritischer Absicht, fortgeführt werden. Ist das Vorhaben auf der Entscheidungsebene gescheitert, mag der Politikentwicklungsprozess eventuell wieder in Gang kommen und in eine veränderte Entscheidungsvorlage münden. Im Realisierungsprozess standen die Protagonisten der sozialstaatlichen Innovation vor der Aufgabe, die notwendige Mehrheit für ihr Vorhaben mit möglichst wenig Abstrichen in der Sache zu organisieren. Je schmaler die aktive Befürworterkoali­ tion der Reform war, desto umfangreicher fielen die Änderungen und Ergänzungen am ursprünglichen Reformkonzept aus. Für die Mehrheitsgewinnung war es günstig, wenn eine Engführung der Politikentwicklung zu Gunsten eines („optimalen“) Gesetzentwurfs vermieden und Offenheit für prinzipiell akzeptable, alternative Gestaltungsmerkmale gewahrt wurde. Für den letzten Schritt der parlamentarischen Beschlussfassung waren oft mehrere Anläufe nötig. Die letztenendes erfolgreichen Befürworterkoalitionen (und hier ist nur von diesen die Rede) hatten sich durch vorangegangene Niederlagen nicht entmutigen lassen und ein Scheitern nicht als Urteil über die Sache, sondern als kontingentes Ergebnis der Aggregation fluktuierender Präferenzen interpretiert. Bei der in den frühen Parlamenten hohen Volatilität des Abstimmungsverhaltens war Abwarten bis zum Auftauchen einer günstigen Gelegenheit nicht unüblich. So gelang es der (engeren) Befürworterkoalition des Öfteren, einige ihrer Gegner (insbesondere aus dem konservativen Lager) auf der Ebene der Politikentwicklung umzustimmen und in die Gruppen der Indifferenten oder Kompromissbereiten zu ziehen. Ausschlaggebend war entweder, dass die „Abtrünnigen“ sich um den Ausgang einer anderen, ihnen wichtigen Angelegenheit sorgten oder aber einen tief greifenden Wandel der „Verhältnisse“ und des politischen Wettbewerbsfeldes erkannten, der Ablehnenden nachhaltigen Ansehensverlust zu bescheren versprach. Das strategische Geschick der Reformer zeigte sich auch in Beiträgen zur Konfliktinszenierung. In einigen Fällen wurde die sozialpolitische Innovation auf Nebenschauplätzen des politischen Konflikts realisiert, nachdem (u. U. wiederholte) Versuche auf der Hauptbühne gescheitert waren. Es darf vermutet werden (die Quellenlage erlaubt leider keine genaueren Feststellungen), dass es sich als hilfreich erwies, am Aufbau eines weiteren Themas mitzuwirken, an dem den Reformgegnern gelegen war. Im Erfolgsfall konnte dann für den Verzicht auf die eigene Position in der „Nebensache“ eine angemessene Kompensation in der „Hauptsache“, konkret:

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die Zustimmung zu dem eigentlichen Reformvorhaben, erlangt werden. Sofern So­ zialpolitikinnovationen, wie die Einführung von Altersrenten oder Arbeitslosenun­ terstützung, als Themen redistributiver Natur angesehen wurden, waren sie für finanzwirksame Kompensationen im Zusammenhang mit Haushaltsentscheidungen oder Änderungen der Handels- und Zollpolitik besonders geeignet. Im Fall der britischen Arbeitslosenversicherung wurde die Blockade des Oberhauses allerdings erst nach Änderung der (informellen) Verfassungsnormen auflösbar. Um die Sozialreform als Nebenprodukt des parlamentarischen Prozesses oder als Nebensache im Budgetprozess zu behandeln, bedurfte es zweier Voraussetzungen: zum einen der Fähigkeit, vorangegangene Niederlagen nicht als Scheitern, sondern als Anlass zur Suche nach einem passenderen Gelegenheitsfenster zu betrachten, wie es z. B. günstigere Wahlergebnisse und allfällige Haushaltskonflikte darstellen. Und zum zweiten half es, wenn die Protagonisten der Reform über realistisch konzipierte Vorratsentscheidungen verfügten und praktikable, aber hinsichtlich der Instrumente noch variierbare Schubladenkonzepte parat hatten (vgl. Zahariadis 1999). Es erwies sich als zweckmäßig, wenn im Politikentwicklungsprozess nicht schon alle Einzelheiten des Vorhabens verbindlich festgelegt worden waren, aber die Protagonisten eine klare Präferenzordnung für die Verhandlungen über unvermeidliche Kompromisse besaßen. Diese half, zwischen dem unverzichtbaren Vorhabenkern und seinen, ideologisch oder tagespolitisch gefärbten Nebenbedingungen instrumenteller, konditionaler, finanzieller oder temporaler Natur zu differenzieren. In allen Fällen war die letztendliche Entscheidung von machtpolitischen Kalkülen bestimmt. Dabei nahmen Akteure und Parlamentsfraktionen, die über eine Vetoposition verfügten, erheblichen Einfluss auf die konkrete Gestalt der Innovation. Ihre teilweise sehr speziellen Präferenzen und Empfindlichkeiten prägten u. a. die Modi der Finanzierung, die institutionelle Trägerschaft und den Geltungsbereich der neuen Regelungen. Auch versahen sie das Reformpaket mit diversen Formen der Risikobegrenzung: durch anfänglich verminderte Leistungsniveaus, (u. U. sachwidrige) Beschränkungen des Geltungsbereich, Revisionsklauseln und ähnliches. Nicht wenige dieser Modifikationen liefen den Vorstellungen der Befürworterkoalition zuwider, z. B. die Entscheidung für das Versicherungsprinzip in Großbritannien, die Einführung einer inklusiven Volksrente in Schweden und die Gründung von Landesversicherungsanstalten als Rentenversicherungsträger im Deutschen Reich. Andererseits haben manche der in letzter Minute vorgenommenen Änderungen die Realisierung des Vorhabens erst ermöglicht. Denn „(i)n the end, much of what has been specifically accomplished in state provision for old age and unemployment has depended on calculations of what the public would stomach rather than what it demanded“ (Heclo 1974: 292). Die finanzielle Ausstattung der sozialpolitischen Erstinnovationen und damit ihr haushaltspolitisches Gewicht fielen durchweg bescheiden aus. In keinem der hier betrachteten Fälle spielte der Finanzbedarf der Reform die alles entscheidende Rolle. Im Gegenteil: So war es z. B. die Reichsregierung, die bei der Einführung der Unfall-

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versicherung im Deutschen Reich – letztenendes erfolglos – darauf bestand, einen „Reichszuschuss“ in die geplante Unfallkasse zu zahlen, u. a. um sich damit die Dankbarkeit der Arbeiter zu erkaufen. Erwiesenermaßen stand die bescheidene Finanzwirksamkeit der Innovation einer späteren Ausdehnung der Leistungen und Begünstigungen nicht im Wege. Der „revolutionäre“ Charakter der Reformen war nicht in ihrem Finanzvolumen, sondern in ihren qualitativen Strukturmerkmalen angelegt, die auf nicht weniger als die Etablierung eines neuartigen Staatsziels – in Kategorien der Problemdiagnose, der Zuständigkeit, der Anspruchsrechte und der Instrumente – hinausliefen. 4.4 Der Status individueller Akteure In den Entstehungsgeschichten des Sozialstaats wird einzelnen Personen gern überragende Bedeutung für das Gelingen der Reformvorhaben zugeschrieben. Gewiss mag daran ein zunftüblicher Bias der Historiker wie auch die Eitelkeit einiger Protagonisten beteiligt sein. Die Quellenlage begünstigte insbesondere jene prominenteren Akteure, die selbst, z. B. in ihrer Autobiographie, von ihrer Beteiligung am Reformprozess berichteten. Das gilt vor allem für damalige oder spätere Regierungschefs wie Otto von Bismarck, David Lloyd George und Winston Churchill. Dennoch darf der Einfluss der Variablen „Persönlichkeit“ nicht unterschätzt werden. Gerade in Ereignissen, die ex post als institutionelle Innovation bzw. Pfadabbruch oder Pfadbegründung identifiziert werden, scheint die strukturelle Bedingtheit der Situation regelmäßig von scheinbar „zufälligen“ Einflüssen und diskretionären Handlungen der Akteure „überdeterminiert“. Allerdings entspricht der besonderen Bedeutung, die individuellen Akteuren in Innovationsprozessen zukommt, eine forschungspraktische Kehrseite. Viele indivi­ duelle Charakteristika entziehen sich theorieförmiger Verallgemeinerung, zumal auch die Konstellationen, in denen sie eine prominente Rolle gespielt haben mochten, nur selten erschöpfende Beschreibung oder genauere Analysen seitens der Beobachter gefunden haben. An dieser Schranke scheitern notwendig alle Bemühungen um maximale Tiefenschärfe bei der Rekonstruktion geschichtsmächtiger strategischer Handlungsketten. Die Sozialpolitikforschung hat glücklicherweise der Rolle individueller Reformprotagonisten so viel Beachtung geschenkt, dass es immerhin möglich ist, spezifische Beiträge und Funktionen sowie einige typische personale Charakteristika zu skizzieren. So hat Hugh Heclo die besondere Rolle jener „Mittelsmänner“ bzw. politischen Unternehmer herausgearbeitet, welche auf mehreren Strategieebenen wesentlich zum Erfolg des Reformvorhabens beitrugen. Hervorgehoben wird ihre Fähigkeit, „transcendable group commitments“ (Heclo 1974: 308) auszubilden und zur Entstehung individueller und interorganisatorischer Netzwerke beizutragen. Hing doch die am Erfolg der Sozialpolitikinnovationen ablesbare Lernfähigkeit der Gesell-

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schaft in hohem Maße vom Vorhandensein eines Netzwerks von kompetenten und engagierten „policy middlemen“ ab. Diese besaßen einerseits einen herausgehobenen Status in ihren Heimatorganisationen (Heclo 1974: 311), während sie es andererseits verstanden, übertriebene Anforderungen an ihre Organisationsloyalität zu ignorieren. Ihre fachliche Expertise gewährte ihnen gleichzeitig den notwendigen Legitimitätsvorsprung bei der Initiierung und Verfolgung des Vorhabens. Diese Rolle spielten u. a. der schwedische Mathematikprofessor Anders Lindstedt (Heclo 1974: 184 f.), der Minister Alexandre Millerand (bei der Schaffung der französischen Arbeitslosenversicherung) sowie die britischen Regierungsbeamten Hubert Llewellyn Smith und William H. Beveridge. Eine wichtige Funktion, welche die „politischen Unternehmer“ der Sozialreform erfüllten, war die Kontinuitätssicherung des Vorhabens mittels Netzwerkkommunikation und Aufmerksamkeitsmanagement. Auf der Ebene der Problemdefinition und des Deutungswandels gelang es ihnen, den Eindruck der Bearbeitbarkeit des Themas in einem sich ausweitenden Aufmerksamkeitshorizont zu etablieren, in welchem sie sich sodann selbst als Reformprotagonisten und „Knoten“ des Befürworternetzwerks zu platzieren vermochten. Ihre Diskursstrategie trug wesentlich dazu bei, dass die zunächst im außerstaatlichen Raum geführten Diskussionen Widerhall im politischen System fanden und Aktivitäten auf der Ebene der Politikentwicklung auslösten. In den Prozessen der Politikentwicklung gesellten sich zu den von der (engeren) Befürworterkoalition vertretenen sach- und problembezogenen Interessen der poli­ cy seekers die machtpolitischen (extrinsischen) Interessen der office seekers, d. h. des in erster Linie um seine Wiederwahl besorgten politischen Personals. Weil das Projekt gleichzeitig auch dezidierte Gegner auf den Plan rief, die ihre Interessen verletzt sahen, war das kommunikative und organisatorische Geschick der politischen Unternehmer mit einer doppelten Herausforderung konfrontiert: so viel wie möglich von dem konfliktbedingten Zuwachs an Aufmerksamkeit auf die Mühlen der eigenen Unterstützerschar zu lenken und gleichzeitig deren zunehmende Heterogenität unter Vermeidung konzeptioneller Opfer zu meistern. Auf der Ebene der Entscheidungsvorbereitung und verbindlichen Beschlussfassung, die einige Vorhaben erst nach Jahrzehnten erreichten, hatte die öffentliche Aufmerksamkeit für das Thema regelmäßig nachgelassen. Dadurch bot sich den administrativen und parteipolitischen Akteuren ein erweiterter Spielraum für die Konkretisierung der zustimmungsfähigen Gesetzesvorlage – was allerdings auch Ab­ striche am Vorhabenkern möglich machte. In dieser Situation hing es wiederum von der Präsenz vermittlungskompetenter politischer Unternehmer ab, ob Sinn und Zweck des Vorhabens bewahrt blieben oder auf dem Kompromisswege verloren gingen. Indem sie als Sperrklinke gegen konzeptionelle Rückschläge wirkten und Loyalität auch über Organisationsgrenzen hinweg zu organisieren verstanden, konnten sie oft dem Vorhaben das notwendige Mindestmaß an sachlicher Identität sichern. Die erfolgreichen Sozialpolitikunternehmer zeichneten sich nicht nur durch ausgeprägtes Gelegenheitsbewusstsein und ein komplex differenziertes Loyalitätsver-

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ständnis, sondern auch durch überdurchschnittliche Kommunikationsfähigkeiten aus, dank derer sie die „terms of policy debate“ (Heclo 1974: 321) zugunsten neuer Perspektiven verändern konnten. In diesem Sinne wird dem britischen Premier Lloyd George wie auch seinem späteren Amtsnachfolger Churchill bescheinigt, sie hätten bei der Schaffung der britischen Arbeitslosenversicherung „more aggressive and opportunistic“ als alle anderen Beteiligten agiert (Ashford 1986: 63).

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Resümee

Die frühen Sozialreformen sind zwar das Ergebnis einer Vielzahl von komplexen, teils sachlich orientierten, teils taktischen oder strategischen Entscheidungen, aber verdanken sich keinerlei strategischem Masterplan. Zwar mögen manche Beteiligte ihr Handeln am letztendlich erreichten Ziel und womöglich auch einzelnen wichtigen Erfolgsvoraussetzungen ausgerichtet haben, doch war offensichtlich kein Akteur in der Lage, die Kontingenz der Ereignisse auf den Ebenen der Problematisierung, der Politikentwicklung und der Realisierung zu überblicken. Gleichwohl ist unbestreitbar, dass sich in dem breiten und wechselhaften Strom singulärer, teils nach strategischen Kalkülen, teils nach situativen Präferenzen gewählten Entscheidungen, die nur zum kleineren Teil in kalkulierbarer Weise auf einander bezogen waren, ein Möglichkeitsraum für die Realisierung des von den Protagonisten intendierten Ziels öffnete. Wenngleich der Gesamtprozess der Innovation keiner rationalen Strategie folgte, lassen sich doch die Ermöglichung und die Nutzung der kontingenten Möglichkeitsräume durchaus dem Handeln individueller Akteure zuschreiben. Welche potentiell verallgemeinerbaren Erkenntnisse sind nun dem Handeln der erfolgreichen Sozialpolitikunternehmer ablesbar, da sie doch so wenig wie alle anderen die über Jahrzehnte reichenden Handlungsketten zu kontrollieren verstanden ? Erfolgsrelevant war, so ist plausiblerweise anzunehmen, die Fähigkeit der maßgeblichen Reformakteure zur Konditionierung ihrer selbst und ihrer Heimatorganisationen in dem Sinne, dass sie das immerwährende Bedürfnis nach normativer Selbstvergewisserung in eine Balance mit der Fähigkeit zur nüchternen Wahrnehmung der Handlungswelt zu bringen wussten. Denn der Aufgabenhorizont der erfolgreicheren Strategen besteht nicht nur aus der Außenwelt ihrer Gegenspieler und Bündnispartner, sondern erstreckt sich auch auf die Innenwelt des Akteurs, sei es der individuellen Person, sei es der Gruppe oder Organisation. Da die komplexe, dynamische Handlungswelt nur mehr im Nachhinein die Identifizierung „emergenter“ Strategien gestattet, ist das Selbstmanagement des strategisch ambitionierten Akteurs als unabhängige Schlüsselvariable (vgl. Schelling 1984; Wiesenthal 1987) des intendierten Erfolgs anzusehen. Von seiner Fähigkeit zur Selbstkontrolle, nüchternen Umweltperzeption und zum reflexiven Lernen (vgl. Wiesenthal 1995) hängt es ab, ob der Akteur den Fallen der bequemen Selbsttäuschung und des „group think“ (Janis 1972) zu entgehen und aufkommende Gelegenheiten auszubeuten vermag. Was also zählt,

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ist nicht so sehr die Fähigkeit, rational geplante Strategien zu exekutieren, sondern rationales Bemühen um den bestmöglichen Umgang mit den ubiquitären Rationalitätsschranken.

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Emergente Strategien im Entstehungsprozess des Sozialstaats

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Kapitel 2 Systemtransformation als Theorientest Eine Erkundung des politischen Möglichkeitsraums (2000)

1 In den Sozialwissenschaften wurde die Transformation der sozialistischen Länder von Anfang an als willkommene Herausforderung ihrer diagnostischen und pro­ gnostischen Kompetenz betrachtet. Erschien bereits die deutsche Einheit als „sozialer Großversuch“ (Giesen/Leggewie 1991) und „natürliches Experiment“ (Offe 1991a), so galt das umso mehr für die mit ungünstigeren Startbedingungen konfrontierten Transformationsprojekte jenseits von Oder und Neiße. Nicht weniger als 27 Länder der ehemals Zweiten Welt unterzogen sich im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts tiefgreifenden Wandlungen ihrer politischen, wirtschaftlichen und sozialen Systeme. Selbst wenn man den Blick auf den europäischen Kontinent beschränkt und jene Fälle ausklammert, in denen die Entwicklung von kriegerischen Auseinandersetzungen geprägt war, bleiben noch immer 13 Transformationsländer als lohnende Objekte für vergleichende Studien.1 Sie lohnen eingehende Untersuchungen insbesondere deshalb, weil sie im Unterschied zu Ostdeutschland fast ausschließlich auf eigene Ressourcen verwiesen sind, um den historisch beispiellosen Übergangsprozess zu bewältigen. Keines dieser 13 Länder erfährt externe Unterstützung jener Art, wie sie durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik mobilisierbar wurde.2 Gleichwohl schweben den Reformeliten der meisten dieser Länder ähnliche Ziele der Wohlstandsvermehrung und institutionellen Modernisierung vor, wie den Protagonisten der deutschen Einheit. Sozialwissenschaftler kommen folglich nicht daran vorbei, ihr Interesse an den Bedingungen der Möglichkeit gesellschaftlicher Großreformen gera-

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Es handelt sich um Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Russland, Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, Ukraine und Weißrussland. 2 Zur Politischen Ökonomie der Transformation Ostdeutschlands vgl. Wiesenthal (1999a). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_3

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Kapitel 2

de auf diese Fälle zu richten, welche die wahren Dimensionen des Transformationsprojekts enthüllen. Tatsächlich hatten die Sozialwissenschaften bislang keine Gelegenheit, simultane Wandlungsprozesse von ähnlichem Umfang zu studieren wie die – im Begriff der „Transformation“ eher unter Wert gehandelten – Fälle des Systemwechsels. Die bekannten Theorien des sozialen Wandels können zwar auf phänomenologische (Rostow 1967) bzw. strukturelle Gemeinsamkeiten (Parsons 1964) verschiedener ungleichzeitiger Fälle rekurrieren oder machen auf komplexe Modernisierungsvoraussetzungen aufmerksam (Etzioni 1968). Aber erst die nahezu gleichzeitigen Umbauprojekte der ehemals sozialistischen Gesellschaften bieten die Möglichkeit, systematisch zwischen länder- bzw. gesellschaftsspezifischen Bedingungen auf der einen Seite und projektsowie prozessspezifischen Faktoren auf der anderen zu differenzieren. Auf diese Weise könnte es gelingen, die engen Erkenntnisgrenzen von Einzelfallstudien hinter sich zu lassen. Mit einem Anflug von Optimismus ließe sich gar die Hoffnung begründen, dass die Wissenschaften von der Gesellschaft und der Politik erstmals in die Lage versetzt werden, einen systematischen Begriff der „politischen Möglichkeit“ zu entwickeln. Dieser könnte auf notwendige und hinreichende Bedingungen intendierten Wandels abstellen und die Dimensionen des Möglichkeitsraumes spezifizieren, in dem Beobachter probabilistische Aussagen über erzielbare respektive unrealisierbare Prozessausgänge machen könnten. So ließen sich beispielsweise genauere Unterscheidungen zwischen vorstellbaren, aber unrealisierbaren Zukünften und solchen Zuständen oder „möglichen Welten“ gewinnen, die unter bestimmten, vielleicht nur ex post angebbaren Bedingungen, durch intentionales Handeln realisierbar sind.3 Der praktische Nutzen von Erkenntnisgewinnen dieser Art wäre angesichts der enormen Entscheidungslasten moderner Demokratien gewiss nicht zu verachten. In der Transformationsforschung der ersten Dekade fand diese Erkenntnisoption nur wenig Beachtung. Vielmehr wurde die Blüte des neuen Forschungszweigs durchweg von weniger ambitionierten Forschungsperspektiven stimuliert (Wiesenthal 1999c). Am häufigsten vertreten sind Fallstudien zum Transformationsschicksal einzelner Länder oder Wirtschaftssektoren. Sie bieten dichte Beschreibungen der phänomenologischen Details sowie der Zeitstruktur und der Ergebnisse des Wandels. Einige vermitteln auch Einblicke in das Muster von Verursachung und Interdependenz, das in Ermangelung theoretischer Ordnungsvorschläge häufig „überdeterminiert“ wirkt. Solche Einzelfallstudien kommen dem nichtwissenschaftlichen (politischen oder ökonomischen) Informationsbedürfnis entgegen, aber lassen im Unklaren, welche der beteiligten Kausalfaktoren dem besonderen Gegenstand, beispielsweise den Werthaltungen der nationalen Elite, zuzuschreiben sind und welche

3 Zum methodologischen Status der Begriffe „politische Möglichkeit“ und „mögliche Welten“ vgl. Friedrich (1963: Kap. 11) und Elster (1981: Kap. 3) sowie Tetlock/Belkin (1996).

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mit generellen Formen und Folgen der Transformation, etwa der Etablierung neuer Rechtsnormen und/oder demokratischer Verfahren, assoziiert sein mögen. Ebenfalls reichlich repräsentiert sind die als Kalamitätendiagnose auftretenden Befunde mangelhafter, verfehlter oder sonstwie als ungünstig gewerteter Transformationsresultate. Einzelne Untersuchungen sind speziellen Transformationsproblemen gewidmet und konzentrieren sich auf die Diskrepanz zwischen offiziösem Optimismus und den als ungenügend identifizierten Ergebnissen. Wann immer der Erfolgsmaßstab einer perfekten und nachteilsfreien Systemsubstitution angelegt wurde, ließen sich unschwer bemerkenswerte Zielverfehlungen ausmachen: Nirgendwo lässt sich ein vollständiger und rundum gelungener Systemwechsel konstatieren. Zahlreiche Indikatoren von „Transformationskrisen“, „institutionellen Schwächen“ und „sozialstrukturellen Verwerfungen“ (z. B. Müller 1998) belegen vielmehr den Defizitcharakter aller empirischen Transformationen. Sie scheinen es nahe zu legen, die allemal gerechtfertigte Kritik politischer Simplifikationen (z. B. in Gestalt überoptimistischer Reformkonzepte) zu einer Kritik des Transformationsprojekts selbst auszuweiten.4 Dabei lässt die transformationsbezogene Kalamitätenforschung regelmäßig außeracht, dass Defizite und Performanzmängel auch in konsolidierten Demokratien vorkommen, ohne notwendig einer Forderung nach Abschaffung von Demokratie und Marktwirtschaft Nahrung zu geben. Zur Evaluation von Transformationsfolgen bedarf es offensichtlich präziserer Kriterien als einer bloßen Mängelanzeige. Theoretischen Anspruch signalisieren dagegen einige in den ersten Jahren der Transformationsbeobachtung angestellte Studien, die im Umkreis des Komplexitäts­ theorems entstanden sind. Im Unterschied zu Fallstudien und Kalamitätsdiagnosen nehmen sie auf einen prominenten Aspekt der postsozialistischen Transformation Bezug, nämlich die historisch einmalige Konvergenz von anspruchsvollen politischen Intentionen und tatsächlichen Resultaten des gesellschaftlichen Wandels. Anders als Untersuchungen, deren Defizitbefund lediglich den soziologischen Gemeinplatz illustriert, dass der Bestand an Handlungsroutinen und normativen wie kognitiven Interaktionsregeln nicht von heute auf morgen veränderbar ist, nimmt das Komplexitätstheorem das politische Projekt des institutional engineering beim Wort und konfrontiert es mit wohletablierten theoretischen Einsichten und Hypothesen. Diese verhelfen allerdings nur selten zu einer nüchternen Ergebnisevaluation ex post, sondern postulieren regelmäßig ex ante das unvermeidliche Scheitern des ambitionierten Projekts. Die Hypothese des Scheiterns findet prägnanten Ausdruck im Dilemma der Gleichzeitigkeit. Es beschreibt das Problem der zielgerechten Verkoppelung von Maßnahmen der Demokratisierung mit jenen, die zur Etablierung einer Marktwirt4 Wenn beispielsweise die „zerrissenen Netze“ (Albach 1993) der Unternehmenskoordination in Ostdeutschland beklagt werden, scheint es angebracht, auch einen Blick auf anderenorts (z. B. in der russischen Industrie) intakt gebliebene Netzwerke zu werfen und deren nicht durchweg innovationsund effizienzförderliche Leistungen zu bewerten.

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schaft notwendig sind. Wenn demokratische Bürgerrechte und marktwirtschaftliche Muster einer ungleichen Vermögens- und Einkommensverteilung zur selben Zeit oder in der Reihenfolge Demokratie – Markt eingeführt werden, sei unvermeidlich mit einer Blockade der Reformen und Zielverfehlung zu rechnen (Elster 1990; Offe 1991b). Indes genügt am Ende des ersten Jahrzehnts umfangreicher und intensiv beobachteter Transformationen schon gelegentliche Zeitungslektüre, um sich vom Scheitern der Misserfolgsprognose zu überzeugen. Gewiss sind die Transformationsländer mit einer Fülle von erwarteten und unerwarteten Problemen geschlagen. Doch steht außer Frage, dass ein Großteil der vollzogenen bzw. in Gang gesetzten Wandlungsprozesse Resultate zeitigt, die den politischen Intentionen durchaus entsprechen. Von einem generellen Scheitern aller einschlägigen Bemühungen kann keine Rede sein. Vielmehr erfolgte die dual transition zu Demokratie und Marktwirtschaft in einer Weise, die es erlaubt, die angestrebten Ziele in den erzielten Ergebnissen wiederzuerkennen. Das bedeutet: Zum einen umfasste die Situation der Transformationsländer günstige Gelegenheiten zu tiefgreifenden intentionalen Veränderungen. Zum anderen waren die Akteure keineswegs systematisch gehindert, gleichermaßen weitreichende wie situativ angemessene Entscheidungen zu treffen. Diese Beobachtung ist nicht nur für die Transformationsländer selbst von Bedeutung. Sie indiziert vielmehr erhebliche, aber noch nicht ansatzweise ausgeschöpfte Erkenntnisgewinne. Lassen sich doch die den skeptischen Prognosen zugrunde liegenden Annahmen überprüfen, um einerseits wichtigen Besonderheiten der Transformation auf die Spur zu kommen und andererseits den tatsächlichen Möglichkeitsraum einer intentional gesteuerten Umgestaltung staatlich-administrativer und gesellschaftlicher Institutionen aufzuklären. Dafür ist es allerdings erforderlich, zentrale Aspekte der Transformationsproblematik in höher generalisierbare und insofern theoriefähige Sachverhalte zu übersetzen, die sich für einen systematischen Vergleich zwischen theoretischen Aussagen und empirischen Befunden eignen. Wenn es gelingt, empirische Transformationsphänomene hypothesengeleiteten Tests zu unterziehen, dürfte die Transformationsforschung auch theoretischen Ertrag haben.5 Eine zentrale Ausgangsfrage der empirischen Forschung betraf die tatsächliche Relevanz der prognostizierten Transformationsprobleme, wie sie v. a. in der ersten Hälfte der 90er Jahre artikuliert wurden. Sie werden im restlichen Teil dieses Beitrags diskutiert. Zunächst kommen wichtige Bezugspunkte einer skeptischen Innenansicht der Transformationsproblematik zur Sprache: das komplexitäts- und tempobedingte Erfolgsrisiko der Transition vom Sozialismus (Teil 2), die Strategiekontroverse zwischen „Gradualisten“ und „Schocktherapie“-Befürwortern (Teil 3) sowie das Gleichzeitigkeitsdilemma, aber auch einige transformationsförderliche Faktoren (Teil 4). Anschließend werden die der ebenfalls skeptischen Außenansicht zugrundeliegenden 5 Diese Überlegung lag dem Forschungsprojekt „Preemptive Institutionenbildung“ der Max-PlanckArbeitsgruppe „Transformationsprozesse“ zugrunde, dessen Ergebnisse in diesen Beitrag einflossen.

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Vermutungen und insbesondere das „Unmöglichkeitstheorem holistischer Reform“ (Teil 5) sowie die These einer zwangsläufigen Pfadabhängigkeit der Resultate (Teil 6) thematisiert. Vor dem Hintergrund der skeptischen Erwartungen lassen sich schließlich fünf Fragen an die Befunde der empirischen Forschung formulieren (Teil 7).

2 Der Systemwechsel vom Sozialismus zum Kapitalismus wurde von keiner der bekannten Modernisierungs-, Gesellschafts- oder Transformationstheorien vorgedacht oder auch nur als Problem markiert. Dennoch weist der postsozialistische Totalumbau gesellschaftlicher Institutionen alle Elemente auf, die dem im 19. Jahrhundert entstandenen Bild einer „revolutionären“ Fortentwicklung eigen sind. Mehr noch, Anspruch und Umfang des Systemwechsels zu Demokratie und Marktwirtschaft gehen deutlich über das Komplexitätsniveau des Übergangs vom Kapitalismus zum Sozialismus hinaus, wie er in der Marx’schen Geschichtsphilosophie konzipiert ist. Darin war unterstellt, dass zu gegebener Zeit nicht bloß die Voraussetzungen für die Auf­ hebung der alten Ordnung, sondern auch zentrale Funktionsbedingungen einer alternativen neuen Ordnung herangereift seien. Vor dem Hintergrund dieser Annahme erscheint die Ablösung des Sozialismus durch Demokratie und Marktwirtschaft in besonders hellem Licht. Sie findet offensichtlich unter der wesentlich ungünstigeren Bedingung einer Erschöpfung der Leistungs- und Entwicklungspotenziale der „alten“ Gesellschaft statt. Diese mit positiven Voraussetzungen für eine „höhere“ Ordnung zu assoziieren, ist keinem Transformationsbeobachter in den Sinn gekommen. Diesem Sachverhalt korrespondieren reichlich Hinweise auf die besondere Schwierigkeit des Transformationsprojekts. Denn letzteres entspricht – aus der Perspektive marxistischer Geschichtstheorie betrachtet – eher dem Dezisionismus Lenin’scher Prägung als dem in seinem Kern modernisierungstheoretischen Ansatz von Karl Marx. Noch weniger als die Durchsetzung des Sozialismus ist die Transition vom autoritären Sozialismus zum demokratischen Kapitalismus ein evolutionärer Prozess, sondern vielmehr ein genuin politisches und in vielen Teilen „revolutionäres“ Vorhaben. Seine einzelnen Schritte bedürfen der Planung und kontextbedachten Steuerung. Beim Versuch, die Komplexität des Vorhabens zu umreißen, stößt man rasch auf die erwähnten Voraussetzungsdefizite und einen gravierenden Mangel an materiellen und ideellen Ressourcen. Der Umgang mit diesem Defizit wird durch den engen Zeitrahmen erschwert, in dem sich die Erfolgserwartungen bewegen. Verschiedene Indikatoren einer Überforderung der Transformationsakteure bestätigen das Missverhältnis zwischen Anspruch und Voraussetzungen. Die Aufgabenkomplexität der Transformation ist enorm und mit dem Dilemma der Gleichzeitigkeit nur unzulänglich charakterisiert. Zudem sahen sich die Regierungen vieler Länder nach der Auflösung des sowjetischen Imperiums auch mit der Notwendigkeit einer (Re-)Konstruktion nationalstaatlicher Identität, und sei es nur

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des Verhältnisses zwischen Titularnation und ethnischen Minderheiten, konfrontiert.6 Gleichzeitig war der politische Prozess durch eine Fülle von neuartigen Themen und Entscheidungsgesichtspunkten belastet. Das gilt z. B. für die schlagartige Relevanz der Sozialpolitik, welche die Wirtschaftstransformation durch ein reformiertes Netz sozialer Sicherungen zu flankieren hat,7 sowie die Restitutions- und Lustrationspolitiken (Offe 1992), die regelmäßig einen Konflikt zwischen den Gerechtigkeitsvorstellungen der Reformer und dem Stabilitätsbedarf der neuen Ordnung heraufbeschwörten. Nicht zu vergessen sind völlig neuartige politische Aufgaben, wie die der Umweltpolitik (Esty 1997) und die Organisation der zunehmenden Weltmarktintegration der Volkswirtschaft (Desai 1997). Letztere nötigte nicht nur zur Durchsetzung von hard budget constraints des Wirtschaftens, sondern auch zur Einsicht in die Notwendigkeit, populäre sozialpolitische Schonräume preisgeben zu müssen. Die Aufgabenkomplexität manifestiert sich in Problemen der Institutionenpolitik. Im Einzelnen lassen sich vier basale Risiken ausmachen. (1) Das Risiko mangelnder Voraussetzungsadäquanz äußert sich auf dreierlei Weise: Es betrifft (i) die institutionellen und Rechtsdefizite der Transformationsstaaten (Rogge­ mann 1998). Diese bestehen in einem unscharfen Eigentumsbegriff und unzulänglichen Eigentumsrechten, was den Übergang von Staatswirtschaft und Staatseigentum zu Marktwirtschaft und Privateigentum erschwert, in Geltungs- und Vollzugsmängeln der Reformgesetze, in der Abwesenheit eines funktionsfähigen Rechtsschutzes durch unabhängige Gerichte und rechtstreue Polizeibehörden, im Mangel an Selbstverwaltungserfahrung und fachlicher Qualifikation des Justizpersonals sowie in der Entstehung einer Schattenrechtsordnung der nichtstaatlichen, privaten und kriminellen Selbsthilfe bei gleichzeitiger Ausbreitung von Korruptionspraktiken in den Institutionen des Staates und der Wirtschaft. (ii) In analoger Weise wird ein kulturelles Voraussetzungsdefizit der neuen Institutio­ nen beobachtet. Ausgangsannahme ist, dass die Kerninstitutionen der Marktwirtschaft und der Wettbewerbsdemokratie auf Kompetenzen und Werten aufbauen, an denen es den Transformationsgesellschaften mangelt. Ihre Entstehung zählt nicht zu den Triebkräften, sondern den Zielen der Reform. Welche Tugenden für das Funktionieren einer lebendigen Bürgergesellschaft und ein fruchtbares Verhältnis zwischen den Sphären des Privaten und des Öffentlichen vonnöten sind, hat u. a. Putnam (1993) dargelegt. Demgegenüber erkennen Studien zur politischen Kultur des Postsozialismus eine zivilgesellschaftliche „Unterausstattung“, wenn nicht gar „Inkompetenz“ (Sztompka 1993). Wurde doch das politische Personal durchweg im alten System er-

6 Vgl. von Beyme (1994: Kap. 4), Offe (1994: Kap. 7) und Elster et al. (1998: 17 ff., 254 ff.). 7 Vgl. Graham (1997) und Götting (1998).

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zogen und ist, anders als in Ostdeutschland, nicht durch „Westimporte“ ersetzbar (Best/Becker 1997). Aufgrund des Mangels an civic traditions haben politische Überzeugungen „sozialistischer“ oder sogar „leninistischer“ Natur ihren früheren Kurswert nur teilweise verloren.8 Oft speisen sie weiterhin unrealistische Erwartungen (Melich 1997) und behindern ein realitätsgerechtes Verständnis der Reformpolitik. (iii) Schließlich ist das Informations- und Wissensdefizit der Transformationspolitik festzuhalten. Es betrifft einerseits den Mangel an zuverlässigen Daten über den Sta­ tus quo der Transformationsgesellschaft.9 Andererseits mangelte es selbst den elaboriertesten blueprints der Transformation an prognosetauglichen Kausaltheorien. Was wirklich der Fall bzw. zuverlässig „machbar“ ist, ließ sich nur selten systematisch begründen. Zur Charakterisierung einer derart misslichen Situation besaßen folglich eine konservative politische Philosophie und die evolutorische Ökonomik die besten Karten (Murrell 1993). (2) Der politisch inszenierte Institutionenwandel unterliegt einem Dezisionismus­ risiko. Da gesellschaftliche Institutionen nicht nur eine regulative, das soziale Verhalten sanktionierende, sondern auch eine axiologische, bestimmten sozialen Werthaltungen korrespondierende Funktion besitzen, kranken administrative Verfahren des Institutionenwandels am Problem der „Hyperrationalität“ (Offe 1995). Normen, die offensichtlich das Resultat dezisionistischer Setzung sind, werden den Schein des willkürlich Konstruierten nur schwer wieder los. Ihre erkennbare Kontingenz regt dazu an, sowohl den funktionalen Sinn als auch die Legitimität des Setzungsaktes in Frage zu stellen. Zu dem Risiko, dass die Adressaten leicht den Eindruck gewinnen, „das hätte man alles auch anders und besser regeln können“, kommt die Entwertung der symbolischen Dimension der Institutionengeltung (vgl. Göhler 1997). Während die Symbole der obsolet gewordenen Institutionen ihren Orientierungswert verloren haben, müssen die an ihre Stelle gesetzten neuen Institutionen vorerst einer geltungsförderlichen Verbindung mit anerkannten Symbolen entraten. Das Dezisionismusrisiko lässt folglich eine Phase überwiegender De- bzw. Unterinstitutionalisierung, d. h. ein relativ niedriges Niveau gesellschaftlicher Akzeptanz und Kooperationsbereitschaft erwarten. Das begrenzt den Umfang des Machbaren: Je mehr mit einem Schlag verbindlich zu verändern beansprucht wird, desto bescheidener fällt u. U. das Ergebnis aus. Oder: Je mehr Änderungen die Reformpolitik glaubt dekretieren zu können, auf umso weniger Unterstützung kann sie bauen. (3) Des Weiteren besteht ein Risiko der Mitteladäquanz aufgrund des historischen Charakters vieler zum Vorbild erkorener Institutionen. So ist es eine recht mutige Ab8 Zum sog. Legacy-Problem vgl. außerdem Ekiert (1992, 1999), Geddes (1995) und Comisso (1997b). 9 Das ist v. a. der eigentümlichen Selbstignoranz des Sozialismus geschuldet und der Neigung von Amtsträgern, ihre Position durch unrichtige Erfolgsmeldungen abzusichern.

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straktion anzunehmen, die erstrebte funktionsfähige institutionelle Ordnung könne das Resultat des Kopierens „fremder“ historischer Vorbilder sein. Immer­hin werden die in Westeuropa und Nordamerika etablierten Institutionen einer Reihe von Effektivitäts- und Rationalitätsmängeln bezichtigt, seit sie nur noch in eingeschränk­ tem Maße als „Lösung“ für aktuelle Probleme betrachtet werden. Das hat zwei Konsequenzen. Zum einen lassen sich die zentralen und funktional unverzichtbaren Charakteristika der Vorbildinstitutionen nicht mehr ohne Weiteres identifizieren. Zum zweiten könnte es sein, dass neu installierte Institutionen gerade dann mit Funktionsmängeln überraschen, wenn sie das Ergebnis einer originalgetreuen Übertragung sind. Unterscheiden sich doch die akuten Probleme der Transformationsländer beträchtlich von jenen, zu deren Bearbeitung vor 150, 100 oder 50 Jahren Rechtssysteme und Sozialinstitutionen „erfunden“ wurden. Repräsentative Demokratie und allgemeines Wahlrecht, Gewaltenteilung und Mehrheitsregel, beitragsbezogene Sozialversicherungen und überbetriebliche Tarifverträge sind zwar historisch erfolgreiche und insofern immer noch beeindruckende Einrichtungen, aber keine Antwort auf die Plagen der postsozialistischen Gesellschaft: die Populismusversuchung des demokratischen Wettbewerbs, den grassierenden Nationalismus, Korruption und paternalistisches Staatsverständnis oder den Mangel an Unternehmertum und „sozialem Kapital“. Wird den Reformländern zugemutet, die Tagesordnung der Institutionenpolitik früherer Zeiten abzuarbeiten, darf es nicht wundern, wenn „everything somehow seems a bit out of focus“ (Pusiċ 1993: 9). (4) Schließlich ist noch das Risiko der Ko-Innovation von Institutionen auszumachen, das sich der Knappheit sozialer Ressourcen verdankt. Ein Beispiel liefern die Assoziationsprozesse im Parteiensystem und im Bereich der verbandlichen Interessenorganisation. Die beiden ungefähr gleichzeitig ablaufenden Prozesse weisen extrem ungleiche Startvoraussetzungen und Ergebnisse auf. Im Wettlauf um Organisationsressourcen und Einflusspositionen zeigt sich das Parteiensystem dem Verbändesystem stets überlegen (Wiesenthal 1996, 1999b). Parteien profitieren von der hohen Aufmerksamkeit für Wahlen sowie von ihrer Gatekeeper-Funktion für öffentliche Ämter. Gleichzeitig bleiben die Medien der parlamentarischen Repräsentation von Attraktivitäts- und Beteiligungsmängeln unbehelligt, da es sich bei den Wahlen um einen Wettbewerb unter der Nullsummenregel handelt: Unabhängig von der Zahl und dem Organisationsgrad der Parteien, unabhängig von der Art ihrer Differenzierungslinien und unabhängig von der Höhe der Wahlbeteiligung führen Wahlen stets zu einem vollständig besetzten Parlament. Trotz gleicher legaler Startchancen hinkt der Aufbau von Wirtschafts- und Berufsverbänden der Parteienentwicklung erheblich hinterher. Er bleibt längere Zeit mit Kollektivgutproblemen belastet, die nur unter Inkaufnahme von Zielverschiebungen (z. B. durch Ausweichen auf selektive Anreize) beherrschbar sind. Weil das Verbände­ system weder von pulls wie die Parteien noch von den pushes selbstbewusster Par-

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tikularinteressen profitiert, ist es vergleichsweise schwach und wenig repräsentativ. So bestehen nur bescheidene Möglichkeiten zur Delegation staatlicher Aufgaben an nichtstaatliche Akteure.

3 Die hier skizzierten Grundrisiken der Transformation drückten sich frühzeitig in einer Konfrontation der strategischen Alternativen Gradualismus und Schocktherapie aus. Mit Letzterer ist das Vorhaben bezeichnet, alle weichenstellenden Maßnahmen sehr bald und möglichst auf einen Schlag vorzunehmen. Angesichts des unvermeidlichen Produktionseinbruchs und des Inflationsanstiegs versprach die Schockbehandlung den raschesten und kürzesten Pfad durch das „Tal der Tränen“ (Sachs 1991). Demgegenüber wurde die Alternative eines schrittweisen Vorgehens mit geringeren sozialen Nachteilen und einem „law of diminishing marginal productivity of change“ (Murrell 1993: 222) begründet. Je mehr die Akteure innerhalb der undurchsichtigen Gegenwartsverhältnisse mit einem Schlag zu verändern trachteten, desto weniger würden sie letztlich erreichen. Offensichtlich waren beide Strategien mit reichlich Unsicherheit belastet. Der radikalen Vorgehensweise mangelte es an Informationen über den Umfang und die Tragbarkeit der anfallenden sozialen Kosten. Die Alternative von graduell implementierten Reformen war durch Verzögerung oder Abbruch notwendiger Reformschritte gefährdet. Insbesondere postulierte der Gradualismus hohe Ansprüche an die Selbstkontrollfähigkeit der Reformer, mussten sie doch eine glaubwürdige Selbstverpflichtung auf den langfristigen Kurs zielführenden Handelns demonstrieren (Diermeier et al. 1997: 25). Gradualismus und Schocktherapie zeichnen sich außerdem durch unterschiedliche Annahmen über die Wiederwahlchancen der Reformregierung aus. Vertreter der Schocktherapie unterstellen exogene constraints des Regierungshandels, insofern als sie annehmen, dass ihr Reformprogramm auch Nachfolgeregierungen bindet. Gradualisten rechnen dagegen mit der Dominanz endogener constraints, welche die Wähler hindern würden, ungeduldig zu werden und die Befürworter des zeitlich gestreckten Reformprogramms abzuwählen (Roland 1997: 185). Die Frage nach einer erfolgssicheren Strategie betrifft nicht nur die optimale Komposition und Geschwindigkeit des Reformprogramms, sondern auch die Adap­ tions- bzw. Lernkapazität der Gesellschaft. Angesichts des tiefgreifenden Institutionenumbaus ist die Anpassungsfähigkeit der Adressaten nicht als unbegrenzt zu veranschlagen. Die „Lernfähigkeit“ der Akteure gilt nicht nur als durch unpassende, z. B. „sozialistische“ Traditionen, gemindert, sondern als generell unzureichend im Vergleich mit der exzeptionellen Herausforderung, die das Transformationsprojekt stellt. Als Anhaltspunkt für drohende Überforderung können die Erfahrungen in konsolidierten Demokratien dienen, wo allenfalls kleine Portionen an institutioneller Innovation möglich sind und anspruchsvollere Reformprojekte regelmäßig der insti-

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tutionellen Trägheit von Bürokratien, den vested interests von Betroffenen oder dem Parteienwettbewerb zum Opfer fallen. Eine unzureichende gesellschaftliche Adaptionsbereitschaft ließe sich allenfalls durch überdurchschnittliche Machtressourcen der Reformregierung kompensieren. Weil autoritäre Regime oft größere Geschlossenheit aufweisen und weniger Skrupel haben, Oppositionskräfte zu entmutigen und Widerspruch zu parieren, wird ihnen für bestimmte Phasen des Reformprozesses mehr Handlungsfähigkeit als demokratisch-pluralistischen Regierungen zugeschrieben. Aus dem selben Grund werden präsidentielle bzw. semi-präsidentielle Regierungssysteme für durchsetzungsfähiger gehalten als parlamentarische. Als positive Folge einer höheren Machtkonzentration werden mehr Konsistenz im Maßnahmenbündel, ein höheres Reformtempo und raschere Erfolge erwartet (vgl. Holmes 1995).10

4 Einige der angeführten Problemfaktoren münden in das Dilemma der Gleichzeitigkeit. Diesem Sachverhalt, der auch als problem of dual transition oder transitional incom­ patibility bezeichnet wird, liegt eine unglückliche Interaktion von ökonomischen und politischen Prozessen zugrunde. Wenn die Demokratisierung zur Ausweitung politischer Partizipation führt, werden sich die Kostenträger der Reformen in aller Regel organisieren, um einen Stopp der sie benachteiligenden Maßnahmen zu erreichen. Je schmerzhafter die Reformkosten empfunden werden und je größer die Responsivität, d. h. die demokratische Offenheit des politischen Systems, desto sicherer droht eine Vertagung oder Unterlassung von unverzichtbaren Elementen des Reformprogramms. Dadurch ist insbesondere das Programm der ökonomischen Stabilisierung gefährdet, das im Zuge der notwendigen Ausgaben- und Kreditbeschränkungen zu erheblichen Arbeitsplatzverlusten führt. Die dem Dilemma-Theorem zugrunde liegenden Annahmen besitzen historische Evidenz. Während es in den konsolidierten Demokratien Westeuropas erst nach der Durchsetzung von Arbeitsmarkt und Lohnarbeiterstatus zur Universalisierung demokratischer Partizipationsrechte kam, ist im Programm der Transformationsakteure unausgesprochen unterstellt, die „Vermarktlichung“ der Wirtschaftsweise und die „Proletarisierung“ der Bevölkerung könnten als Ergebnisse demokratischer social choices zustande kommen. Das Problem der dualen Transition verleiht dem Transformationsprojekt einzigartigen Charakter. Einerseits ist die Einführung der Marktwirtschaft aufgrund des 10 Kritiker des strategischen Autoritarismus machen darauf aufmerksam, dass demokratisch-parla­ mentarische Systeme ebenso gut zur Durchsetzung unpopulärer Maßnahmen im Stande sein können, wenn die maßgeblichen Akteure einen gemeinsamen politischen Willen ausbilden (Geddes 1995).

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Wegfalls der Entscheidungsmacht und -zuständigkeit des sozialistischen Staates zwingend erforderlich, d. h. keineswegs bloß einer Vorliebe für neoliberales Gedankengut geschuldet (Rostowski 1998: 14). Aufgrund des systematischen Rationalitätsdefizits kollektiver Entscheidungen (Stichwort Social Choice-Problematik) wäre der Funktionsausfall der staatlich-sozialistischen Wirtschaftssteuerung nur um den Preis beträchtlicher Ineffizienz durch einen Kompetenzübergang an andere politische Akteure kompensierbar. Der Verzicht auf einen direkten Weg in die Marktwirtschaft wäre also mit weiteren Risiken und Kosten verbunden. Andererseits sind bestimmte Komponenten der Marktwirtschaft wie Arbeitsmarkt und Privatunternehmertum von genuin diskriminierendem Charakter. Sie lassen sich nur anhand erhoffter Effekte, nämlich als Voraussetzungen von volkswirtschaftlicher Prosperität, rechtfertigen. Die Überwindung der problematischen Ausgangsbedingungen der Wirtschaft – sie werden als unterentwickelte und demonetarisierte Austauschbeziehungen, Abwesenheit von Kapitalmärkten, Insider-Dominanz in der Unternehmenssteuerung, Privilegierung von Schuldnern gegenüber Gläubigern sowie Negativbilanzen der Unternehmen und Gebietskörperschaften beschrieben (Nuti 1999: 157) – ist also nur durch Inkaufnahme alternativer „Übel“ möglich. Da soziale Ungleichheit, die mit dem Zug in die kompetitive Privatwirtschaft zunimmt, alles andere als populär ist, muss die Transformationspolitik mit einem demokratischen Veto und der Möglichkeit der Zielverfehlung rechnen. Letzteres macht sich entweder – in „radikaler“ Sicht – als Inkonsistenz der Stabilisierungspolitiken (Stone 1999) bemerkbar oder – in „gradualistischer“ Perspektive – als Destabilisierung infolge unkompensierter sozialer Kosten. An dieser Stelle geraten zwei Konsequenzen in den Blick. Zum einen dürfte der Erfolg des Reformprogramms an eine tragbare Verteilung seiner Kosten und Gewinne gebunden sein, zum zweiten besteht offenbar die Notwendigkeit, die Reaktionen von potenziell betroffenen Gruppen zu berücksichtigen. Fallen die Reformkosten frühzeitig und konzentriert an (z. B. zu Lasten der Beschäftigten der Staatsunternehmen), während die Gewinne erst spät und breit verteilt auftreten, sind Protesthandlungen der Reformopfer sehr wahrscheinlich. Denn konzentrierte Kosten und exklusive Betroffenheit stellen Bedingungen dar, unter denen kollektives Handeln prinzipiell lohnend ist. Demgegenüber besitzt die Vielzahl der späteren Gewinner kaum einen Anreiz, sich zur Verteidigung der Reformen zu organisieren. Dagegen haben die von der „Logik des kollektiven Handelns“ (Olson 1968) begünstigen Opfer die Chance, Zugeständnisse für die Duldung der Reformpolitik zu erlangen. Gut organisierte Sonderinteressen können somit „mehr“ für sich herausholen, als ihrem Anteil am Transformationsgewinn entspricht.11 Zur Blockade der Reformpolitik bedarf es noch nicht einmal besonderer Inter­ essenorganisationen. Der demokratische Parteienwettbewerb selbst bietet schon die Möglichkeit zur risikolosen Bekundung von Widerspruch. Denn noch weniger als 11 Vgl. Armijo et al. (1995: 228, 234) und Comisso (1997a).

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die Reformpolitiker sind die Wähler genötigt, konsistent und nach Maßgabe „rationaler“ Präferenzen zu handeln. So mag sich der einzelne Bürger (wie auch eine Mehrheit der Wähler) für weitreichende Reformen und gleichzeitig gegen die mit ihnen verbundenen Nachteile aussprechen, d. h. solche Parteien unterstützen, die die geringsten Skrupel haben, einen „kostenlosen“ Übergang in eine bessere Zukunft zu versprechen. Folglich haben Reformprogramme mit einer dezidierten Opfer- bzw. Investitionskomponente von vornherein schlechte Realisierungschancen.12 Reformpolitiker, die ihr (Wiederwahl-)Schicksal an den Reformerfolg geknüpft sehen, können aber dem Verlangen einzelner Interessentengruppen nicht unbegrenzt nachgeben. Der Neigung zu makroökonomischem Opportunismus sind Grenzen in Gestalt der von der Mehrheit hinzunehmenden Kosten gezogen. Weil letztere unabweisbar der Regierung zugeschrieben werden, muss diese eine, u. U. als „Tunnelstrategie“ gewählte Nachgiebigkeit durch eine härtere Gangart ersetzen. The populist threat und Opportunismus auf Seiten der Reformer lassen nicht unbedingt auf eine Preisgabe der ursprünglichen Reformziele schließen, wohl aber auf wechselnde politische Konjunkturen. Diese mögen die Transformationspolitik der selben Logik eines „political business cycle“ (Alesina et al. 1993) unterwerfen wie die Reformzyklen in konsolidierten Demokratien (Stone 1999). Ob unter solchen Bedingungen noch weitreichende und nach Konsistenzgesichtspunkten ausgewählte Ziel erreichbar sind, ist zweifelhaft. Allerdings beschreibt der Katalog der Transformationsprobleme nicht die ganze Wirklichkeit. Neben den beschriebenen Hindernissen tiefgreifender Reformen sind auch einige transformationsförderliche Bedingungen zu erkennen: (i) die Abwesenheit eines prägnanten sozioökonomischen cleavage, an dem sich eine Polarisierung zwischen Reformbefürwortern und -gegnern festmachen könnte; (ii) ein große Teile der Eliten und der Bevölkerung einender Konsens über die Notwendigkeit der Transformation, der allerdings nicht selten auf dem Mythos beruht, die Einführung der Demokratie sei der Schlüssel zu baldigem Wohlstand; (iii) die Bereitschaft, korporatistische Institutionen zur Prävention von Konflikten, d. h. in „präemptiver“ Funktion (vgl. Wiesenthal 1997), einzusetzen. Eine bedeutsame Rolle spielen ferner externe Akteure, insbesondere, wenn ihre Ziele mit den Eigeninteressen und reformpolitischen Ambitionen der Regierungen harmonieren. Gemeinsam mit dem globalökonomischen Kontext bilden sie eine transformationsförderliche Umwelt, der sich die Reformpolitik im Eigeninteresse anzupassen pflegt (Anders 1999). Zu nennen ist der Internationale Währungsfonds (IMF), der das Interesse der führenden Industrienationen am Gelingen der Transformation repräsentiert, nachdem sich die für Projektfinanzierungen zuständige Welt12 Tatsächlich schien die Bevölkerung nur in den ersten Jahren bereit, die „negativen“ Freiheiten der Demokratie – v. a. die Menschen- und Bürgerrechte – als hinreichende Entschädigung für den Verlust der „positiven“ Freiheiten des Sozialismus – v. a. gesicherte Mindestexistenzbedingungen und leistungsunabhängige Einkommen – zu betrachten (Bauman 1994).

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bank zurückgezogen hat.13 Insbesondere in Ländern, die bereits einen Zugang zum internationalen Kapitalmarkt besaßen, gewannen die Gutachten und Konditionalprogramme des IMF erhebliche Bedeutung. Sie lieferten die Zielwerte der makroökonomischen Stabilisierung (speziell für die Bekämpfung der Inflation) und besaßen eine Hebelwirkung auf die private Investitionsbereitschaft. Lediglich in Russland, wo der IMF zögerte, Sanktionen zur Durchsetzung seiner Kreditbedingungen zu ergreifen, blieb diese Transformationshilfe ohne Wirkung. Neben internationalen Finanzinstitutionen, wie der Europäischen Investitionsbank (EIB) und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD), erlangte die Europäische Union (EU) Bedeutung als externer Akteur. Die Option des EU-Beitritts hob die ökonomischen und politischen Mitgliedschaftsvoraussetzungen in den Rang von expliziten Transformationszielen, ohne damit die einzelnen Länder auf einen einheitlichen Anpassungsweg zu verweisen (Beyer 1999). Dennoch konvergieren die transformationsförderlichen Faktoren nicht in einem Kranz von hinreichenden Erfolgsbedingungen. Sie können das hohe Komplexitätsniveau des Projektes nur begrenzt reduzieren.

5 Die vorherrschende Außenansicht der Transformationsproblematik ist nicht allein durch empirische Informationen begründet, sondern beruht vor allem auf theoreti­ schen Annahmen sowie in den Sozial- und Politikwissenschaften verbreiteten Überzeugungen. Bekanntlich waren die Sozialwissenschaften auf den plötzlichen Kollaps der sozialistischen Gesellschaften ebenso wenig vorbereitet wie die EU, die NATO oder die Regierungen der G7. Gleichwohl erschienen die unerwarteten Ereignisse als eine günstige Gelegenheit, das Arsenal der vermeintlich einschlägigen Konzepte und Theorien zur Anwendung zu bringen. In den ersten Jahren der Transformation artikulierte sich nur wenig Interesse an systematischen Erklärungen. Wer sich in der Lage fühlte, die unerwarteten Ereignisse zu kommentieren, wurde mit anderen Fragen konfrontiert als der nach Kausalerklärungen der wenig transparenten Vorgänge. Im Vordergrund standen Beschreibungen der laufenden Ereignisse, Mutmaßungen über ihren Ausgang und die Exploration der gegebenen Alternativen. Angesichts einer Vielzahl von Simplifikationen und überoptimistischen Transformationsszenarien hatten sich Soziologie und Politikwissenschaft sehr bald auf die Rollen kritischer Beobachter und verantwortungsbewusster Warner spezialisiert. Undenkbar, dass Sozialwissenschaftler positive Strategien der Transition entwickelt und etwas Vergleichbares wie „My Plan for Poland“ (Sachs 1989) vorgelegt hätten. Deutlich anders reagierte der mainstream der Wirtschaftswissenschaften. Zwischen ihnen und den i. e. S. sozialwissenschaftlichen Disziplinen hatte ein bemerkens13 Vgl. Brada et al. (1995) und mehrere Beiträge in Rode (1998).

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werter Perspektiventausch gegenüber der Systemtransformation stattgefunden. Bis in die 70er Jahre des 20. Jahrhunderts waren die Soziologie und die soziologisch informierte Politikwissenschaft von großem Interesse an Erklärungen des sozialen Wandels getragen. Sie hatten spezielle Diskontinuitätstheorien evolutionistischer, funktionalistischer sowie klassen- und systemtheoretischer Provenienz entwickelt und wechselseitiger Kritik unterzogen. In der Hochzeit des akademischen Neomarxismus der 60er und frühen 70er Jahre erschienen die Sozialwissenschaften manchen Beobachtern gar als Heimat einer dezidierten „Revolutionswissenschaft“. Systemkrisen und Strategien des intentionalen Wandels moderner Gesellschaften waren bevorzugte Gegenstände wissenschaftlicher Reflexion und soziologischer Aufklärung. Demgegenüber wirkten die Wirtschaftswissenschaften lange Zeit als ausgesprochen konservativ. Ihr Zugang zur Wirklichkeit – auch jener der sozialistischen Welt – schien in vieler Hinsicht beschränkt, da ausschließlich der Frage nach der Effizienz und Funktionalität von Institutionen verpflichtet. In der Konfrontation mit dem Realprojekt der Transition vom Sozialismus überraschten die Wirtschaftswissenschaften nicht nur durch einen optimistisch-konstruktiven Zugriff auf Wirklichkeit, sondern besetzten selbstbewusst die Rolle des Systemarchitekten. Während Soziologen und das Gros der Politikwissenschaftler es sich auf der Beobachtungsplattform der Transformationskritik gemütlich machten, begaben sich Ökonomen ans Reißbrett und agierten als Transformationsplaner oder change agents. Aus dem Lager der Sozialwissenschaften wurde die strategische Transformationsplanung mit betont kritischen Stellungnahmen bedacht. Man sprach sich selbst die kognitive und moralische Qualifikation für eine aktive Rolle ab und plädierte stattdessen dafür, der Eigendynamik und den spontanen Hervorbringungen des Wandels Raum zu geben.14 Mag diese Position in einzelnen Fällen auch von naiven Annahmen über die Möglichkeit eines harmonischen, risikofreien und kostenlosen Systemwechsels getragen gewesen sein, die skeptische Haltung der Sozialwissenschaften folgte im Wesentlichen Erkenntnissen, die in der Disziplin mittlerweile als state of the art galten (und gelten). So widerspricht die Vorstellung von einer gelingenden Systemtransformation fast allem, was in Soziologie und Politikwissenschaft als axiomatisches Basiswissen über die Möglichkeit umfassender Gesellschaftsreformen gehandelt wird. Bis 1990 existierte kein anderes Kontrafaktum – vielleicht außer der Einigung auf eine Weltregierung oder der Überwindung der kapitalistischen Produktionsweise –, das als weniger „machbar“ und wissenschaftlich weniger solide galt als das Projekt eines politisch gesteuerten Umbaus von Gegenwartsgesellschaften. Diese Auffassung gründete sich nicht zuletzt auf das Scheitern des Sozialismusprojekts und die im Nachhinein erlangten Informationen über die sozialen Leiden im Gefolge der Kollektivierung osteuropäischer Volkswirtschaften. 14 Vgl. die Beiträge von Andreas Pickel in Pickel/Wiesenthal (1997).

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Diese historischen Erfahrungen konvergieren mit einer Reihe von theoretischen Einsichten, die im Zuge der Popularisierung der soziologischen Systemtheorie Gemeingut wurden. Sie lassen sich als Paradigma der Unmöglichkeit holistischer Refor­ men beschreiben (Wiesenthal 1999c). Dessen erkenntnistheoretische Grundlagen waren bereits in den 1960er Jahren komplett. Seit Ende der 1970er Jahre genießen die empirischen Referenzen einer prinzipiellen Reformskepsis breite Anerkennung und inspirieren die – nicht zuletzt von theoretischen Passionen beförderte – Überzeugung von der besonderen Riskanz und Fruchtlosigkeit gesellschaftspolitischer Ambitionen. Konvergierende Einsichten in die Unmöglichkeit holistischer Reformen entstanden im Schnittfeld der Befunde von Politikanalysen (z. B. Lindblom 1959), der Entscheidungsforschung in öffentlichen Institutionen (z. B. March/Olsen 1976), der Implementationsforschung zu Regierungsprogrammen (z. B. Pressman/Wildavsky 1979) und der Diskussion über die Grenzen der Regierbarkeit moderner Demokratien (z. B. Crozier et al. 1975; Hennis et al. 1977). Der erkenntnis- und sozialtheoretische Rahmen des Unmöglichkeitstheorems ist durch den kritischen Rationalismus Karl Poppers (Popper 1972) und die soziologische Systemtheorie (Luhmann 1981, 1989) abgesteckt. Der axiomatische Charakter der Theorien, welche das Unmöglichkeitstheorem zu einem impliziten Quasi-Paradigma machen, findet Ausdruck in so bekannten Floskeln wie „the science of muddling through“ (Lindblom 1959), dem „garbage can model of decision-making“ (Cohen et al. 1972), der Alternativlosigkeit von „piecemeal technologies“ (Popper 1972), der „Utopie der Nulloption“ (Offe 1986) und der „Tragik der toten Hände“ (Luhmann 1989). Dass es sich um mehr als saloppe Formulierungen handelt, macht ein Blick auf ihren (erkenntnis-)theoretischen Hintergrund deutlich. Die prinzipielle Skepsis gegenüber jeder Variante ambitionierter Gesellschaftspolitik beruht auf weithin anerkannten Theoremen der Mikro-, Meso- und Makroebene sozialer Phänomene. Es sind dies im Einzelnen (i) die engen Grenzen individueller Informations- und Entscheidungsrationalität (Stichwort bounded ratio­ nality), (ii) die besonderen Ressourcen-, Identitäts- und Strategieprobleme kollektiver Akteure (Stichwort collective action dilemma), (iii) die Rationalitätsproblematik kollektiver Entscheidungen (Stichwort social choice) und schließlich (iv) die Unmöglichkeit der Konstruktion einer gleichermaßen inklusiven wie instruktiven Gesamtsystemrationalität (Stichwort: Selbstreferenzialität sozialer Systeme).15 Theoreme dieses Typs inspirierten Feststellungen zur Inkonsistenz langfristiger politischer Planung (Kydland/Prescott 1977) und zum begrenzten Möglichkeitshorizont „rationaler Politik“ (Elster 1987a). So unterschiedlich die genannten Theorien auch sein mögen, so finden sie doch Konvergenzpunkte in Aussagen des Typs „je ambitionierter der politische Eingriff in gesellschaftliche Prozesse, desto größer die Kluft zwischen intendierten und realisierten Wirkungen“.

15 Vgl. der Reihe nach: Simon (1976), Olson (1968), Arrow (1963) und Luhmann (1984).

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Stellt die theoriebasierte Skepsis reformpolitische Ambitionen selbst in konsolidierten Demokratien grundsätzlich in Frage, so wirkt sie angesichts der besonderen Bedingungen der Transition vom Sozialismus als ausgesprochen entmutigend. Immerhin nahmen die Reformstaaten mit dem Umbau ihrer politischen, ökonomischen und sozialen Ordnung ein Vorhaben in Angriff, für das es weder konsistente Pläne noch historische Vorbilder gab. Einem Vergleich mit dem aktuellen Transformationsprojekt halten weder die Einführung sozialer Sicherungssysteme am Ende des vorigen Jahrhunderts oder die Regimewechsel nach dem Kollaps europäischer Monarchien stand noch die nationalen Kriegswirtschaften des Ersten und des Zweiten Weltkriegs oder die anschließenden Wiederaufbauphasen. Es sind also nicht nur die dem Unmöglichkeitsparadigma zugrunde liegenden Faktoren des Scheiterns in Rechnung zu stellen, sondern auch die kontext- und gegenstandsspezifischen Hindernisse erfolgreicher Transformationen (vgl. oben Teil 2). Dennoch wurde die scheinbar solide begründete Reformskepsis von der realen Entwicklung widerlegt. Einerseits konnten die meisten Reformländer unbestrittene Teilerfolge beim Aufbau eines neuen Institutionensystems erzielen. Andererseits existieren reichlich Belege der „Theorievergessenheit“ von Transformationsanalysen, welche die Diskrepanz von Theorie und Wirklichkeit nicht bemerken oder übergehen. Dabei wäre es ausgesprochen sinnvoll herauszufinden, welche der Annahmen, die den skeptischen Prognosen zugrunde liegen, sich als falsch erwiesen haben und welche eine präzisierende Modifizierung verdienen. Entsprechende Untersuchungen versprechen nicht nur, potenziell kritische Erfolgsvoraussetzungen aufzuhellen, sondern auch, das Wissen über die Möglichkeitsbedingungen einer „klugen“ Reformpolitik (i. S. von prudent choices) und die Grenzen komplexer Reformen zu erweitern.

6 Die theorieorientierte Analyse von Transformationsprozessen ist nicht auf die Geltungsbedingungen des Komplexitäts- und Unmöglichkeitstheorems beschränkt, sondern vermag sich an weiteren theorienahen prognosetauglichen Hypothesen zu orientieren, die in der zweiten Welle der Transformationsforschung ab etwa 1995 Verwendung finden. Es handelt sich dabei v. a. um das Theorem der Pfadabhängigkeit und das Erklärungsschema der Social-Choice-Theorie. Konzepte der Pfadabhängigkeit spielen bei der Erklärung von Transformationsresultaten nicht selten eine herausragende Rolle.16 Sie treten in zwei Varianten auf. In der bescheideneren soziologischen Variante genügt die Feststellung von Kontinuitäten oder Persistenzen, um den Resultaten eines Geschehens Pfadabhängigkeit zu bescheinigen.17 Da als Beleg der Kontinuitätshypothese sowohl intendierte als auch 16 Vgl. auch Beyer/Wielgohs (2001). 17 Vgl. Hausner et al. (1995), Stark (1992), Grabher/Stark (1997), Wollmann (1996).

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nichtintendierte Kontinuitäten zählen, stellt sich das Problem einer trennscharfen Eingrenzung der in Frage stehenden Phänomene. Es ist im Prinzip durch Rekurs auf (reale oder unterstellte) Entscheidungssituationen lösbar. Wenn sich Entscheidungssituationen durch kontingente Anschlussoptionen auszeichnen, also das weitere Geschehen auch „anders“ oder „in eine andere Richtung weisend“ möglich schien, lässt sich mit einiger Plausibilität auf das Überwiegen von Faktoren des Beharrens schließen. Solche Beharrungsmomente mögen entweder auf Risikokalkulationen der Entscheider bzw. einem komparativen (Informations-)Vorteil des Bestehenden beruhen oder unbewusst aufgrund der Persistenz von kulturellen, weltbildgestützten und/ oder der Akteuridentität assoziierten Orientierungsmustern (cognitive frames) gegeben sein. Über die funktionale Qualität der als path dependend identifizierten Phänomene ist damit noch keine Aussage getroffen. Sie werden zwar häufig als suboptimal eingeschätzt, können aber ebenso gut die besten aller möglichen Alternativen sein. Deshalb findet sich die soziologische Variante von path dependency in sehr unterschiedlichen Argumentationen, z. B. solchen der konservativen politischen Philosophie und des Neo-Institutionalismus (u. a. March/Olsen 1989). In der Transformationsforschung begegnet man ihnen in Feststellungen, welche den Einfluss von habituellen Hinterlassenschaften bzw. legacies of the past betonen oder auch nur auf den trivialen Sachverhalt „history matters“ aufmerksam machen (vgl. Crawford/ Lijphart 1997). Die theoretisch anspruchsvollere ökonomische Variante hat ein anderes Erklärungsziel. Hier geht es nicht um beliebige Kontinuitäten, sondern um die Persistenz von Phänomenen oder Institutionen, die einen komparativen Nachteil aufweisen: Sie wirken suboptimal, d. h. vorhandenen Alternativen an Effizienz unterlegen. Da der Prämissenset sowohl die Entscheidungsabhängigkeit der Resultate als auch die Geltung des Knappheitsprinzips (ergo einen Lohn für Effizienzmaximierung) vorsieht, ist die Existenz von Institutionen, denen relative Ineffizienz bescheinigt wird, erklärungsbedürftig. Nach dem Modell der rationalen Wahl (hier: von sozialen Normen) hätten derartige Institutionen keinen Bestand, denn rationale Akteure müssten bestrebt sein, sie durch maximal effiziente Alternativen zu ersetzen. Sieht man von jenen Institutionen ab, die gerade im Umbau befindlich sind, wären folglich alle existierenden Institutionen als die bestmöglichen Lösungen der zu bearbeitenden Koordinationsprobleme anzusehen. Da das erkennbar nicht der Fall ist, bedarf der Bestand ineffizienter Institutionen einer konsistenten Erklärung. Brian Arthur, auf den das Konzept der Pfadabhängigkeit zurückgeht, erklärt ineffiziente Institutionen anhand einer Ökonomie der (komparativen) Anreize und Opportunitätskosten. Verschafft z. B. eine Technologie ihren Anwendern positive und womöglich zunehmende Erträge (increasing returns), so neigen diese dazu, sie auch angesichts besserer Alternativen weiterzuverwenden (Arthur 1989). Vergleichsgrundlage sind nicht statische Effizienzen zu einem gegebenen Zeitpunkt, sondern die dynamische Effizienz, die auf unterschiedliche Optimierungspotenziale bzw. glo-

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bale Maxima (i. S. von Elster 1987b: Kap. I) schließen lässt. Der Übergang zur maximal effizienten Globalalternative unterbleibt nach diesem Erklärungsmodell aufgrund der Attraktivität sicherer lokaler Gewinne auf dem einmal eingeschlagenen Weg.18 Es ist dies der Pfad einer strikt lokalen Maximierung, der – wie Paul David betont – nicht allein durch lokal rationale Entscheidungen der Akteure, sondern auch durch den Wandel der Gelegenheitsstruktur, z. B. durch „historical accidents“ (David 1986: 30), abgesteckt ist. Warum nutzenbewusste Akteure den Pfad der lokalen Maximierung nicht verlassen, um das globale Nutzenmaximum anzustreben, erklärt Douglass North (1991) zum einen mit hohen bzw. unkalkulierbaren Transaktionskosten (zu denen auch der Verlust von bereits getätigten Investitionen zählt) und zum zweiten mit dem Koordinationsvorteil eingespielter, d. h. konvergierender kollektiver Orientierungen. Solange sich der sichere Koordinationsvorteil gegenüber der Aussicht auf unsichere Effizienzsteigerungen behauptet, ist die Bandbreite entscheidungsbasierter und damit institutioneller Entwicklungen relativ eng (vgl. North 1993: 19). Die logische Alternative pfadabhängiger Resultate sind Entscheidungsfolgen, die einen Bruch mit dem Gegebenen indizieren. Diese Möglichkeit ist in Theorien des social choice unterstellt. Die zu erklärenden Phänomene sind Resultat der Interaktion mehrerer nutzenkalkulierender Akteure. Die Resultate müssen nicht notwendig von einzelnen Akteuren intendiert sein, sondern mögen u. U. sogar den Intentionen aller Beteiligten zuwiderlaufen. Unterstellt ist ein im Wege des bargaining ausgetragener Verteilungskonflikt zwischen Interessenten mit unterschiedlichen Ressourcen und Gewinnaussichten. Sein Ausgang hängt von der Teilnehmerstruktur sowie den Präferenzen und strategischen Entscheidungen der beteiligten Kollektivakteure ab. Aufgrund der Möglichkeit, Allianzen zu bilden und Pakete aus disparaten Entscheidungsthemen zu schnüren, geht nicht notwendig der stärkste Einzelakteur als Sieger hervor (Allio et al. 1997). Im Unterschied zum Pfadabhängigkeitstheorem kommt den Resultaten distributiver Konflikte weder eine spezifische Qualität (z. B. ParetoOptimalität) noch ein typischer Begünstigungseffekt zu. Es handelt sich stets um emergente Resultate sozialer Interaktion. Eine Variante des Social-Choice-Ansatzes bilden die als Public Choice-Theorie kolportierten Theoreme (vgl. Mueller 1997). Sie teilen die Annahmen des Ersteren über die Präferenzen und Strategien der Akteure, aber konzentrieren sich auf die Aktivitäten privilegierter Akteure, d. h. der Regierung, der staatlichen Bürokratie und der organisierten Interessengruppen. Den Inhabern von privilegierten Entscheidungspositionen wird ein positionales Eigeninteresse unterstellt, das sich in Strategien der Ressourcenvermehrung und des Machterhalts ausdrückt. Den Entscheidungsresultaten lassen sich demnach komparative Positionsvorteile, z. B. der Regierung, ablesen.

18 Diese Gewinne mögen auf der zunehmenden Rentabilität getätigter Investitionen, auf Lerneffekten oder sinkenden Koordinationskosten dank konvergierender Erwartungen beruhen.

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Das schließt nicht aus, dass auch andere Interessenten vom Ergebnis profitieren, z. B. dann, wenn ihre Berücksichtigung eine Steigerung der Verteilungsmasse und damit auch des Gewinns der privilegierten players ermöglicht (Olson 1993).

7 Die gegenstandsspezifischen wie die theoriegestützten Problemdiagnosen verweisen auf eine Reihe von Grundproblemen im Transformationsgeschehen. Da zu diesen prägnante Hypothesen vorliegen, kommt die Transformationsforschung nicht umhin, nach ebenso präzisen Antworten zu suchen – sofern sie den Verdacht entkräften will, Transformation lediglich als modisches Forschungsthema zu verfolgen oder sich mit dem Selbstverständnis einer theoretisch unambitionierten Regionalforschung zu begnügen. Gewiss nicht alle, aber einige der wichtigeren mit Hypothesen bedachten Grundprobleme lassen sich in vier Forschungsfragen resümieren.19 (1) Voraussetzungsmängel und hohe Aufgabenkomplexität charakterisieren die Ausgangssituation des Aufbaus demokratischer Entscheidungssysteme. Hinzu kommen das Gewicht „unpassender“ Orientierungen und das Ungleichgewicht der parlamentarischen im Verhältnis zu den außerparlamentarischen Institutionen. Können die politischen Systeme der Transformationsgesellschaften unter diesen schwierigen Umständen das notwendige Mindestmaß an kollektiver Entscheidungs- und Steuerungsfähigkeit ausbilden, den Rückfall in ein autoritäres Staatsverständnis vermeiden und Fortschritte auf dem Weg zu einer konsolidierten Demokratie erzielen ? (2) Das Dilemma der Gleichzeitigkeit verweist auf die Inkompatibilität der Voraussetzungen einer durchgreifenden Demokratisierung einerseits und der Transformation der Wirtschaftsordnung andererseits. Hängt die Konsolidierung der Demokratie wesentlich vom Erscheinungsbild einer prosperierenden Wirtschaft ab, so ist Prosperität doch nur um den Preis einer schmerzhaften Transformation der Unternehmen, der Etablierung einer effizienzförderlichen Eigentumsverfassung (corporate go­ vernance) und des Rückbaus privilegierter Insiderpositionen erzielbar. Wie können Reformeliten diese schwierige Aufgabe unter Bedingungen des zunehmenden Parteienwettbewerbs und unvermeidlicher Sozialprodukteinbußen bewältigen ? Welche strategischen Alternativen bestehen zur Bewältigung der komplexen Aufgabe ? (3) In der Kontroverse „Schocktherapie versus Gradualismus“ stand die Frage nach dem bestmöglichen Timing und der optimalen Sequenzierung wichtiger Reformmaßnahmen im Vordergrund. Wenngleich die Kontroverse schon bald an Schärfe und 19 Für erste Antworten auf die folgenden Forschungsfragen siehe Wiesenthal (2001) mit empirischen Befunden aus dem ersten Jahrzehnt der Transformationsforschung.

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Aufmerksamkeit verlor, hinterließ sie doch zwei Fragen von prinzipieller Bedeutung: (i) Gab es tatsächlich einzelne Maßnahmen, deren „richtige“ Platzierung im Reformkalender erfolgsentscheidend war ? Und (ii) wie wertvoll war der Rat, so viele Maßnahmen wie irgend möglich auf einen Schlag durchzuführen ? (4) Die erfolgreiche Entwicklung mehrerer Transformationswirtschaften, die in der Regel mit einer raschen Durchquerung des „Tals der Tränen“ einher ging, wirft u. a. die Frage auf, welchen Entscheidungen der Reformpolitik eine relativ günstige Wirtschaftsentwicklung zuzuschreiben ist. Verdankt sie sich einer linearen Übertragung der anderenorts bewährten policies oder der selbständigen Einschätzung dessen, was unter Bedingungen globalwirtschaftlicher Konkurrenz und der bevorstehenden EUIntegration geboten ist ? Täuscht die Annahme, dass die allgemeinen Transforma­ tions- und Konsolidierungsfortschritte von größerem Einfluss waren als externe Unterstützungsangebote ? Nach einem Jahrzehnt postsozialistischer Transformationsforschung haben die Transformationspolitiken und ihre Folgen den falschen Schein verloren, Phänomene sui generis zu sein. Sie lassen sich nunmehr als prinzipiell vergleichsfähige Gegenstände der normal science verstehen. Diese verfährt – sofern sie verallgemeinerbare Erkenntnisse anstrebt – auf dem Pfad systematisch vergleichender Untersuchungen im Horizont erweiterter Fragestellungen. Das heißt, sie sieht sich einerseits von der Gleichzeitigkeit der Transformationsverläufe und der Ähnlichkeit der Transforma­ tionsprobleme zum systematischen Theorienvergleich herausgefordert; andererseits erscheinen ihr die Phänomene mit wachsendem Abstand zu den Ausgangsbedingungen mehr und mehr als Varianten der Reaktion auf generelle Herausforderungen, die sich einer anspruchsvollen Reformpolitik stellen – innerhalb wie außerhalb des postsozialistischen Kontextes. Im Zentrum stehen dabei – wenn auch mit unterschiedlichem Gegenstands- und Methodenbezug – die Struktur von Entscheidungsgelegenheiten und Optionensets, welche die Bedingungen der Möglichkeit ambitionierter politischer Gestaltungsprojekte konstituieren. Ohne die systematische Rekonstruktion von Schlüsselsequenzen des politischen Entscheidens, einerseits bestimmt durch identifizierbare Gelegenheiten, andererseits durch die Fähigkeit zu prudent choices im gegebenen Optionenset, bliebe die gelungene Abkehr vom Sozialismus unverstanden.

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Kapitel 2

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Kapitel 3 Materiale und theoretische Befunde der vergleichenden Transformationsforschung (2000)

1 Die tatsächliche Entwicklung der Transformationsgesellschaften hat die pessimistischen Erfolgsprognosen widerlegt. Zwar meisterten die einzelnen Länder den Systemwechsel und die anschließende Transformation der gesellschaftlichen Teilbe­reiche auf recht unterschiedliche Weise, doch weisen die Veränderungen in der überwiegenden Zahl der Fälle in die von den Reformeliten gewählte Richtung. Unterschiede zwischen den Ländern werden auf ungleiche Ausgangsbedingungen, die oft erst nach dem Systemwechsel erkennbar wurden, und das je spezifische Muster der Reformpolitiken bzw. -strategien zurückgeführt. Deren Ergebnisse werden im Folgenden zunächst für das politische System der neuen Demokratien (Teil 2) und sodann für den Umbau des Wirtschaftssystems (Teil 3) resümiert. Ein letzter Blick gilt Indikatoren des Möglichkeitsraums der postsozialistischen Transformation (Teil 4).

2 Die Transformation des politischen Systems und der Aufbau demokratischer Institutionen trugen ausgesprochen „revolutionäre“ Züge, auch wenn typische Elemente einer Revolution wie anhaltende Massenmobilisierung und Gewaltanwendung nur eine untergeordnete Rolle spielten. Eine positive Bilanz des politischen Wandels zeichnete sich schon nach wenigen Jahren ab. In vielen Fällen war ein konsequenter Bruch mit dem Institutionensystem der Vergangenheit vollzogen worden; Parteien und Parlamente hatten sich zu den entscheidenden politischen Institutionen entwickelt. Unauffälliger, aber nicht weniger bedeutsam, sind die Erfolge bei der Errichtung einer rechtsstaatlichen Ordnung mit unabhängiger Verfassungs-, Straf- und Zivilgerichtsbarkeit, die den individuellen Bürgerrechten Geltung verschafft. Auch © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_4

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Kapitel 3

gelangen die Etablierung ökonomisch fungibler, d. h. strikt diskriminierender Eigentumsrechte, sowie der Neu- und Umbau der öffentlichen Verwaltungen. In einer großen Zahl von Reformländern wurde das von den OECD-Staaten repräsentierte Niveau der individuellen politischen, bürgerlichen und wirtschaftlichen Freiheitsrechte erreicht. Das dokumentieren u. a. die jährlich erneuerten Ratings der Freedom-House-Organisation. Acht der 13 europäischen Reformländer, und zwar Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn, wird bescheinigt, das gleiche Niveau politischer Freiheit etabliert zu haben wie die konsolidierten Demokratien Westeuropas.1 Zwei Länder, und zwar Bulgarien und Rumänien, rangieren auf dem niedrigeren Niveau von Griechenland oder Indien. Dagegen gelten Kroatien, Mazedonien, Moldau (Moldova), Russland und die Ukraine als lediglich „teilweise frei“, Weißrussland sogar als „unfrei“.2 Die acht Reformländer, denen eine Konsolidierung des demokratischen Systems bescheinigt wird, sind auch die Spitzenreiter der ökonomischen Liberalisierung. Von den übrigen 15 Reformländern gelten zwölf als noch im Übergang begriffen, vier sind als konsolidierte Autokratien zu betrachten.3 Länderstudien und vergleichende Untersuchungen einzelner politischer Institu­ tionen liefern erwartungsgemäß ein differenziertes Bild der Transformationsergebnisse. So haben sich in den Ländern, die zur Aufnahme in die Europäische Union eingeladen wurden, recht leistungsfähige parlamentarische Regierungssysteme etabliert, die in kaum einer Analysedimension den Varianzraum westeuropäischer Systeme überschreiten (Beichelt 2001). Doch wartet die Mehrzahl der neuen Multiparteiensysteme noch mit einer hohen Volatilität, d. h. überraschenden Wahlergebnissen, auf (Bielasiak 1999). Dabei haben sie alle eine erste Phase des „institutionellen Lernens“ hinter sich, in welcher die Wahlsieger versuchten, das Wahlrecht im Wege des elec­ toral engineering zu ihren Gunsten zu verändern. Durch Einbau ergänzender Mechanismen – entweder der Personen- oder der Verhältniswahl bzw. von Sperrklauseln – wurde nicht nur eine Annäherung der Mandatsverteilung an das Verhältnis der abgegebenen Stimmen erreicht, sondern auch – in der Regel unbeabsichtigt – der anfänglichen Zersplitterung des Parteiensystems entgegengewirkt. In den am weitesten fortgeschrittenen Demokratien wird eine Tendenz zu Mischsystemen mit ausgeprägt proportionaler Repräsentation beobachtet (Bielasiak 1999). Weitere Besonderheiten der neuen Parteiensysteme sind bemerkenswert. So entstanden die Parteien weitgehend unabhängig von gesellschaftlichen Assoziationsbe­ mühungen oder Interessenlagen. Es waren durchweg – mit Ausnahme der polni­ schen Solidarnosc – extrem mitgliederarme Top-down-Gründungen. Eine Ursache 1

Länder mit einem äquivalenten Freiheitsniveau sind Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Japan. 2 Damit liegt der Grad der politischen Freiheit in der Ukraine auf dem Niveau Brasiliens bzw. Mexikos, in Russland auf dem Niveau Marokkos bzw. der Türkei, in Weißrussland auf dem Niveau des Irans bzw. Angolas. 3 Das sind Tadschikistan, Turkmenistan, Usbekistan und Weißrussland.

Materiale und theoretische Befunde der vergleichenden Transformationsforschung

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ist der Mangel an Organisationszeit, der v. a. der vorangegangenen Repression und dem unerwartet raschen Kollaps der alten Ordnung geschuldet ist. Da die tendenziell egalitäre sozialistische Gesellschaft keine oder nur rasch obsolet werdende soziale cleavages hinterlassen hatte, mangelte es dem Parteiensystem zunächst an prägnanten Differenzierungslinien. Das begünstigte die Konversion von Klientel- und Patronatsbeziehungen in politische Loyalitäten und erschwerte die Entstehung moderner Programmparteien (Kitschelt et al. 1999). Auch besaßen die Parteien infolge der Schwäche von Gewerkschaften und Interessenorganisationen ein Quasimonopol auf die Artikulation aller Art von Interessen (Wiesenthal 1996). Eine Konsequenz dieser Startbedingungen ist die vergleichsweise große Autonomie des Parteiensystems gegenüber anderen gesellschaftlichen Organisationen, die sich auch im Machtanspruch der Regierungen niederschlägt: „The state, not society, continues to be the source of political power, and politicians seek to use its resources to mobilize political support“ (Crawford/Lijphart 1995: 194). Diese Sonderbedingungen erhielten sich selbst dann, wenn die Wähler einen Regierungswechsel erzwangen. Sie erklären die unerwartet hohe Entscheidungsfähigkeit der Reformregierungen – auch in schwierigeren Fragen der ökonomischen Transformation (vgl. Comisso 1997; Wielgohs 2001). Was sich auf der einen Seite förderlich auf die Konsistenz des Reformprogramms auswirkte, korrespondierte auf der anderen einem Defizit an demokratischer Kontrolle und Verantwortungsbewusstsein der Mandatsträger. Nicht selten war der Konsolidierungsprozess durch hohe Korruptionsanfälligkeit,4 politische Intrigen und rücksichtslose Machtkämpfe belastet. Als Nebenfolge sind Vertrauensverluste bei der Wählerschaft und die zunächst geringe Akzeptanz der neuen politischen Institutionen zu registrieren. Uneingeschränkte „Zufriedenheit mit der Entwicklung“ des Landes, der Wirtschaft oder der Demokratie war unter diesen Umständen nicht erwartbar (vgl. Haarland/Niessen 1998). Umso mehr zählt, dass sich in Polen, der Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn mehr als zwei Drittel der Befragten als „überzeugte“ oder „kritische“ Demokraten ausgeben. Erklärte Demokratiegegner sind mit zehn bis zwölf Prozent der Befragten (lt. Plasser et al. 1997) nicht häufiger vertreten als in Italien, Spanien oder Argentinien.

3 Gleichfalls differenziert ist das Bild der im ersten Jahrzehnt erzielten Resultate der Wirtschaftstransformation. Das anhand der Kaufkraftparität gewichtete Pro-KopfSozialprodukt von 1999 schwankt zwischen 1 126 (Tadschikistan) und 11 800 US-Dollar (Slowenien). Slowenien und Tschechien erklommen mittlerweile das Niveau von 4 Klientelismus und Korruption kennzeichnen v. a. die politischen Systeme Russlands sowie mehrerer Staaten, die nach dem Zerfall der Sowjetunion entstanden (vgl. Ledeneva 1998).

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Kapitel 3

Griechenland und Chile, während die Slowakei, Ungarn und Polen den etwas niedrigeren Lebensstandard Südafrikas bzw. der Türkei (wieder-)erreicht haben. Im Gros der übrigen Länder (namentlich Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Russland und Weißrussland) wird ein durchschnittliches (kaufkraftgewichtetes) Sozialprodukt um 4 500 US-Dollar pro Jahr erzielt, was in etwa dem Niveau Algeriens und des Irans entspricht. Aserbaidschan, Moldau und Tadschikistan gleichen dagegen ausgesprochen armen Ländern wie Haiti, Indien oder Nepal.5 Das Programm der Wirtschaftstransformation umfasste drei Hauptaufgaben: die Herstellung und Stabilisierung wachstumsförderlicher (makroökonomischer) Rahmenbedingungen, die Liberalisierung des (mikroökonomischen) Handlungsrahmens und die Restrukturierung der Unternehmen (Balcerowicz 1995; Zecchini 1997). Die makroökonomische Stabilisierung zielte v. a. auf eine Sanierung der hochdefizitären öffentlichen Haushalte und die Überwindung der anhaltend hohen Inflationserwartungen. Dazu bedurfte es einer umfassenden Fiskalreform (Bönker 2001), die nicht ohne einschneidenden Abbau staatlicher Subventionen und eine drastische Währungsabwertung vonstatten ging. In den günstigeren Fällen, in denen die Reformelite der Stabilisierung Priorität vor den Privatisierungs- und Liberalisierungspolitiken eingeräumt hatte (vgl. Beyer 2001b), entstand relativ rasch ein verlässlicher Kalkulationsrahmen für Unternehmensinvestitionen und -neugründungen. Anderenorts, wo die spontane oder sog. Nomenklatura-Privatisierung die Entstehung einer Gruppe reformunwilliger Reformgewinner (vgl. Hellman 1998) begünstigte, blieben starke Anreize zu Desinvestition und Kapitalflucht erhalten. War die (mikroökonomische) Liberalisierung, d. h. die Freigabe der Preise und die Begründung effektiver ökonomischer Eigentumsrechte, noch ein vergleichsweise anspruchsloses Projekt der postsozialistischen Reform, so erwiesen sich Verfahren und Zeitstruktur der Privatisierung der Staatsunternehmen als gleichermaßen delikat wie erfolgsentscheidend. Die Privatisierung der Unternehmen konnte nur dann zum Stimulus wirtschaftlicher Prosperität werden, wenn formale Eigentumsrechte mit effektiver Kontrollkompetenz gepaart waren. Weil sich aber die Arbeitnehmer der zu privatisierenden und unter Finanzierungsdefiziten leidenden Staatsunternehmen mit einigem Grund als die Leidtragenden der Wirtschaftsreform sahen, gerieten die Regierungen regelmäßig unter Druck, auf strikt effizienzorientierte (und insofern konsumentenfreundliche) Privatisierungsmethoden zu verzichten und stattdessen den Forderungen der „Insider“, d. h. des Managements und der Belegschaften, nachzugeben. Regierungen, die sich bereit fanden, in größerem Umfang Eigentumsrechte an Insider zu vergeben, sahen sich dafür allerdings nicht mit besonderer Loyalität gegenüber anderen Teilen des Reformprogramms belohnt (Frydman/Rapaczynski 1997). Vielmehr erwiesen sich die Fälle der Insider-Privilegierung als Achillesferse der Re-

5 Die Daten entstammen dem Freedom House-Table of Social und Economic Indicators (http://free​ domhouse.org/research/freeworld/2000/table4.htm).

Materiale und theoretische Befunde der vergleichenden Transformationsforschung

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form. Statt die erhoffte politische Unterstützung zu erfahren, wurden Regierungen mit einem fortlaufenden Bedarf an (Lohn-)Subventionen konfrontiert. In den fortgeschritteneren Ländern waren die Regierungen regelmäßig zur Überprüfung und Korrektur des Privatisierungskurses genötigt (vgl. Wielgohs 2001). So konnten schließlich auch dort in größerem Maße Verkäufe vorgenommen werden, wo zunächst versucht worden war, dem Privatisierungsprogramm mittels Voucherverteilung Popularität zu verschaffen. Wenn dabei auch externe Anleger Eigentumsanteile erwerben konnten, verbesserte sich die Chance für eine effektive Außenkontrolle der Unternehmensführung. Der Erfolg der Privatisierungsprogramme zeigt sich u. a. in der Äquifinalität der unterschiedlichen Strategien (Wielgohs 2001). Er ist einerseits an der relativen Größe des neuen Privatsektors abzulesen, der auf Werte zwischen 60 und 80 Prozent der Wirtschaftsleistung taxiert wird. Andererseits zeigt sich, dass privatisierte Firmen ihre Produktivität innerhalb von vier Jahren drei- bis fünfmal stärker zu steigern vermochten als die vorerst in Staatseigentum verbliebenen Unternehmen. Während die Produktivität des Faktors Arbeit im Privatsektor von 1992 bis 1995 um durchschnittlich 7,2 Prozent pro Jahr stieg, sank sie in Staatsunternehmen jährlich um 0,3 Prozent (Pohl et al. 1997). Alle Volkswirtschaften erlebten zunächst eine Transformationsrezession bzw. ein „Tal der Tränen“ (Sachs 1991). Die industrielle Produktion ging abrupt zurück und das Bruttoinlandsprodukt sank um 20 bis 35 Prozent, bevor die anhand einer J-Kurve beschriebene Erholung einsetzte. Der Produktionsrückgang war von einem Anstieg der Inflationsrate, u. U. sogar von Hyperinflation begleitet (Zecchini 1997).6 Auf dem Höhepunkt der Inflation verzeichneten die meisten Länder einen Rückgang der Realeinkommen in der Größenordnung von 30 bis 40 Prozent (Santarossa Dulgheru 2001). Die im Rückblick unvermeidlich scheinende, aber nicht überall erwartete Rezession aktualisierte die Gefahr, dass das Reformprogramm heftigen Widerstand provoziert bzw. dem „makroökonomischen Populismus“ der um ihre Wiederwahl besorgten Politiker zum Opfer fällt. Manifester oder antizipierter Widerstand gegen die sozialen Kosten des Stabilisierungsprogramms hinderte die Reformregierungen an einer geradlinigen und restlosen Realisierung der Idealkonzepte. Im Extremfall wurde die Stabilisierungspolitik vor ihrem Wirksamwerden abgebrochen, was – wie z. B. im Falle Bulgariens – den Reformprozess zum Stillstand brachte und die Transformationskrise auf Dauer stellte. Die Folgen sind fatal: Während die anhaltende Transformationskrise Inflationserwartungen begründet, schrumpft die ohnehin schwache Kapitalbasis zusätzlich durch Kapitalflucht, was wiederum einen weiteren Anstieg des hohen Zinsniveaus zur Folge hat. Mangels Informationssicherheit und kalkulierbarer Gewinnaussichten 6 Lt. Rostowski (1998: 3) betrug die maximale Inflationsrate in Polen (1989) 640 %, in Estland (1992) 954 %, in Litauen (1992) 1 175 % und in Russland (1992) 2 318 %. Spitzenreiter waren die Ukraine mit 10 155 % (1993) und Armenien mit 10 996 % (1993).

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Kapitel 3

unterbleiben notwendige Sachkapitalinvestitionen. Umgekehrt wirkt eine rückläufige bzw. auf niedrigem Niveau stabilisierte Inflationsrate als wichtigster Indikator der gelingenden Stabilisierung – neben der Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts. Es ist dieser Eindruck von sich insgesamt verbessernden Rahmendaten, welcher potentielle Investoren veranlasst, nicht länger zu zögern. Die Zahlen sprechen hier eine eindeutige Sprache: Das Ausmaß der Auslandsinvestitionen zeigt eine enge Korrelation mit dem Rückgang der Inflationsrate und den übrigen allgemeinen Wirtschaftsindikatoren, aber erweist sich als relativ unbeeindruckt von direkten Anreizen und Steuerpräferenzen (Beyer 2001c; Santarossa Dulgheru 2001). Im Jahre 1996 hatten 19 von 26 Transformationswirtschaften die Übergangskrise überwunden und befanden sich auf einem positiven Wachstumspfad (Fischer et al. 1997). Zwar wirken die ökonomischen Fortschritte geringer als die der politischen Transformation und auch in struktureller Hinsicht „not pervasive enough“ (Zecchini 1997: 15). Doch konnte sich die Produktion überall dort rasch erholen, wo günstige Bedingungen für das Wachstum privater Unternehmenstätigkeit existierten. Dazu trugen sowohl die in praktisch allen Ländern im Zuge der Finanzreform durchgeführte Absenkung der Steuersätze (Beyer 2001a) und verschiedene Formen der Förderung von privaten Klein- und Mittelunternehmen (Thode 2001) bei. Insbesondere die EUBeitrittskandidaten Estland, Polen, Slowenien, Tschechien und Ungarn haben sich den internationalen Wirtschaftszusammenhängen schon weitgehend adaptiert; ihre Wirtschaftsleistung kommt der der südostasiatischen Schwellenländer nahe.7 Trotz einer prinzipiellen Freigabe des grenzüberschreitenden Warenverkehrs wurden jedoch verschiedentlich Zollschranken zum Schutze der Binnenwirtschaft beibehalten oder angehoben. Die strategische Alternative „Schocktherapie oder Gradualismus“ spielte in der Praxis der Transformationssteuerung keine prominente Rolle. Unter den erfolgreicheren Reformländern ist keines, das einen dezidierten Gradualismus zum Programm erhoben hätte. Ebenso wenig gibt es Fälle, in denen das Radikalkonzept „Alles auf einen Schlag“ perfekt praktiziert werden konnte. Alle Regierungen sahen sich unter dem Einfluss des demokratischen Wettbewerbs auf einen mehr oder weniger suboptimalen Zick-Zack-Kurs gezwungen (Beyer 2001b). Zur Wahl eines langsameren bzw. schrittweisen Vorgehens zwangen jedoch nicht so sehr die vermuteten Wissensund Informationsdefizite (Wiesenthal 2001), sondern Verzögerungen und Kurswechsel ergaben sich aus der Logik der politischen Steuerung – als „a matter of necessity“ (Zecchini 1997: 30). Das gilt selbst für die „schnellen“ Reformländer Polen und Tschechien, denen attestiert wird, größere Teile des Reformprogramms nach dem Muster der Schocktherapie exekutiert zu haben. 7

Ein erheblicher Unterschied besteht jedoch in der Höhe der Spar- und Investitionsquoten. Während 1994 in Tschechien bei einem Pro-Kopf-Sozialprodukt von 5 880 US-Dollar nur je ca. 20 % gespart und investiert wurden, waren es in Südkorea bei einem Pro-Kopf-Sozialprodukt von nur 4 217 USDollar 35,8 bzw. 33,5 % (Marković 1997: Table 2).

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Den Befürwortern des radikalen Ansatzes darf im Nachhinein zugestanden werden, dass sie zurecht den Blick auf strategisch bedeutsame Aspekte gelenkt haben. Sie hatten insofern einen besseren Zugriff auf die Wirklichkeit, als ihr Vorschlag eines zeitlich gestrafften Reformprogramms der Situation eines zeitlich begrenzten win­ dow of opportunity entsprach. Tatsächlich erwies sich die alternative Annahme, Versäumtes ließe sich zu beliebigen späteren Zeitpunkten nachholen, als unrichtig. Regierungen, die in den Jahren 1989 – ​91 ein Stabilisierungsprogramm durchführten, woran sich dann – mehr oder weniger zügig realisierte – Privatisierungsprojekte anschlossen, konnten eine erheblich bessere Zwischenbilanz präsentieren als solche, die das Stabilisierungsprogramm zugunsten der Liberalisierungs- und Privatisierungsmaßnahmen vertagten. Das Vorziehen der Preisliberalisierung und die Vertagung der Stabilisierungsmaßnahmen waren mit gesamtwirtschaftlichen Nachteilen verbunden; sie nützten vor allem der Machtakkumulation sog. Oligarchen. Eine kluge Wahl des Zeitpunkts der makroökonomischen Stabilisierung bestimmte also wesentlich Ausmaß und Tempo der anschließenden wirtschaftlichen Erholung.8 Aufbauend auf frühzeitigen Stabilisierungsmaßnahmen erwies sich die duale Transition von Politik und Wirtschaft nicht nur als nötig, sondern auch als möglich (Beyer 2001b). Die vergleichenden Analysen belegen den Vorteil eines frühen Reformstarts: Die Transformationskrise war umso rascher überwunden, je kürzer die Frist zwischen Regimewechsel und Reformbeginn ausfiel. Eine entschlossene Einleitung der Reformen half, Unsicherheit über die anvisierten Ziele zu reduzieren und minimierte gleichzeitig die Gelegenheiten für rent seekers, sich organisatorisch zu konsolidieren und den Fortgang der Reformen zu behindern. Wenngleich Tempo und Reihenfolge der nach der Stabilisierung ergriffenen Maßnahmen weniger entscheidend waren, hatten kompakte Reformprogramme den Vorzug, den Reformakteuren ein höheres Maß an Selbstbindung zu ermöglichen. Waren erst die wichtigsten Maßnahmen auf den Weg gebracht, so blieben die Verantwortlichen am ehesten von der Versuchung verschont, sie um politischer Wettbewerbsvorteile willen wieder rückgängig zu machen. Die Erwartung, dass die Arbeiterschaft – als vorrangiger Kostenträger der Reform – regelmäßig eine Kursänderung erzwingen würde, war falsch. Übereinstimmende Befunde zeigen, dass es vielfach die frühen Gewinner der Liberalisierung waren, welche den Kern der Reformopposition bildeten. Dabei handelte es sich um im Wege der Insiderprivatisierung aus der Nomenklatura hervorgegangene Neu-Unternehmer oder um mit Eigentumsrechten ausgestattete Manager einstiger Staatsbetriebe. In jedem Fall profitierten die frühen Gewinner von den inkonsistenten Finanz- und Sozialpolitiken jener Regierungen, die – in der Regel aus Sorge um ihre Wiederwahlchancen – bereit waren, formal längst privatisierten, aber unrentablen Großunternehmen weiterhin mit Lohnsubventionen und großzügigen Krediten zur Seite zu stehen. Die so Begünstigten genossen es, die Produktpreise beliebig festsetzen und weiterhin auf 8 So auch Balcerowicz (1995), Mikhailov (1997) und Rostowski (1998).

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staatliche Finanz- und Exporthilfen bauen zu können (Wiesenthal 1997a). Wann immer sie ihr Interesse am Aufschub bzw. der Entschärfung von Reformmaßnahmen realisieren konnten, stiegen die Kosten der makroökonomischen Stabilisierung in Form von Sozialprodukteinbußen und verlängerter Rezession. Wo dagegen die wichtigsten Reformteile in abgestimmter Weise implementiert wurden, fiel die rezessionsbedingte Arbeitslosigkeit niedriger aus als in Ländern, in denen es zum Abbruch des Reformprogramms kam: „Partial economic reforms are shown to produce market distortions that generate a pattern of concentrated gains and dispersed losses in the short term“ (Hellman 1998: 205). Um suboptimale Ergebnisse bzw. das Versanden des Reformprozesses zu vermeiden, hatte sich Beobachtern die Alternative eines „starken“ Staates angeboten. Erfahrungen in Lateinamerika und Südosteuropa (Geddes 1995), aber auch erste Vergleichsuntersuchungen in Osteuropa sprechen jedoch gegen die Vermutung eines generellen Autoritarismusvorteils der Reformsteuerung. Werden die Ergebnisse der ökonomischen Reform vor dem Hintergrund einschlägiger Verfassungsnormen analysiert, so schneiden auf den ersten Blick jene Länder schlechter ab, die ihre Regierung bzw. den Präsidenten nur geringen Beschränkungen unterwarfen (Hellman 1997). Dagegen scheinen parlamentarische Systeme mit eng begrenzten Kompetenzen des Präsidenten einem dezidierten Präsidialsystem überlegen. Dieses Bild bedarf jedoch der Präzisierung. Wenn zusätzliche Kontextbedingungen, genauer: die wirtschaftliche Ausgangssituation, politisch-kulturelle Traditionen und die Typik des Parteiensystems, in den Blick genommen werden, zeigen sich parlamentarische Regierungssysteme nicht mehr als generell von Vorteil. Ein höherer Grad an Machtkonzentration begünstigte den Reformprozess, wenn die Ausgangsbedingungen weniger günstig waren, insbesondere wenn sich keine programmatisch differenzierten Parteien gebildet hatten bzw. die Gesellschaft noch überwiegend segmentär differenziert und klientelistisch geprägt war (Kitschelt 2000). Alles in allem erwiesen sich sowohl die allgemeinen als auch die speziellen Transformationsprobleme (vgl. Wiesenthal 2001), insbesondere das Dilemma der Gleichzeitigkeit, als politisch bearbeitbar. Gleichzeitigkeit war organisierbar; die duale Transition war möglich. Entgegen der Annahme besonderer Schwierigkeiten bzw. eines „problem of simultaneity“ (Elster et al. 1998: 19), konstituierte der Systemwechsel ein window of opportunity. Reformeliten, die die problematische Situation als wertvolle Gelegenheit erkannten und in der Lage waren, die geeigneten policies auszuwählen und zu implementieren, sahen sich mit guten Erfolgschancen belohnt. So informierte das anhand theoretischer Annahmen konstruierte Dilemma zwar nicht über empirische Problemlagen, aber hilft in der Rückschau, die Parameter jener Gelegenheiten und Entscheidungen zu identifizieren, die Transformationserfolge ermöglichten.

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4 Scheitern schon Transformationsstudien über einzelne Länder an der Aufgabe, alle Faktoren zu würdigen, denen Einfluss auf die Resultate zugeschrieben wird, so ist das in einer generalisierenden Erfolgsbilanz wie dieser so gut wie unmöglich. Allerdings lassen sich einige Befunde im Rückgriff auf die an anderer Stelle (Wiesenthal 2001) formulierten Thesen bilanzieren, so dass der theoretische Ertrag der vergleichenden Transformationsforschung erkennbar wird. (1) Das Gewicht der Vergangenheit Beim Rückblick auf die zu Rate gezogenen Untersuchungen ist zunächst festzuhalten, dass den Ausgangsbedingungen der Transformation durchweg erhebliche Bedeutung für das Muster und Niveau der Resultate beigemessen wird. „Erblasten“ aus der kommunistischen und vorkommunistischen Zeit beeinflussen den Charakter der zu den ersten freien Wahlen kandidierenden Parteien, die Prioritäten bei der Etablierung bürgerlicher und politischer Rechte, die cleavages des Parteiensystems, die Zusammensetzung der Reform- und Oppositionseliten sowie schließlich die Wettbewerbsstruktur des neuen politischen Systems. Prominentester Faktor der Vergangenheit sind ethnische Differenzierungen und Nationalitätskonzepte, die zu Zeiten des Sozialismus unterdrückt worden waren. Als es zur Liberalisierung der politischen Sphäre kam, wurden diese Differenzen wieder akut und prägten fortan die Strategien des politischen Wettbewerbs wie die Themen vieler öffentlicher Debatten. Von ähnlicher Bedeutung war das Stadium der Nationen- und Staatsbildung, in dem sich die Reformländer vor der kommunistischen Herrschaft befanden (von Beyme 1994: 143 – ​48). Die Liste relevanter „Altfaktoren“ ist recht lang und umfasst u. a. auch Kultur und Religion, Industrialisierungs- und Alphabetisierungsgrad, den Anteil von Personen mit sekundärer und tertiärer Bildung u. a. m. Es ist evident, dass Vorstellungen von den Zielen der Transformation, z. B. von der Ethnie, die das Staatsvolk bilden sollte, oder über die „richtigen“ Grenzen des Staatsgebiets, auf normative Überlieferungen dieser Art rekurrierten. Das gilt im Prinzip auch für die besondere Form des kommunistischen Systems – als autoritäre Bürokratie oder Variante des Totalitarismus, des Post-Totalitarismus oder Sultanismus (Brie 1996; Linz/Stepan 1996: Kap. 3). In diesem Sinne wird auch der besondere Herrschafts- oder Sozialstaatscharakter des untergegangenen Sozialismusmodells (man erinnere sich des Schlagworts vom „Gulasch-Kommunismus“ für das ungarische Kadar-Regime) für die Art der Erwartungen an Demokratie und Marktwirtschaft verantwortlich gemacht. Doch wie ist das Wirken der Vergangenheit zu erklären ? Wie wirken traditionelle politische Kultur, die Erbschaft historischer Unterdrückung und rückständige sozioökonomische Bedingungen auf eine Gegenwart, die nicht mehr die des 19. Jahrhunderts oder des autoritären Sozialismus ist ? Immerhin mag man „wissen (…), daß die Vergangenheit keinen kausalen Einfluss auf die Gegenwart ausüben kann (über die Wirkungen hinausgehend, die von den Spuren ausgelöst werden, die die Ver-

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gangenheit in der Gegenwart hinterlässt)“ (Elster 1981: 106; Klammer i. O.). Zur Beantwortung dieser Frage kommen zwei theoretische Alternativen in Betracht: zum einen System- und Strukturtheorien, zum zweiten handlungstheoretische Erklärungsmodelle. Sie tragen den Faktoren der Vergangenheit auf verschiedene Weise Rechnung. System- und Strukturtheorien, die Phänomene der Handlungsebene als trivial behandeln, riskieren es, umweglos von der Gestaltähnlichkeit des Gegenwärtigen mit dem Vergangenen auf eine Verursachungsbeziehung zu schließen. Wenn das, was ist, dem gleicht, was war, hat sich die Vergangenheit scheinbar durchgesetzt und „history matters“. Allerdings darf es dieser Position nicht erspart bleiben, eine signifikante und testbare Gegenthese auszuweisen. Da jedoch keine sozialen Phänomene (oder Strukturen als Muster der Beziehungen zwischen Phänomenen) vorstellbar sind, die ausschließlich in einer geschichtslosen Gegenwart gründen, und schon das Reden über Kausalität einen Zeitstrahl impliziert, der zur Inspektion des Startpunkts einlädt, kommt man mit der Suche nach einer vergangenheitsfreien Phänomenologie nicht weit. Die Aussage „history matters“ ist folglich trivial, weil tautologisch. Es geht nicht um in der Vergangenheit liegende Ursachen „an sich“, sondern um deren Wirkrichtung und relative Stärke. Hier macht der Rekurs auf Akteurs- anstelle von Systemoder Strukturtheorien einen entscheidenden Unterschied. Akteurstheorien unterstellen die Selektion von Handlungen innerhalb eines durch Wissen und Wünsche konditionierten Alternativenraums. Phänomene der Vergangenheit beeinflussen sowohl die kognitive (Wissen voraussetzende) als auch die normative (den Wünschen folgende) Seite der Entscheidung. Sie beeinflussen sie, aber sie determinieren sie nicht, denn die Interpretation des Wissens und die Ausbildung der Wünsche sind komplexe Prozesse, die sich einer linearen Einflussnahme entziehen (Wiesenthal 1997b). Um einen vergangenen Sachverhalt als Schöpfer des Gegenwärtigen zu identifizieren, bedarf es vielmehr einer Rekonstruktion der empirischen Wirkungskette, die von der Wahrnehmung des Vergangenen über die Wahrnehmung des Gegenwärtigen und die Artikulation einer Präferenz bis zur Auswahl und Ausführung jener Handlungen reicht, die zur Replikation des Vergangenen geeignet sind. Diese handlungstheoretische Perspektive widerspricht saloppen Aussagen, denen zufolge etwas Vergangenes ganz ohne Zutun der Akteure fortzuwirken vermag. Sofern Aussagen dieses Typs nicht von vornherein sinnleer sind, da sie das Prädikat „vergangen“ nur nominalistisch verwenden, handelt es sich um inkorrekte Beschreibungen eines entweder unerwarteten oder den manifesten Intentionen zuwider laufenden Sachverhalts: Obwohl Anderes erwartet wurde und/oder bewirkt werden sollte, blieben die Dinge so, wie sie waren. Das ist z. B. das Schicksal der seit Jahrzehnten vielen Intentionen zuwider laufenden Existenz von ehemals deutschen Bunkern an Küsten in Dänemark und Frankreich. Schriebe man diesen Sachverhalt nicht der Erosionsfestigkeit von Beton und den prohibitiven Kosten des Abbruchs zu, sondern einem „Wirken der Vergangenheit“, so wäre das ebenso irrig wie pauschale Feststellungen über eine kommunistische Vergangenheit „leaving behind a legacy inimical

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to democratic stability“, wie sie Béla Greskovits (1997: 194) kritisiert. Ebenso wenig ist der Stabilisierungs- und Demobilisierungseffekt, welcher der Wiederwahl einer Regierung folgt (Bielasiak 1999; Grzymala-Busse 1999), ein Fall von legacy oder Pfadabhängigkeit. Er demonstriert vielmehr, dass auch und gerade „konservative“ Effekte eines Mindestmaßes an Zeit für die Organisation der „konservierenden“ Handlungen bedürfen.9 (2) Pfadabhängigkeit des Neuen ? Ein systematischer Begriff von Pfadabhängigkeit hat mit der Rede vom „Wirken der Vergangenheit“ nichts am Hut. Die Feststellung von Pfadabhängigkeit ist an das Vorliegen einer Kette von Entscheidungen gebunden, deren Konsequenzen im Lichte anderer Alternativen als suboptimal erscheinen mögen. Das heißt keineswegs, dass das Ergebnis nicht gewollt wurde oder als unbefriedigend empfunden wird. Vielmehr ist zur Identifikation der Abhängigkeit eine generelle Nutzenorientierung vorausgesetzt, da der erklärungsbedürftige Sachverhalt erst durch das Verfehlen des Nutzenmaximums bzw. das lock-in eines suboptimalen Zustands konstituiert wird. Um das am Beispiel der Privatisierung zu illustrieren, müsste man unterstellen, dass zwar alle beteiligten Akteure die maximal effiziente corporate governance bevorzugen, aber (z. B.) der Verlockung durch den kurzfristigen, wenngleich geringen Effizienzgewinn der Insiderprivatisierung erliegen. Wenn sich die Insider dann im nächsten Zug einer Konzentration der Eigentumsrechte verweigern, ist die suboptimale Alternative fixiert. Entschließen sie sich aber, ihre Anteile an Dritte zu verkaufen, die dem Unternehmen ein kostenverantwortliches Management verordnen, ist der Übergang auf einen Pfad gelungen, der das Optimum zu erreichen verspricht. Von Pfadabhängigkeit kann dann keine Rede sein. Die Wahl der je effizientesten Alternative erfolgt typischerweise nicht „pfadabhängig“. Tatsächlich waren Privatisierungsprozesse ein bevorzugter Gegenstand, um die These der Pfadabhängigkeit von Transformationsfolgen zu belegen (Stark 1992; Hausner et al. 1995) und die Ubiquität von legacies zu konstatieren (vgl. Crawford/Lijphart 1997).10 Jürgen Beyer und Jan Wielgohs (2001) können jedoch an den Privatisierungspolitiken in vier Ländern nachweisen, dass die Hypothese der Pfadabhängigkeit von den Daten der Politikentwicklungs- und Politikimplementationsprozesse nicht gestützt wird. So schlagen Tschechien und die Slowakei trotz ihrer gemeinsamen Vergangenheit unterschiedliche Privatisierungspfade ein. Und alle vier Länder neigen dazu, den allfälligen Beanstandungen an der zuerst gewählten Privatisierungsmetho9 Etwas anderes bedeutet die Rede von einer Erbschaft an ungelösten Problemen, wie z. B. im Fall des „legacy of incomplete nation building“ (Crawford/Lijphart 1995: 187). Sie spielt auf politische Projekte, Ziele oder Werthaltungen an, die mit anderen gleichzeitig relevanten Projekten, Zielen oder Werthaltungen konkurrieren. 10 Crawford und Lijphart (1997) kommt das Verdienst zu, systematische Unterscheidungen zwischen kulturellen, sozialen, politischen, nationalen, institutionellen und administrativ-ökonomischen leg­ acies vorzunehmen.

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de dadurch zu begegnen, dass sie ihre Methodenpalette erweitern. Dieser Prozess des policy learning scheint des Öfteren durch „kontra-adaptive“ Präferenzen (Elster 1987: Kap. IV) beeinflusst zu sein, d. h. durch das Verlangen nach etwas „Anderem“ als dem Vorhandenen. Das gilt auch für andere Politikbereiche. Eine Untersuchung über die Justizreformen kommt zu dem Schluss: „Institutions that allowed high degrees of judicial independence emerged in countries where the legacies entailed high levels of totalitarian politicization of the judiciary“ (Magalhães 1999: 59). Ausgerechnet das Feld der Privatisierungspolitik belegt, dass die bereichsspezifischen Transformationen auch institutionelle Innovationen hervorbrachten. Das gilt zum einen für die sog. Voucherprivatisierung, die zumindest einem Großteil der Bevölkerung geldwerte Anteilsrechte an den privatisierten Staatsunternehmen einbrachte. Es gilt zum anderen auch für die Privatisierungs- und Investmentfonds, die zwar nicht als neue Eigentümer- und Akteurskategorie intendiert waren, sich aber im Zuge der – durchaus beabsichtigten – Konzentration von zunächst weit gestreuten Eigentumsrechten herausbildeten (Wielgohs 2001). Obwohl von niemandem geplant, haben sich die semi-staatlichen Fonds inzwischen zu emergenten, nämlich prozesskonstituierten Akteuren des Transformationsprozesses gemausert. Für die Diagnose „Pfadabhängigkeit“ bleiben mithin weitaus weniger Belege als zunächst erwartet wurde. Nicht nur stellt die Liberalisierung der politischen und ökonomischen Arenen einen signifikanten Bruch mit der Vergangenheit dar, sondern sie bildet auch eine notwendige Voraussetzung für die Zulassung von bislang fremden oder gar geächteten Kriterien des öffentlichen Handelns. Erst mit dem Systemwechsel konnte das Effizienzkriterium im ökonomischen wie im politischen Wettbewerb Geltung gewinnen. Dank des Liberalisierungseffekts ist auf der Makroebene der gesellschaftlichen Ordnung nur wenig Raum für Pfadabhängigkeit geblieben. Anders sieht es dagegen auf der Meso-Ebene von Organisationsphänomenen und den mit ihnen assoziierten (oft impliziten) relational contracts aus. Ebenso wenig dürfen Kontinuitäten auf der Mikro-Ebene sozialer Werte und kollektiver Orientierungen wundern, da sie bekanntlich unverzichtbare Momente der individuellen Identitätssicherung sind und insofern per se als Kontinuitätsanreiz wirken.11 Insgesamt ist festzustellen: Die Transition vom Sozialismus ist nicht durch Pfadabhängigkeit determiniert. Ihre Resultate sind von Mustern und Merkmalen der sozialistischen Vergangenheit nur unwesentlich geprägt. (3) Komplexitätsgrenzen der Innovation ? Der mehr oder weniger erfolgreiche Umgang mit dem Komplexitätsüberschuss des Reformprogramms erfolgte auf zwei Ebenen: der Ebene der policies und der Ebene der politics. Entgegen den skeptischen Prognosen verstanden es die Reformakteu11 Insider der politischen Reform berichten allerdings, dass es gerade die Häufigkeit „biographischer Brüche“ war, welche die Adaption an eine umfassend veränderte Handlungswelt erleichterte (Ágh/ Kurtan 1995).

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re der vier „Erfolgsländer“, die Risiken des Scheiterns zu kalkulieren. Wie die Analyse der Beschäftigungsproblematik im Kontext des Privatisierungsprogramms (Wielgohs 2001) zeigt, konnten sie dabei auf ein Bündel von komplementären Politikinstrumenten zurückgreifen. Sie suchten eine zeitliche Streckung des Beschäftigungsabbaus, um dem Privatsektor Gelegenheit zur aufholenden Entwicklung zu geben. Sie nutzten verschiedene Optionen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, förderten die Gründung von Klein- und mittelgroßen Unternehmen und gewährten diesen steuerliche Präferenzen (Beyer 2001a; Thode 2001). Schließlich bemühte man sich, den Empfehlungen der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds zu folgen und mittels Arbeitslosenversicherung und Frühpensionierung Auffangpositionen für entlassene Arbeitnehmer zu schaffen (Götting 1998). Nicht zuletzt aufgrund der engen Finanzierungsspielräume für Lohnersatzleistungen erlangten die verschiedenen Formen der Massenprivatisierung per Vouchers bzw. citizens grants sowie eine Überführung in Belegschaftseigentum Bedeutung. Sie harmonierten zwar nur selten mit den Erfordernissen einer kapitalmarktvermittelten Unternehmenssteuerung, aber lieferten den erhofften Legitimationsgewinn. Kluge Entscheidungen (prudent choices) bei der Steuerung der Wirtschaftsreformen zeigen sich auch in der Wahl der Reihenfolge und des Timing der einzelnen Maßnahmen. Sie belegen das beachtliche „intellektuelle Kapital“ vieler Reformer. Soweit diese die kritischen Momente ihres Reformplans vor dem Hintergrund der wechselnden opportunity structure zu berücksichtigen verstanden, öffnete sich ihnen ein Möglichkeitsraum für erfolgswirksame Entschei­dungen. Kluge Entscheidungen betrafen nicht nur die Ebene politischer Maßnahmen (policies), sondern auch die Wahl von Entscheidungs- und Partizipa­tionsordnungen. So finden sich auf der Politics-Ebene verschiedene kooperative Arrangements zwischen der Regierung und potentiellen außerparlamentarischen Oppositionskräften, namentlich den Gewerkschaften (Wielgohs 2001). Diese werden als Übung in wechselseitiger Zurückhaltung, als zyklischer Wechsel zwischen Konflikt und Kooperation oder als Kooptation seitens des Staates – z. B. in Form eines simulierten respektive „präemptiven“ Korporatismus – beschrieben. Die länderspezifischen Arrangements der Konsenssicherung und Konfliktprävention, die zum Teil das Ergebnis einer „präventiven“ Institutionengründung waren, halfen, aufkommende Konflikte im Bereich der Arbeits-, Einkommens- und Sozialpolitik zu entschärfen. Sie wirkten als vorbeugender Flankenschutz für Reformen mit zwar vorübergehenden, aber schmerzhaften Nachteilen. Akteurorientierte Prozessstudien, die das Zustandekommen schwieriger Entschei­ dungen und deren Implementationsprozess verfolgen, zeichnen ein Bild der Kompetenzen und Anstrengungen der Akteure, das den komplexitätstheoretischen Annahmen des Unmöglichkeitstheorems holistischer Reformen (vgl. Wiesenthal 2001) widerspricht. Letzteres und die daraus abgeleitete Erfolgsskepsis erweisen sich als krude Simplifizierungen einer ungeahnt differenzierten und darum prinzipiell beeinflussbaren Wirklichkeit.

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(4) Ermöglichungsfaktoren Der Möglichkeitsraum der Transition vom Sozialismus und der anschließenden Transformation gesellschaftlicher Teilsysteme war größer als manche theoriebasierten Prognosen erwarten ließen. Im Einzelnen lassen sich die folgenden Differenzen zwischen den theoriebasierten Erwartungen und den Befunden der empirischen Forschung ausmachen. (i) Die auf der Ebene normativer und kognitiver Dispositionen verorteten Hindernisse bei der Begründung neuer Institutionen erweisen sich Strategien der politischen Planung, d. h. einer klugen Wahl von policies und politics, prinzipiell zugänglich. Eine Determination institutioneller Innovationen durch kulturelle und normative legacies ist nicht nachweisbar. Vielmehr waren sowohl eine korrekte Identifikation der funktionswesentlichen Merkmale neuer Institutionen als auch der Transfer von „Institutionenwissen“ aus einem Anwendungskontext in einen anderen möglich. (ii) Die auf der Mikroebene lokalisierten Grenzen der individuellen Informationsund Entscheidungsrationalität (Stichwort bounded rationality) sind prinzipiell überwindbar. Wenngleich nirgendwo Belege eines maximierenden bzw. „vollständig“ rationalen Handelns existieren, so besteht doch eine weite Skala von mehr oder weniger problemgeeigneten und potentiell zielführenden Wahlalternativen, z. B. des Rekurses auf exemplarische Prozesse, Sachverhalte und institutionelle Ordnungen. Eine „absolute“ Komplexitätsfalle für anspruchsvolle Reformpolitiken ist nicht erkennbar. (iii) Was die auf der Meso-Ebene vermuteten Ressourcen-, Identitäts- und Strategieprobleme kollektiver Akteure (Stichwort collective action dilemma) sowie die Rationalitätsproblematik kollektiver Entscheidungen (Stichwort social choice) betrifft, ist der Untersuchungsbefund weniger überraschend. Die in den Vorhersagen unterstellten Hindernisse komplexer Reformen wurden zwar nur in Einzelfällen und nur in rudimentärer Form angetroffen, aber scheinen im Prinzip korrekt prognostiziert. Dass sie nur in begrenztem Maße behindernd wirkten, ist der tendenziell egalitären Interessenstruktur sozialistischer Gesellschaften und speziell ihrer „Unterorganisation“ zum Zeitpunkt des Untergangs zuzuschreiben. Aus diesem historisch spezifischen Grund waren die in Gesellschaften mit entwickelten Assoziationsverhältnissen gesammelten Erfahrungen nicht auf die Systemtransformation übertragbar. (iv) Auf der Makro-Ebene war – entgegen der Prognose – ein inklusives und instruktives Konzept von Systemrationalität verfügbar: das Beispiel westlicher Demokratien. Es konnte die Konzeptualisierung eines funktionstauglichen Gesellschaftsentwurfs anleiten, weil in bestehenden Institutionensystemen ausreichend empirische Referenzen gegeben waren und die gleichzeitig etablierten Freiheitsgarantien und Bürgerrechte wirksame Korrektur- und Lernpotentiale fundierten. Damit waren die kognitiven Voraussetzungen komplexen „institutionellen Lernens“ erfüllt. Folglich ist die

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Annahme zurückzuweisen, dass das Selbstwissen der Gesellschaft über ihre politischen und ökonomischen Basisinstitutionen stets unzureichend sei. (v) Weitere Erfolgsbedingungen komplexer Reformen sind im Vorhandensein politischer skills sowie in Gleichgewichtstendenzen der neuen Institutionen zu sehen. Tatsächlich zeigte der konkurrenzdemokratische Parlamentarismus eine unbeabsichtigte Gleichgewichtstendenz, indem er kollektiven Akteuren Anreize zur Allianzbildung und Unsicherheitsabsorption durch selbstinteressierte Wahlrechtsreformen verschaffte, die zur Stabilisierung des Institutionengefüges beitrugen. Des Weiteren ist den Institutionen auch eine „sozialisatorische“ Wirkung zu bescheinigen, die eine allmähliche Schließung der kulturellen Voraussetzungslücke erwarten lässt (Crawford/Lijphart 1997). (vi) Als intervenierende Variablen wurden eine Reihe begünstigender Umstände ausgemacht. Es handelt sich v. a. um bestimmte normative legacies, die sich als Unterstützungsressourcen der Reformpolitik entpuppten. Zu ihnen zählen (1) die im Grundsatz positive Einstellung der Bürger zu „starken“ Regierungen bzw. einem „starken“ Staat.12 Die frühen Entscheidungsprozesse wären entschieden komplizierter und unsicherer ausgefallen, wenn die Bevölkerung bereits liberal-demokratische Attitüden ausgebildet und zum Selbstbewusstsein einer konsolidierten civil society gefunden hätte. (2) Dasselbe gilt für die reformgünstige Struktur der Interessenrepräsentation: konsensorientierte und entscheidungsfreudige Reformeliten auf der einen Seite, eine schmale und artikulationsschwache Mitgliederbasis sowie die Abwesenheit repräsentativer Interessenverbände auf der anderen. Dieser Umstand entlastete von der im Unmöglichkeitstheorem unterstellten Lähmungswirkung einer defensiven Verteilungskoalition. (3) In die gleiche Richtung wirkte der Mythos eines quasi natürlichen Zusammenhangs von repräsentativer Demokratie und prosperierender Wirtschaft, dessen hoher Simplifikationsgrad manchen Mythen sozialistischer Provenienz entsprach. (4) Schließlich sind noch die anfänglich starke Neigung zu breit konsentierten Zielen und der aus Vertrautheit mit sozialistischen Utopien resultierende Kredit für den blueprint approach der Institutionenreform zu nennen. Diese und weitere Faktoren bildeten eine „Erbschaft“ von hohem transformativem Wert. Sie führen die Auffassung ad absurdum, dass „legacies of the past“ und „imperatives of liberalization“ (vgl. Crawford/Lijphart 1997: 172) notwendig kollidieren müssten.

12 Dem Statement „starke Führung ist heute wichtiger als Demokratie“ stimmten 1996 in Polen 55 % der Befragten, in Ungarn 57 %, in Tschechien 60 % und in Russland 80 % zu (Haarland/Niessen 1998: 113).

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5 In ihrer Beurteilung des Transformationsprojektes haben sich die Sozialwissenschaften nicht durchweg als kompetente Repräsentanten des verfügbaren Wissens von der Gesellschaft gezeigt. Viele der anfänglichen Diagnosen belegen eine Attitüde des eilfertigen Pessimismus, die nicht minder fragwürdig ist als manche extrem risikofreudigen Umbaupläne mutiger Politikberater. Angesichts der Neigung, einen theoretischen Orientierungsrahmen auch noch nach seiner Falsifikation beizubehalten (Tetlock 1999), ist wohl nicht damit zu rechnen, dass der verbesserten Informationslage eine zügige Korrektur der unzutreffenden Annahmen und Schlussfolgerungen folgt. Doch ist es auch nicht so, dass der Feasibility-Nachweis der Transition vom Sozialismus ausreichend Veranlassung gibt, fortan allen Großprojekten der Gesellschaftsreform Kredit einzuräumen. Ebenso falsch wäre es aber auch, keine Konsequenzen zu ziehen, nachdem sich die skeptischen Urteile über die Selbstgestaltungsfähigkeit der Gesellschaft als undifferenziert und übergeneralisiert erwiesen haben. So bleibt zumindest die Hoffnung, dass sich künftig mehr sozialwissenschaftliche Experten aufgefordert sehen, ihre Annahmen transparenter zu machen und bei der Analyse politischer Projekte den Bedingungen des Erfolgs ebenso viel Aufmerksamkeit zu schenken wie den Ursachen des allemal möglichen Scheiterns.

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Kapitel 3

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Materiale und theoretische Befunde der vergleichenden Transformationsforschung

81

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Kapitel 4 Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus Erträge und Lehren der vergleichenden Transformationsforschung (2010)1

1

Einleitung

Dass der nahezu gleichzeitige und flächendeckende Kollaps der sozialistischen Gesellschaftssysteme und die anschließende Transformation ihrer politischen und wirtschaftlichen Institutionen den Sozialwissenschaften einen ungewöhnlich lohnenden Forschungsgegenstand bieten, steht außer Zweifel. Immerhin hatten sich nicht weniger als 29 Länder der ehemals „Zweiten Welt“ einem mehr oder weniger tiefgreifenden Wandel ihrer grundlegenden Ordnungssysteme unterzogen.2 Nie zuvor hatten Sozialwissenschaftler die Gelegenheit, eine solche Serie simultaner Wandlungsprozesse zu untersuchen und – falls sie entsprechende Ambitionen hatten – systematisch zu erkunden, welche Rolle dabei allgemeinen und theoriefähigen Faktoren einerseits und „lokalen“, zeit- und länderspezifischen Faktoren andererseits zukam. Rund 20 Jahre nach Beginn der Transformationsepoche sollte es möglich sein, den Ertrag zu bilanzieren. Immerhin existiert eine große Zahl von länderspezifischen und ländervergleichenden Transformationsstudien. Allerdings scheint das Potential für eine Untersuchung der Erfolgsbedingungen des gesteuerten Umbaus der gesellschaftlichen Ordnung nur in sehr geringem Umfang genutzt zu werden. In frühen Analysen der Transformationsprozesse wurde oft nachdrücklich auf die hohe Kom1

Überarbeitete Fassung des Vortrags „Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus – Eine Bilanz der vergleichenden Transformationsforschung“ auf der Konferenz „20 Jahre Deutsche Einheit – Von der Transformation zur europäischen Integration“, veranstaltet vom SFB 580, Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, 11. – 12. 03. ​2010, Halle (Saale). 2 Das waren außer der DDR: Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina, Bulgarien, Estland, Georgien, Kasachstan, Kirgisistan, Kroatien, Lettland, Litauen, Mazedonien, Moldau, Mongolei, Polen, Rumänien, Russland, Serbien und Montenegro, Slowakei, Slowenien, Tadschikistan, Tschechien, Turkmenistan, Ukraine, Ungarn, Usbekistan und Weißrussland. Noch dazu gekommen sind durch die Abspaltung von Serbien Montenegro und Kosovo. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_5

83

84

Kapitel 4

plexität der Reformprojekte aufmerksam gemacht und die Autoren erwarben sich Verdienste bei der Auflistung möglicher Ursachen für Fehlschläge, Krisenerscheinungen und Folgeprobleme (z. B. Müller 1998). Es lässt sich sogar die Entstehung eines Paradigmas der prospektiven Kalamitätendiagnose konstatieren. Ein prominentes Beispiel ist das „Dilemma der Gleichzeitigkeit“ (Offe 1991) von politischen und ökonomischen Reformen. Zwei Jahrzehnte nach dem Berliner Mauerfall steht außer Frage, dass die Etablierung einer repräsentativen Demokratie und der Marktwirtschaft in mehreren Ländern gelungen ist. Wo der Umbruch von einer Bevölkerungsmehrheit gewollt und von intentionsgleichen Eliten betrieben wurde, konnten diese – mit Unterstützung von ebenso wohlwollenden wie eigennützigen ausländischen Partnern – in weniger als zehn Jahren einen Großteil der anvisierten Ziele erreichen. Dabei war der Weg alles andere als einfach, führte er doch regelmäßig durch ein „Tal der Tränen“ mit Arbeitslosenquoten bis 20 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung, dreistelligen Inflationsraten und einem erheblichen Anstieg der sozialen Ungleichheit (vgl. Wiesenthal 2001). Dennoch ließen sich die Absichten der Reformer in den Ergebnissen ihres Handelns wiedererkennen. Im Folgenden werden zunächst bedeutsame Unterschiede zwischen drei Gruppen von Ländern markiert, die im Gefolge der Auflösung der Sowjetunion und/oder einer Abkehr von der realsozialistischen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung den Wandel ihrer Institutionensysteme erlebten (Teil 2). Ihr Systemwechsel verlief auf unterschiedlichen Pfaden (Teil 3) und war – nach verbreiteter Auffassung – mit gravierenden Hindernissen und Risiken belastet (Teil 4). Diese jedoch trafen in der Realität nicht oder nur in abgeschwächter Form auf; einige entpuppten sich u. U. als Erfolgsfaktoren (Teil 5). Einen prominenten Sonderfall bildet die Transformation der DDR, die hier nicht im Hinblick auf die bekannten Aspekte des Beitritts zur Bundesrepublik, sondern mit Bezug auf Eigentümlichkeiten der Systemopposition thematisiert wird (Teil 6). Der Beitrag endet mit einem Ausblick auf den Reformbedarf, den die bislang transformationsverschonten Staaten Westeuropas befriedigen müssten, um im Wettbewerb mit neuen, dynamischeren Zentren der globalen Modernisierung zu bestehen (Teil 7).

2

Beträchtliche Unterschiede

Betrachtet man das Sample von nunmehr 30 Transformationsfällen (unter Auslassung der DDR, auf die am Ende des Beitrags eingegangen wird), so zeigt sich ein uneinheitliches Bild. Es sind nicht nur die Beispiele gelungenen Wandels, die unser Wissen über die Gestaltbarkeit von Gesellschaft bereichern, sondern auch die Fälle einer unvollständigen oder gescheiterten Transformation. Der solcherart informierte Erkenntnisprozess sollte es erlauben, eine Proto-Theorie des Raums der „politischen Möglichkeiten“ zu formulieren, d. h. einer Theorie, die systematisch zu differenzieren

Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus

85

erlaubt zwischen vorstellbaren, aber unrealisierbaren Zukünften einerseits und alternativen, aber tatsächlich „möglichen Welten“ andererseits.3 In einem ersten Schritt lohnt es, die einzelnen Länder in drei Untergruppen zu sortieren. Die erste Gruppe umfasst jene acht Länder, die im Zuge des Erweiterungsakts von 2004 Mitglieder der Europäischen Union geworden sind: Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn und Slowenien. Zur zweiten Gruppe zählen die EU-Beitrittsländer von 2007 Bulgarien und Rumänien sowie jene Länder, die weder Teil der ehemaligen Sowjetunion gewesen waren noch bis 2010 EU-Mitglieder geworden sind. Das sind zunächst die Ergebnisse des jugoslawischen Zerfallsprozesses Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien, Serbien mit (und heute: ohne) Montenegro und Kosovo sowie des Weiteren noch Albanien und die Mongolei. Die dritte Gruppe umfasst alle restlichen Transformationsfälle, die sämtlich Zerfallsprodukte der ehemaligen UdSSR sind: die Ukraine, Georgien, die Republik Moldau, Armenien, Russland, Kasachstan, Kirgisistan, Aserbaidschan, Weißrussland, Turkmenistan, Tadschikistan und Usbekistan. Die Reihenfolge ihrer Nennung widerspiegelt in etwa den Grad bzw. relativen Erfolg der Transformation in Richtung Demokratie und Marktwirtschaft. Was unterscheidet die Transformationsschicksale der drei Ländergruppen ? Was die Länder der ersten Gruppe gemeinsam haben, ist der „bottom-up“-Charakter ihrer Emanzipation. In ihnen startete die Transformation in einem von Bevölkerungsgruppen getragenen, quasi-revolutionären Akt. Er richtete sich nicht nur gegen den Herrschaftsanspruch der Kommunistischen Partei der jeweiligen Länder und (im Fall der baltischen Länder) die erzwungene Zugehörigkeit zur UdSSR, sondern besaß auch ein unzweideutig positives Ziel: die Etablierung von Demokratie und Marktwirtschaft. Aus dieser Konstellation des Umbruchs ging eine neue, reformorientierte Elite hervor, der es relativ leicht fiel, aus den Kooperationsangeboten Westeuropas das Beste für ihr Land zu machen. Die Gemeinsamkeiten in der zweiten Ländergruppe sind anderer Natur. Dem Zerfallsprozess Jugoslawiens unterlag weniger der Wunsch nach einem grundlegenden institutionellen Wandel als vielmehr das von regionalen Eliten artikulierte Verlangen nach nationaler Autonomie auf der Basis ethnischer Identität. Es wurde durch den Widerstand der einstigen Machtzentrale zusätzlich angeheizt und ließ sich erst nach kriegerischen Auseinandersetzungen und internationaler Intervention befriedigen. In Slowenien gelang der Übergang zu Demokratie und Marktwirtschaft relativ rasch, in anderen exjugoslawischen Ländern dauerte er rund eineinhalb Jahrzehnte. Seine Triebkräfte konnten erst nach erfolgreicher Staatswerdung nachwachsen. Auch in den übrigen Länder dieser Gruppe, also Bulgarien, Rumänien, der Mongolei und Albanien, war die Transformation in erster Linie ein Elitenprojekt – mit be3 Zum methodologischen Status der Begriffe „politische Möglichkeit“ und „mögliche Welten“ vgl. Friedrich (1963: ch. 11) und Elster (1981: Kap. 3).

86

Kapitel 4

grenzter Beteiligung der Bürger. Mehr oder weniger „kritisch“ gesonnene Angehörige der regierenden Eliten sahen nach dem Berliner Mauerfall am 9. November 1989 eine günstige Gelegenheit, sich an die Stelle einer ungeliebten und von den Moskauer Beschützern preisgegebenen Führung zu setzen. Nur einen Tag nach dem Mauerfall trat der bulgarische KP-Chef Schiwkow zurück, schon am 25. Dezember wurde der rumänische Diktator Ceaucescu hingerichtet. Ebenfalls noch im Dezember kam es zu ersten Demonstrationen in Ulan Bator, wo jugendliche Demonstranten „glasnost“ und „perestroika“ einforderten. Die mongolische Parteiführung löste schließlich im März 1990 das Politbüro auf und schrieb freie Wahlen aus. Aus Sorge um ihre Machtposition startete auch die albanische KP Anfang 1990 eine vorsichtige Liberalisierung, in deren Verlauf das Regime Ende 1990 kollabierte. Die Veränderungen in der dritten Gruppe der ehemals sowjetischen Teilrepubliken gehen ebenfalls auf einen Elitenwechsel zurück, in welchem die Leitziele Demokratie und Marktwirtschaft allenfalls von untergeordneter Bedeutung waren. Allerdings sahen sich einige der im Zuge von Perestroika und dem Ende der UdSSR an die Regierung gekommenen Eliten mit einer nachträglichen Mobilisierung von Teilen der Bevölkerung konfrontiert. Die Transformationsergebnisse hängen jedoch vor allem ab vom Grad der Industrialisierung beim Zerfall der Sowjetunion, dem Sozial­ produktanteil von Rohstoff- und Energieexporten sowie dem Urbanisierungsgrad des Landes bzw. der Größe des Agrarsektors. Bei dem Industrialisierungs- und Urbanisierungsgrad, wie ihn Russland, die Ukraine und Weißrussland aufweisen, kam es zu einer partiellen, teilweise bald wieder zurückgenommenen Liberalisierung (wie in Russland), zu einem anhaltenden Elitenkonflikt (wie in der Ukraine) oder zu einer staatskapitalistischen Diktatur (wie in Weißrussland). In diesen Ländern entwickelte sich ein informeller Sektor der Schwarzarbeit in Größenordnungen bis zu 50 Prozent des offiziellen Bruttoinlandsprodukts. Soweit modernisierungs- und demokratiewillige Eliten den Weg in die Regierung fanden, mussten sie sich das Stillhalten ihrer Vorgänger nicht selten „erkaufen“ – v. a. durch Einräumung von Privilegien bei der Privatisierung und Duldung exzessiver Korruption im Umgang mit öffentlichen Geldern. In allen Transformationsfällen der zweiten und dritten Gruppe erlangten begrenzt modernisierungsorientierte Akteure aus dem Staats- und Parteiapparat Einfluss auf den Umbruchprozess. Welche Herrschafts- und Reformintentionen dabei zum Zuge kamen, unterscheidet sich von Land zu Land – und in Abhängigkeit von der Ressourcensituation des Landes sowie dem Angebot an ausländischer Hilfe. Eine Übersicht über die ungleichen Transformationsresultate gibt der Transformations-Index der Bertelsmann Stiftung (2009). Darin werden neben dem Entwicklungsstand von Wirtschaft und Demokratie auch die Steuerungsqualität des politischen Systems bewertet. Der sog. Management-Index misst beispielsweise auch die Nutzung der vorhandenen Ressourcen und die Förderung der gesellschaftlichen Integration.4 4 Vgl. http://www.bertelsmann-transformation-index.de.

Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus

87

Tabelle 1  Die postkommunistischen Reformländer im Spiegel des Bertelsmann Transformation Index 2010 Land

Transformationsleistung (1 – ​10 Punkte)

Status-Index

ManagementIndex

Mitgliedschaft

politisch

wirtschaftl.

Rang (1 – ​128)

(Rang 1 – ​128)

EU

OECD

Tschechien

9,80

9,50

1.

9.

×

×

Slowenien

9,75

9,29

2.

18.

×

Estland

9,60

9,07

4.

3.

×

Slowakei

9,35

8,93

6.

8.

×

Litauen

9,30

8,79

7.

10.

×

Ungarn

9,25

8,75

8.

20.

×

×

Polen

9,00

8,71

10.

19.

×

×

Lettland

8,85

8,18

13.

13.

×

Bulgarien

8,75

7,96

14.

14.

×

Kroatien

8,50

8,11

15.

16.

Rumänien

8,50

7,96

16.

25.

Mazedonien

7,95

7,11

21.

21.

Serbien

8,00

6,79

24.

35.

Montenegro

7,80

6,89

25.

28.

Albanien

7,55

6,79

30.

38.

Ukraine

7,00

6,11

37.

66.

Kosovo

6,95

6,00

38.

57.

Bosnien-H.

6,50

6,36

39.

79.

Mongolei

6,90

5,50

46.

26.

Georgien

6,05

6,03

52.

42.

Moldova

6,65

4,93

60.

79.

Armenien

5,00

6,50

61.

85.

Russland

5,25

6,14

65.

107.

Kasachstan

4,17

6,32

76.

72.

Kirgisistan

4,40

5,54

83.

91.

Aserbaidschan

3,92

5,79

86.

95.

Weißrussland

4,08

4,96

96.

110.

Turkmenistan

2,78

4,32

115.

119.

Tadschikistan

3,67

3,18

118.

115.

Usbekistan

2,90

3,61

120.

124.

×

×

88

Kapitel 4

Die Daten der Tabelle 1 zeigen nicht nur deutliche Statusunterschiede der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung, die im Wesentlichen der oben vorgenommenen Gruppeneinteilung entsprechen. Erkennbar sind eine Vielzahl von Fällen, in denen die Managementkompetenz bzw. Governance-Qualität der Politik hinter dem erreichten Entwicklungsstand von Demokratie und Wirtschaft erheblich zurück bleibt (wie insbesondere in der Ukraine und Russland). Seltener sind Fälle, in denen sich eine relativ hohe Managementkompetenz noch nicht in einem entsprechenden Status von Demokratie und Marktwirtschaft niedergeschlagen hat (wie z. B. in der Mongolei).

3

Alternative Pfade

Die unterschiedlichen Transformationsergebnisse sind nicht ausschließlich anhand von strukturellen Faktoren erklärbar. Entwicklungsfortschritte und Misserfolge mögen auch Ergebnis politischer Entscheidungen (choices) sein. Die Transformation der politischen und gesellschaftlichen Ordnung war ein intentional gesteuerter Prozess, der sich über eine Folge von komplexen Entscheidungssituationen erstreckte. Dabei verfügten die Akteure über ein eng begrenztes Set von Alternativen und hatten die je besonderen Randbedingungen (constraints) ihrer Situation zu respektieren. Die Entscheidungspfade der einzelnen Länder zu rekonstruieren, bleibt Aufgabe der historischen Forschung. Immerhin scheint es nach zwei Jahrzehnten möglich, die basalen Alternativen der Entscheidungspfade in Grundzügen zu skizzieren, wie es in Schema 1 geschehen ist. Es versteht sich, dass dafür die reale Komplexität auf wenige prägnante Faktoren reduziert und von einer Vielzahl nationaler Besonderheiten abstrahiert werden musste. Der Entscheidungsbaum des Schemas beschränkt sich auf drei zentrale „unabhängige“ Variablen: die Stärke prodemokratischer Bewegungen, die sozioökonomische Situation des Landes und die Abwesenheit oder das Vorhandensein von ethnischen Konflikten. Die erste und für alle weiteren Optionen maßgebliche Bifurkation betrifft Stärke und Profil der das alte Regime attackierenden Bürgerbewegungen. Sind sie hinreichend stark und vom Demokratieideal inspiriert, bestehen gute Chancen für einen effektiven Elitenwechsel. Der kann – bei Abwesenheit gravierender sozioökonomischer und ethnischer Konflikte – in ein pluralistisches politisches System münden, was wiederum externe Akteure (z. B. die EU) zu Unterstützungsleistungen motivieren mag. So entsteht im günstigsten Fall (im Schema links unten) ein circulus vitiosus, der sukzessiven Fortschritt ermöglicht und als Sperrklinke gegen rückwärtsgewandte Bestrebungen wirkt. Im Falle schwacher Oppositionsbewegungen (rechter Pfad) besteht eine günstige Ausgangslage für Teile der alten Elite, die sich zwar reformorientiert geben, aber in aller Regel ihren Eigeninteressen Vorrang einräumen. Wie insbesondere die zentralasiatischen Transformationsländer zeigen, ist der Weg in die Autokratie entweder

Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus

89

Schema 1  Alternative Pfade der Transformation

Akkumulierte Ursachen des Regimekollapses: Legitimationskrise, Wirtschaftskrise, Mobilisierungserfolge der Opposition, Elitenkonkurrenz, Ansteckung durch ausländische Vorbilder

relative Stärke von (demokratischen) Bürgerbewegungen + Möglichkeit des Elitenwechsels (qua Rücktritt, Abwahl, nationalstaatlicher Emanzipation)

–

–

+

moderne Sektoralstruktur der Wirtschaft, multilater. Handel

ethnische Differenzierung und Konfliktprägung –

rohstoffbasierte Wirtschaft, schwache Industrialisierung

Anreiz zur Usurpation politischer Macht + schwacher Reformdruck, Abwehr/Repression von Reformbestrebungen

Artikulierter Reformdruck, Verlangen nach modernen Institutionen Erfolgreiche Reformpolitiken, Nutzung externer Kooperationsangebote

stabile Demokratie, positives Wachstum

O

verbreitete Armut, Korruption als reguläre Einkommensquelle – +

Polit. Repräsentation pluraler Interessen

+

Machtvorsprung „alter“ Eliten, populistisch verbrämte Autokratie, Elitenkontinuität

Sozioökonomische Situation des Landes (Urbanisierung, BSP p.K., Agraranteil)

O

Regierungsziel ist, die bestehende Machtverteilung zu stabilisieren, kostspieliger Repressionsapparat –

gemischte Resultate, niedriges Wachstum

Intensivierte Kooperation im Staatenverbund (EUBeitritt)

inkohärente Politik, Dissens über Ziele

Nationalistischer Populismus, Tendenz zum Isolationismus

90

Kapitel 4

durch die Apathie einer verarmten, überwiegend ländlichen Bevölkerung und/oder die Chance zur Usurpation von Ressourcenquellen begünstigt. Beides erlaubt es, die autokratische Machtposition gegen politische Konkurrenten abzuschirmen – mittels politischer Repression, manipulierter Wahlen, Mobilisierung ethnischer Differenzen, populistischen Verschwörungstheorien und einem Netz von Patronage-/Klientelbeziehungen.

4

Spezielle Risiken

Bekanntlich war der Systemwechsel vom Sozialismus zum Kapitalismus in keiner Modernisierungs- oder Transformationstheorie konzeptuell vorbereitet. Dabei war die zu bewältigende Komplexität weitaus größer als einstmals für den Übergang vom Kapitalismus zum Sozialismus veranschlagt wurde. Hatte man doch unterstellt, dass neben den politischen Bedingungen eines erfolgreichen Umsturzes auch die zentralen ökonomischen Voraussetzungen einer „höheren“ Ordnung herangereift und nur noch von ihren Fesseln zu befreien waren. Demgegenüber war der Abschied vom Sozialismus von der Erkenntnis begleitet, dass das alte System seine Leistungs- und Kreativitätspotentiale erschöpft hatte und wenig Ressourcen für einen Wandel zum Besseren bereithielt. Um sich die besonderen Probleme und Risiken des Vorhabens zu vergegenwärtigen, lohnt ein Blick auf die zu Beginn der Transformation diagnostizierten Voraussetzungs- und Ressourcendefizite. Danach manifestierte sich die Aufgabenkomplexität vor allem in fünf spezifischen Risiken, zu denen für einige Länder noch die Aufgabe hinzukam, die Wiedererlangung der nationalstaatlichen Souveränität zu organisieren. Es handelt sich im Einzelnen um: (1) das Risiko inadäquater „mentaler“, „normativer“ und „kognitiver“ Voraussetzun­ gen für eine demokratische und marktwirtschaftliche Ordnung. Gemeint war der Mangel an Erfahrung in einer differenzierten Zivilgesellschaft mit demokratischer Gewaltenteilung und privatem Kapitaleigentum. Angenommen wurde vielmehr die Fortgeltung „sozialistischer“ oder gar „leninistischer“ Überzeugungen bei gleichzeitig überzogenen Erwartungen an die Steuerungskompetenz des Staates.5 (2) das Akzeptanzrisiko des Dezisionismus. Erwartet wurde, dass vielen Bürgern das rein administrative Verfahren der Institutionengründung als willkürlich erscheinen müsse und neue Institutionen dementsprechend anfällig für Legitimitätszweifel bleiben würden.6 Folglich war mit einem niedrigen Niveau der Institutionengeltung und entsprechend reduzierter Effektivität der politischen Steuerung gerechnet worden. 5 Zum sog. „legacy“-Problem vgl. außerdem Comisso (1997b) und Geddes (1997). 6 Claus Offe (1995) spricht vom Problem der „Hyperrationalität“.

Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus

91

(3) das Risiko inadäquater Vorbilder der Institutionengründung. Mit der Orientierung am Muster westlicher Institutionen würden sich die Reformer vermutlich auch deren nicht unerhebliche Funktionsprobleme einhandeln. Denn die im 19. Jahrhundert als Antwort auf Emanzipationsforderungen des Bürgertums bzw. des frühen Industrieproletariats entstandenen Institutionen haben sich für die hochdynamische und zunehmend integrierte Welt des 21. Jahrhunderts als nicht sonderlich geeignet erwiesen. (4) das Risiko einer allzu schwachen Zivilgesellschaft. Angesichts der Präokkupation mit wirtschaftlichen Problemen bestünde ein Defizit an „sozialem Kapital“, insbesondere an zivilgesellschaftlichen Ressourcen der Selbstorganisation mittels demokratisch verfasster Parteien und Verbände. Die verbreiteten top down-Gründungen dienten vor allem der Repräsentation alter Eliten sowie dem Schutz von Klientelbeziehungen und Insiderprivilegien. (5) das Risiko der „dualen Transition“ bzw. das „Dilemma der Gleichzeitigkeit“.7 Sobald sich die Bevölkerung mit den sozialen Kosten der Reformen konfrontiert sähe und ihren Unmut in freien Wahlen äußern könnte, würde sie versuchen, das Reformprogramm an der Wahlurne zu Fall bringen: Je schmerzhafter die Reformkosten und je demokratischer das politische System ausfielen, desto sicherer drohe die Vertagung oder Unterlassung von wichtigen Teilen des Reformprogramms. Angesichts dieser Risiken hatte sich im Mainstream der sozialwissenschaftlichen Transformationsforschung sehr früh die Vorstellung entwickelt, dass der Transformationsprozess notwendig scheitern, zumindest aber mit systematisch unzureichenden Resultaten aufwarten würde. Das schien umso wahrscheinlicher, als die prognostizierten Transformationsrisiken mit der theoriebasierten Skepsis übereinstimmten, die sich in Soziologie und Politikwissenschaft gegenüber der Idee umfassender Gesellschaftsreformen entwickelt hatte. So war nach dem Zweiten Weltkrieg ein Nega­ tivparadigma der Unmöglichkeit holistischer Reformen entstanden, in dem die Enttäuschung über das Scheitern anspruchsvoller politischer Planungen Ausdruck fand. Seine Quintessenz scheint in so bekannten Floskeln auf wie „the science of muddling through“ (Lindblom 1959), „the garbage can model of decision-making“ (Cohen et al. 1972), der Alternativlosigkeit von „piecemeal technologies“ (Popper 1972), der „Utopie der Nulloption“ (Offe 1986) oder der „Tragik der toten Hände“ (Luhmann 1989).

7

Vgl. dazu Elster (1990) und Offe (1991).

92

Kapitel 4

Schema 2  Der Zusammenhang spezieller und allgemeiner Probleme der System­ transformation Spezielle Transformations­ probleme:

Grenzen der kogn. Rationalität

Kulturelle u. institutionelle „legacies“

×

Wissens- und Informationsdefizite

×

Akzeptanzrisiko des Dezisionismus Risiko inadäquater Vorbilder

kollekt. Rationalität ×

× ×

× ×

Knappheit an „sozialem Kapital“

Systemrationalität

× ×

×

„Dilemma der Gleichzeitigkeit“

×

×

×

Prognose von Pfadabhängigkeit

×

×

×

Maßgebliche Hypothese →

5

Individuen „lernen“ nur langsam und agieren egoistisch und kurzsichtig.

Organisationen leiden unter Trittbrettfahrern und kultivieren Eigeninteressen.

Die Rationalität des Gesamtsystems ist intransparent und nicht disponibel.

Erfolgsfaktoren

Die positive Transformationsbilanz mehrerer Länder zeigt, dass die in Schema 2 repräsentierten Aussagen der Revision bedürfen. Die oben bezeichneten Risiken und Dilemmata wurden in den einzelnen Reformländern auf unterschiedliche Weise, aber nicht erfolglos bearbeitet (Wiesenthal 2001). Ungleiche political skills, die unvermeidliche Rücksichtnahme auf Wählerstimmungen, Rentseeking-Interessen der alten und neuen Eliten sowie unterschiedliche Risiko- und Kooperationspräferenzen der Regierungen mündeten in national spezifische Reformstrategien mit unterschiedlichem Zeitmaß. Was die in den frühen 1990er Jahren vorzugsweise zwischen Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlern ausgetragene Kontroverse „Schocktherapie versus Gradualismus“ angeht, so hatten sich die Reformpolitiker nach Lage der Dinge pragmatisch für den einen oder anderen Weg entschieden, ohne sich in die prognostizierten Grabenkämpfe zu verstricken. Der unterentwickelte Stand der Zivilgesellschaft erwies sich weniger als Bürde denn als Vorteil. Das geringe Niveau der politischen Partizipationsbereitschaft, ver-

Erfolge und Misserfolge im Postsozialismus

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breitete Autoritätshörigkeit und Ungeübtheit mit den Verfahren der innerpartei­ lichen Demokratie (Ágh 1998), die geringe Bedeutung sozialer cleavages und die Abwesenheit prägnanter programmatischer Differenzen – das alles verschaffte den frühen Regierungen ein hohes Maß an Autonomie gegenüber den Partikularinteressen gesellschaftlicher Gruppen. Dank ihres dergestalt erweiterten Handlungsspielraums konnten die Reformer das Transformationsprogramm in einigen Fällen zügiger abarbeiten als es die Bevölkerung erwartete (Comisso 1997a). Darüber hinaus bewirkte das manchmal willkürlich scheinende Vorgehen der Regierungen nur geringe Verluste an Institutionenvertrauen. Im Bereich der Wirtschaftstransformation scheinen die skeptischen Risikoprognosen auf den ersten Blick bestätigt. Tatsächlich war es nirgendwo gelungen, das Idealkonzept einer raschen und umfassenden Wirtschaftsreform geradlinig und restlos zu realisieren. Dennoch besteht wenig Grund, das Programm der makroökonomischen Stabilisierung, der Preisliberalisierung und der Umstrukturierung der Unternehmen in Zweifel zu ziehen. Wo z. B. die Stabilisierungspolitik nach den ersten Schritten abgebrochen wurde und damit auch der Reformprozess zum Stillstand kam, wie etwa in Bulgarien und Russland, verlängerte sich die Transformationskrise mit den Begleiterscheinungen hoher Inflation und umfangreicher Kapitalflucht um viele Jahre. In Ländern, wo mangels handlungsfähiger Bürgerbewegungen nur schwache Reformanstrengungen unternommen wurden, wie in Weißrussland und der Ukraine, versandete die Wirtschaftstransformation fast vollständig – mit fatalen Folgen für die betroffene Bevölkerung. Im Nachhinein ist eine leichte Überlegenheit des „radikalen“ Ansatzes auszumachen. Er lenkte die Aufmerksamkeit der Reformer auf das window of opportunity der frühen Jahre, in dem sich „mehr“ realisieren ließ als es nach Etablierung der demokratischen Repräsentationskanäle möglich war. Waren aber notwendige Reformschritte zunächst unterlassen worden, so ließen sie sich später nur mit erheblich höheren sozialen Kosten nachholen. Vergleichende Analysen belegen den Vorteil eines hohen Reformtempos und einer kurzen Zeitspanne zwischen Regimewechsel und Reformbeginn.8 Die Konzentration mehrerer sachlich zusammenhängender Maßnahmen auf die Startphase verbesserte auch die Konsistenz des Reformpakets und half, Koordina­ tionsprobleme im politischen System zu minimieren. Dadurch schrumpften das „Tal der Tränen“ und mit ihm die Gelegenheiten für rent seekers. Zudem half ein kompaktes Reformpaket den Akteuren, sich an die eigenen Entscheidungen gebunden zu fühlen und so der Populismusversuchung des Parteienwettbewerbs zu widerstehen. Die Reihenfolge, in der wichtige Reformmaßnahmen durchgeführt wurden, beeinflusste ihren Ertrag. So erwies es sich als nachteilig, wenn Stabilisierungsmaßnahmen zurückgestellt wurden und der Preisliberalisierung Vorrang gegeben wurde (Beyer 2001). Am günstigsten war es, die notwendigen Stabilisierungsmaßnahmen 8 Vgl. Åslund (2001), Beyer (2001) und Fischer/Sahay (2000).

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vor der Freigabe der Preise durchzuführen. Denn erst, wenn der Inflationssog gestoppt war und ausgeglichene öffentliche Haushalte Priorität besaßen, sah sich das Management der (einstigen) Staatsunternehmen veranlasst, die Ausgaben den betrieblichen Einnahmen anzupassen. Im Übrigen waren es weniger die von Entlassung und Einkommenseinbußen betroffenen Arbeitnehmer, sondern vor allem privilegierte Insider aus einer verfrühten Privatisierungswelle, die den Reformkurs zu blockieren versuchten (Hellman 1998). Für die erfolgreicheren Transformationsländer ist festzuhalten, dass sich keines der oben erwähnten Risiken, weder das der „dualen Transition“ noch die Tendenz zur Pfadabhängigkeit des Wandels, als gravierendes Erfolgshindernis herausstellte. Praktisch alle ex ante problematisierten Sachverhalte haben sich als politisch bearbeitbar herausgestellt. Die gleichzeitige Institutionalisierung von Demokratie und Marktwirtschaft war nicht nur möglich, sondern auch vorteilhaft: Demokratisierung und Marktreformen korrelieren positiv mit der Wachstumsrate der Wirtschaft (Åslund 2001). Schließlich ist nicht zu übersehen, dass die Transformation der ehemals sozialistischen Länder ganz wesentlich zu einem vorteilhafteren Bild dieser Welt beitrug: Wurden 1983 nur 53 Länder (entsprechend 32 Prozent) als „frei“ im Hinblick auf die Gewährleistung politischer und bürgerlicher Freiheitsrechte klassifiziert, so waren es im Jahre 2003 immerhin 88 Länder (entsprechend 46 Prozent).9

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Der Sonderfall DDR10

Nimmt man die Vielzahl der seit 1990 entstandenen Untersuchungen zur Transformation sozialistischer Länder in den Blick, so fällt die gegenstandsbezogene Arbeitsteilung zwischen zwei unterschiedlichen Forschungsansätzen auf. Während sich der eine Ansatz, hier der Einfachheit halber Konzept A genannt, an der Aufklärung differenter Transformationspolitiken und -ergebnisse interessiert zeigt und mit Samples aus mehreren jenseits von Oder und Neiße gelegenen Ländern arbeitet, steht für den anderen Forschungsansatz (hier: Konzept B) die Auslotung des Sonderschicksals der DDR im Vordergrund. Die B-Studien beleuchten Entwicklungen in der DDR und den neuen Bundesländern, in dem sie diese mit entsprechenden Daten über die „alten“ Bundesländer bzw. die Bundesrepublik vor 1990 vergleichen. Nur in den seltensten Fällen kamen weitere ost- oder westeuropäische Länder als Vergleichsreferenz in Betracht. Insbesondere mangelte es an Interesse, das Transformationsschicksal der DDR mit dem anderer ehemals sozialistischer Länder zu vergleichen. In Anbetracht des 9 Laut Freedom House (https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2004). 10 Die Ausführungen in diesem und dem folgenden Teil sind dem Manuskript eines Vortrags auf der Sprechertagung der sozial- und geisteswissenschaftlichen Sonderforschungsbereiche, 17. – 18. 10. ​ 2008 in Wittenberg entlehnt (Wiesenthal 2009).

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ungleichen Anteils von externem Sponsoring und des raschen Institutionentransfers erschien die deutsche Einheit als ein unvergleichlicher Sonderfall. Eine wohl unbeabsichtigte Folge dieser Arbeitsteilung ist, dass komparative Forschungen des Typs A ihre Befunde zwanglos im Lichte der einschlägigen Organisations- und Institutionentheorien zu diskutieren vermochten, während Forschungen des Typs B regelmäßig auf die theoretisch weniger ergiebigen Sonderphänomene der deutschen Einheit rekurrieren. Die dabei erlangten Erkenntnisse sind folglich kaum für theoretische Verallgemeinerungen nutzbar. Sie eigneten sich lediglich als Fundus für Argumente im Verteilungskonflikt zwischen alten und neuen Bundesländern. Gleichwohl ist der Verzicht auf systematische Vergleiche der Transforma­ tionsprozesse von DDR und beispielsweise Ungarn zu bedauern, weil damit auch die Einsichtnahme in DDR-typische Voraussetzungsdefizite entfällt. Solche lassen sich insbesondere anhand der kognitiven Befangenheit ostdeutscher Eliten und der überraschenden Einflussschwäche der DDR-Systemopposition ausmachen. Ein beträchtliches Segment der ostdeutschen Wirtschafts- und Sozialwissenschaften demonstrierte noch Ende 1989 seine Zugehörigkeit zu einer anachronistisch anmutenden akademischen Lokalkultur. Deren enger Lektüre- und Theoriehorizont sowie die emphatisch vertretene Markt- und Kapitalismuskritik kontrastierten auffällig nicht nur zu westeuropäischen Intellektuellen-Biotopen, sondern – und das macht ihre Besonderheit aus – auch zu den Intellektuellenkulturen Ungarns, Polens, der Tschechoslowakei und selbst der Sowjetunion, wo man sich dank glasnost und pere­ stroika eines liberalisierten Diskussionshorizontes erfreute. Überflüssig zu sagen, dass die Betroffenen keine Schuld an ihrem Kollektivschicksal trifft. Dank strikter staatlicher Bewirtschaftung der akademischen Ressourcen und Kommunikationskanäle war das Geistesleben der DDR über lange Zeit von den politischen und kulturellen Entwicklungen in der „Ersten“ und zuletzt auch der „Zweiten“ Welt abgekoppelt (vgl. Land/Possekel 1992, 1994). Die unmittelbaren Konsequenzen waren gravierend: In keinem anderen Transformationsland waren die oppositionellen Kräfte so wenig informiert über die Wirklichkeit des globalen Kapitalismus und das Optionenspektrum im plötzlich möglich werdenden Systemwechsel. Vielmehr blieben die Reformdiskurse der ostdeutschen Systemopposition einem sehr allgemeinen sozialphilosophischen Rahmen verhaftet; ihre Konzepte für Reformen im und nach dem Sozialismus waren von den Erkenntnissen der zeitgenössischen Sozial-, Politik- und Wirtschaftswissenschaften weitgehend unberührt. Dieses gravierende Handikap der DDR-Systemopposition – und nicht bloß der umfangreiche Institutionen- und Finanztransfer aus den alten in die neuen Bundesländer – verleiht dem ostdeutschen Transformationsfall einen Sonderstatus gegenüber jenen Ländern, in denen oppositionelle Intellektuelle zu den wichtigsten Protagonisten der Systemtransformation wurden. In Ostdeutschland war der Aufbruchswillen einer großen Mehrheit der Bevölkerung mit den überwiegend skeptischen bis ablehnenden Meinungsbekundungen ostund westdeutscher Intellektueller konfrontiert, wie sie nach dem Mauerfall auch in

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Teilen der prozessbegleitenden Sozialforschung wiederkehrten. Als dann die Bevölkerung auch noch die unvermeidlichen Risiken und Kosten der Transformation zu spüren bekam, konnten Unmutsäußerungen und Protest von einem differenzierten Angebot an scheinbar sozialwissenschaftlich fundierten Argumenten Gebrauch machen. Letztenendes kam es zu dem für manche ausländischen Beobachter verblüffenden Paradox, dass ausgerechnet in der Transformationsgesellschaft, die durch eine verkürzte Unsicherheits- und Leidensphase sowie erhebliche Kompensationsleistungen begünstigt war, über viele Jahre hinweg das höchste Maß an transformationsbezogener Unzufriedenheit bekundet wurde (vgl. Wiesenthal 1998).

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Lehren für Westeuropa ?

Mit der Transformation der sozialistischen Staaten und dem gleichzeitigen Aufstieg der neuen Industrieländer Südostasiens hat der Prozess der globalen Modernisierung eine neue Dynamik erhalten. Im Zuge des beschleunigten Strukturwandels der Weltwirtschaft ist nun der „Westen“, als deren bislang fortgeschrittenster Teil, genötigt, seine Rolle als Codierer und Impulsgeber von Modernisierungsprozessen an die neuen Zentren Asiens abzugeben. Gleichzeitig verliert er erheblich an wirtschaftlicher und politischer Bedeutung. Nicht nur wird China um 2020 zur weltgrößten Wirtschaftsnation geworden sein (Maddison 2007: 174). Sondern nach weiteren zehn Jahren werden alle „neuen“ Industrieländer zusammen etwa zwei Drittel des realen Welt-Sozialprodukts (nach Kaufkraftparität gewichtet) bestreiten. Und der Welt-Sozialprodukt-Anteil der EU-15 (das sind die EU-Mitgliedsländer vor der Osterweiterung), der im Jahr 2000 noch gut 20 Prozent betrug, dürfte bis 2040 auf nur noch fünf Prozent sinken (Fogel 2007). Die Länder Kontinentaleuropas stehen folglich vor der Aufgabe, sich auf eine Schrumpfung des Feldes ihrer Kernkompetenzen bzw. Alleinstellungsmerkmale einzustellen, während sie sich zur selben Zeit einer Temposteigerung des ökonomischen und sozialen Wandels anzupassen haben. Denn das Hauptgewicht der von Europa zu schulternden Anpassungslast resultiert nicht etwa aus sinkenden Realeinkommen, sondern aus der Geschwindigkeit des außeninduzierten Strukturwandels, der erhebliche Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte, das Bildungswesen und die Systeme der sozialen Sicherung haben dürfte. In der Konsequenz werden die Mitgliedsländer der Europäischen Union kaum an tiefgreifenden Reformen ihrer sozialstaatlichen Institutionen – sei es im Sinne eines Flexicurity-Konzepts, sei es mit Rekurs auf Grundsicherungs- oder Grundeinkommensmodelle – vorbeikommen. Angesichts der ungewöhnlichen Herausforderungen scheint ein Wandel der sozialpolitischen Prioritäten von der kurativen, versorgungsorientierten und statusbezogenen Sicherheitsgewähr zu verstärkt präventiver, mobilitäts- und kompetenzorientierter Unterstützung geboten. Das dürfte vor dem Hintergrund der verbreiteten Überzeugungen und Werthaltungen ein politisches Projekt

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sein, dessen Umfang und Risiken dem der Systemtransformation von ehemals sozialistischen Staaten nur wenig nachstehen. Betrachtet man dagegen seine Realisierungsbedingungen, so fällt es schwer, ihm ähnlich günstige Erfolgschancen zu attestieren. Denn die präventive Abwehr von Nachteilen, die im Falle unterlassener Anpassungsreformen drohen, vermag nicht annähernd so stark zu motivieren wie einstmals die Aussicht auf politische Freiheit und Wohlstandsgewinne in den sozialistischen Ländern. Systemveränderungen im Wohlfahrtsstaat werden schwerlich auf die Unterstützung einer sozialen Bewegung zählen können. Eher könnte der hohe Organisationsgrad der westeuropäischen Zivilgesellschaften dafür sorgen, dass eine breite Koalition von engagierten Besitzstandsverteidigern der ohnehin begrenzten Befürworterschar notwendiger Reformen gegenüber steht. Schließlich ist anzunehmen, dass rechtzeitige Reformbemühungen auch deshalb unterbleiben, weil sie zu wenig unmittelbaren „politischen Profit“ abwerfen. Dem in der Zukunft vermiedenen Leid entspricht kein gegenwartsnaher Gewinn. Deshalb drohen Reformen, die aufmerksamen Beobachtern als sinnvoll und notwendig erscheinen mögen, mit hoher Wahrscheinlichkeit an der Gegenwartspräferenz der Wähler und der Opportunismusneigung von Politikern zu scheitern. Die Quintessenz dieses Vergleichs der Erfolgschancen zweier ungleicher Transformationsprojekte liegt auf der Hand: Offenbar verdient die Idee einer problemangemessenen und zukunftsgerechten Transformation der europäischen Wohlfahrtsstaaten exakt jenes Maß an Skepsis, mit dem die postsozialistischen Transformationen verständlicher-, aber irrtümlicherweise bedacht wurden.

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Kapitel 4

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Kapitel 5 Die Transformation der DDR – Grundlinien eines nicht durchweg privilegierten Sonderfalls (1995)

1

Einleitung

Der Ausnahmecharakter der DDR als Transformationsfall steht außer Frage. Nicht grundlos wird der Beitritt zur Bundesrepublik gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes als Selbstaufgabe und „Anschluss“ interpretiert. Folgerichtig erscheint er aus westdeutschem Blickwinkel als „Übernahme“, erfolgte doch die Integration der deutschen Staaten im Wege der Übertragung der westdeutschen Staats- und Gesellschaftsordnung auf das Beitrittsgebiet. Dieser Vorgang, der mit dem Staatsvertrag zur Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion eingeleitet und durch den Einigungsvertrag verbindlich abgeschlossen wurde, beinhaltet den umfänglichen Transfer von Institutionen, Finanzen und Akteuren. Sei es, um seine besonderen Vorzüge herauszustreichen, sei es, um seine Eigentümlichkeiten zu betonen: Es hat sich eingebürgert, den Wandel in Ostdeutschland in den kausalen Zusammenhang der staatsrechtlichen Dimension des Projektes zu stellen. Darum werden die enormen Veränderungen, die die Gesellschaft der DDR seit 1989 erfährt, vor allem als „Probleme der Einheit“1, seltener als solche der Transformation eines sozialistischen Gemeinwesens wahr­ genommen. Eine der Besonderheiten der DDR-Transformation ist, dass sie nicht am zurückgelegten Weg, sondern an der noch verbliebenen Strecke zum Ziel gleicher Lebensverhältnisse in Ost- und Westdeutschland beurteilt wird. Ein weiteres Charakteristikum ist die eigentümliche Rollenverteilung im Transformationsprozess, der weniger von Repräsentanten der ostdeutschen Bevölkerung als von außenstehenden Veranstaltern, d. h. den institutionell privilegierten Akteuren der „alten“ Bunderepublik gesteuert scheint. Die ostdeutschen Teilnehmer sehen sich, nachdem sie das auto1 So lautet bezeichnenderweise der Titel einer den Transformationsprozessen in den neuen Bundesländern gewidmeten Buchreihe des Verlags Metropolis, Marburg. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_6

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ritäre SED-Regime abgeschüttelt haben, als Betroffene in einer überwiegend passiven Rolle. So ist die ostdeutsche Transformation, drittens, auch dadurch gekennzeichnet, dass die alternativen Optionen, die Schwierigkeiten und die Unsicherheiten, die das Erleben eines derart komplizierten Prozesses prägen, im Vergleich mit anderen mitteleuropäischen Reformländern unverhältnismäßig selten in öffentlichen Debatten aufscheinen. Vor allem solche Bedingungen und Probleme bleiben der öffentlichen Wahrnehmung entzogen, die keine Spezifika der DDR-Transformation, sondern all­ gemeine Merkmale und Probleme des postsozialistischen Übergangs sind; Merkmale, welche die neuen Bundesländer mit nahezu allen übrigen Transformationsgesellschaften teilen. Die offenkundigen Besonderheiten der Perzeption und Definition des ostdeutschen Transformationsprozesses bestärken den Eindruck von einem in seinen Wirkungen ambivalenten Kolonialisierungsprozess.2 Eine zur Überwindung entmündigender Verhältnisse aufgebrochene Bevölkerung scheint erneut getäuscht und unter Kuratel gestellt. Selbst die ökonomischen Gratifikationen, die beim Übergang der Entscheidungsmacht auf westdeutsche Politiker und Investoren empfangen wurden, wirken unter diesen Umständen unzureichend und ungeeignet, den Verlust an sozialer Sicherheit, biographischer Kontinuität und Selbstachtung auszugleichen. Ist also die DDR-Transformation, die durch die Geltung eines lückenlosen und bewährten Institutionensystems sowie durch exorbitante und nicht erstattungspflichtige Finanzhilfen begünstigt ist, eine Quelle gravierender übergangsbedingter Risiken und Frustrationen ? Oder sind die Enttäuschungen, die u. a. im Wiedererstarken der PDS als postkommunistischer Nachfolgepartei Ausdruck finden, lediglich ein spätes Korrelat der privilegierten Position Ostdeutschlands unter den postsozialistischen Reformstaaten ? Ist es ein wesentliches Merkmal der ostdeutschen Transformation, dass ihr Verlauf und ihre Resultate an westdeutschen Referenzmaßstäben gemessen werden, so mangelt es doch gleichzeitig an einem Maßstab zur Bestimmung der Aufgaben und Hindernisse, die auf dem Weg zum Ziel zu bewältigen sind. Welche Aufgaben unter Inkaufnahme von Kosten und Risiken zu meistern sind, lässt sich nicht allein mit Blick auf den unstrittigen Zielzustand klären, sondern ergibt sich auch aus den Ausgangsbedingungen, welche die DDR mit anderen Reformländern teilte. Ohne Rekurs auf die Grundprobleme und Pfadalternativen eines derart anspruchsvollen Projekts bleiben Analysen des Wandels in Ostdeutschland uninformiert und wenig aussagekräftig. Allerdings werden empirisch gehaltvolle Theorien des Übergangs vom Sozialismus zum demokratischen Kapitalismus erst zur Verfügung stehen, nachdem längere Phasen der Transformation studiert werden konnten, d. h. der zu erklärende Prozess weiter vorangekommen ist. Fünf Jahre nach dem Start sind lediglich bereichsspezifische Beobachtungen, z. B. anhand der in Polen, Ungarn und der 2

Vgl. Pickel (1992). Zentrale Aspekte des Kolonialisierungsdiskurses sind von Brie (1994) herausgearbeitet.

Die Transformation der DDR

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ehemaligen Tschechoslowakei (ČSFR) gesammelten Erfahrungen, vergleichbar. Sie fungieren im Folgenden als Orientierungsgrundlage zur Bestimmung der phänomenologischen Besonderheiten des ostdeutschen Falles. Der folgende Abschnitt dient der Präzisierung des Typus der ökonomischen Transformation (Teil 2). Sodann wird der Wandel der politisch-institutionellen Struktur betrachtet und u. a. die These eines strukturellen Handikaps ostdeutscher Interessen geprüft (Teil 3). Der Beitrag schließt mit einem Blick auf besondere Umstände der Wahrnehmung und Interpretation des Transformationsprozesses durch seine sich mehr und mehr differenzierende Teilnehmerschaft (Teil 4).

2

Das Muster der sozioökonomischen Transformation

Einer Reihe von Beobachtern erscheint Ostdeutschland, das eine Periode forcierter Deindustrialisierung durchlief, als Anwendungsfall, ja sogar als Paradebeispiel der sog. Schocktherapie.3 Dieses am Weitesten ausgearbeitete Konzept für eine umfassende Wirtschafts- und Sozialreform sozialistischer Staaten steht für ein von sozialen Rücksichten entlastetes Vorgehen, das unter Bedingungen einer entwickelten Parteienkonkurrenz kaum Realisierungschancen haben würde. Die Empfehlungen der Schocktherapie kamen 1990 in Polen, 1991 in der ČSFR und teilweise 1992 in Russland zur Anwendung. In Polen wie in Russland wurden aufgrund von Unmutsbekundungen der Bevölkerung und mangelnder Unterstützung der Administration Abstriche am vorgesehenen Maßnahmenprogramm nötig. Im Jahr 1995 gilt allein die Tschechische Republik als Fall einer erfolgreichen Radikalkur, da hier nach anfänglicher Senkung der Realeinkommen um ca. 30 Prozent relativ günstige Investitionsbedingungen entstanden und die Arbeitslosenrate auf lediglich 4 Prozent beschränkt blieb. Häufig werden Erfolg und Misserfolg der Wirtschaftstransformation am Fortschritt des Privatisierungsprogramms gemessen. Dabei scheint der Niedergang der ostdeutschen Wirtschaft vor allem einer radikalen „Kahlschlagpolitik“ der Treuhandanstalt geschuldet, die es versäumt habe, der Sanierung von Betrieben und Wirtschaftszweigen Priorität einzuräumen. Schließlich ist ein drittes Erklärungsmuster für den Niedergang der ostdeutschen Wirtschaft in Umlauf. Darin erscheint sie als intendierte Folge von Entscheidungen, mit denen westdeutsche Akteure den Gang der Vereinigung allein an ihren partikularen Interessen ausrichteten. Das Thema Wirtschaftstransformation ist offenkundig anfällig für Interpretationen, in denen der Ost-West-Differenz im vereinten Deutschland mehr Erklärungskraft beigelegt wird als den generellen Problemen des Systemwechsels. Im Folgenden werden einige analytische Gesichtspunkte entwickelt, die zur Klärung der empirischen Entscheidungslagen beitragen können.

3

So z. B. Bryson (1992, Pickel (1992) und Stark (1992).

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Kapitel 5

2.1 Die Wirtschaftsunion – eine Schocktherapie ? Ein Vergleich der am 1. Juli 1990 eingeführten Wirtschafts- und Währungsunion mit den Maßnahmen, die als Katalog unverzichtbarer Elemente der Schocktherapie empfohlen und anderenorts in der Startphase der Wirtschaftsreformen ergriffen wurden, zeigt sowohl Übereinstimmung als auch Unterschiede. Weitgehende Übereinstimmung besteht hinsichtlich der zum Aufbau einer Marktwirtschaft erforderlichen Rahmenbedingungen: zum einen die rechtsstaatliche Ordnung einschließlich Vertrags- und Unternehmensrecht, zum zweiten die Privatisierung der Wirtschaftsbetriebe betreffend. Im Anschluss an die Grundlegung einer liberalen Rechts- und Wirtschaftsordnung sehen die Empfehlungen der Schocktherapie4 ein Bündel weiterer Maßnahmen vor. Zur Liberalisierung des wirtschaftlichen Verkehrs sind (i) die staatlich administrierten Preise und (ii) der grenzüberschreitende Handel freizugeben sowie (iii) die staatlichen Subventionen an Private und Unternehmen abzubauen. Während die Liberalisierungsmaßnahmen eine Gelegenheitsstruktur für private Wirtschaftsaktivitäten eröffnen und den Informationswert der Preise durch Annäherung an die „weltmarkteffiziente“ Preisstruktur erhöhen, sind zur Herstellung investitionsförderlicher Rahmenbedingungen mehrere Stabilisierungsmaßnahmen erforderlich: insbesondere (iv) die Abwertung der Währung und die schrittweise Herstellung ihrer Konvertibilität mit „harten“ Währungen, (v) eine antiinflationäre Einkommenspolitik, die auf Lohnzurückhaltung beruht, (vi) die Sanierung der Staatsfinanzen durch strikte Limits für die Vergabe staatlicher Kredite bei gleichzeitigem Verzicht auf inflationäre Geldmengenvermehrung. Schließlich kommt es (vii) auf das optimale timing dieser Maßnahmen an, um Insiderprofite und Anreize zur unwirtschaftlichen Nutzung der vorhandenen Produktionsfaktoren, speziell die Etablierung von Nutznießern an volkswirtschaftlich ineffizienten Zwischenstadien der Transformation zu verhindern. Darum wird empfohlen, die aufgeführten Maßnahmen möglichst kurzfristig und, wenn möglich, auf einen Schlag zu realisieren. Das Programm der Schocktherapie war vielfältiger Kritik ausgesetzt.5 Bezweifelt wurde nicht nur seine Sozialverträglichkeit, sondern auch seine praktische Anwendbarkeit. Dennoch ist das radikale Reformkonzept von erheblichem heuristischen Wert für die sozialwissenschaftliche Analyse (Wiesenthal 1995a), da der Handlungskatalog die Aufmerksamkeit auf die Komplexität und die Risiken des Systemwandels lenkt. Das Bündel mutmaßlich konsistenter ökonomischer Maßnahmen indiziert das Anspruchsniveau einer in technischer Hinsicht rationalen Transformationspolitik, die allerdings von den sozialen, institutionellen und kulturellen Gegebenheiten absieht. Es informiert damit gleichzeitig über ökonomische Probleme, die mit großer Wahrscheinlichkeit auftreten, wenn Regierungen auf weniger geradlinigen Wegen das Ziel einer selbstregulativen und dynamischen Marktwirtschaft zu erreichen ver4 Vgl. Sachs (1989, 1991), Fischer/Gelb (1991) und Brada (1993). 5 Vgl. Klein (1991), Murrel (1993) und Pickel (1993).

Die Transformation der DDR

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suchen. Abweichungen von der „Ideallinie“ der Schocktherapie, welche im Bemühen um tragfähige Parlamentsmehrheiten nötig werden, sind nach Meinung der Anhänger des Konzepts, Abstriche am Ziel, baldmöglichst zu arbeiten und zu leben „wie im Westen“. Indem das „ideale“ policy-Bündel Grundproblemen des ökonomischen Übergangs Rechnung zu tragen versucht, liefert es ein analytisches Raster, anhand dessen die Entscheidungslasten der Reformpolitik, ob ignoriert oder geschultert, bestimmbar sind. Wo empirische Politik scheitert, weil wichtige Voraussetzungen der Zielverwirklichung verfehlt wurden, kann mit seiner Hilfe auf ökonomische, soziale und politische Folgeprobleme geschlossen werden. Wo Teile des Konzepts erfolgreich realisiert scheinen, wäre nach den spezifischen Umständen des Gelingens zu fragen. Damit ist die Schocktherapie für die Analyse der ökonomischen Transformation ein präziseres Instrument als soziologische Modernisierungstheorien. Sie gestattet auch, das Muster der für die neuen Bundesländern (NBL) tatsächlich getroffenen Transformationsentscheidungen zu rekonstruieren. Wie man auf den ersten Blick erkennt, kamen in der DDR lediglich drei der sechs substanziellen Maßnahmen zum Zuge. Preisfreigabe, Öffnung des Marktzugangs und Subventionsabbau bildeten den liberalisierenden bzw. marktwirtschaftlichen Part der Wirtschafts- und Währungsunion. Abweichend von der Situation in anderen Reformstaaten erfolgte eine unvermittelte und vollständige Öffnung des Binnenmarktes für externe Wettbewerber. Als Folge des unvermeidlichen Öffnungsschocks blieben die Anreize zu Investitionen „vor Ort“ recht schwach (Hüther 1993: 32). Während anderenorts selbst im Rahmen der Schocktherapie einer graduellen Außenhandelsliberalisierung der Vorzug gegeben wurde, kam in Ostdeutschland die Überlegenheit externer Anbieter unmittelbar zum Tragen. Den einheimischen Unternehmen blieb nur minimaler Spielraum zur Anpassung ihrer Produkt- und Kostenstrukturen an die internationalen Wettbewerbsverhältnisse, in die sie durch Währungsaufwertung und Marktöffnung geraten waren. Unter diesen Bedingungen hatten selbst potentiell marktfähige Produktionen keine Überlebenschance. Die vorhandene und dank Finanztransfers enorm gesteigerte Nachfrage wurde von externen Anbietern befriedigt, während die einheimischen Unternehmen ihr ohnehin geringes Potential zur endogenen Kapitalbildung (Gornig 1992) einbüßten. Was im Zuge des „Aufbaus Ost“ heranwuchs, verdankt sich v. a. Kapitalimporten und der externen Nachfrage­ alimentation. Die übrigen drei substanziellen Maßnahmen, die das Rezeptbuch der Schocktherapie als unverzichtbar ausweist, kamen nicht zum Einsatz. Bekanntlich blieb die DDR-Währung nicht nur von einer Abwertung verschont, sondern erfuhr auf dem Wege ihrer Ersetzung durch die D-Mark eine extreme Aufwertung um mehr als 300 Prozent. Desgleichen wurde auf eine Dämpfung der Einkommensentwicklung verzichtet, hatte man sich doch unter dem „massiven Druck“ der DDR-Bevölkerung (Priewe/Hickel 1991: 95) für die paritätische Umstellung von Löhnen und Sozialeinkommen entschieden und deren weitere Angleichung an westdeutsche Referenzwerte zugesagt.

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Die Entkoppelung der Einkommen von den Zustandsgrößen der Binnenwirtschaft ist ein historisch einmaliger Fall in der Geschichte des Kapitalismus, bestimmte sich doch das Lohnniveau eines ganzen Wirtschaftsraums nun ausschließlich nach der Gratifikationsfunktion unter Vernachlässigung der Kostenfunktion des Arbeitslohnes.6 Folglich wurde ein dritter Rezeptverstoß erforderlich, nämlich der Verzicht auf staatliche Schuldenbegrenzung. Er schien zunächst unproblematisch, weil die DDR unter das Dach des ungleich größeren Staatsbudgets der Bundesrepublik gelangt war. Das angewendete Transformationskonzept offenbart ein ungewöhnliches Muster der Verteilung von Vorteilen und Nachteilen der Transformation. In politökonomischer Hinsicht bewirkte die währungs-, einkommens- und sozialpolitische Richtungsentscheidung eine nachhaltige Chancenumverteilung von (ostdeutschen) Unternehmen zu privaten Haushalten – oder, um es etwas zuzuspitzen: eine Umverteilung von (potentiellen) Arbeitgebern zu (künftigen) Arbeitslosen. Beispiele für eine derartige Benachteiligung von Wirtschaftsunternehmen finden sich allenfalls in der Frühgeschichte sozialistischer Staaten, als Privatunternehmen in Staatseigentum überführt wurden. Mit diesem Vorgehen wurde eine anderenorts unverzichtbare Verringerung der Realeinkommen vermieden und eine große Bevölkerungsmehrheit verbuchte eine deutliche Verbesserung ihres Lebensstandards. Die Einkommenssteigerung entlastete von einem Problem, für dessen Bearbeitung in anderen Staaten besondere politische Arrangements bzw. Institutionen gefragt waren. So waren in Ungarn und der ČSFR schon frühzeitig – als Ausdruck eines preemptive corporatism – korporatistische Gremien der Interessenabstimmung entstanden,7 die das Transformationsprojekt gegen die ungeduldigen Reaktionen der mit Preissteigerungen und Lohnkürzungen konfrontierten Arbeitnehmer abschotten sollten. Sie gaben Leitlinien der Lohnentwicklung vor, an denen die betriebliche Vereinbarung von Höchstlöhnen auszurichten war. In Polen wurden Betriebe, die ihren Belegschaften höhere als die erlaubten Lohnsätze zugestanden (wofür sie dann höhere Staatssubventionen reklamierten), bis April 1994 mit einer Strafsteuer, dem sog. popiwek, belegt. Derartige Restriktionen, die Unternehmen zur Beachtung ihrer Kostensituation zwingen sollen, entfielen in den NBL. Verstand es die Bundesregierung, mit der Befriedigung der kurzfristigen Konsuminteressen der DDR-Bevölkerung ihre Wiederwahlchancen zu verbessern, so organisierte sie gleichzeitig ein Allokationsmuster der Transformationskosten und -gewinne, das sich von den Gegebenheiten in anderen Reformländer prägnant unterscheidet. Während dort die einschneidenden Reformmaßnahmen auf eine gewisse Opferbereitschaft in der Bevölkerung bauen konnten und sich die Unterstützerbasis 6 Es waren nicht nur die Gewerkschaften, sondern auch die öffentlichen und privaten Arbeitgeber, die im Anschluss an die Wirtschafts- und Währungsunion eine strikte Referenzlohnpolitik präferierten, die nicht an Budget- und Ertragsgrößen, sondern allein an externen Vergleichsdaten orientiert ist. Dieses Vorgehen entsprach den übereinstimmenden Interessen auch der westdeutschen Tarifparteien, wie Analysen der sektoralen Tarifpolitik in den NBL zeigen (vgl. Ettl/Wiesenthal 1994). 7 Vgl. Kurtán (1993) für Ungarn sowie Haller et al. (1993) für die ČSFR und ihre Nachfolgestaaten.

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der Reform mit spürbar werdenden Erfolgen verbreiterte, war die ostdeutsche Transformation mit einem „allokativen Handikap“ belastet. Sie startete mit großzügigen, aber einmaligen und unwiederholbaren Gratifikationen. Da dieselben Maßnahmen aber auch die Deindustrialisierung Ostdeutschlands einleiteten, war der drohende Übergangskollaps – das „Tal der Tränen“ (Sachs 1991) – nicht vermieden, sondern bloß um wenige Monate aufgeschoben. Weil die Bevölkerung aufgrund der empfangenen „Wohltaten“ kaum mehr mit nennenswerten Kosten und Risiken rechnete, musste die im weiteren Transformationsprozess einsetzende Deindustrialisierung mit ausgesprochen hohen Erwartungen kollidieren. Nicht alle, aber ein beträchtlicher Teil der Veranstaltungsteilnehmer musste feststellen, dass die zum Entree gereichten Gaben nicht die Vorspeise, sondern das Hauptgericht waren. Der im ersten Schritt erlangte Vorsprung gegenüber den Lebensverhältnissen in den einstigen „Bruderländern“ (Bryson 1992)8 verwandelte sich in lange anhaltende Frustrationen. In Anbetracht der Vergleichsreferenz „alte“ Bundesländer hängt die weitere Akzeptanz des ostdeutschen Transformationspfades nicht nur von der Entwicklung der Niveaus von Einkommen und Beschäftigung ab, sondern auch von der sozialräumlichen Verteilungswirkung der Subventionen. Diese zeigt – ebenso wie der Ausgang der meisten Verfahren der Eigentumsrestitution – einen deutlichen bias zugunsten westdeutscher Eigentümer und Investoren (Hüther 1993). Bedeutet die Schocktherapie eine Privilegierung der externen gegenüber den internen Akteuren, die ihren Kapitalmangel allenfalls in einer verlängerten Adaptionsphase hätten kompensieren können, so wirkt das vollständige Set der ökonomischen Parameter – ungeachtet aller Existenzförderungsprogramme – als eine Hürde, die mit Aussicht auf langfristigen Erfolg eher von externen als von internen Akteuren genommen werden dürfte. Die Transformation der ostdeutschen Wirtschaft war somit alles andere als ein Musterfall der sog. Schocktherapie. Im Lichte des „radikalen“ Rezeptkatalogs erscheinen die angewendeten Maßnahmen als extrem inkonsistent und pathogen.9 Die in der DDR vorgefundene Wirtschaftsstruktur wurde schlagartig entwertet, ihr Leistungsangebot fast vollständig durch externe Anbieter ersetzt. Zwar ist den angewendeten 8 Der tiefste Fall einer Volkswirtschaft, den man im Kontext der postsozialistischen Transformation beobachten kann (vgl. Hall/Ludwig 1993), ist paradoxerweise von den größten individuellen Wohlstandsgewinnen begleitet. So wird der Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der NBL von 1990 auf 1992 auf ca. 34 Prozent (Eißel 1993) veranschlagt, während sich die Schrumpfungsraten für die ČSFR, Ungarn und Polen auf „nur“ 30 Prozent, 19 Prozent und 17,5 Prozent belaufen. In den Vergleichsländern betrug das durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen 1993 ca. 3 800 US-$ in Polen, ca. 3 600 US-$ in Ungarn, und ca. 2 700 US-$ in der Tschechischen Republik. Für die neuen Bundesländer sind rund 10 000 US-$ anzusetzen (vgl. EIU 1994), während sich das monatliche Pro-Kopf-Haushaltseinkommen auf 61,7 Prozent des entsprechenden westdeutschen Wertes beläuft (Statistisches Bundesamt 1994: 21, 173). 9 Folgerichtig sprechen kritische Beobachter von „Todsünden“ des ökonomischen Vereinigungsprozesses (Hankel 1993) bzw. von Tarifvereinbarungen, die einem „Beschäftigungsverbot in diesem Landesteil“ gleichkommen (Sinn/Sinn 1991: 150).

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Maßnahmen im Hinblick auf Einkommen, Geld- und Grundvermögen der privaten Haushalte ein deutlicher Begünstigungseffekt, aber keinerlei Therapieeffekt hinsichtlich der regionalen Investitionsbedingungen und der überlebenden Unternehmen zu bescheinigen. Die Analogie zur Schocktherapie beschränkt sich auf die Zeitdimension: Alle relevanten Maßnahmen kamen uno actu, d. h. zeitgleich und irreversibel, zur Geltung. Folglich erfuhr die DDR im Unterschied zu Polen und der ČSFR zwar einen Schock, aber keine Therapie. Auf die Ursachen wird weiter unten – nach einem Blick auf das Privatisierungskonzept – zurück zu kommen sein. 2.2 Das Privatisierungskonzept Die Startentscheidung für eine übergangslose Integration der DDR-Wirtschaft präjudizierte die Privatisierungspolitik der Treuhandanstalt. In Anbetracht der destruktiven Wirkungen des Öffnungsschocks wäre dem Niedergang der Wirtschaft nur mit einer längerfristigen Subventionierung der Unternehmen zu begegnen gewesen. Das schien im Vergleich mit der Alternative einer Alimentierung von Personen der weniger effiziente Weg. Die Priorität für rasche Privatisierungen war eine logische Konsequenz unter der Bedingung, dass (i) die Protagonisten der Einheit sich ohnehin in der Pflicht sahen, der Bevölkerung des Transformationsgebiets einen angemessenen Lebensunterhalt zu sichern und es (ii) die Größenordnung des Deindustrialisierungsprozesses verbot, Unternehmenssubventionen nach dem Gießkannenprinzip auszuteilen, deren Wert für künftige Erwerber ungewiss war und die zudem den Anreiz zur raschen Produktivitätsverbesserung und Modernisierung „aus eigener Kraft“ nur hätten mindern können. Da es auch bei Unternehmenssubventionen letztenendes um Arbeitsplätze und die Existenzsicherung von Personen gegangen wäre, wirkten die üblichen Begleiterscheinungen aktiver Strukturpolitik, einerseits Streuverluste und Mitnahmeeffekte, andererseits Wettbewerbsnachteile der nichtsubventionierten Unternehmen, inakzeptabel. Trotz dieser Grundsatzentscheidung zugunsten der unvermittelten individuellen Existenzsicherung geriet die als „Gesundschrumpfen durch ‚Kahlschlagsanierung‘“ (Priewe/Hickel 1991: 171) apostrophierte Treuhandpolitik unter erheblichen Rechtfertigungsdruck, als der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit Ende 1990 abrupt eintrat und sich bis 1992 fortsetzte. Auf den umfänglichen Zusammenbruch war niemand vorbereitet. Politische Rhetorik konzentrierte sich bald auf die verbliebenen Reste der Kombinate und Großbetriebe, die als „industrielle Kerne“ etikettiert wurden, welche es mangels ausreichender Neuinvestitionen zu erhalten gelte. Unter dem Druck der ostdeutschen Landesregierungen wurde die Treuhandanstalt vom Bundesfinanzminister bei der Verwertung ihres restlichen Portefeuilles auf einen konservativen Kurs verpflichtet. Nun lag der Hauptakzent nicht mehr auf den erzielbaren Erlösen, sondern auf einem maximalen Beschäftigungsvolumen – vor und nach der Privatisierung. Die nach der Kursänderung geübte Privatisierungspolitik der Treu-

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handanstalt nimmt sich ungeachtet ihres immer noch recht hohen Tempos vergleichsweise sensibel aus. Sie hebt sich damit vorteilhaft von den Privatisierungsstrategien anderer Reformstaaten ab. Die allerorten praktizierten und dabei – nicht zuletzt als Test auf den politischen Reformwillen – aufmerksam und kritisch betrachteten Privatisierungsprogramme dienen im Prinzip der Realisierung eines vielfältigen Zielbündels: (i) Durch die Privatisierung der Unternehmen soll ein kostenverantwortliches Management installiert werden, das baldmöglichst Staatssubventionen entbehrlich und die Betriebe zu gewichtigen Steuerzahlern macht. (ii) Weil aber der Weg zu diesem Ziel lang und steinig ist, sind die Regierungen – in Abwägung mit nationalen und industriepolitischen Interessen – prinzipiell bestrebt, das Staatsbudget mit möglichst hohen Verkaufserlö­ sen aufzubessern. (iii) Beiden Zielen widerspricht tendenziell das dritte Ziel, einen möglichst hohen Beschäftigungsstand aufrecht zu erhalten. (iv) Die unter diesen Umständen stattfindenden Privatisierungen sollen schließlich einem allgemein akzep­ tablen Verfahren folgen, das typischerweise an Kriterien distributiver Gerechtigkeit gemessen wird. Unangemessene Privilegien einzelner Bevölkerungsgruppen oder eine „Verschleuderung des Nationalvermögens“ an ausländische Investoren drohten, die ohnehin im Transformationsprozess gefährdete Sozialintegration auf die Probe zu stellen. Für den Umgang mit den vier konkurrierenden Zielen stehen drei alternative Verfahren zur Verfügung: (i) Auktionen, durch welche sich am Ehesten der maximale Verkaufserlös erzielen lässt; (ii) die Voucher-Privatisierung, mit der die Bevölkerung in die Rolle von Kleinaktionären der oft nur formal privatisierten Unternehmen rückt; und schließlich (iii) die Veräußerung der Unternehmen im Wege detaillierter Vertragsverhandlungen (negotiated contracts) mit potentiellen Erwerbern. Keines der Verfahren erlaubt es, alle vier Ziele gemeinsam zu realisieren.10 Auktionen mochten dem Staat zwar vorübergehend zu höheren Einnahmen verhelfen. Weil Erwerber aber nicht verpflichtet werden können, die Betriebe zu modernisieren, statt das Betriebsvermögens zu liquidieren, gingen daraus nicht notwendig moderne Unternehmen hervor, die von einem kostenverantwortlichen Management auf den Weg zu Profitabilität und Wettbewerbsfähigkeit geleitet würden. Auch waren struktur- und beschäftigungspolitische Ziele schwerlich durch Auktionen zu realisieren. Die Ausgabe von Anteilscheinen, sog. Vouchers, hatte eine gewisse Bedeutung in Ungarn, in der ehemaligen ČSFR und in Russland erlangt. Die auf diese Weise privatisierten Unternehmen wurden von Holdings verwaltet und standen regelmäßig weiter unter Staatsaufsicht. Auch dieser Weg führte nicht notwendig zu Qualitätsverbesserungen im Management, zu verringertem Subventionsbedarf und zur Mobilisierung von Investitionskapital. Allerdings waren struktur- und beschäftigungspolitische Ziele mit der Voucher-Privatisierung gut vereinbar. Allein detaillierte Verträge 10 Das gilt erst recht für die anfangs in allen Reformländern stattgefundene „spontane“ bzw. Nomenklatura-Privatisierung (Stark 1992).

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boten die Chance, in jedem Einzelfall ein Optimum an Zielverwirklichung zu erreichen, ließen sich doch die Fortführung der Unternehmens durch die Erwerber, spezifizierte Modernisierungs- und Investitionsprojekte, ja sogar die Entwicklung des Beschäftigungsniveaus zu expliziten Vertragsbestandteilen machen. Auktionen spielten in Deutschland nur eine untergeordnete Rolle, und zwar beim Verkauf von Grundstücken sowie Handels- und Dienstleistungsbetrieben. Von der Voucheroption wurde kein Gebrauch gemacht. Vielmehr bemühte sich die deutsche Privatisierungsagentur nach 1992, bei der Aushandlung detaillierter Verträge die künftigen Erfolgschancen der Investoren zum Maßstab ihrer Verkaufsentscheidung zu machen (Czada 1994a). Der Verkaufserlös trat hinter die beschäftigungs- und regionalwirtschaftlichen Ziele zurück (Hansel 1993). In mehreren Fällen kam es sogar zur Verabredung eines negativen Verkaufspreises, mit dem die Treuhandanstalt ein vereinbartes Investitionsprogramm subventionierte. Gleichzeitig war man bemüht, struktur- und industriepolitische Nebenziele, z. B. Sanierungsprogramme oder die Wiederbelebung regionaler Kooperationsnetzwerke, durch mehr oder weniger verbindliche Auflagen zu verwirklichen. Allerdings sind individuelle Verträge das am wenigsten transparente Privatisierungsverfahren. Es beinhaltet Missbrauchsmöglichkeiten, die schwierig zu unterbinden sind. Von ihnen wurde mehrfach Gebrauch gemacht. Gelegentlich kooperierte die Treuhand auch mit Erwerbern, die nicht an der Fortführung, sondern an der Stilllegung der Produktionskapazitäten interessiert waren. Gleichwohl weist das gewählte Verfahren dank des großen Gestaltungsspielraums eine insgesamt positive Gemeinwohlbilanz auf, zumal es den Bedarf an dauerhaften Unternehmenssubventionen begrenzte. Die Kehrseite der zuletzt forcierten „Aufbaupolitik“ zeigt sich in der Schlussbilanz der Treuhandanstalt per Ende 1994. Diese weist ein schuldenfinanziertes Defizit von 264 Mrd. DM aus (Breuel 1994: 19). Unter der schwer zu widerlegenden Annahme, dass eigenverantwortliche, aber vertraglich gebundene Erwerber die beste Gewähr für eine erfolgreiche Restrukturierung und Modernisierung von Unternehmen bieten, während personenorien­ tierte Subventionen die geringsten Allokationsverluste bedingen, scheint das in Ostdeutschland ab 1992 praktizierte Privatisierungskonzept allen vergleichbaren Alternativen überlegen. Die unübersehbaren Dilemmata der voran gegangenen Treuhandpolitik, die wesentlich der Stilllegung und Verwertung („Abwicklung“) von irreversibel entwertetem Sachkapital der DDR-Wirtschaft galt, sind den spezifischen Start- und Rahmenbedingungen, d. h. der grundlegenden Weichenstellung für die Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion, zuzuschreiben (vgl. Seibel 1994).

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2.3 Die politische Logik der Radikalkur Weckt der Sachverhalt, dass alle ökonomisch relevanten Transformationsentscheidungen mit einem Schlag in Kraft traten, den Eindruck, in der DDR sei die Schocktherapie als besonders strenge „Therapie auf dem elektrischen Stuhl“ (Bryson 1992: 138) exekutiert worden, so begründet die Revision des Privatisierungskonzepts einige Zweifel, ob der Bonner Regierung wirklich, wie gelegentlich vermutet wird, an einer destruktiven Note ihrer Startentscheidungen gelegen war. Da diese in keiner Weise auf „Heilung“ zielten, sind der Sinn des radikalen Vorgehens und der Befolgung des Gebots der Gleichzeitigkeit weniger klar als beispielsweise im Falle Polens. Im Hinblick auf das Ziel, den Ostdeutschen dauerhaften Zugang zum westdeutschen Lebensstandard zu verschaffen, war die Zerstörung des Produktionspotentials – durch Verzicht auf eine graduelle und behutsam moderierte Integration in die Weltwirtschaft – gewiss nicht die wirtschaftlichste Variante der Transformation. Es gibt vielmehr Grund zu vermuten, dass im engeren Sinne politische Gründe für die Wahl der Wirtschaftsstrategie ausschlaggebend waren. Zur Erhellung des Sachverhalts lohnt ein vergleichender Blick auf die politische Logik der Schocktherapie. Sie ist „mehr“ als nur ein ökonomisches Maßnahmenbündel, darf sie doch als Lösung für zwei verschiedenartige Probleme gelten. Zum einen sollen die „richtigen“ volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen die Phase des Übergangs verkürzen, d. h. für geringere Gesamtkosten als im Falle eines gradualistischen Vorgehens sorgen. Zum zweiten ist die Schocktherapie als eine Versicherung gegen politische „Willensschwäche“ zu verstehen. Indem alle schmerzvollen Eingriffe an den Start des Reformkurses gelegt werden, scheinen die Reformpolitiker vor der für Wettbewerbsdemokratien typischen Opportunismusversuchung geschützt. Bei der Alternative eines sequentiellen Vorgehens hätten sie immer wieder vor der Frage gestanden, ob sie den nächsten schmerzhaften Eingriff auslösen oder durch seine Vertagung die eigenen Wiederwahlchancen verbessern sollten.11 Die politische Logik der Schocktherapie liegt in der Selbstbindung an notwendige und interdependente, aber unpopuläre Maßnahmen, deren Nutzen erst zu einem späteren Zeitpunkt spürbar wird. Aber warum entschieden sich die Protagonisten der deutschen Einheit für die schlagartige Inkraftsetzung von Maßnahmen, die im Endergebnis keinen ökonomischen Transformationserfolg versprechen konnten ? Eine von zwei naheliegenden Antworten bezieht sich auf die günstige außenpolitische Verhandlungssituation, das window of opportunity, das mit der Kompromissbereitschaft der akut geschwächten Sowjetunion gegeben war. Dass die Wahrnehmung dieser Chance auch den Modus der Wirtschaftsintegration determinierte, ist jedoch nicht sehr wahrscheinlich. Eine 11 Mit den schwierigsten Aufgaben zu beginnen, empfahl sich außerdem mit Blick auf den anfangs großen Vertrauenskredit der ersten demokratischen Regierungen sowie wegen der Abwesenheit (bzw. Schwäche) organisierter Interessengruppen (Funke 1993).

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plausiblere Antwort rekurriert auf die erklärte Absicht der maßgeblichen politischen Elite, das bundesdeutsche Institutionensystem vor Veränderungsimpulsen zu bewahren, die sich im Rahmen eines ausgedehnten Vereinigungsprozesses unvermeidlich bemerkbar gemacht hätten.12 Diese Erklärung ist mit dem gut dokumentierten Sachverhalt kompatibel, dass vielen Entscheidungsträgern die katastrophalen Folgen einer schockartigen Integration in die Weltwirtschaft – bei gleichzeitiger Eliminierung potentieller Wettbewerbsvorteile (in Kategorien von Währungsrelation und Lohnhöhe) – durchaus bewusst waren.13 Die „Radikalkur“ wurde nicht wegen, sondern trotz der nachteiligen Folgen eines Öffnungsschocks gewählt. Die Protagonisten der Einheit reagierten auf ein generelles Problem der Transformationspolitik, das von Przeworski (1991: 162 ff.) hervorgehoben wird. Przeworski zufolge haben Reformpolitiker und Bevölkerung typischerweise entgegengesetzte Strategiepräferenzen. Erstere bevorzugen den schlagartigen Institutionenwandel gegenüber der Alternative eines schrittweisen Vorgehens. Sie streben im rationalen Eigeninteresse irreversible und kurzfristige („vorzeigbare“) Erfolge an, die am sichersten vom radikalen Reformansatz gewährleistet scheinen. Weil dieser aber regelmäßig mit hohen sozialen Kosten verbunden ist, befürwortet die Bevölkerung eine graduelle Vorgehensweise. Letztere mag volkswirtschaftlich ineffiziente Zwischenstadien einschließen, aber lässt den Menschen mehr Zeit und Ressourcen, den tiefgreifenden Wandel ihrer Lebensumstände zu bewältigen. Ineffizienz und zeitliche Streckung des Reformprogramms steigern aber die Unsicherheit über Qualität und Zeitrahmen seines Erfolgs. Die Reformpolitiker sehen sich über längere Zeit mit unbefriedigenden Zwischenresultaten konfrontiert, die sie nicht gewollt, aber dennoch zu verantworten haben. Auch deshalb präferieren sie eine beschleunigte und unumkehrbare Radikalkur, die sowohl „mehr“ Zielverwirklichung als auch „mehr“ Selbstschutz verspricht. Der Bundesregierung schien die deutsche Einheit mit einem hohen, aber nicht unmittelbar ökonomischen Risiko belastet: Experten, Oppositionsparteien und eine Mehrheit der westdeutschen Bevölkerung bevorzugten graduelle Reformen, d. h. eine schrittweise und „Lernprozesse“ ermöglichende Integration, mit der allerdings Unsicherheit hinsichtlich der endgültigen Ergebnisse verbunden schien. Aus der Sicht der maßgebenden Eliten hätten im harmloseren Fall institutionelle Elemente von DDR-Wirtschaft und -Gesellschaft länger als technisch notwendig überdauert. Im ungünstigeren, aber nicht unwahrscheinlichen Fall wären Integrität und Kontinuität des westdeutschen Institutionensystems bedroht gewesen. Selbst schon eine extensive Debatte der einzelnen Transformationsschritte, ihrer Zielwerte und Alternativen wäre über kurz oder lang der Kontrolle der Einheitsbefürworter entglitten. Der Parteienwettbewerb und die Konkurrenz der Ressorts hätten ein Übriges bewirkt und für einen offenen Ausgang des Prozesses gesorgt. Schließlich wäre das – in der Sicht der 12 Vgl. Lehmbruch (1992), Bryson (1992) und Czada (1994b). 13 Vgl. insbesondere Schäuble (1991: 99 ff.) und Teltschik (1991: 55, 125 ff., 204).

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Regierung – größte zu vermeidende Übel, nämlich eine Modifikation des westdeutschen Institutionensystems, wahrscheinlich geworden. Ein derart unkontrollierbarer Einheitsprozess ließ sich nur bei Vorhandensein geeigneter Mittel vermeiden. Diese waren tatsächlich gegeben: Thematisch umfassende und sachlich abschließende Vereinbarungen mit der DDR-Regierung ermöglichten es, die Grundfragen der institutionellen Ordnung des vereinigten Deutschlands von der innenpolitischen Tagesordnung fernzuhalten. Mit der DDR-Regierung als einem eiligen, an Expertise unterlegenen und seine Selbstaufgabe anstrebenden Verhandlungspartner ließen sich die konstitutiven Weichenstellungen samt zahlreichen Details der Vereinigung in staatsrechtlich fixierte und de facto irreversible Entscheidungen überführen. Indem ein Maximum an Entscheidungsmaterie im Me­dium der Außenpolitik abgearbeitet wurde, entstand das Bild einer formalen Analogie der Schocktherapie: Alle wichtigen Weichenstellungen erfolgten gleichzeitig. Der Zuschnitt des Transformationsprojekts, wie er in zwei forcierten Verhandlungsrunden Gestalt annahm, verdankt sich also in erster Linie dem Risikobewusstsein der Bundesregierung. Deren institutioneller Konservatismus konditionierte die Wahl des Verfahrens und damit das Muster der Transformationsergebnisse. Drei Konsequenzen des deutschen Sonderfalles bleiben zu registrieren: Zum einen ist das Transformationsprojekt in hohem Maße vom frühen und überwiegend unzulänglichen Wissen der Entscheidungsbeteiligten geprägt. Zum zweiten ist es – wiederum in ungewöhnlichem Maße – der politischen Diskussion und damit der Rückkoppelung von Transformationserfahrungen entzogen. Zum dritten implizierten die weitreichenden Startentscheidungen den Verzicht auf Interimsinstitutionen für eine flexiblere Bearbeitung der desaströsen Folgen.14 Ohne in eine pauschale Kritik des ordnungspolitischen Konservatismus zu verfallen, für den es ehrenwerte und auch verteilungspolitisch akzeptable Gründe geben mag, bleibt zu resümieren, dass damit nicht nur das ökonomische Desaster, sondern auch der Mangel an Korrekturoptionen programmiert worden war. Was seit 1990 in Ostdeutschland geschieht und unterlassen bleibt, ist also weniger den je aktuellen als vielmehr den 1990 getroffenen Entscheidungen zuzurechnen.

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Grundlinien der politisch-institutionellen Transformation

Mit den Entscheidungen von 1990 über die Inkorporierung der DDR in die Bundesrepublik war einerseits die Übertragung des institutionellen Systems aus Legalnormen und eingespielten Verfahren, andererseits die Beauftragung eines Sets in14 Das betrifft die in den Verhandlungen entstandene Idee eines speziellen „Aufbauministeriums“ respektive einer „Sonderkonferenz“ der Ministerpräsidenten der DDR-Länder. Die Vorschläge für Übergangsinstitutionen fielen dem gemeinsamen Interesse von de Maiziere-Regierung und Bonner Ressortministern an einer mutmaßlich unkomplizierten Übernahme westdeutscher Institutionen zum Opfer (vgl. Schäuble 1991: 134, 155).

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stitutioneller Akteure verbunden. Die De-facto-Ermächtigung externer Akteure, den bewährten Spielregeln im neuen Handlungsraum gemäß den je eigenen Interessen Geltung zu verschaffen, machte den Institutionentransfer unvermeidlich zu einer hegemonialen Veranstaltung. Die Beteiligten handelten gemäß der Grundregel, dass „Vertretungsprinzipien, Entscheidungsregeln und Gesamtstruktur des ‚Überbaus‘ keiner Veränderung bedürften“ (Abromeit 1993: 283). So erscheint die Vielzahl der sektoralen Transformationsprozesse in Industrie und Landwirtschaft, im Gesundheitswesen und in der Wissenschaft, als nicht nur von institutionellen Mustern des Westens konditioniert, sondern als wesentlich von den Interessen westdeutscher Transformationsagenten bestimmt. Was den Erfolg des einzigartigen Projekts einer „exogenen Transformation“ (Lehmbruch 1993) angeht, so war es schon 1992 „den Parteien und den wichtigen Verbänden gelungen, die Verschmelzung der beiden deutschen Staaten nachzuvollziehen und ihre Organisationsstrukturen zügig in die neuen Länder auszuweiten“ (Schmid et al. 1994: 7). Dabei hatte man „immense organisatorische Herausforderungen“ (Schmid et al. 1994: 8) zu bewältigen. Der Befund fällt nicht minder positiv aus, wenn der Um- und Aufbau der staatlichen Verwaltung in den Blick genommen wird. Mit der Einführung des Rechtsstaates und der Strukturen einer nicht nur hoheitlichen, sondern auch „öffentlichen“ Verwaltung kehrte ein hohes Maß an Rechtssicherheit ein, wenngleich die hohe Normierungsdichte und eine ungewohnte Kompetenzteilung befremdeten und Hoffnungen auf einen geringeren Bürokratisierungsgrad der Marktwirtschaft enttäuschten. Personaltransfer („Verwaltungshilfe“) und umfängliche Mittelzuweisungen ermöglichten es, den „unerhörten Prozess des Neu- und Umbaus“ (Wollmann/Jaedicke 1993: 155) in kurzer Frist zu bewältigen. Experten verweisen mit Stolz auf die Vielgestaltigkeit der Aufgabe, im Übergang von einer Verwaltung durch ideologietreue Kader zur modernen Fachverwaltung (Glaeßner 1993) auch den „Neuzuschnitt der Verwaltungsaufgaben“, die „Neuordnung der Verwaltungsorganisation“ und die „Neustrukturierung der Verwaltungsprozesse“ (König 1993) zu besorgen. Der tiefgreifende Verwaltungsumbau besiegelte nicht bloß den west-ostdeutschen Institutionentransfer. Er war auch Teil eines kompletten „Elitenwechsels“ (Wollmann/ Berg 1994), der – auffälliger noch als auf dem Gebiet der Verwaltung – das Ensemble der politischen Institutionen, v. a. Parteien und Verbände, erfasste. Um die Wirkungen der exogenen Transformation zu bilanzieren, werden zunächst einige das Par­teien- und das Verbändesystem betreffende Beobachtungen dargestellt und sodann Unterschiede zu vergleichbaren Phänomenen in anderen Reformländern ange­ sprochen.

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3.1 Die überwiegend exogene Akteurstruktur Die Akteurstruktur der NBL unterscheidet sich auf allen Ebenen der Interessenvermittlung signifikant von der Situation in anderen Reformstaaten.15 Auf der Ebene der parteipolitischen respektive parlamentarischen Repräsentation waren genuin ostdeutsche Akteure ausgesprochen schlecht für den Wettbewerb mit westdeutschen Parteien gerüstet. Selbst wenn sie deren Politikprogramme, die schon die Volkskammerwahl vom März 1990 bestimmten, übernommen hatten, blieben sie doch erkennbar an Realisierungskompetenz unterlegen. Die „externe“ Vereinigungsoption hatte alle „internen“ Erfahrungen entwertet und übte einen starken Anreiz aus, sich den stärkeren Partnern organisatorisch wie auch in den politischen Orientierungen anzuschließen. Das führte in der Konsequenz (i) zur frühzeitigen Marginalisierung der als Revolutions-Katalysator so erfolgreichen Bürgerbewegung, (ii) zur beispiellosen Aufwertung der früheren Blockparteien, die sich mit den westdeutschen Konservativen bzw. Liberalen vereinigten und (iii) zur Herausbildung eines relativ breiten, aber stark fragmentierten „linken“ Parteienspektrums. So gewann das 1990 in Ostdeutschland entstandene Parteiensystem rasch Züge seines westdeutschen Vorbilds, wenn man von der Ausnahme der PDS als SED-Nachfolgepartei absieht und bereit ist, in den verschiedenen Organisationen der Bürgerbewegung das östliche Pendant der westdeutschen Grünen zu sehen. Der Sachverhalt, dass die große Mehrheit der ostdeutschen Wählerschaft den westdeutschen Parteien und damit der Bundesregierung ein Mandat zur Transformierung ihrer gesellschaftlichen Verhältnisse erteilte, mag als Nutzung einer günstigen Gelegenheit oder als Wahl unter beschränkten Alternativen interpretiert werden.16 Ein bemerkenswertes Korrelat dieses Sachverhalts ist das eigentümliche programmatisch-konzeptionelle Profil, welches das Bonner Akteursystem im Unterschied zu den ersten Reformregierungen in Polen, Ungarn und der (ehemaligen) ČSFR aufweist: Es ist durch die Abwesenheit von „endogenen“ Kollektivakteuren mit dezidiertem Transformationsinteresse gekennzeichnet. Die Protagonisten des Systemwechsels haben sich in den konservativen bzw. liberalen (West-)Parteien organisiert, welche in den „Gründungswahlen“ von 1990 das Mandat für die Gesellschaftstransformation erhielten. Weil die Bürgerbewegung – als der tatsächliche Urheber der „Wende“ – ihren Erfolg wesentlich der Bescheidenheit ihres frühen, auf eine fortbestehende DDR gemünzten Reformprogramms verdankt, war sie außerstande, sich rasch genug auf die ungewollte Vereinigungsoption einzustellen. Die bürgerbewegten Kollektivakteure

15 Die folgenden Bemerkungen stützen sich auf Wielgohs/Wiesenthal (1995). 16 Die Interpretation als günstige Gelegenheit rekurriert auf die in anderen Ländern beobachteten Schwierigkeiten bei der Rekrutierung kompetenter und politisch unbelasteter Eliten: „Irgendjemand muss es tun“ („someone had to“) war eine 1990 vielgehörte Rekrutierungsformel (Ash 1995: 38).

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(z. B. Neues Forum und Bündnis 90) blieben fast ohne Einfluss auf den Transformationsprozess; lediglich einzelne Mitglieder vermochten es, sich als vergangenheitsinformierte und transformationsinteressierte Reformer bemerkbar zu machen. Der Umstand, dass politische Autorität und konzeptionelle Expertise, die in der Systemopposition oder in der Revolutionsperiode erworben wurden, in der Transformation Ostdeutschlands kaum eine Rolle spielen, gereicht allerdings nicht notwendig zum Schaden der Beteiligten. Während prononcierte Reforminteressen in den mittelosteuropäischen Reformländern regelmäßig mit einer gewissen Rigorosität und Kompromissscheu einhergehen und genuin soziale Interessen allein bei den enorm geschwächten und an den Rand gedrängten Linksparteien beheimatet sind, weist das aus Westdeutschland importierte Parteiensystem einen gewichtigen MitteLinks-Flügel auf. Dessen Offenheit für Fragen der Sozialverträglichkeit prägt auch die Inhalte des Wettbewerbs von Regierung und Opposition. Die Präsenz einer relativ starken Linken hatte zur „Folge, dass das sozialstaatliche Ideengut in der DDR bzw. den neuen Bundesländern (…) von vornherein auf größere Resonanz traf als in Osteuropa“ (Wielgohs/Wiesenthal 1995: 23 f.). Die Konstitution von Verbänden als Medien „funktionaler“ Interessenvermittlung sowie ihre Beteiligung an der sektoralen Transformation Ostdeutschlands folgte – mit geringer zeitlicher Verzögerung – dem Muster des Parteienaufbaus. Mit Ausnahme des Sozialverbands Volkssolidarität konnten weder die organisatorischen Relikte von Verbänden aus der Zeit der „alten“ DDR im neuen System Position beziehen, noch konnten sich die in der Umbruchsperiode der DDR, d. h. vor der Volkskammerwahl vom 18. 3. ​1990, gegründeten Verbände gegen die an Expertise und Ressourcen überlegenen Westverbände behaupten. Neben deren Zweigniederlassungen vermochten nur solche „autonomen“ Neugründungen zu überleben, die sich von vornherein nach dem Vorbild westdeutscher Verbände gegründet oder es verstanden hatten, deren Anerkennung als regionale Untergliederungen zu erlangen. Verbandsähnliche Zusammenschlüsse jüngeren Datums, wie etwa die „Konferenz ostdeutscher und Berliner Betriebs- und Personalräte“, die „Komitees für Gerechtigkeit“ oder das „Ostdeutsche Kuratorium von Verbänden“ blieben fast ohne Aufmerksamkeitswert und Einfluss im politischen System. Unter dem Eindruck dieser Beobachtungen wurden dem ostdeutschen Verbändesystem eine hohe „Toplastigkeit“ zugunsten der Organisations- und Funktionärsinteressen sowie eine „Dezentrierung“ in Richtung westdeutscher Interessenprofile bescheinigt (vgl. Wiesenthal et al. 1992). Betrachtet man die Ergebnisse der Interaktion von West- und Ostverbänden auf verschiedenen Politikfeldern, so zeigt sich aber keineswegs das Bild einer flächendeckenden Kolonialisierung. Der Vergleich von Resultaten der Akteurkonstitution und sektoralen Transformation beinhaltet sowohl Fälle einer rigiden Implementation westdeutscher Organisations- und Politikpräferenzen als auch Beispiele für Interaktionsprozesse, in denen westdeutsche Akteure kontextsensible Strategien wählten und die Repräsentanten ostdeutscher Interessen günstige Entfaltungschancen fan-

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den.17 Letzteres war z. B. in den Bereichen Landwirtschaft (Kretzschmar/Mörbe 1994) und Wohnungswirtschaft (Schönig 1994) der Fall. In anderen Bereichen, namentlich beim Aufbau von Ärzteverbänden (Erdmann 1992), Gewerkschaften (Fichter/Kurbjuhn 1993) und Arbeitgeberverbänden (Ettl/Wiesenthal 1994) versuchten die westdeutschen Akteure, ihr Projekt eines linearen Institutionentransfers vor dem Risiko einer „Ausuferung“ des zu repräsentierenden Interessenspektrums zu bewahren. Sie zeigten sich von den oft normativ anspruchsvollen Verbandsgründungen der „Wendezeit“ irritiert und sorgten sich um ihr traditionelles Interessenprofil. Es waren vor allem Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Ärzteverbände, die sich nach einer kurzen Phase der Kooperation zum Alleingang entschieden, um ihre Transformationsinteressen ohne größere Abstriche zu realisieren. Die imperiale Geste war regelmäßig vom Ergebnis der Volkskammerwahl inspiriert, das die Aussicht auf eine baldige Vereinigung begründet hatte. Die bevorstehende Einheit implizierte die Obsoleszenz aller institutionellen Alternativen aus der DDR-Geschichte oder dem Fundus an „Dritten Wegen“. Gleichzeitig erschien die Zeitspanne, in welcher paritätische Fusionsverhandlungen einen erfolgreichen Abschluss hätten finden müssen, als extrem verkürzt. Der Anreiz, sich von der Rolle eines wohlwollenden Partners zu verabschieden, war besonders stark, wenn (i) der ostdeutsche Partner unter Reputationsverlust aufgrund einstiger „Systemnähe“ litt, (ii) Integrationsprobleme aufgrund divergierender Interessenlagen absehbar waren und/oder (iii) die ostdeutschen Repräsentanten eine Belastung für das eigene (sektorale) Transforma­ tionsprojekt zu werden drohten. Beispielsweise sorgten sich die freien Ärzteverbände Westdeutschlands um unerwünschte Rückwirkungen eines um Polikliniken erweiterten Institutionensystems auf ihre Interessenposition gegenüber Krankenkassen und Staat (Kriterium ii). Die Tarifparteien hatten einerseits Legitimationsrisiken (Kriterium i) und andererseits ihre Funktionsfähigkeit als Transformationsakteure der Einkommens- und Wirtschaftspolitik (Kriterium iii) vor Augen. Kooperative Verbandsstrategien im Bereich der Agrarwirtschaft und der öffentlichen Wohnungswirtschaft, die an vorgefundene Organisationsformen anknüpften und deren Konsolidierung beförderten, belegen, dass divergierende Interessen keine generelle Begleiterscheinung der Transformation waren. Vielmehr passten sich die Dachverbände an strukturelle, biographisch-kulturelle und andere Spezifika der ostdeutschen Mitgliederumwelt an und verstanden sich sogar zur Modifizierung von organisationspolitischen Leitbildern und Politikprogrammen. Die Wahl einer kooperativen Strategie erscheint hier als rationale Reaktion vor allem solcher Verbände, die über keinen privilegierten Status im politischen System verfügten. Im Vergleich zu den mit einem korporatistischen Regulierungsmandat ausgestatteten Ärztevertretungen und Tarifparteien beschränkt sich das Einflussinstrumentarium der Dachverbände in der Land- und der Wohnungswirtschaft im Wesentlichen auf Lobbytätigkeit 17 Vgl. die Analysen der sektoralen Organisierungs- und Transformationsprozesse in Wiesenthal (1995b).

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und Expertenrat. In Ostdeutschland traf man auf ein Mitgliederpotential, das dank residualer (z. B. genossenschaftlicher) Eigentumstitel eine gewisse Resistenz gegenüber ungebetenen Reorganisations- oder Repräsentationsangeboten zu entwickeln vermochte. Der Vorzug der leichteren Organisierbarkeit konvergierte mit dem Fu­ sionsinteresse westdeutscher Dachverbände, die im Falle des Fortbestehens selbständiger ostdeutscher Konkurrenten ihr Repräsentationsmonopol verloren hätten. Dank dieser Konstellation genießen spezifisch ostdeutsche Interessen nunmehr soliden Rückhalt in den erweiterten gesamtdeutschen Verbänden. In Politikbereichen, die stärker von der westdeutschen Tradition korporatistischer Regulierung geprägt sind, hatten ostdeutsche Interessenten dagegen kaum eine Chance. Hier erwies sich das westdeutsche Institutionen- und Akteursystem als maximal pervasiv. 3.2 Kolonialisierung oder Privilegierung ? Die in Teilen der NBL-Öffentlichkeit vertretene Auffassung, von westdeutschen Interessenten „überrollt“ zu sein, scheint durch die Allgegenwart westdeutscher Akteure18 sowie durch Belege einer Schlechterstellung und Diskriminierung Ostdeutscher bestätigt. Aufmerksamkeit verdienen insbesondere die Enttäuschungsbekundungen der einstmaligen administrativen, kulturellen und wissenschaftlichen DDR-Eliten.19 Hatten die Beschäftigten im öffentlichen Dienst, die sich (nicht durchweg grundlos) den friedlichen Charakter der Revolution zugute halten und den neuen Verhältnissen mit Loyalitätsbereitschaft begegneten, mit „Personalkonversion“ statt Entlassung gerechnet (Scharfenberg 1992: 398), so erlebten sie den Verlust ihres Arbeitsplatzes im Zuge der „Abwickelung“ von DDR-Institutionen sowie die Nivellierung ihrer Versorgungsansprüche (durch als „Rentenstrafrecht“ bezeichnete Regelungen) als eine ungerechtfertigte „Maßregelung“ und „Angriff auf Recht und Würde der Menschen hier“ (Frielinghaus 1992: 9). Die Verletzung von Kontinuitätserwartungen ist ebenso unstrittig wie die Unterrepräsentation ostdeutscher Erfahrungen und Ideen im Transformationsprozess. Schwieriger scheint die Bestimmung materialer Nachteile der asymmetrischen Repräsentation. Jedenfalls ist die Dominanz westdeutscher Institutionen und Akteure nicht per se geeignet, eine Diskriminierung bestimmter Gruppeninteressen zu belegen. Die Richtlinien für die außerordentliche Kündigung von Personen im öffentlichen Dienst 18 Von ostdeutschen Beobachtern wurde einerseits beklagt, dass vorteilhafte wie nachteilige Regelungen oft ohne Nachfrage einfach „übergestülpt“ wurden (Heltzig 1994: 172). Andererseits hätten Westhelfer, denen zunächst nur eine Beraterrolle zugedacht war, oft als „Ausputzer und Feuerwehren“ gedient, denn „die erforderlichen Lösungsformen für die Auseinandersetzungen im Osten waren so völlig anders als im Westen. Die Katastrophen waren alle gleichzeitig, sehr viel größer und in der Menge sehr viel mehr“ (Hintz 1994: 95 f. über den Aufbau der Gewerkschaft ÖTV). 19 Eine umfangreiche Falldokumentation liegt in Gestalt der Weißbücher vor, welche die „Gesellschaft zum Schutz von Bürgerrecht und Menschenwürde GBM“ herausgab (Richter 1992, 1993).

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sowie die Behandlung ihrer Rentenansprüche gehen nicht auf westdeutsches Oktroy, sondern auf Regelungen der Partner des Einigungsvertrages zurück. In anderen Fällen, etwa bei der Benachteiligung von Frauen und Jugendlichen am schrumpfenden Arbeitsmarkt, sind ebenso wenig transformationsspezifische Ursachen im Spiel. Vielmehr trifft man hier auf ein asymmetrisches Verteilungsmuster sozialer Chancen, das einigen westdeutschen Institutionen inhärent (Benzler 1995) und im erweiterten Anwendungsfeld schwer zu korrigieren war. Dem Mangel an authentischer Repräsentation, der für das ostdeutsche Parteiensystem (Abromeit 1993) wie für die Verbändestruktur der NBL konstatiert wird, entspricht augenscheinlich keine gravierende Diskriminierung sozialer Interessen. Das ist u. a. an der unverminderten politischen Bereitschaft zur Kompensation der unzureichenden Wirtschaftsleistung der NBL ablesbar. Das beachtliche Niveau der Interessenberücksichtigung ist zum einen durch den Wettbewerb um ostdeutsche Wählerstimmen gewährleistet. Zum zweiten ermöglicht die weitgehende Entkoppelung der Verbandspolitiken von den heterogenen und wechselnden Mitgliederpräferenzen eine disproportionale Berücksichtigung der wohlbegründeten Interessen von Minderheiten. Verzerrungseffekte scheinen weniger durch egoistische Verteilungspräferenzen als vielmehr durch die von Westakteuren mitgeschleppte Interessentypik bedingt, die einige der ostdeutschen Interessen gegenüber anderen (auch westdeutschen) Interessen privilegiert. Das betrifft z. B. die Übertragung der historischen Präferenzordnung „Lohnerhöhung vor Arbeitsplatzsicherung“ auf die von einer säkularen Beschäftigungskatastrophe heimgesuchte Transformationsgesellschaft. Der von einigen Beobachtern und Teilen der Bevölkerung erhobene Vorwurf der „Kolonialisierung“20 verblasst vollends, wenn man Stand und Probleme des Aufbaus einer intermediären Ebene in den ostmitteleuropäischen Reformstaaten betrachtet. Dort mussten entsprechende Repräsentationsmedien unter den Stressbedingungen einer endogenen Transformation kreiert werden bzw. sind noch immer unzulänglich ausgebildet. Markante Unterschiede existieren (i) beim Stand von Verwaltungsaufbau und Verwaltungsreform sowie (ii) in Bezug auf die Entstehung einer Ebene verbandlicher Interessenrepräsentation neben dem Parteiensystem. Ad (i). Die Bestandsaufnahme der Verwaltungsreformen in Polen, der ČSFR und Ungarn offenbart (1995) ein Bündel von Unzulänglichkeiten und Reformhindernissen, das in Ostdeutschland ohne Pendant war.21 So können die in den ersten drei Jahren realisierten Innovationen lediglich den Status von „Teilreformen“ beanspruchen und wurden nicht selten von der immer noch lebendigen alten Verwaltungskultur als „Fremdkörper“ abgewiesen (Hesse/Goetz 1994a: 277). Die Reaktionen des öffentlichen Dienstes spielten sich noch „zwischen Anpassung und Widerstand“ ab, der 20 Zur Begründungsstruktur der Kolonialisierungsthese vgl. Vilmar (1992) und Brie (1994). 21 Die folgenden Bemerkungen resümieren drei Reports, die zum Stand des Verwaltungsaufbaus in Polen (Hesse/Goetz 1994a), Ungarn (Hesse/Goetz 1994c) und der ČSFR (Hesse/Goetz 1994b) vorliegen.

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„fundamentale Umbau“ schien selbst nach vier Jahren noch bevorzustehen; graduelle Modifikationen konnten ihn jedenfalls nicht ersetzen (Hesse/Goetz 1994c: 329 f.). Große Probleme bereitete der Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung und einer intermediären Koordinationsebene durch Bezirks- und Regionalverwaltungen. Wo entsprechende Regierungsentscheidungen zur Gebiets- und Funktionsgliederung noch ausstanden, herrschte ein für langfristige Planungsentscheidungen intolerables Maß an Unsicherheit (Hesse/Goetz 1994b: 318). Unbestreitbaren Fortschritten hinsichtlich Rechenschaftspflicht, Bürgerorientierung, Effizienz und Effektivität standen noch gravierende Leistungsdefizite aufgrund unklarer Funktionsrollen und Zuständigkeiten gegenüber. Ein weiteres Problem war die Rekrutierung, Verteilung und Qualifizierung des Verwaltungspersonals (Hesse/Goetz 1994a: 278; 1994b: 311), das im öffentlichen Sektor weitaus schlechtere Verdienstchancen als in der privaten Wirtschaft vorfindet (Hesse/Goetz 1994b: 312; 1994c: 352). Die erzielten Fortschritte wurden alles in allem als recht begrenzt, die noch zu lösenden Aufgaben dagegen als gewaltig angesehen. Ad (ii). Obwohl Gewerkschaften, Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände sowie Inter­ essenorganisationen verschiedener Berufsgruppen mittlerweile in allen Reformstaaten präsent sind, konnte die Ebene der verbandlichen Interessenvermittlung nirgendwo ein ähnliches Gewicht wie in westeuropäischen Staaten und den NBL gewinnen. Unter den Bedingungen des gleichzeitigen Aufbaus von Akteuren der funktionalen (verbandlichen) und der territorialen (parteipolitischen) Repräsentation erwiesen sich die Parteien vom Start weg als privilegiert und den Verbänden im Wettlauf um Organisationsressourcen und Einflusspositionen überlegen. Bekanntlich profitiert das Parteiensystem von der hohen Aufmerksamkeit für Wahlen und seiner Gatekeeper-Funktion für öffentliche Ämter. Während Wahlen selbst bei großer Zersplitterung des Parteiensystems und niedriger Wahlbeteiligung stets ein vollbesetztes, formal entscheidungsfähiges Parlament zum Ergebnis haben, sind die verbandlichen Akteure deutlich gehandikapt. Der Aufbau von Verbänden zur Vertretung von sektoralen, Professions- und (ökonomischen) Faktorinteressen war mit Kollektivgutproblemen belastet; Altorganisationen, die Reputationsverluste erlitten, hatten gegenüber den Reformkoalitionen kaum Einflusschancen. Weil der Aufbau des Verbändesystems weder von Pull-Effekten (wie im Parteiensystem) noch vom Push-Effekt selbstbewusster Partikularinteressen begünstigt war, blieb es zunächst schwach, fragmentiert und wenig repräsentativ. In den anderen Reformländern waren die um ihre Profilierung wetteifernden und in idiosynkratische Konflikte verwickelten Parteien nahezu die einzigen einflussmächtigen Adressaten für soziale Ansprüche. Parlament, Regierung und Administration entbehrten aber der notwendigen Koordination mit gesellschaftlichen Interessen, da sie dazu tendierten, selbstorganisierte Interessen auszuschließen und die Entstaatlichung von Wirtschaft und Gesellschaft allein mit etatistischen Mitteln zu

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betreiben. Soweit unter diesen Umständen ausschließlich parteipolitische Rivalitäten die politische Agenda bestimmten, wird eine lähmende „Überparlamentarisierung“ (Ágh 1993) der Politik beklagt. Von einer angemessenen Repräsentation partikularer sozialer und sektoraler Interessen kann keine Rede sein. Selbst dort, wo tripartistische Gremien für die Interessenabstimmung von Gewerkschaften, Arbeitgeberverbänden und Staat entstanden sind (wie in Ungarn, der ČSFR und Bulgarien), war ihr Einfluss auf die Transformationsprozesse gering. Der kursorische Vergleich lässt das importierte Verbändesystem der NBL in freundlicherem Licht erscheinen. Obwohl deutliche Asymmetrien bestehen, wirken die Repräsentanten partikularer Interessen prinzipiell handlungsfähig, respektiert und koordinationsbereit. Ostdeutsche Interessen, die mit den im westdeutschen System der Interessenvermittlung prozessierten Interessen übereinstimmen, werden mit exakt gleicher Effektivität befördert. Andere Interessen, die auch im Westen auf Durchsetzungshindernisse stoßen, wie das Beschäftigungsinteresse von Arbeitslosen unter Bedingungen der Massenarbeitslosigkeit, sind auch im Osten gehandikapt. Es ist folglich nicht angebracht, den importierten Institutionen generelles Versagen zu bescheinigen. Ebenso wenig besteht Grund zur Annahme, dass sie den spezifischen Transformationsproblemen automatisch gerecht würden. Als Gesamtzusammenhang ist das transferierte Institutionensystem sowohl eine Quelle (und Legitima­ tionsgrundlage) der hochgeschätzten Gratifikationen als auch eine Ursache der eng begrenzten situativen Flexibilität.

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Resümee: Gelungene Systemintegration – Probleme der Sozialintegration

Prozess und Ergebnisse der ostdeutschen Transformation wirken schon auf den ersten Blick unvergleichlich günstiger als die Umstände, unter denen die ostmitteleuropäischen Reformstaaten den Systemwechsel bewerkstelligten. Jeder Blick auf Details der Reform von Wirtschaft und Politik kann diesen Befund bestätigen. Nirgendwo sonst scheinen die Gleise so präzise auf die Umgehung ineffizienter Zwischenstadien ausgerichtet, die Weichen zugunsten langfristig rentabler Investitionen gestellt wie in den neuen Bundesländern. Gleichzeitig bieten die Institutionen des Rechtsstaats und der Demokratie der kognitiven und mentalen Aneignung des Neuen instruktive Referenzpunkte, die wiederholtes „Umlernen“ erübrigen. Will man die Qualität des institutionellen Übergangs wie des erreichten Zustandes würdigen, so ist für Ostdeutschland ein hohes Niveau der „Systemintegration“ (i. S. von Lockwood 1964) zu konstatieren: Im Unterschied zu anderen Ländern, deren Institutionen- und Verwaltungssysteme erst allmählich die Erblasten der alten Ordnung abstreifen, ist das institutionelle System Ostdeutschlands weitgehend kon­ sistent reformiert. Mehr noch: Aufgrund der Präsenz erfahrener Akteure spielen Inkongruenzen zwischen dem normativen Anspruch der neuen Institutionen und „al-

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ten“ Handlungsorientierungen kaum eine Rolle. Wenn es in Konfliktfällen „darauf “ ankam, sorgten externe Akteure für „informierte“ Entscheidungen. In anderen Fällen beschränkten sie sich auf die Rekrutierung „geeigneten“ Personals. Allerdings offenbart das Bild der gelungenen Systemtransformation nicht die volle Wahrheit. Nicht selten manifestiert sich mit Verweis auf vorteilhaftere, aber übergangene Optionen ein hohes Maß an Unzufriedenheit. Zwar ist der Anteil Unzufriedener unter den Ostdeutschen geringer als in den Vergleichsländern (Rose/Seifert 1995), doch scheint die kritische Haltung häufiger von prinzipiellem Charakter zu sein, d. h. von nachhaltiger Enttäuschung oder gar prononcierter Ablehnung der Transformation geprägt. Weder hinsichtlich des Verständnisses des Geschehens seitens der Beteiligten noch hinsichtlich ihrer sozialen Akzeptanz erreicht die deutsche Transformation Bestnoten. Zur korrekten Interpretation der kognitiven und normativen Sonderbedingungen sind drei Interaktionseffekte in Rechnung zu stellen. (i) Bekanntlich ist das deutsche Transformationsprojekt ein Sonderfall auch hinsichtlich der zeitlichen Verteilung von Kosten und Nutzen im Transformationsprozess: Wurden in anderen Ländern zunächst die Kosten des Übergangs erfahrbar, während Gewinne erst auf mittlere Sicht zu erwarten waren, so erlebte man in Ostdeutschland die umgekehrte Reihenfolge. Der Weg in die neue Gesellschaft startete mit beträchtlichen Gratifikationen. Doch die in Gestalt von Währungsaufwertung und Einkommensumstellung offerierten Gewinne waren bald verzehrt. Während die Reformen in anderen Ländern nach der anfänglichen Ballung von Nachteilen allmählich Früchte trugen, welche die politische Unterstützung für den eingeschlagenen Kurs wachsen ließen, musste ein nicht unerheblicher Teil der Ostdeutschen bemerken, dass den 1990 empfangenen Gratifikationen erhebliche Nachteile folgten. Dieses zeitliche Verteilungsmuster von Vorteilen und Nachteilen – „goods first, bads later“ – ist die in sozialintegrativer Hinsicht ungünstigste Konstellation eines Transformationsprojekts. (ii) Die unerwartete Erfahrung, dass den Vorzügen der staatlichen Vereinigung transformationsbedingte Opfer folgen, rief nach einer plausiblen Erklärung. Eine Antwort bot der in Teilen der DDR-Bevölkerung geführte Kolonialisierungsdiskurs. Mit Blick auf Erscheinungen materieller und sozialer Deprivation sowie auf die reale Dominanz externer Akteure wird die Transformation als ein Akt der Kolonialisierung interpretiert (Minkenberg 1993; Brie 1994). Paternalistisches Auftreten westdeutscher Funktionsträger, Statuseinbußen und Einkommensungleichheit sowie die von Massenarbeitslosigkeit und Rückerstattungsansprüchen bewirkte Verunsicherung werden als ein Syndrom wahrgenommen und einer gemeinsamen Ursache angelastet: der Dominanz westdeutscher Eigeninteressen.22 Im Lichte der Kolonialisierungsthe22 Kurz gefasst lautet die Kolonialisierungsthese etwa wie folgt: „Selbstinteressierte westdeutsche Akteure haben die Bevölkerung der DDR mit dem Angebot der raschen Einheit in eine Falle gelockt. Den Ostdeutschen wurden zwar die verfassungsgemäßen Rechte gewährt, doch sind sie durch die

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se provozierte der ostdeutsche Transformationspfad, der im Vergleich zu den Übergangsprozessen anderer Reformstaaten eher komfortabel und zielsicher wirkt, besonders prägnante Empfindungen der Verletzung und Entfremdung. So befördert der einzige Transformationsfall, bei dem das Gebot synchroner und irreversibler Startentscheidungen befolgt wurde, paradoxerweise die Illusion, dass die Transforma­ tionskosten weitgehend von den im Verlauf des Prozesses getroffenen Entscheidungen abhingen. Das Vorhandensein einer prägnanten Zuschreibungsadresse – in Gestalt westdeutscher Akteure – beeinflusst sowohl die Kausalinterpretation als auch die Bewertung der Transformationsfolgen. (iii) Schließlich sind zwei Aspekte des normativen Rahmens zu berücksichtigen, in welchem die „gesellschaftliche Konstruktion der Wirklichkeit“ (Berger/Luckmann 1970) stattfindet. Zum einen wirkt sich noch heute die Unzulänglichkeit einer Reformdiskussion aus, die nirgendwo so wenig über die Problematik „sozialistischer“ Institutionen und des Übergangs zu Kapitalismus und Marktwirtschaft informiert war wie in Ost- und Westdeutschland. Die effektive Tabuisierung und Repression institutionenkritischer Diskurse in der DDR war in Westdeutschland keineswegs durch eine informierte Debatte über die Möglichkeiten und die Notwendigkeit eines Systemwechsels im Osten kompensiert worden. Zum zweiten scheint der ostdeutsche Transformationsprozess solange durch die Allgegenwart westdeutscher Referenzphänomene und den Paternalismus der externen Akteure belastet zu sein, wie die Ostdeutschen die Infragestellung ihrer Biographien und differenten Lebenserfahrungen erleben. Die Kluft zwischen den Wahrnehmungen von Ost- und Westdeutschen beim Rückblick auf die Vergangenheit muss jedoch nicht von Dauer sein: Mit dem breiten Spektrum der transferierten Institutionen verfügen die Teilnehmer der ostdeutschen Transformation über ein – im osteuropäischen Vergleich – gut entwickeltes und dank seiner Kompetitivität auch responsives Instrument zur Artikulation und Kommunikation von Ansprüchen. Das Parteien- und Verbändesystem verspricht – ungeachtet aller historischen und strukturellen Eigentümlichkeiten – genau in dem Maße als Resonanzboden auch neuartiger Erfahrungen und Interessen zu dienen, wie es die Akteure verstehen, von ihm Gebrauch zu machen.

Allgegenwart westdeutscher Organisationen und Interessen empfindlich benachteiligt. Weil letztere die Entscheidungsprozesse dominieren, sind sie auch für alle im Gefolge der Einheit erfahrenen Nachteile verantwortlich.“

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Die Transformation der DDR

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Kapitel 6 Einheitsmythen Zur kognitiven „Bewältigung“ der Transformation Ostdeutschlands (1995)1

1 Waren die Implosion des politischen Systems der DDR und die Vereinigung beider deutscher Staaten alles andere als vorhersehbare Ereignisse, so gilt dasselbe auch für den anschließenden Prozess des tiefgreifenden sozio-ökonomischen Wandels in Ostdeutschland und die zeitgleich einsetzenden, wenngleich begrenzt bleibenden Rückwirkungen der DDR-Integration auf Gesellschaft und Politik im neuen Gesamtdeutschland. So trägt das Ereignispaket „Deutsche Einheit“ Merkmale der Exzeptionalität, zu denen auch die rasche Gewöhnung an eine Serie von Großereignissen zählt. Im Zuge der Profanisierung des Unwahrscheinlichen geraten allerdings nicht nur dessen Dimensionen leicht in Vergessenheit, sondern auch die Bedingungen seiner erwiesenen Möglichkeit. Um diese beiden Aspekte geht es im Folgenden. Im Prozess der deutschen Einheit verzeichneten sowohl die Aufgaben als auch die Potentiale der gesellschaftlichen Steuerung ein unerwartetes Wachstum. Nie zuvor in Friedenszeiten gab es eine ähnlich rasche und umfangreiche Aktivierung von kollektiver Hilfs- und Zahlungsbereitschaft. Der Transfer von institutionellem und individuellem Know-how, z. B. in Gestalt lebendiger Rollenträger, die sich beim Aufbau von Lokaladministrationen und Gewerkschaftsbezirken engagierten, übertrifft alles, was anlässlich anderer Gelegenheiten einer Vergrößerung des Staatsgebietes, für die es in der Geschichte Deutschlands mehrere Beispiele gibt, aufgebracht worden war. Auch hinsichtlich des Volumens der staatlicherseits mobilisierten Finanztransfers und des privaten Investitionskapitals besteht kein Grund, mit Selbstlob zu geizen. Wenngleich die Summen nicht ganz das Niveau erreichten, das rechnerisch betrachtet Gewähr für einen in wenigen Jahren vollendeten Angleichungsprozess hätte

1

Plenarvortrag auf dem 27. Kongress der Deutschen Gesellschaft für Soziologie, 3. – 7. 4. ​1995 in Halle.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_7

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bieten können, sind die positiven Wirkungen offensichtlich. Spätestens beim Blick über die Ostgrenzen des neuen Deutschlands fällt der Sonderstatus der DDR in den Transformationsprozessen Ostmitteleuropas auf. In keinem anderen Land ist die Bevölkerung dem westeuropäischen Lebensstandard so schnell und so vollzählig so nahe gekommen: Bereits 1993 betrug das monatliche Pro-Kopf-Haushaltseinkommen 61,7 Prozent des entsprechenden westdeutschen Wertes. Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf der Bevölkerung hatte sich damit auf rund 350 Prozent des entsprechenden Wertes für die Tschechische Republik gesteigert, die bekanntlich aus dem bessergestellten Teil der einstigen ČSSR, eines prosperierenden Bruderlandes der DDR, hervorging.2 Zwar mag manchen Teilnehmern am rapiden sozialen Wandel angesichts der individuell getragenen Anpassungskosten der Sinn für den Ausnahmecharakter des Prozesses abgehen, doch der an postmodernen Disparitäten und Unsicherheiten geschulte Blick der westlichen Soziologie ist – wie eine Vielzahl von Veröffentlichungen zeigt – von der Exzeptionalität des Gegenstandes gefesselt. Immerhin kommt der ebenso reibungslose wie ergiebige Ressourcentransfer einer Population zugute, der die überwältigende Mehrheit der Opfernden noch vor wenigen Jahren mit großer Selbstverständlichkeit nationale Autonomie zuerkannt hatte. Die Beschwerlichkeiten wie die Annehmlichkeiten des Lebens im deutschen Sozialismus waren über viele Jahrzehnte hinweg mit wohlwollender Gleichgültigkeit, wenn nicht gar dezidiertem Desinteresse bedacht worden. Nicht allein die Explosion nationaler Solidarität verdient aufmerksam registriert zu werden. Am Mobilisierungsniveau der westdeutschen Gesellschaft ist darüber hinaus ein Grad der Disponibilität von Finanzen und Sachverstand ablesbar, der – man ist versucht zu sagen: ohne Weiteres – ausreichen würde, verschiedene bislang für unrealisierbar gehaltene Projekte zu befördern: etwa eine Umverteilung der Arbeit zugunsten aller unfreiwillig Erwerbslosen, die restlose Überwindung von Obdachlosigkeit, oder der Umbau der technologischen Produktionsbasis auf Höchstwerte der Stoff- und Energieeffizienz. Der Ertrag der deutschen Einheit für politische Möglichkeitsdiagnosen scheint jedenfalls enorm. Da die zutage getretenen Potenzen nicht ernsthaft vermutet wurden, wären sie unter anderen Bedingungen als ausgerechnet denen der Einheit unweigerlich als Sensation empfunden worden. Im Kerzenlicht der soziologischen Stammtische zwischen Kiel und Konstanz hätte man wohl verblüfft registriert: Die funktional differenzierte Gesellschaft des systemtheoretisch aufgeklärten Deutschland ist weder problemignorant noch handlungsunfähig. Nationalgefühl, „statesmanship“ und administra2 Die Angaben beruhen auf der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung für die neuen Bundesländer (Statistisches Bundesamt 1994: 21, 173) und den von der Economist Intelligence Unit veröffentlichten Daten (EIU 1994: 22). Nach Berechnungen des DIW betrug 1993 das verfügbare Haushaltsäquivalenzeinkommen 69,3 Prozent des westdeutschen Niveaus, unter Berücksichtigung von Kaufkraftunterschieden sogar 78 Prozent des westdeutschen Niveaus (laut mündlicher Auskunft).

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tive Routinen befähigen zur Inangriffnahme von Projekten eines Ausmaßes, das als bearbeitbar anzusehen, Politik- und Wissenschaftsvertreter glaubten, uns ausgeredet zu haben. Ganze Regalmeter an Literatur über die Rationalitätsgrenzen umfassender Politikentwürfe, die mangelnde Steuerbarkeit der modernen Gesellschaft, die Verdunstung nationaler Handlungsspielräume in der aufziehenden Globalökonomie, und die Unrealisierbarkeit radikaler Eingriffe in „gewachsene“ Sozialstrukturen scheinen – wenigstens auf den ersten Blick – obsolet geworden. Nun wissen wir: Unter „geeigneten“ Randbedingungen ist die postmoderne Gesellschaft durchaus zu „planmäßiger“ Selbstgestaltung fähig. Erinnern wir uns der ersten Schritte auf dem ostdeutschen Sonderweg zu Demokratie und Marktwirtschaft, so fällt allerdings auf, dass das im Endeffekt erfolgreiche Handeln weniger von der Größe und der Beispiellosigkeit der Aufgabe motiviert war, sondern von einer Vorstellung der Alternativlosigkeit des Außergewöhnlichen. Diese wurzelte nicht allein in Nationalgefühlen, sondern wesentlich in kleinformatigen Bildern und Deutungen, die den zur Einheit führenden Entscheidungen Sinn verliehen, indem sie sie im Zweifelsfall als „selbstverständlich“, die ausgeschlagenen Handlungsalternativen dagegen als unangemessen auswiesen. Zustandekommen und Durchführung des „sozialen Großversuchs“, wie Giesen und Leggewie (1991) das Projekt bezeichneten, wurden durch gleichermaßen prägnante wie simplifizierende Interpretationen der Wirklichkeit befördert. Dabei gewannen – natürlich nur unter anderem – auch soziale und politische Mythen eine gewisse Bedeutung. Im Rekurs auf emergente Mythen vermochten die Protagonisten, den Rationalitätsfallen und Selbstzweifeln zu entkommen, an denen derart anspruchsvolle Teleologien wie das Mehrebenenprojekt der Integration der DDR gemeinhin zu scheitern pflegen. Die Mythen der Einheit erhellen deshalb nicht nur die Möglichkeitsbedingungen des historischen Großereignisses, sondern geben auch Aufschluss über die Auslösebedingungen des unerwartet hohen Niveaus gesellschaftlicher Mobilisierung, eines Niveaus, das ausreichen würde, weitere Zwecke von ähnlich hohem Wert wie die Restitution verloren geglaubter Eigentumstitel oder die Ersetzung von Polikliniken durch private Arztpraxen der Realisierung näher zu bringen.

2 Die tendenzielle Remythologisierung von Politik im Zuge der deutschen Einheit zählt zu den unvorhergesehenen, weil nicht per Extrapolation der Vergangenheit „ableitbaren“ Ereignissen. In der Geschichte der Bundesrepublik ist vielmehr eine deutliche Entmythologisierung politischer Sachverhalte bemerkbar. Dem von Ludwig Erhard mit heute lächerlich wirkendem Pathos vorgetragenen Ansinnen, die Sozialstruktur des frühen Nachkriegsdeutschlands als Ausdruck einer quasi-natürlichen „Formierung“ der Gesellschaft anzuerkennen, war kein Erfolg beschieden. In analoger Weise verblassten die in der Kulturrevolution der siebziger Jahre entwickelten Radikalkon-

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zepte gesellschaftlicher Reform und dogmatischer Demokratisierung. Statt dessen wurden die liberalistischen Anklänge des nach einer amerikanischen Automarke benannten Massenkonsumismus gemeinsam mit den libertären Elementen des von der Studentenrebellion beförderten Weltbildes3 zu tragenden Säulen der heute einigermaßen ideologieabholden und (auch im internationalen Vergleich) tolerant wirkenden politischen Kultur Westdeutschlands. Zweifel an einer derart optimistischen Diagnose sind weit verbreitet und dürfen, gerade weil sie weit verbreitet sind, als Beleg der Immunisierung des Erreichten interpretiert werden. Zum besseren Verständnis sei jedoch stichwortartig auf drei allgemein zugängliche Beobachtungen verwiesen: erstens, den sachlich und zeitlich begrenzten Einzugsbereich der politischen Hysterie im Kontext der als „Deutscher Herbst“ bezeichneten Hochzeit des Linksterrorismus; zweitens, die hohe und durch unerwartete Fälle von Hass und Gewalt noch gesteigerte Sensibilität und Inklusivität der Gegnerschaft zu Rechtsradikalismus und Rechtsterrorismus sowie, drittens, die Entmythologisierung des industriellen Konflikts. Was letzteren angeht, so scheint nur noch in Deutschland der Bestand überbetrieblicher und nichtkompetitiver Gewerkschaften ungefährdet, obgleich sowohl der Mythos eines redistributiven Klassenkonflikts zwischen Arbeit und Kapital als auch der Mythos einer korporativistischen Sozialpartnerschaft erodierten. Schien Politik in der Bundesrepublik vor 1989 eine allemal parteibornierte, von konservierender Vorsicht geprägte und gegenüber neuen Problemlagen mit Kurzsichtigkeit geschlagene Veranstaltung, die ohne mythologische Anstrengungen auskam, so hat sich das Bild im Prozess der Vereinigung erheblich gewandelt. Die deutsche Einheit impliziert wie kein anderes Ereignis seit der Währungsreform einen Produktivitätsgewinn der politischen Mythologie. Deren Produkte sind allerdings unterhalb hochfliegender nationalistischer Gefühle zu lokalisieren, die wie Offe (1990) bemerkte, mehr ihres „taktischen Gebrauchswertes“ als ihres Offenbarungscharakters wegen geschätzt wurden. Bevor im restlichen Teil des Beitrags die These der Remythologisierung deutscher Politik an Beispielen belegt wird, ist eine Bemerkung zum verwendeten Mythosbegriff angebracht. Im Folgenden wird auf das definitorisch sparsame, aber in verschiedenen empirischen Zusammenhängen bewährte Mythoskonzept rekurriert, das insbesondere in zeitgenössischen Organisations- und Politikanalysen zur Aufhellung lokaler Sinnkonstrukte beiträgt. Es bezeichnet selbstreferentielle Deutungsmuster, die dank ihrer spontanen Evidenz epistemologischen Qualitätsansprüchen enthoben scheinen und darum als Wirklichkeitsannahmen in Präferenzordnungen und Handlungswahlen Verwendung finden (können). Die sozialwissenschaftliche Mythenfor3 Wie wirksam die kreativen, auf Selbsttätigkeit, Selbstorganisation und Eigenverantwortlichkeit zielenden Werte der „Alternativkultur“ waren, bleibt an zahllosen Projekten in der Grauzone von Politik, Ökonomie und sozialer Selbsthilfe ablesbar. Paradoxerweise fanden sie ihren frühen öffentlichen Ausdruck auf dem sog. „Tunix“-Kongress.

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schung wurde fündig in Analysen von Organisationen, die sich zur Rechtfertigung ihrer formalen Strukturen und Regeln auf Rationalitätsnormen berufen, die sie gar nicht zu beachten pflegen (z. B. Meyer/Rowan 1977). Weitere Fälle mythischer Sinnkonstruktionen finden sich im Gegenstandsfeld der soziologischen Risikoforschung, etwa in Interpretationen von Unsicherheit (z. B. Wynne 1982), und in Analysen politischer Entscheidungen, deren Urheber unvereinbare Wertprioritäten unterhalten (z. B. Yanow 1992), z. B. weil sie sich auf einer Gratwanderung zwischen regulativen und legitimatorischen Handlungsprämissen befinden (z. B. Jobert 1989). Eindrückliche Beispiele sind auch die kreativen Verdrängungsleistungen nationaler Geschichtsschreibung gegenüber später als „Verfehlungen“ erkannten Phänomenen (der Judenverfolgung, des autochthonen Faschismus, der Kollaboration mit dem Feind oder der Bewunderung von Diktatoren; vgl. Judt 1993). Simplizität und Sinnfälligkeit sind die Leistungsdimensionen moderner Mythen. Indem sie die komplexe, dynamische und in etlichen Teilen auch intransparente soziale Wirklichkeit auf wenige Elemente und einfache (unilineare Kausal-)Beziehungen reduzieren, liefern die im Mythos verschlankten Deutungen willkommene Scheinerklärungen für Sachverhalte von unübersichtlicher Gestalt und kontingenter Kausalstruktur. Im Mythos ist das komplexe Geflecht der beteiligten Variablen und ihrer u. U. zufälligen und flüchtigen Relationen auf markante „Grundtatsachen“ reduziert, die einen unkontroversen Sinngehalt suggerieren, wogegen genauere Analysen bestenfalls mit Partialerklärungen aufwarten können, die nicht ohne probabilistische Annahmen auskommen. Mythische Deutungen mögen benennbare Urheber und Vermittler haben, also absichtsvoll konstruiert und verbreitet sein, aber ihre Rezeption finden sie in aller Regel nicht weil, sondern obwohl sie Deutungsangebote Dritter darstellen. Es ist ihre Attraktivität als originäre Sinnquelle, die Erfolge verbürgt und Rezeptionsgeschichten immer wieder auf das „glauben Wollen“ (Edelman 1976: 1) der Rezipienten abheben lässt. Da es nicht leicht fällt, sich der mythischen Sinnofferten zu entziehen, sind die entstehungsnahe Identifizierung und Dekonstruktion von Mythen kein sonderlich aussichtsreiches Unterfangen. Gelegentlich beweisen sogar die Sozialwissenschaften im Umgang mit komplexen und unverhofft auftretenden Sachverhalten eine Neigung zur Mythenproduktion. Das ist an dem verschwörungstheoretischen Gehalt mancher Erklärungsangebote ablesbar und wurde insbesondere nach der Blütezeit funktionalistischer Erklärungen bemerkt (vgl. Elster 1987: 59 – ​65). Der vorschnelle Griff nach „Cui bono“-Erklärungen, wie sie gerade auch zur Erklärung des Aufkommens politischer Mythen, u. a. von Murray Edelman (1976), angeboten werden, ist selbst nichts anderes als der Nachvollzug eines Mythos, nämlich des Mythos der Konvergenz von funktionalistischen und kausal-intentionalen Erklärungen des sozialen Handelns. Der Sachverhalt der Ausbeutbarkeit emergenter Mythen steht außer Frage. Da die Resultate kognitiver Evolution große Attraktivität entfalten mögen, findet das „glauben Wollen“ der einen oft ein Pendant im „glauben Machen“ anderer Beteiligter. Sorgfältige selektive Bezugnahme auf kursierende Mythen ist eine naheliegende

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Option öffentlicher Politik, die auf der Suche nach ihren Erfolgsbedingungen immer auch Politik mit Öffentlichkeit, d. h. Politik des Interpretierens und Insinuierens ist.4 Der Exkurs in die Soziologie „schlanker Deutungen“ sei mit einer Spekulation abgeschlossen: Während manche im Merkmalskatalog der Postmoderne rubrizierten Sachverhalte aufgrund ihrer Heterogenität, Multidimensionalität und Uneindeutigkeit Hinweise auf einen sich ausdehnenden Nährboden für soziale Mythen liefern, scheint der offenkundige Wettbewerb zwischen mehreren, oft inkommensurablen Deutungen deren Sinnvermittlungspotenz zu vermindern. Sinnkonkurrenz provoziert Zweifel, aber begründet keine Mythen. Folglich finden sich in postmodernen Gesellschaften kaum mehr allgemein geglaubte Dauermythen. Hier scheinen lediglich noch singuläre, also nicht wiederkehrende Ereignisse, zu deren „Bewältigung“ es auch keiner wahrheitsfähigen Kausalerklärung bedarf, als Gegenstände der Mythenbildung geeignet. Die deutsche Einheit ist ein solches Ereignis. Dass „schlanke“ Deutungsofferten bei der Bewältigung dieses singulären Großereignisses Verbreitung und interessierte Verwendung fanden, sei nun an vier typisierten Beispielen demonstriert.

3 Die hier präsentierten Beobachtungen entstammen keiner dezidierten Mythenforschung. Es handelt sich vielmehr um den grob sortierten Abfall aus Projekten der Transformationsforschung. In ihnen wurden unter anderem die Situationsdeutungen korporativer Akteure rekonstruiert, denen sie in den Jahren 1990 und 1991 bei ihren Beiträgen zur Herstellung und Realisierung der deutschen Einheit gefolgt waren. Als erkenntnisförderlich erwies sich des Weiteren Material aus der Fremd- und Selbstbeobachtung der Transformationsgesellschaften in Ostmitteleuropa. Dank letzterem lassen sich einige Charakteristika der (ost)deutschen Transformation als Abweichungen bzw. spezifische Ausprägungen von allgemeinen Problemen der postsozialistischen Transformation identifizieren. Hervorstechendes Merkmal der DDR-Transformation ist die praktisch übergangslose Wirtschaftsintegration mit der Folge eines Totalverlustes der Produktionskapazitäten, hohen kompensatorischen Sozialtransfers und allenfalls mäßig attraktiven Bedingungen für externe Investoren. Maßgebend für die Schlüsselentscheidung zugunsten des vergleichsweise kostspieligen Transformationspfads waren nicht ökonomische Interessen, sondern verfassungspolitische Prioritäten. Ein moderater Kurs der schrittweisen Eingliederung und Systemreform, der wohl den Präferenzen einer Mehrheit der Gesamtbevölkerung entsprochen hätte, fand unter den Spitzenpolitikern des westdeutschen Staates keine Befürworter. In der Perspektive der Protagonis4 Es ist aber nicht angebracht, die normative Botschaft einzelner politisch in Dienst genommener Mythen, z. B. der Inbeziehungsetzung von Nationalgeschichte und Kollektividentität (vgl. Voigt 1989), mit allgemeinen Konstruktionsmerkmalen des Mythos zu identifizieren.

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ten der Einheit implizierte er ein inakzeptables Risiko: In einer extensiven Debatte über die zu bewältigenden Transformationsaufgaben wären unvermeidlich konzeptionelle Kontroversen – nicht nur zwischen, sondern auch in den Parteien – sowie klassische Ressortkonkurrenzen aufgebrochen und hätten den Wettbewerb um Wählerstimmen mit großer Unsicherheit belastet. Die Debatte selbst und erst recht ein durch sie provozierter Regierungswechsel hätten mit einiger Wahrscheinlichkeit das in der Sicht der Amtsinhaber größte zu vermeidende Übel hervorgebracht: eine Modifikation des westdeutschen Institutionensystems. Rasche Entscheidungen, die von optimistischen und „entproblematisierten“ Deutungen profitierten, versprachen dagegen wirksame Gefahrenabwehr. Nicht zuletzt, um dem Risiko ungewünschter institutioneller Reformen zu entgehen,5 blieb die innenpolitische Tagesordnung der neuen Bundesrepublik von Grundsatzfragen der Transformation verschont, nachdem in der außenpolitischen Arena irreversible Entscheidungen getroffen und durch Abschluss von Staatsverträgen besiegelt worden waren. Die Kostenübernahme durch den Westen hatte den Weg für die „electric chair therapy“ (Bryson 1992: 138) der übergangslosen Inkraftsetzung des westdeutschen Ordnungsrahmens und der vollen Integration in Wettbewerbsverhältnisse freigemacht. Die enorme Währungsaufwertung und die paritätische Umstellung der Arbeits- und Sozialeinkommen bei Zusage ihrer schrittweisen Angleichung waren der Preis, um den das Institutionensystem der Bundesrepublik von dem als hoch veranschlagten Wandlungsdruck freigestellt wurde.6 Diese polit-ökonomische Präferenzordnung ist durch Aussagen der Verhandlungsbeauftragten Schäuble (1991) und Teltschik (1991) belegt. Wenn man schon den wenig naheliegenden Vergleich mit der Schocktherapie strapazieren mag, so erscheint die Integration „auf einen Schlag“ keineswegs als Musterfall, sondern als eine von therapeutischen Maßnahmen gereinigte Abart. Der „Schock“ war zudem nicht wie in den übrigen Reformstaaten von auswärtigen Interessenten, etwa dem Internationalen Währungsfonds, nahegelegt worden. Bei ihrer Vorbereitung und Realisierung konnten sich die Autoren der Entscheidungen von 1990 emergente Mythen zunutze machen, die zweifelsfrei mehr Akzeptanz versprachen als eine Offenlegung von tatsächlichen Entscheidungsprämissen und gegebenen Alternativen. Die ex ante verfügbaren und legitimationstauglichen Mythen sind längst wieder verblasst. Sie tauchen aber mit großer Regelmäßigkeit in den Situationsbeschreibungen der beteiligten (bzw. betroffenen) Akteure auf. Von diesen wurden sie in den Jahren 1990 und 1991 als wichtige Orientierungsparameter des Handelns betrachtet. Es 5 Ein weiterer Beweggrund fürs rasche Handeln war die günstige außenpolitische Verhandlungssituation, das window of opportunity, das mit der Kompromissbereitschaft der akut geschwächten Sowjetunion gegeben war. Die Wahrnehmung dieser Chance bedingte jedoch keinen bestimmten Modus der Wirtschaftsintegration der DDR. 6 Vgl. dazu im Einzelnen Lehmbruch (1992), Bryson (1992) und Teltschik (1991: 55).

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handelt sich, genauer betrachtet, um zwei Mythen, die der Entscheidungsproduktion (ex ante) und zwei Mythen, die der Entscheidungserklärung (ex post), dienten. Sie lassen sich unter Zuhilfenahme der Unterscheidung von Handeln und Erleben in einem Vierfelderschema (vgl. Schema 1) gruppieren. (1) Von großer handlungslegitimierender Kraft erwies sich der Mythos eines allein durch raschen Beitritt zur Bundesrepublik abwendbaren „Chaos“ (vgl. Feld 1 des Schemas). Der Massenexodus einer ungeduldigen Bevölkerung einerseits, der Zusammenbruch technischer Infrastrukturen bis zum Verlust von Recht und Ordnung andererseits werden als akute Bedrohungen erinnert, deren Abwendung unverzügliches Handeln unter Inkaufnahme selbst gravierender Nebenfolgen rechtfertigte. Bereits bei dem über Drittländer einfließenden Wanderungsstrom hatte das Schreckgespenst einer riesigen unkontrollierbaren Wanderungsbewegung von Ostnach Westdeutschland markante Konturen angenommen. In den Begründungen für die Wirtschafts- und Währungsunion wuchs die „Migrationsgefahr“ ins Überdimensionale und provozierte in der westdeutschen Bevölkerung Feststellungen des Typs „Die Vereinigung der Deutschen soll sich nicht auf unserem Boden vollziehen“.7 Angesichts von rund einer halben Million Ostdeutscher, die seit Januar 1989 nach Westdeutschland gekommen waren, sahen westdeutsche Gewerkschaften Ende 1990 Anlass, ihren Mitgliedern Beistand gegen eine „Billigkonkurrenz“ am Arbeitsmarkt zuzusagen: „Lohnanpassung ist zu einem wichtigen Bleibeargument in den neuen Bundesländern geworden“ behauptete der damalige IG-Metall-Vorsitzende Stein­ kühler (1992: 580). Aus dem Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut des DGB war schon Anfang 1991 geschärftes Problembewusstsein signalisiert worden. Unangenehme „Rückwirkungen auf die Entwicklung im Westen“ wären unabwendbar, wenn „(d)ie Abwanderung aus den neuen Bundesländern (…) anhalten und die Konkurrenz auf dem westdeutschen Arbeitsmarkt erhöhen“ würde (Bispinck 1991). Die Begründung der Wanderungsneigung mit dem bestehenden Lohngefälle bildet eine der erfolgreichsten Mythologisierungen im Zusammenhang der Einheit. Untersuchungen zur Migrationsbereitschaft im Zeitraum von 1990 bis Juni 1992 ergaben, „dass kein eindeutiger Zusammenhang zwischen Arbeitsmarktsituation und Abwanderung“ (Häußermann/Heseler 1993: 28) bestand.8 Vielmehr übte bereits 1991 die Erwartung einer andauernden Massenarbeitslosigkeit einen stärkeren Wanderungsanreiz aus als das Fortbestehen erheblicher, aber allgemein als abnehmend unterstellter Lohnunterschiede (Akerlof et al. 1991).9 Angesichts der damals bestandenen Unsicherheit hätte vermutlich jedes einigermaßen plausible Reformvorhaben, 7 Das Zitat ist Koch-Arzberger/Wörndl (1993: 11) entnommen. 8 Mit dem gleichen Ergebnis warten Akerlof et al. (1991) und Burda (1993) auf. 9 Spätere Umfragedaten bestätigen diesen Befund. Die ostdeutschen Arbeitnehmer räumten der Beschäftigungssicherheit unzweideutig Priorität vor höheren Löhnen ein; nur 12 Prozent der Befragten hielten höhere Löhne für wichtiger als mehr Jobs (Rose/Seifert 1995).

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Schema 1  Emergente Mythen im Kontext der deutschen Einheit Erleben

Handeln

ex ante

ex post

„Chaos“ (Massenexodus, Unordnung, Anarchie) „Komplexität“ (Fehlinformationen, Unsicherheit)

1 2 3 4

„deja vu“ (Zweitauflage des Wirtschaftswunders) „Kolonialisierung“ (Schocktherapie, egoistische West-Akteure)

das ohne Zögern realisiert worden wäre, eine Verringerung des Wanderungsstroms bewirkt. Der Migrationsmythos half den westdeutschen Tarifparteien, ein Eigeninter­ esse an hohen Tariflöhnen zu kaschieren (vgl. Ettl 1995). Die sonstigen Chaos-Indikatoren sind deutlich von Präferenzen des Verwaltungspersonals geprägt, das einen Zusammenbruch staatlicher Ordnungsfunktionen, ja sogar der Versorgung mit elektrischer Energie und der Telekommunikationswege ankündigte, um – so ist im Nachhinein zu vermuten – Grundsatzentscheidungen über die Verbesserung der Infrastrukturen sowie die Klärung der administrativen Kompetenzen zu beschleunigen. Für einen kurzfristig bevorstehenden Versorgungsoder Systemkollaps finden sich in den diversen Studien zur sektoralen Transfor­ mation keine Belege. Allerdings offenbaren Umfragedaten und „lokale“ Transforma­ tionsgeschichten eine über westdeutschen Vergleichswerten liegende Empfindlichkeit der ostdeutschen Bevölkerung und insbesondere der lokalen Eliten gegenüber etwa­ igen Instabilitäten und Ordnungsverlusten.10 Sektorale Studien zeigen im Übrigen, dass westdeutsche Verbände und Infrastrukturträger bereits in den ersten Monaten des Jahres 1990 enge Kooperationsbeziehungen zu ostdeutschen Partnern aufbauten und in verschiedenen Bereichen kurzfristig die Versorgungssicherheit verbessern konnten. (2) Weniger handlungs- als erlebensbezogen und damit das allgemeine Risikobe­ wusstsein bestimmend wirkte der Mythos einer problemlosen Wiederholbarkeit des Wirtschaftswunders der frühen Bundesrepublik. Es waren zunächst die Spitzenverbände der westdeutschen Wirtschaft, namentlich BDI und VDMA, die den Produktivitätsrückstand der DDR in eine spezifische „Stärke“ umdeuteten, indem sie in ihm 10 Der Autor verdankt diese Information u. a. Cordia Schlegelmilch, die die Elitentransformation in einer sächsischen Kleinstadt untersuchte. Zweifelsfrei nachgewiesen sind für Ostdeutschland wesentlich höhere Werte der Verbrechensfurcht als im Westen, obwohl dort signifikant niedrigere (allerdings steigende) Kriminalitätsraten registriert wurden (Kury 1995).

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„Produktivitätspotentiale“, d. h. Stimuli eines stürmischen Wachstums, zu erkennen glaubten (vgl. Berger 1995). In naiver Erwartung eines zweiten Wirtschaftswunders wurde die Wirtschaftsintegration als „déjà vu“-Erlebnis kodiert. Für den Wiederholungsfall schien es lediglich der Inkraftsetzung des ordnungspolitischen Rahmens zu bedürfen (vgl. Feld 2). Diesem Mythos zufolge unterschied sich die Situation der DDR-Wirtschaft nicht sehr von der der westdeutschen Nachkriegswirtschaft; ein rasanter Aufschwung schien unvermeidbar, sobald Ressourcenknappheit und politische Restriktionen entfallen wären. Die Erträge jahrzehntelanger, durchaus kritischer DDR- und Sozialismusforschung hatten in der Vorstellungswelt westdeutscher Spitzenmanager und -politiker so gut wie keine Spuren hinterlassen. Tatsächlich erwiesen sich die Produktivitätsdefizite im Osten als ebenso wettbewerbshinderlich wie solche im Westen, während die einmaligen Prosperitätsbedingungen der westdeutschen Nachkriegsära (vgl. Lutz 1984) angesichts der Globalisierung der wirtschaftlichen Entscheidungshorizonte auf keinerlei Weise substituiert werden konnten. Der „déjà vu“-Mythos eines zweiten Wirtschaftswunders beförderte allein die Unterschätzung der Transformationskosten und -risiken. (3) Während die Ex ante-Mythen Handlungsbedarf begründen und Risiken diskontieren, re-arrangieren die ex post facto entstandenen Deutungen die Umstände der radikalen Transformation in der Weise, dass das im Nachhinein an der Grenze der Vertretbarkeit verortete Risiko entweder – aus der Sicht der Protagonisten – als unvermeidbar oder – unter dem Blickwinkel der Betroffenen – als von eigennützigen Dritten bewusst in Kauf genommen erscheint. Im Bemühen um nachträgliche Rechtfertigung wird nun die „Komplexität“ der Entscheidungssituation beschworen (vgl. Feld 3) und auf Wissensdefizite, z. B. hinsichtlich des Zustands der DDR-Wirtschaft, verwiesen. So seien die Parameter der Wirtschafts- und Währungsunion in Unkenntnis der realen betrieblichen Produktivitäts- und Verschuldungssituation gewählt worden. Auch die im Stufentarifvertrag für die Metall- und Elektroindustrie Ostdeutschlands kontrahierte Hochlohnpolitik wird von den beteiligten Arbeitgeberverbänden mit Fehlinformationen entschuldigt. Anfang 1991 habe man den Zusammenbruch der sog. Ostmärkte noch nicht absehen können. Überreichlich vorhandene Belege in den Gutachten der Wirtschaftsforschungsinstitute sowie wohldokumentierte Klagen der Verbandsvertreter anlässlich einer dem Vertragsabschluss vorangegangenen „Kanzlerrunde“ dementieren jedoch den Mythos des unüberwindlichen Informationsmangels (Ettl/Wiesenthal 1994). (4) Die umfangreichen und unbefristet gewährten Kompensationen konnten nur einen Teil der Transformationsgesellschaft vor der Erfahrung einer in ihren individuellen Auswirkungen oft schmerzhaften Übergangskrise schützen. In Erinnerung zu rufen sind die abrupt einsetzende Dynamik sozialer Differenzierung, das dank westdeutscher Personalreserven umfangreiche Revirement auf hohen und mittleren Rängen der staatlichen Administration und das parallel mit dem Realeinkommen

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gestiegene Niveau ökonomischer und biographischer Unsicherheit. Wer die Mehrdimensionalität sozialer Statuspositionen nicht leugnen mag, muss die Präsenz einer beträchtlichen Minderheit von negativ Betroffenen einräumen, deren soziale Existenzbedingungen sich im Gefolge der Einheit in einzelnen Hinsichten nicht verbessert, sondern verschlechtert haben. Aufgrund ihrer praktischen Erfahrungen haben sie eine kritische Sicht der Transformation gewonnen, die sie nun mit jenen teilen, die 1990 zwar weitreichende Reformen befürworteten, aber keine Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik. Unter den Angehörigen dieser Gruppen und selbst bei einem Teil der „Transformationsgewinner“ sind erlebensbezogene Ex post-Mythologisierungen beobachtbar, die sich unter dem Schlagwort „Kolonialisierung“ zusammenfassen lassen. Um Kolonialisierungsmythen handelt es sich (i) bei der Interpretation der ostdeutschen Wirtschaftstransformation als Musterfall der ominösen Schocktherapie, (ii) bei der an die Treuhandanstalt adressierten Schuldzuweisung für die massive Deindustrialisierung und (iii) bei der verbreiteten Auffassung, die negativen Transformationsfolgen seien einem Vertretungsdefizit ostdeutscher Interessen – genauer: der Dominanz eigennütziger Westakteure – geschuldet.11 Weil zu diesem Thema schon einige Analysen vorliegen (u. a. Abromeit 1993, Wiesenthal 1994), beschränkt sich der Nachweis des mythischen Gehalts auf wenige konzentrierte Feststellungen. Ad (i). Der Vergleich zwischen den in Ostmitteleuropa und in Ostdeutschland angewendeten Strategien der Wirtschaftstransformation offenbart für die DDR eine deutlich radikalere Vorgehensweise bei unvergleichlich günstigeren individual-ökonomischen Folgen (Wiesenthal 1995). Indem die vorhandenen Produktionskapazitäten durch die schlagartige Weltmarktintegration, eine 300-prozentige Währungsaufwertung und die anschließende Hochlohnpolitik vollständig entwertet wurden, kam es zu einer Umverteilung von ökonomischen Existenzchancen zugunsten der Individuen und zu Lasten der Unternehmen, die in der Geschichte kapitalistischer Wirtschaften ohne Beispiel ist. Wären wirklich die Maßnahmeempfehlungen der Schocktherapie zur Anwendung gelangt, wie etwa in der ČSFR, so hätten die Betriebe wesentlich günstigere Ausgangsbedingungen für ihre Anpassung an Wettbewerbsverhältnisse erhalten, während die Arbeitnehmer nach Hinnahme eines Reallohnverlustes noch mehrere Jahre lang zur Lohnzurückhaltung genötigt gewesen wären. Von einer Anwendung der Schocktherapie auf die DDR-Gesellschaft kann keine Rede sein. Ad (ii). Während Privatisierungsstrategien in den anderen Reformstaaten nach anfänglicher Duldung spontaner Aneignungspraktiken im Rahmen der sog. Nomenklatura-Privatisierung (Stark 1992) auf Auktionsverfahren oder die Ausgabe von

11 Für eine ausführlichere Erörterung des Kolonialisierungsdiskurses und seines Pendants, des Liberalisierungsdiskurses, vgl. Brie (1994).

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Kapitel 6

Anteilscheinen (die sog. Voucher-Privatisierung) abhoben, bevorzugte die Treuhandanstalt im industriellen Bereich nach der 1992 erfolgten Erweiterung ihres Zielsystems die Aushandlung von detaillierten individuellen Verträgen mit den Kaufinteressenten. Die Verträge enthielten häufig Auflagen zur Fortführung der Unternehmen, zur Beschäftigungsentwicklung sowie zu Modernisierungs- und Erweiterungsinvestitionen. Um die Realisierung der beschäftigungs- und strukturpolitischen Ziele zu fördern, wurden gelegentlich sogar negative Verkaufspreise vereinbart (Czada 1993). Während die anderenorts vorgenommenen Privatisierungen stärker an staatlichen Einnahmeinteressen orientiert waren und im Falle der Voucher-Privatisierung lediglich einen nominellen Eigentümerwechsel ohne Gewinn an Managementqualität und Investitionskapital bewirkten, ermöglichten die individuell ausgehandelten Verträge der Treuhandanstalt im Prinzip die Entstehung überlebensfähiger Unternehmen unter Berücksichtigung von Nebenzielen mit eindeutigem Gemeinwohlcharakter. Dafür wurde de facto auf anderenfalls erzielbare Erlöse verzichtet. Dass dieses Vorgehen die Deindustrialisierung nicht aufzuhalten vermochte, hatte andere Ursachen. Für die Gewinnung von Investoren stand vergleichsweise wenig Zeit zur Verfügung, weil ein zeitlich gestrecktes Vorgehen wegen der Währungsaufwertung und der übergangslosen Weltmarktintegration einen enormen Bedarf an Erhaltungssubventionen ausgelöst hätte. Die politisch bevorzugte Subventionierung von Personen verbot aber einen ähnlich umfangreichen Mitteleinsatz zur parallelen Subventionierung von Unternehmen. Hätte man Letzterem Vorrang eingeräumt, so hätte das eine stärkere Differenzierung der individuellen Existenzbedingungen – nämlich nach Maßgabe der unterschiedlichen betrieblichen Modernisierungs- und Wettbewerbschancen – bedeutet als im Falle der personenbezogenen Alimentierung, die die Betroffenen in Dresden und in Pasewalk denselben Regelungen des Arbeitsförderungsgesetzes unterstellte. Ad (iii). Was die ökonomischen und „moralischen“ Kosten der im Wesentlichen von externen Akteuren gesteuerten Transformation angeht, so scheint ein Blick auf die in anderen Reformstaaten entstandenen Systeme der Interessenvermittlung aufschlussreich. Dort behindern institutionelle Trägheit, eklatanter Ressourcenmangel und hohe Reibungsverluste der Elitenkonkurrenz eine zügige, an künftigen Entwicklungschancen orientierte Modernisierung. Die Medien der parlamentarischen Repräsentation weigerten sich vielfach, organisierten sozialen Interessen die im Westen üblichen Partizipationschancen einzuräumen (Ágh 1993). Während daraus Probleme für die Systemintegration der Transformationsgesellschaften erwuchsen, hat die Dominanz externer Akteure in den ostdeutschen Ländern v. a. Probleme der Sozial­ integration aufgeworfen. Belegt sind Insensibilitäten der externen Akteure sowie der „historische“ und „lokale“ bias mancher ihrer Entscheidungsroutinen. Gleichwohl beschwört der Kolonialisierungsdiskurs lediglich einen Mythos, da er die Präsenz westdeutscher Akteure nicht als Kehrseite der Verantwortungs- und Kostenträgerschaft, sondern als ein separat verfügbares Akzidens des Ressourcen- und

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Institutionentransfers beschreibt. Im Mythos werden die verbliebenen Kosten und Risiken der Transformation nicht dem Projekt selbst, sondern seinen (nicht selten paternalistischen) Erfolgsgaranten zugeschrieben. Daraus entstehen zwei Paradoxien. Dank der externen Zuschreibungsoption gab der Transformationspfad der DDR, der im Vergleich mit den Übergangsprozessen anderer Staaten komfortabel und zielsicher wirkt, Anlass zu prägnanten Empfindungen der Verletzung und Entfremdung. Und der einzige Fall, in dem alle Grundsatzentscheidungen irreversibel beim Transformationsstart getroffen wurden, begünstigte die Illusion, dass nicht nur die Verteilung, sondern auch die Höhe der Transformationskosten von den im Prozess wirksamen Repräsentationsverhältnissen abhingen. Beide Diagnosen, deren paradoxer Gehalt nur im vergleichenden Blick auf andere Transformationsgesellschaften bemerkbar ist, erwiesen sich als gruppenkonstitutiv und, wie die SED-Nachfolgepartei PDS demonstrierte, mobilisierungstauglich.

4 Im Rückblick auf den mythologischen Ertrag der deutschen Einheit bleiben zwei Feststellungen zu treffen. Während die ex ante entstandenen Mythen, also die Vorstellung einer dringend erforderlichen Chaos-Prävention und die Vorwegnahme eines „deja vu“-Erlebnisses, allmählich verblassten, schienen die Ex post-Mythen, d. h. die Imagination systematischer Fehlinformationen und einer eigennützigen Kolonialisierung, tendenziell zu „vermassen“. Als Selbstrechtfertigung der einst und jetzt regierenden Akteure bzw. als an vermeintliche Nutznießer adressierte Verantwortungszuschreibung sind sie geeignet, nicht nur dem Erklärungsbedarf des Großereignisses, sondern darüber hinaus einer weiteren Besonderheit der ostdeutschen Transformation Rechnung zu tragen, die spätestens beim Blick über den deutschen Gartenzaun auffällt. Sind die anderenorts einzig zugänglichen Übergangsstrategien von einer Ballung großer Unannehmlichkeiten beim Start, aber auch von einer anfänglich hohen Akzeptanz der Übergangskosten gekennzeichnet,12 so startete die Bevölkerung Ostdeutschlands mit dem Empfang eines Bündels ökonomischer Gratifikationen. Die Nachteile traten erst im weiteren Verlauf der Reise ins Bewusstsein. Das ist die in sozialintegrativer Hinsicht ungünstigste Konstellation eines Transformationsprojekts: Während „echte“ Schocktherapien mit der allmählichen Besserung der Lage auch die soziale Unterstützung für den eingeschlagenen Kurs wachsen ließen, kam es in Ost12 Vgl. die von Rose/Seifert (1995) präsentierten Umfragedaten. Befürworter der Schocktherapie verwiesen auf den unvermeidlichen Rückgang des Lebensstandards bei einem beträchtlichen Teil der Bevölkerung und einen Anstieg der Arbeitslosigkeit (Sachs 1991: 28). Das Erlahmen der Wirtschaftstätigkeit überstrahle selbst noch die „dislocations caused by price liberalization“, während gleichzeitig der Wert der Ersparnisse und Einkommen abnehmen würde (Brada 1993: 94).

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deutschland zur Enttäuschung von hohen, in der Startphase des Projektes gebildeten Erwartungen. Das zeitliche Verteilungsmuster – „zuerst die Vorteile, dann die Nachteile“ – hat den Bedarf an sinnstiftenden Mythen auf längere Zeit lebendig gehalten.

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Kapitel 6

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Kapitel 7 Globalisierung als Epochenbruch – Maximaldimensionen eines Nichtnullsummenspiels (1998)

1

Einleitung

Die weltweite Ausdehnung der Kommunikationsnetze, die Zunahme transnationaler Interaktionen und die wachsende Interdependenz der Volkswirtschaften – bezeichnen sie tatsächlich etwas Neues ? Und wenn das der Fall ist, haften diesem Sachverhalt überwiegend Nachteile an oder ist auch eine positive Bilanz der Folgen – und wenn ja, unter welchen Umständen – erwartbar ? Oder ist die vielzitierte Globalisierung lediglich fiktiver Natur, nur eine von mehreren Optionen auf die Zukunft, vielleicht auch nur eine neue Waffe im Kampf um eine günstige Position im Verteilungskonflikt ? Die einen suggerieren neue Spiele mit neuen Regeln, die anderen glauben, drohende Verluste abzuwenden, indem sie die alten Regeln bekräftigen. Eine Besichtigung der politischen Kontroverse offenbart das Ausmaß der Konfusion. In den politischen Parteien und in vielen Verbänden existieren sowohl Positionen, die auf dem Realitätsgehalt der „Sache“ insistieren, als auch solche, die ihn bestreiten. Gleichzeitig werden Werturteile angeboten, welche die Konsequenzen der bevorzugten Diagnose als günstig oder ungünstig ausgeben. Schematisiert man diese Positionen, wie es in Abb. 1 geschieht, so lassen sich vier alternative Deutungsofferten unterscheiden. Der Verdacht einer verbreiteten Konfusion lässt sich mit einfachen Mitteln bestätigen. Es genügt, eine beliebige Gruppe gesellschaftspolitisch engagierter Personen mit der Frage zu konfrontieren, ob die gegenwärtigen Übel vom Typ der Massenarbeitslosigkeit einem „Zuviel“ oder einem „Zuwenig“ an Anpassung an die Globalökonomie geschuldet seien. Für jede der diametral entgegengesetzten Positionen finden sich Verteidiger mit plausiblen Argumenten. Doch für übereinstimmende Interpretationen scheint der Sachverhalt bei Weitem noch nicht präzise genug kalkulierbar. Folglich lässt sich auch keiner der vertretenen Perspektiven eindeutig Priorität bescheinigen. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_8

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Kapitel 7

Abbildung 1  Positionen im Globalisierungsdiskurs Globalisierung sollte … werden

ist Fiktion oder Option

ist Realität

begrüßt und gefördert

A1

B2

aufgehalten bzw. erduldet

C3

D4

1 Die kritisch-liberale Position, aus welcher für die weitere Liberalisierung globaler Aktivitäten plädiert wird, ist charakteristisch für die Clinton-Administration in den USA und die britische Blair-Regierung. 2 Eine überwiegend optimistische Beurteilung von Globalisierungsfolgen findet sich bei Nunnenkamp (1996), Brock (1997), Pies (1997), aber auch („Die Globalisierung ist kein Unglück. (…) (Sie) bietet (…) mehr Chancen als Risiken.“) bei Lafontaine/Müller (1998: 339). 3 Die Auffassung, dass es sich bei der Globalisierung um ein begrenzbares Risiko handelt, findet sich im Lager der kritischen Politischen Ökonomie (Hirst/Thompson 1996). Verwandte Positionen vertreten Altvater/Mahnkopf (1996), Friedrichs (1997) u. a. 4 Kritik an den Ursachen und (möglichen) Folgen des Globalisierungsprozesses eint die Mehrheit der deutschen Sozialdemokratie, der Grünen und größere Segmente der Intellektuellenkulturen Westeuropas. Populäre Vertreter sind Martin/Schumann (1996) und Forrester (1997).

Der Sachverhalt Globalisierung ist bekanntlich kein Ding, sondern die Vorstellung von einem Bündel unabgeschlossener Veränderungen mit einigermaßen komplexen, teilweise wohl vorübergehenden, teilweise bleibenden, aber allemal vermischt auftretenden Folgen. Was die Gestalt der erwarteten Folgen angeht, besitzen Wissenschaftler keinen nennenswerten Erkenntnisvorsprung. Sie wissen nicht viel besser als andere, welche alternativen Pfade bestehen und wie wahrscheinlich die möglichen Veränderungen sind. Das wissenschaftliche Vermögen, neue Phänomene anhand bewährter Distinktionen zu charakterisieren, ist nicht generell erkenntnisfördernd. Nur wenn Bereitschaft zur Revision des Begriffskatalogs besteht, mag es gelingen, mit den Maßstäben des Vertrauten auch das Unbekannte, weil qualitativ Neue zu vermessen. Sozialwissenschaftliche Konzepte, die der Erkenntnisposition der klassischen Soziologie verpflichtet sind, scheinen dafür eher schlecht gerüstet. Darauf geeicht, Regelmäßigkeiten als Bedingung von Sozialität zu identifizieren, entbehren sie eines Sensoriums für Kontingenz, also das Unvorhersehbare, das für vieles Weitere bestimmend werden wird. Insbesondere sind Theorien, die die Kontinuität makrosozialer Phänomene (Strukturen, Systeme, Prozessmuster) mittels der Garanten von mikrosozialer Redundanz, d. h. Routinen, Normen, Erwartungen und intersubjektiven Orientierungen, zu erklären suchen, durch exakt diese Erkenntnismittel gehindert, mit gleicher Stringenz die Freiheitsgrade des Handelns und die Bedingungen von Diskontinuität zu erkunden. Der Abstraktionsbedarf „großer“ systematischer Sozial-

Globalisierung als Epochenbruch

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theorien und das Verlangen nach überschaubaren Begriffssystemen kollidieren mit den konzeptuellen Anforderungen der Aufklärung makrosozialer Singularitäten und mikrosozialer Innovationen, wie auch deren Varianz und der u. U. daraus resultierenden Diskontinuitäten auf der Meso- und der Makroebene der Gesellschaft.1 So sehr sich die auf Redundanz und Kontinuität bauende Begriff‌lichkeit als Basis kollektiver Orientierung und sozialer Koordination bewährt (Schimank 1992), so wenig leistet sie, wenn es darum geht, Innovationspotentiale und -pfade, d. h. „andere“ Möglichkeiten und Prozessausgänge zu explorieren. Von einer soziologischen Methodik der Aufklärung über Innovationsoptionen, counterfactuals und „mögliche Welten“ kann keine Rede sein.2 Darum bilden die unscharfen Konturen des Syndroms Globalisierung eine nicht ohne Weiteres zu meisternde Herausforderung für die sozialwissenschaftliche Diagnosefähigkeit. Allzu rasch werden die komplexen Charakteristika der beobachteten Phänomene auf eine Liste veränderter Randbedingungen des Gegebenen reduziert, das nun in seinem Bestand gefährdet scheint. So leistungsfähig die „Constraint“-Soziologie in kalkulierbaren Kontexten sein mag, unter Bedingungen eines sich nicht selbst erklärenden Wandels taugt sie nur als Prophetin möglicher Übel. Dabei tendieren andere Aspekte der Wirklichkeit, übersehen zu werden: einerseits der Wandel des mit Veränderungen einher gehenden Optionenraums, andererseits veränderte Eigenschaften, die das scheinbar konstant Gegebene dank verschlungener Kausalbeziehungen mit neuen Phänomenen längst angenommen hat. Dieser epistemologische Umstand darf nicht außer Acht bleiben, wenn es um die Exploration der Globalisierungsprozesse und ihrer Folgen geht. Der disziplinär übliche und mit Plausibilitätskredit ausgestattete Zugriff auf den neuartigen Phänomenkomplex liefert Erkenntniserträge, denen weitreichende, aber nur selten explizierte ceteris paribus-Annahmen zugrunde liegen. So mag man über die mit Novitäten assoziierten Beschränkungen und Risiken einigermaßen zuverlässig informiert werden, aber nur unsystematisch und unvollständig über veränderte Stabilitätsbedingungen der vertrauten Verhältnisse sowie die sich im Zuge des Wandels eröffnenden Möglichkeiten und Pfadalternativen. Die durch Kontextwandel prinzipiell erreichbar werdenden Bestzustände (globalen Maxima i. S. von Elster 1987: Kap. 1) liegen außerhalb des Geltungsbereichs der ceteris-paribus-Klausel. Daraus resultieren zwei Risiken. Risiko Nummer eins folgt aus der Relevanz sozialwissenschaftlicher Interpretationen für praktisches Handeln. Da sich soziale Interessen erst vor dem Hintergrund von Annahmen über die Wirklichkeit formulieren lassen, färbt wissenschaftliches Meinen nicht selten auf Handlungsabsichten und -programme ab. Die in der Gesellschaft zirkulierenden Interpretationen einschließlich der durch sie angeregten Hoffnungen und Befürchtungen informieren das Handeln und verhelfen damit manchen Vermutungen über die Globalisierung erst zur konkreten Gestalt. Mit anderen Worten: Was und wie über Globalisierung gedacht wird, bestimmt 1 2

Vgl. ausführlicher Wiesenthal (1994). Zur Logik kontrafaktischer Analysen vgl. Elster (1981) und Hawthorn (1989).

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Kapitel 7

mit, was aus „Globalisierung“ werden wird. Wenn Globalisierung kein determinierter Prozess ist, was außer Frage steht, dann haben deutende Urteile erheblichen Anteil an den Prozessfolgen. Risiko Nummer zwei betrifft die handlungspraktische Relevanz eines systematisch verzerrten Verständnisses der Globalisierung. Im Lichte der pessimistischen Interpretationen erscheint der in Frage stehende Sachverhalt überwiegend als Verhängnis, d. h. als weitgehend immun gegenüber Gestaltungsintentionen. Allenfalls scheint frühzeitig, d. h. bevor Entwicklungen vollendet sind, Widerstand angebracht (entsprechend Option C in Abb. 1); danach bleibt nur die alternativlose Hinnahme des Neuen (entsprechend Option D). Optimisten setzen demgegenüber auf die Exploration und Nutzung etwaiger Einflussoptionen (entsprechend A und B in Abb. 1). Der politische Alternativenraum scheint aber nur auf den ersten Blick in eine Sphäre optimistischer und eine Sphäre pessimistischer Färbung geteilt. Denn mit jeder der beiden Sichtweisen ist auch Rechenschaft über ihre Opportunitätskosten abzulegen: Übersteigt der Nutzen globalisierungsfreundlichen Handelns den Ertrag entschiedenen Widerstands ? Oder sind die Gewinnchancen eines Defensivprogramms nicht allemal höher als der Nutzen alternativer Gestaltungsbemühungen ? In Anbetracht des Umstandes, dass die Mehrzahl der Abhandlungen zum Thema Globalisierung entweder Warnung oder Entwarnung signalisiert, aber den in Frage stehenden Sachverhalt, wenn er denn Wirklichkeit werden sollte, für einigermaßen unbeeinflussbar hält, versucht dieser Beitrag, Koordinaten möglicher Gestaltungsoptionen auszumachen. Zunächst gilt es jedoch, die These der Neuartigkeit und den Verdacht der Irreversibilität der Entwicklung zu prüfen (Teil 2). Sodann geht es um das Muster der gesellschaftspolitisch relevanten Folgen (Teil 3). Auswirkungen auf die Agenda der Reformpolitik werden anhand zweier Exempel diskutiert (Teil 4).

2

Die These der Diskontinuität

Eine für die Charakterisierung des Sachverhalts Globalisierung entscheidende Annahme betrifft die Frage, ob sie lediglich eine Phase in einem graduellen Entwicklungsgang, d. h. eine bloße Modifikation des Vertrauten, bedeutet (Hirst/Thompson 1996) oder aber einen qualitativen Bruch, der den Wandel wichtiger Parameter der weiteren Entwicklung einschließt. Die im Folgenden ausgebreiteten Belege mögen helfen, eine vorschnelle Festlegung zugunsten der Kontinuitätsauffassung zu vermeiden. Wenn sich die These der Diskontinuität am Ende des Abschnitts als mindestens ebenso plausibel erweist wie die Kontinuitätsthese, sollten wir nach Lage der Dinge nicht ausschließlich auf bekannte und wohlverstandene Phänomene gefasst sein. Wir beschäftigen uns zunächst mit der ökonomischen Sphäre und fragen nach Ausmaß und Charakter der transnationalen Wirtschaftsaktivitäten. Was spricht für die Annahme, dass der Orientierungsrahmen mikroökonomischer Entscheidungen

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mehr und mehr von den Parametern transnationaler Märkte bestimmt wird ? Und vorausgesetzt, dass das der Fall ist, was begründet die Vorstellung eines irreversiblen Wandels der ökonomischen Bedingungen und folglich des Handlungsraums der Akteure in Wirtschaft und Politik ? Gängige Indikatoren der transnationalen Wirtschaftstätigkeit und einer zunehmenden Interdependenz der Volkswirtschaften sind die Daten der Außenhandelsund Kapitalexportstatistik. Sie stützen den Befund der Wirtschaftsgeschichtsschreibung, dass die jüngste Zunahme der internationalen Handelsströme allein nicht ausreicht, die Epoche einer beispiellosen Globalisierung zu diagnostizieren. Denn schon am Ende des 19. Jahrhunderts, also noch zu Zeiten der Industrialisierung Westeuropas, entwickelte sich der Außenhandel stürmischer als die Produktion. Zwischen 1870 und 1913 legte die Weltproduktion im Durchschnitt um jährlich 2,7 Prozent zu, während das Volumen des Welthandels um durchschnittlich 3,5 Prozent wuchs. Doch der Handelsboom war nur vorübergehender Natur. Während der beiden Weltkriege und in der Zwischenkriegszeit stagnierte der Welthandel, zeitweise ging er sogar zurück. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg setzte sich das frühindustrielle Wachstumsmuster – „der Handel wächst schneller als die Produktion“ – fort: zwischen 1950 und 1973 mit einer durchschnittlichen Wachstumsrate von 4,7 Prozent bei der Produktion und 7,2 Prozent beim Handel und zwischen 1973 und 1990 mit 2,8 Prozent bei der Produktion und 3,9 Prozent beim Handel (Kitson/Michie 1997: 7).3 Im Übrigen verleitet die auf Sozialproduktdaten beruhende Außenhandelsstatistik zu einer gewissen Unterschätzung der Warenverkehrsströme, weil die Preise der international gehandelten Waren relativ zu denen der übrigen Güter sanken. Während sich der Anteil der Exporte am Bruttoinlandsprodukt der Industrieländer von 1950 (knapp acht Prozent) bis 1991 (rund 15 Prozent) verdoppelte, hat sich das Volumen der Exporte im selben Zeitraum auf rund 24 Prozent verdreifacht (Bairoch 1996: Tab. 7.3). In den 90er Jahren gewann der internationale Handel weiter an Bedeutung – und Aufmerksamkeit. Der Aufschwung transnationaler Unternehmenstätigkeit wird mit dem „revolutionary liberation shock“ (de Pury 1994: 50) erklärt, den der Abbau von Handels- und Investitionshemmnissen bewirkte. Die Deregulierung der Binnenwirtschaften flankierte diesen Prozess. Für die aktuelle Blüte transnationaler Aktivitäten werden außerdem erheblich gesunkene Transportkosten bei vervierfachter Kapazität der globalen Containerflotte4 und die logistischen Vorteile des besonders rasch wachsenden Handels mit Dienstleistungen verantwortlich gemacht. Heute wird von einer nahezu vollständigen Öffnung der Weltwirtschaft für den internationalen Güter- und 3 Das stärkste Wachstum ihrer Exporte verzeichneten die Spätstarter der Industrialisierung: Japan exportierte 1984 das 144fache von 1913, Frankreich das 15fache, die USA das Elffache und (West-) Deutschland das Achtfache (Hirst/Thompson 1996: 21). 4 Zum deregulierten Frachtverkehr, dem neuen Modalmix und Frachtratenverfall vgl. The Economist (15. 11. ​1997a). Einen aufschlussreichen Einblick in den Industriesektor des Container-Shipping bietet Rose George (2013).

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Kapitel 7

Leistungsaustausch gesprochen (vgl. Kitson/Mitchie 1997: 8 ff.).5 Dabei scheinen die einzelnen Volkswirtschaften in sehr unterschiedlichem Maße von ihren Außenbeziehungen abhängig: 1990 belief sich die Summe der deutschen Aus- und Einfuhren auf 76,3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Die entsprechenden Relationen betrugen für die USA 22 Prozent, für Großbritannien 62,6 Prozent, für Frankreich 52,6 Prozent und für Japan 36,5 Prozent (Drache 1996: 53). Stärker noch als der Wert der international gehandelten Waren wachsen seit 1985 die Auslandsinvestitionen (Hirst/Thompson 1996: 54 ff.). Beim Verhältnis des Kapitalstocks der Auslandsinvestitionen (FDI) zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) erweisen sich die EU-Staaten als Spitzenreiter: Der Wert des im Ausland angelegten Kapitals stieg von 10,4 Prozent des BIP im Jahre 1960 auf 15,2 Prozent in 1993 (Bairoch 1996: 189). Gleichzeitig wuchs der Auslandskapitalstock der USA von 6,2 Prozent (1960) auf 8,2 Prozent (1993) und der Japans von 1,1 Prozent (1960) auf 6,3 Prozent (1993) des BIP. Die Empfängerländer von Auslandsinvestitionen sind im Wesentlichen mit den Herkunftsländern identisch. Es sind die Hauptländer der Triade aus Nordamerika, Europa und Südostasien, die ihre wechselseitige Attraktivität einerseits im Wege der analog-komplementären Ausdifferenzierung ihrer Volkswirtschaften, andererseits durch konvergierende Anti-Inflations- und Deregulationspolitiken gesteigert haben. Längst ist den Regierungen das Verhältnis von ab- und zufließendem Investitionskapital zu einem Indikator der volkswirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit geworden. Kapitalimporte signalisieren Standortattraktivität und begründen die Aussicht auf längerfristige Prosperität und eine günstige Arbeitsmarktentwicklung.6 Die in politischen Debatten vertretene These, dass Kapitalexporte auf Kosten der inländischen Arbeitsnachfrage gehen, scheint nur auf den ersten Blick plausibel. Tatsächlich war in der Vergangenheit eine parallele Entwicklung von Kapitalexporten und Wirtschaftswachstum zu beobachten; die Auslandsinvestitionen wuchsen im Verlauf eines Nichtnullsummenspiels. Erstens verdankt sich das Vorhandensein liquiden Kapitals in aller Regel einer prosperierenden Binnenwirtschaft und, zweitens, indiziert der Kapitalexport die Nutzung günstiger Gelegenheiten in einem erweiterten Handlungsraum. Korrelationsanalysen mit Daten aus den Jahren 1989 – ​92 bestätigen das. Die deutschen und japanischen Auslandsinvestitionen zeigen einen sehr engen Zusammenhang mit den Exporten und Importen des jeweiligen Landes (Nunnenkamp et al. 1994: Tab. 13). Das gilt auch für das Verhältnis von aktuellem Warenexport und vorjährigen Kapitalexporten. Im Klartext: In den untersuchten Fäl5 Aber nur etwa ein Viertel des auf rund fünf Billionen US-$ geschätzten Welthandelsvolumens entfällt auf den durch GATT bzw. WTO geregelten Freihandel. Die übrigen drei Viertel verteilen sich zu ungefähr gleichen Teilen auf unternehmensinterne Transaktionen, den bilateralen Handel zwischen den Mitgliedern regionaler Handelsblöcke (insbesondere EU und NAFTA), sowie Bartergeschäfte, d. h. den Tausch von Gütern gegen Güter (Drache 1996: 38). 6 Allerdings fließen Kapitalexporte nicht ausschließlich in neue Produktionskapazitäten. Ein erheblicher Teil, 1996 war es eine Summe von 1,1 Bill. US-$, entfällt auf Unternehmenskäufe und Fusionen (The Economist, 22. 11. ​1997).

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len haben höhere Auslandsinvestitionen nicht zu einem anschließenden Rückgang von Exportleistung und Arbeitsnachfrage geführt. Analoge Berechnungen für andere Länder verweisen allerdings auf ein breites Ursachenbündel. Zwischen Auslandsinvestitionen, Außenhandel und Wirtschaftswachstum bestehen keine starren Wechselbeziehungen. Die tatsächlichen Zusammenhänge variieren mit dem Wirtschaftsregime und sind komplizierter als sie in politischen Kontroversen dargestellt werden. Das belegt u. a. der enorme Beschäftigungsanstieg in den USA, der von ebenfalls von zunehmenden FDI begleitet ist. Auf der anderen Seite wurden auch Fälle von Kapitalflucht aus ungünstigen zu besonders attraktiven Standorten beobachtet. Auf den ersten Blick scheint die graduelle Zunahme der Handels- und Kapitalströme im Widerspruch zur These eines Epochenwechsels zu stehen. Ein Blick auf weitere Veränderungen qualitativer Art legt jedoch die gegenteilige Auffassung nahe. Qualitative Entwicklungen, die per Saldo auf einen Epochenwechsel hindeuten, seien in fünf Punkten resümiert. (1) Wenn für die absehbare Zukunft mit einer weiteren Zunahme des Handelsverkehrs und der Kapitalexporte gerechnet wird, so handelt es sich nur oberflächlich betrachtet um die Fortsetzung eines historischen Trends. Auf der Ebene der Ursachen ist hingegen ein struktureller Wandel zu beobachten. Im Unterschied zur Situation zu Anfang der 1970er Jahre handelt es sich bei der Mehrzahl der heute transnational tätigen Unternehmen nicht mehr um „Gelegenheitsinternationalisten“ oder Protegés machtbewusster Außenpolitik, sondern um Wirtschaftsakteure von genuin multinationalem oder globalem Zuschnitt. Die verdichteten Handels- und Kapitalnetze haben einen Wandel der Organisationsformen und -strategien ausgelöst, der nicht nur den traditionell begrenzten Aktionsraum von Unternehmen und Kapitalanlegern aufhob, sondern auch die Rahmenbedingungen nationalstaatlicher Wirtschaftspolitik grundlegend umgestaltete. Die Normalisierung der transnationalen ökonomischen Gelegenheitsstruktur führte zu einer Explosion der Zahl von multi- und transnationalen Unternehmen (MNC bzw. TNC). Waren im Jahre 1969 erst rund 7 000 TNC mit einem Stammsitz in einem der 14 wichtigsten Industrieländer registriert, so waren es 1990 bereits ca. 24 000 (Aranda et al. 1996: 75). Für Mitte der 90er Jahre wird mit weltweit rund 37 000 TNC gerechnet, die zusammen über 200 000 Niederlassungen unterhalten. Das Umsatzvolumen der TNC bewegt sich in der gleichen Größenordnung wie das Volumen der globalen Exporte (5 – ​7 Bill. US-$ in 1995). Die weitere Entwicklung dürfte allerdings weniger stürmisch verlaufen, nachdem zuvor bestandene Handelshindernisse, die zur Gründung von Niederlassungen und zum Kauf von Unternehmen anreizten, im Zuge der Liberalisierungspolitik abgebaut wurden.7 Heute scheinen Faktorpreisdifferenzen und Kundennähe an Bedeutung für FDI-Entscheidungen gewonnen zu haben. 7 Ein von der OECD in geheimen Vorverhandlungen vorbereitetes multilaterales Abkommen über den Status ausländischer Investoren und Eigentumsrechte (MAI) ist im Frühjahr 1998 an widerstrei-

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Das Netz auswärtiger Niederlassungen und Produktionsstätten hat nicht nur ein neuartiges, durch die foreign commitments bestimmtes Unternehmensprofil auf Seiten der Trans- und Multinationalen zur Folge, sondern auch einen Weltbild- und Sinneswandel bei den „gastgebenden“ Regierungen. In dem Maße, wie das einst recht düstere Bild von den Wirkungen transnationaler Unternehmen verblasste, gaben Regierungen ihre ablehnende Haltung gegenüber der Freihandelspolitik auf und entschlossen sich zu weitgehender Liberalisierung der Investitionstätigkeit.8 Die einstigen Vorbehalte fielen dem Verlangen nach besseren Absatzchancen der (dank TNC-Investitionen gestiegenen) einheimischen Produktion zum Opfer. Für eine Beurteilung der Reversibilität des Wandels müssen auch die auf Seiten der MNC eingetretenen Veränderungen registriert werden, nachdem sich diese der neuen Gelegenheitsstruktur angepasst haben. Auch wenn ihr Profil noch von Besonderheiten des jeweiligen Heimatlandes geprägt zu sein scheint und der tradierte Stammsitz in Investitionsplänen, bei der Entlohnung der Mitarbeiter und der Platzierung von Forschungseinrichtungen begünstigt wird (wobei letzteres oft nur eine Reaktion auf die selektive Förderpolitik der Staaten ist; vgl. Burton/Bloch/Mahaney 1994; Pauly/Reich 1997), ist ihnen doch die Orientierung strategischer Entscheidungen an den globalen Opportunitäten zur Selbstverständlichkeit geworden (vgl. Buckley/Ghauri 1994). Das schlägt sich nicht nur in erhöhter Bereitschaft zu transnationalen Unternehmenskäufen und -fusionen nieder (allein 1996 wurden 23 000 Fälle gezählt). Vielmehr entspricht dem erweiterten Orientierungsrahmen auch ein gewandeltes Kompetenzprofil, das sich in spezifischen Informationsgewinnungs-, Ressourcenentwicklungs- und Risikobegrenzungstechniken präsentiert. Dieses Profil hat sich in mittelfristig irreversiblen Investitionen (sunk costs) und kognitiven wie vertraglichen commitments materialisiert, welche mit zentralen Bestimmungsgrößen der Unternehmenstätigkeit assoziiert sind. Angepasste Organisationsformen, die Optionen des transfer pricing (die Disposition über unternehmensinterne Verrechnungspreise) und der Minimierung von Steuerlasten (Dunning 1994) sind Standardfaktoren des Unternehmenserfolgs geworden und verleihen den aktuellen Investitionsstrategien erst wirtschaftlichen Sinn. So ist die liberalisierte Globalökonomie nicht nur zum logistischen Ort, sondern zum dominanten Referenzsystem wesentlicher Merkmale der Unternehmensorganisation und -praxis geworden.

tenden Ausnahmeforderungen der beteiligten Staaten gescheitert. Die Verhandlungen hatten auch den Protest von Nichtregierungsorganisationen (NGO) und Umweltgruppen hervorgerufen, die im MAI das Ende der nationalwirtschaftlichen Souveränität besiegelt sahen. 8 Nachdem Investitionsbeschränkungen und Auflagen für ausländisches Kapital in den meisten Ländern dem Prinzip der Gleichstellung von In- und Ausländern gewichen sind, herrscht nahezu weltweit Investitionsfreiheit bei abnehmenden Unterschieden im Rechts- und Eigentumsschutz. Selbst dort, wo noch Devisenbeschränkungen praktiziert werden, besteht i. d. R. die Möglichkeit der Gewinnrückführung. Größere Unterschiede existieren außer im Steuerrecht und bei den Investi­ tionsanreizen noch in Arbeitnehmerrechten und im Charakter der industriellen Beziehungen (vgl. Aranda et al. 1996).

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Versuche, zu früheren Konstellationen zurückzukehren, würden die gewachsenen Interdependenzen verletzen und eine Verschlechterung der Leistungs- und Bestandsbedingungen der Unternehmen bewirken. Die Position von Unternehmen in ihren globalen Kommunikationsnetzwerken ist ähnlich der Situation in der hochspezialisierten wissenschaftlichen Forschung. Aufgrund des hohen Differenzierungsgrades von Forschungsthemen und -programmen sind die in Frage kommenden Kooperationspartner nicht mehr allein im Umkreis des nationalen Forschungssystems, sondern vorzugsweise im globalen Rahmen zu finden (Stichweh 1996). Es ist nicht zuletzt die Kenntnis der volkswirtschaftlichen Risiken einer Behinderung globaler Interaktionen, welche Regierungen vor korrigierenden Eingriffen zurückschrecken lässt, was wiederum den Eindruck der Unilinearität und Irreversibilität der Entwicklung verstärkt. Regierungen, die sich dennoch zu Interventionen entschließen, riskieren, die relative Position ihres Landes zu verschlechtern. Somit konditioniert der Wandel auf Unternehmensebene die künftigen Entwicklungen nicht nur im Verhältnis zwischen Unternehmen, sondern auch zwischen den Ländern. Ein Resultat dieser Konditionierung ist die Pfadgebundenheit der weiteren Entwicklung. (2) Die Statistik der Auslandsinvestitionen zeigt lediglich diejenigen Veränderungen an, die sich in einer Übertragung von Eigentumstiteln niederschlagen. Andere Formen der Verflechtung und Kooperation, die die Kapitalverhältnisse unberührt lassen, sind weniger sichtbar. Das trifft in erster Linie auf die nicht minder bedeutsamen Formen der Unternehmenskooperation, z. B. in sog. strategischen Allianzen, zu (Dunning 1994). Um ihre globale Marktposition zu sichern und höhere Skalenerträge des eingesetzten Kapitals zu erzielen, betreiben Unternehmen, die womöglich am Absatzmarkt als Konkurrenten auftreten, gemeinsame Projekte, vorwiegend in Forschung und Entwicklung, aber auch im Produktionsbereich. Durch Erweiterung des Strategiekatalogs um Optionen, die die Kapazität einzelner Unternehmen übersteigen, entstanden weltweite Netzwerke der multilateral koordinierten Produktion, Finanzierung, und Technologieentwicklung. Das global manufacturing system hat zu einer bislang einmaligen geographischen Spezialisierung (Gereffi 1989: 100) geführt und die Aufhebung der räumlichen und kulturellen Umweltgrenzen der Unternehmen eingeleitet – a „blurring of the boundaries of forms brought about by the growth of inter-firm collaborative agreements“ (Dunning 1994: 91). Die sozialtheoretische Prämisse, nach welcher Markt und Organisation zwei distinkte Formen der Koordination ökonomischer Akteure bezeichnen, wird durch die neuartige Mischung von gleichermaßen effizienzorientierten wie vertragsförmigen Beziehungen in Frage gestellt (Hollingsworth/Boyer 1997). Die Mobilisierung der durch globale Vernetzung erzielbaren Innovations- und Leistungspotentiale ist auch eine Reaktion auf das Tempo und die Kurzlebigkeit der modernen Technologieentwicklung. Da es in aller Regel technologisch avancierte Innovationen sind, welche in neuen Verflechtungsformen entwickelt und verwertet werden, besteht eine enge Verbindung zwischen dem zeitgenössischen Typus der Technikent-

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Kapitel 7

wicklung, dem Leistungsprofil moderner MNC und den Formen ihrer Interaktion. (Hoch-)technologischer Fortschritt und die fluiden Organisations- und Interaktions­ formen moderner MNC bilden einen funktionalen Zusammenhang, dessen Auflö­ sung mit gravierenden volkswirtschaftlichen Kosten verbunden wäre. Mittlerweile haben Dienstleistungen einen höheren Anteil an den FDI erlangt als Industrieerzeugnisse. Immerhin entfielen in den Jahren 1991 – ​93 lediglich 39 Prozent der deutschen FDI auf den industriellen Bereich, aber 59 Prozent auf den Dienstleistungssektor. Die entsprechenden Relationen für Japan sind 27 und 66 Prozent, für Großbritannien je 46 Prozent, für Frankreich 44 und 47 Prozent und für die USA 42 und 51 Prozent (Aranda et al. 1996: Tab. 3). Entgegen einer verbreiteten Auffassung drückt sich im höheren (und weiter zunehmenden) Anteil des Dienstleistungssektors an den volkswirtschaftlichen Aggregatdaten keineswegs eine rückläufige Bedeutung der Industrie als Motor der Entwicklung aus. Vielmehr darf die industrielle Produktion nach wie vor als Stimulus der gesamtwirtschaftlichen Dynamik gelten. Denn der relativ sinkende Wert industrieller Produkte resultiert – soweit es sich nicht um ein statistisches Artefakt handelt – aus den überlegenen und auch für die Zukunft als hoch veranschlagten Produktivitätsreserven der industriellen Produktion (Rowthorn/Ramaswamy 1997). Dieses Produktivitätspotential wird u. a. durch unternehmensbezogene Dienstleistungen entwickelt und freigesetzt. Der wachsende Sozialproduktanteil der Dienstleistungen, die für sich betrachtet geringere Produktivitätspotentiale als die Prozesse der Stoffumwandlung und Gütererzeugung enthalten, ist deshalb alles andere als ein Indikator von Deindustrialisierung. (3) Widerspricht die Konzentration der Handels- und Kapitalbeziehungen auf die Industrieländer nicht der These eines Epochenbruchs ? Unterscheidet man zwischen jüngst industrialisierten (NIC) und den am geringsten entwickelten Ländern (LDC), so ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten zwar die wachsende Integration der NIC in die Weltwirtschaft, aber auch ein gleichbleibender, teilweise wachsender Abstand der LDC zu beobachten (Aranda et al. 1996: Tab. 2). Der in Statistiken ausgewiesene Gewinn der Entwicklungsländer ist unschwer auf die Karriere einzelner Regionen zurückzuführen.9 Angesichts der dominierenden cross-investments unter den Ländern der Triade (Nunnenkamp et al. 1994: fig. 2), liegt die Diagnose nahe: „Vom Handelsboom profitieren nur Industrie- und Schwellenländer“. Die Aussichten für eine Integration der ärmeren Entwicklungsländer in die Globalökonomie scheinen weiterhin düster. Pessimisten unterstellen, dass das Verhältnis von industrialisierten und nichtindustrialisierten Ländern in einer ungleichen Chancenstruktur der Weltwirtschaft festgeschrieben sei, da die internationalen Beziehungen der Nullsummenregel gehorchen würden (Altvater 1992; Narr/Schubert 1994). Das bestreiten andere 9 Weil die Volksrepublik China zum wichtigsten Investitionsstandort außerhalb der Triade wurde, konnte die Gruppe der Entwicklungsländer 1996 ihren Anteil an den gesamten FDI auf 40 Prozent steigern (The Economist 22. 11. ​97).

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mit Verweis auf unzweckmäßige wirtschaftspolitische Entscheidungen beider Seiten sowie interne Faktoren der Entwicklungsländer, namentlich den Charakter staatlicher Institutionen, insbesondere den rechtlichen Rahmen der Marktwirtschaft, das einheimische Unternehmertum und politisch-ökonomische Wachstumskonstellationen.10 Ihnen zufolge ist eine aufholende Entwicklung prinzipiell möglich, aber von einem Bündel (noch unerfüllter) Voraussetzungen abhängig. Ein Rückblick auf die ebenfalls ungleichen Startbedingungen der heutigen Industriestaaten stützt die optimistische Position. Auf der Suche nach einer Erklärung der unterschiedlichen Produktivitätsraten von 15 Ländern im Zeitraum von 1870 bis 1979 entdeckte William Baumol (1986) eine Reihe von Faktoren, von denen speziell die Nachzügler der Industrialisierung profitierten. Während „Frühstarter“, die bereits 1870 ein hohes industrielles Entwicklungsniveau besaßen, recht bald einen Rückgang des Produktivitätswachstums erlebten, holten die „Spätstarter“, wie z. B. Schweden und Japan, ihren Rückstand in den Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg auf und konnten dank höherer Produktivitätsraten in kürzerer Zeit dasselbe Niveau erreichen. Als Faktoren des beschleunigten Aufholprozesses werden genannt: (i) die aus höher entwickelten Volkswirtschaften bestehende Umwelt, die anspruchsbildend wirkt und Anpassungsdruck ausübt; (ii) der Umstand, dass die forerunner Technologien für hochproduktive Imitationsstrategien, v. a. günstigere Kommunikations- und Informationsbedingungen sowie den Wissenstransfer erleichternde Dienstleistungen, verfügbar machten; (iii) Spillover-Effekte zugunsten der Länder mit einem niedrigeren Entwicklungsniveau. So trat die Bevölkerung der forerunner dank ihres höheren Pro-Kopf-Einkommens als Nachfrager der weniger kapitalintensiven Erzeugnisse der latecomers auf. Alles in allem haben die Frühstarter in Gestalt ihres hohen Innovationsvermögens, mit institutionellen „Lernangeboten“ und der Aufnahme von Handelsbeziehungen Kollektivgüter bereitgestellt, mit deren Hilfe die Nachzügler einen beschleunigten Aufholprozess absolvieren konnten. Handelsfreiheit und faire Wettbewerbsbedingungen vorausgesetzt, haben geringer entwickelte Länder die Möglichkeit, einen Abkürzungspfad der nachholenden Entwicklung zu wählen. Das haben nicht nur die lange Zeit als Vorbild gehandelten „kleinen Tiger“ Südostasiens demonstriert. Auch andere Regionen, insbesondere Lateinamerika und China, befinden sich inzwischen auf der Beschleunigungsspur. Seit Ende der 80er Jahre wird ein Anstieg der durchschnittlichen jährlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts registriert: für die Gruppe aller Entwicklungsländer von 4,5 Prozent im Zeitraum 1977 – ​86 auf 5,5 Prozent von 1987 bis 1996 und für Asien von 6,7 auf 7,7 Prozent (IMF 1995: 97). Der Sachverhalt, dass diese Zahlen v. a. vom Aufstieg jener Länder bestimmt sind, welche sich dem Welthandel, Kapitalimporten und der Verflechtung in die „global factory“ (Gereffi 1989) öffneten, belegt, dass zurückbleibende oder „sinkende Lebensstandards nicht die Folge zunehmender

10 Vgl. Gundlach/Nunnenkamp (1996), Senghaas (1997) und World Bank (1997).

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Kapitel 7

weltwirtschaftlicher Verflechtung sind, sondern geradezu ein Zeichen mangelnder Weltmarktintegration“ (Pies 1997: 7). Die miserable wirtschaftliche Situation einiger afrikanischer Länder, aber auch die letzte Finanzkrise in Südostasien verweisen allerdings auf die Bedeutung einer adäquaten institutionellen Ausstattung als Voraussetzung für konsolidierungsfähige Entwicklung. (4) Ein weiterer Beleg für die These des Epochenbruchs ist der global inklusive Charakter technologischer Innovationen, deren Nutzung sehr rasch zur ökonomischen Routine wird. An dieser Stelle sei lediglich auf zwei Innovationen verwiesen, die in der Art und Weise, wie sie traditionelle Vorstellungen von der sozialräumlichen Organisation der Arbeit untergraben, exemplarischen Charakter besitzen: Tele-Schichtarbeit und Intranets. Als Tele-Schichtarbeit wird die durch Computernetze vermittelte Arbeitsverteilung zwischen Unternehmensniederlassungen in verschiedenen Zeitzonen bezeichnet. Danach werden z. B. die Arbeitsergebnisse einer europäischen Betriebsstätte nach Feierabend von der US-Organisation übernommen und bei deren Dienstschluss an eine Niederlassung in Asien weitergegeben. Wenn die Mitarbeiter der Europa-Organisation ihren Dienst wieder antreten, ist „ihr“ Projekt, ohne dass es der Einführung von Schichtarbeit vor Ort bedurft hätte, entsprechend dem Ergebnis zweier Normalarbeitstage fortgeschritten. Diese Art globaler Arbeitsteilung ist zwar nur für symbolverarbeitende Produktionen geeignet und stellt auch dabei noch erhebliche Koordinationsprobleme. Wo sie jedoch erfolgreich eingeführt wurde, werden ihre Anwender kaum mehr von ihr lassen mögen. „Firms that never sleep“ (The Economist, 10. 1. ​1998) haben die Unternehmensorganisation entsprechend angepasst und ein höheres Produktionstempo realisiert. Welche technischen Möglichkeiten der global vernetzten Kommunikation schon heute der allgemeinen (und kostensparsamen) Nutzung offenstehen, belegen die sog. Extra- und Intranets. Durch diese Anwendungsform des world wide web und der Programmiersprache HTML wird die Internet-Technologie auch unternehmensintern verfügbar. Als kostenloses Nebenprodukt ergibt sich die globale Zugänglichkeit exklusiver Firmennetzwerke. Ihre Anbindung an das Internet mit seinem Rückgrat aus weltweiten Kabel-, Funk- und Satelliten-Verbindungen ermöglicht es den Zugangsberechtigten, von jedem Ort der Welt aus, d. h. ohne besonders großen technischen Aufwand, am unternehmensinternen Kommunikationssystem teilzuhaben. Dank dieser Technologie wurde eine bislang unvorstellbar enge Verzahnung der Betriebsvorgänge von Lieferanten und Kunden möglich, die damit gleichzeitig ihre Verkaufs-, Einkaufs- und Buchhaltungsarbeit erheblich verringern können.11 Gleichzeitig erhalten die auf verschiedene Plätze der Erde verstreuten Mitarbeiter einen Zugang zur symbolvermittelten Realität „ihrer“ Organisation, der die traditionellen, 11 Für weitere Informationen vgl. unter anderen Bernard (1997) und Hills (1996). Im Bundestagswahlkampf 1998 machte erstmals eine politische Partei (die SPD) von der Möglichkeit Gebrauch, ihre dezentralen Aktivitäten durch ein eigenes Intranet zu koordinieren.

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von Raum- und Zeitdistanzen bestimmten Integrations- und Kontrollschranken aufhebt. Wo technische Innovationen von derart durchschlagender Wirkung Gemeingut werden, haben sich die Dimensionen des sozialen Raums nachhaltig gewandelt. Eine auf räumliche Kopräsenz beschränkte Organisationswelt ist dann nur mehr als Reduktionsvariante vorstellbar. (5) Die verschiedenen Phänomene des Wandels summieren sich zu dem qualitativen Bruch mit einer Welt, die zwar mannigfache internationale, aber keine global inklusiven Sachverhalte kannte. Einst brachten Internationalisierung und Internationalität lediglich eine Ergänzung der „lokalen“ Optionensets durch in der Ferne gewonnene Möglichkeiten. Demgegenüber implizieren Globalisierung und Globalität nicht bloß „zusätzliche“ Alternativen, sondern die tiefgreifende Veränderung der lokalen Optionensets unter dem Einfluss der globalen Möglichkeiten (vgl. Frieden/Rogowski 1996). Seien es Politiker, seien es Kapitalanleger oder Marketing- und Einkaufsmanager, sie alle kommen beim heute erreichten Stand der Globalisierung nicht umhin, den „auswärtigen“ Optionen in ihren Entscheidungen das selbe Gewicht wie den „lokalen“ beizumessen. M. a. W.: Dank der gesunkenen Transaktionskosten internationaler Aktivitäten sind die Opportunitätskosten von rein binnenwirtschaftlichen Optionen drastisch gestiegen. Die Globalisierung des ökonomischen Aktionsraums geht deshalb nicht in Akten des Güter- und Kapitalverkehrs auf, sondern schließt die Globalisierung der Entscheidungshorizonte ein. Die Auswirkungen der Globalisierung, verstanden als erweiterter Horizont realer Möglichkeiten, betreffen folglich auch die Strategiewahl solcher Akteure, die sich gewohnheitsmäßig oder absichtsvoll auf den lokalen Handlungsraum beschränken. Dieser Umstand stellt das enge, datenbasierte Verständnis von Globalisierung nachdrücklich in Frage. Die Auffassung, im Zuge der Globalisierung würden lediglich „lokale“ Transaktionen durch „globale“ ersetzt, greift zu kurz. Realsubstitution kann, aber muss nicht das Muster der Globalisierungsfolgen bestimmen. Verbreiteter und gravierender ist der Wandel des in den einzelnen Entscheidungsakten berücksichtigten Optionenspektrums. Aufgrund dieses Wandels sind bereits in vielen Bereichen die Bedingungen, zu denen „lokal“ entschieden und gehandelt wird, von „globalen“ Parametern konditioniert. So ist man im Bereich markteffizienter Transaktionen dem Paradox konfrontiert, dass selbst am Binnenmarkt nur diejenigen Akteure ihre Position halten können, die sich den Bedingungen des globalen Wettbewerbs gewachsen zeigen, und zwar auch dann, wenn sie ausschließlich inländische Kunden bedienen. Die Konsequenz liegt auf der Hand: Wenn Globalisierung zuvörderst als Entgrenzung von Entscheidungshorizonten zu verstehen ist, hören Importe und Exporte auf, zuverlässige Indikatoren von Wettbewerbsfähigkeit zu sein.12 Wie kein anderer ist dieser Umstand geeignet, den Zweifel an der These des Epochenbruchs zu entkräften. 12 Ein Beispiel ist die in vielen Bereichen als offen charakterisierte US-Wirtschaft: Die relativ geringe Außenhandelsquote von 10,5 Prozent steht nicht im Widerspruch zu der Beobachtung, dass der

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3

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Folgen der Globalisierung

Den Wirtschaftsakteuren wird die Globalökonomie zum „natürlichen“ Handlungsraum. Wer sich am offenen Heimatmarkt zu behaupten versteht, kann jenseits der Grenzen einen erweiterten Optionenraum mit neuen Expansionsgelegenheiten gewinnen. Indem die Akteure das erweiterte Optionenset explorieren und nutzen, verändern sie nicht nur sich selbst, sondern auch das ökonomische „Spiel“ und ihr „Spielfeld“. Die von den Erträgen des Wirtschaftsprozesses abhängigen Teilsysteme der Gesellschaft geraten unter Anpassungsdruck und das Verhältnis von Staat und Wirtschaft erfährt einen grundlegenden Wandel. Akteure der Teilsysteme (z. B. Bildung, Forschung, Finanzen und soziale Sicherung) machen sich an eine Neudefinition ihrer Systemfunktionen und die staatliche Politik registriert einen Verlust gewohnter Kompetenzen und Instrumente. Traditionelle Staatsaufgaben wie der Schutz der einheimischen Wirtschaft und eine „gerechte“ Verteilung geraten in Kollision miteinander und werden tendenziell unerfüllbar. Die Frage, ob damit auch traditionelle Leitwerte der Politik obsolet werden, ist Thema aktueller Konflikte. Dabei scheinen die Kosten und Risiken des Wandels besser erkennbar als die auf längere Sicht erzielbaren Gewinne. Weder die zur Realisierung möglicher Gewinne notwendigen Anstrengungen noch die sozialen Kosten der Risikenbegrenzung erlauben es, einen Kurs der Reformabstinenz zu wählen. In den folgenden Bemerkungen werden einige augenfällige Wandlungen mit Blick auf ihren Gewinn- bzw. Risikocharakter skizziert. (1) Wachstumsprämien des Innovationswettbewerbs Optimistische Globalisierungsszenarien offerieren die Aussicht auf eine Verstetigung und Beschleunigung des Wirtschaftswachstums, insbesondere eine Temposteigerung der Innovation. Pessimisten verbinden mit diesem Bild die Vorstellung von einer Abwärtsspirale der Preise und Löhne, einem gnadenlosen race to the bottom, von dem v. a. die alten Industrieländer betroffen seien, die ihre Position an die von Niedriglöhnen begünstigten Schwellenländer verlieren würden.13 Tatsächlich scheinen die konkurrierenden Annahmen nicht nur von Zweckdeutungen bestimmt, sondern auch von einer wachsenden Kluft zwischen populären Orientierungen und exklusivem Expertenwissen. Dass die populären Missverständnisse auch in wissenschaftlichen Diskursen Resonanz finden, macht die Lage vollends diffus. Angesichts dieses Umstandes bedürfen v. a. zwei Befürchtungen einer kritischen Bewertung: die Vorstellung „sozialer“ Wachstumsgrenzen und das Nullsummenparadigma des internationalen Handels. Die erstgenannte Befürchtung geht von der Möglichkeit einer Erschöpfung des Innovationspotentials und der unvermeidlichen Sättigung der Gütermärkte aus überwiegende Teil der einheimischen Anbieter in einem hochkompetitiven, d. h. den globalen Effizienz- und Innovationsstandards ausgesetzten Binnenmarkt agiert. 13 Dabei wird typischerweise das Lohnniveau der NIC unterschätzt und von den de facto steigenden Lohnsätzen abstrahiert (vgl. Krugman 1997).

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(Berger/Offe 1982), Die letztgenannte unterstellt, dass die Schwellen-und Entwicklungsländer nur auf Kosten der Industrieländer gewinnen können (Altvater 1992). Was die Einschätzung der Wachstumschancen angeht, so kann die skeptische Position einer zunehmenden Nachfragesättigung trotz der verschwenderischen Warenfülle keinen Kredit beanspruchen. Da keine der vergangenen „Bedürfnisrevolutionen“ ex ante prognostiziert wurde, ist die Skepsis eher ein Indiz mangelnder Vorstellungskraft als das Ergebnis fundierter Diagnosen künftiger Sachverhalte (Krugman 1997). Nicht als Beweis, aber als Beleg unvorhersehbarer Wachstumschancen kann die noch vor einer Dekade unvorstellbare Revolution der Kommunikations- und Unterhaltungstechnologien dienen. PCs an jedem Arbeitsplatz und in jedem Haushalt, erschwingliche Massendatenspeicher, ubiquitäre Zugänge zu Datenbanken und Kommunikationspartnern, die Wunderwelten des Cyberspace, digitale Fotografie und multimediale Basteloptionen für Profis und Schulkinder – alle diese Innovationen, die längst Chiffren für soziale „Grundbedürfnisse“ wurden, waren noch vor wenigen Jahren unbekannt. Vielleicht liegt es in der Logik der Sache, dass sich gerade die ungeahnten und unersehnten Innovationen als so attraktiv erweisen. Die von Innovationen ausgehenden Wachstumsimpulse mögen vielleicht geringer ausfallen als es sich Produzenten und Politiker wünschen, und sie mögen (wie unten dargelegt wird) neuartige Verteilungsprobleme aufwerfen. Doch sie taugen schwerlich als Bestätigung der Sättigungsthese. Es ist vor allem die Funktion des „Wettbewerb(s) als Entdeckungsverfahren“ (von Hayek 1969), und zwar als Heuristik von Präferenzen und Optionen, welche Marktwirtschaften am Übergang in ein Ruhegleichgewicht hindert. Für die Sozialwissenschaften hat sich die systematische Unterschätzung des Innovationspotentials dagegen längst in eine Glaubwürdigkeitshypothek verwandelt. (2) Wohlfahrtssteigung durch Handel Von ähnlicher Zählebigkeit wie die Sättigungsthese ist die Vorstellung, dass im internationalen Handel das Verteilungsmuster eines Nullsummenspiels gelte. Waren es einst die Entwicklungsländer, die als Opfer von einseitig vorteilhaften Handelspolitiken gesehen wurden, so scheinen nun klassische Industrieländer, z. B. Deutschland und Frankreich, mit dem Stigma handelsgeschädigter Nationen geschlagen. Regelmäßig genügt jedoch schon ein Blick in die Handelsstatistiken, um die These zu entkräften, dass den Industrieländern die wachsende Produktion der Schwellen- und Entwicklungsländer zum Nachteil gereiche.14 Insbesondere wird übersehen, dass es gerade die von den Gewerkschaften beargwöhnten Kapitalexporte sind, welche den 14 Der Handelsbilanzsaldo aller emerging markets, einschließlich der Länder mit einem hohen positiven Saldo (v. a. China und Russland), bewegt sich kontinuierlich im negativen Bereich, und zwar in einer Größenordnung von ca. 50 Mrd. US-$ (vgl. die von The Economist veröffentlichten Emerg­ ing-Market Indicators). Die Handelsbilanz Deutschlands mit den sog. Tigerstaaten wies selbst in der Hochzeit des südostasiatischen Wirtschaftswunders ein positives Vorzeichen auf.

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kapitalimportierenden Entwicklungsökonomien die Mittel verschaffen, über den Umfang der eigenen Sparleistung hinaus zu investieren, d. h. rasch zu wachsen. Der in der Bevölkerung vieler Länder verbreiteten Sorge vor wachsender Importkonkurrenz unterliegt ein irrtümliches (auf Adam Smith zurückgehendes, bereits von David Ricardo korrigiertes) Verständnis des internationalen Austauschs. Unterstellt ist, dass nur solche Länder profitieren, die über absolute Produktionsvorteile verfügen. Nach dem Heckscher-Ohlin-Theorem des komparativen Vorteils setzt beiderseits vorteilhafter Handel aber lediglich voraus, dass jeder der Tauschpartner Güter von unterschiedlichem Produktivitätsgrad erzeugt (Kiljunen 1989). Ein absoluter Produktivitätsvorsprung (bei einem oder mehreren Gütern) stellt keine notwendige Bedingung dar. Weder absolute Vorteile noch Gleichheit der Partner, sondern die unterschiedlichen Opportunitätskosten der jeweiligen Eigenproduktion machen den internationalen Handel zum Positivsummenspiel. Weil dieser Sachverhalt nicht immer spontan einleuchtet, sei er am Beispiel eines hoch (HDC) und eines gering entwickelten Landes (LDC) illustriert (Abb. 2). Während das Entwicklungsland LDC für die Produktion von 5 Einheiten eines komplizierten Gutes (hier: Computer) auf die Herstellung von 125 Einheiten eines einfachen Gutes (hier: Fahrräder) verzichten muss (also 1 C = 25 F), kann das Industrieland HDC zusätzlich 20 Einheiten des komplizierten Gutes herstellen, indem es auf lediglich 100 einfache Güter verzichtet (also 1 C = 5 F). Infolge der Ungleich­ heit der Produktivitätsraten besteht die Möglichkeit eines für beide Seiten vorteilhaften Tausches, z. B. im Verhältnis von 1 Computer gegen 12 Fahrräder (im Beispiel der Abb. 2: 10 C gegen 120 F). Dabei stehen sich beide Partner besser: LDC kann doppelt so viele komplizierte Güter nutzen als unter Autarkiebedingungen und HDC steigert seinen Konsum an einfachen Gütern um 8 Prozent und an komplizierten Gütern um 20 Prozent. Was die Entwicklungsländer angeht, so scheint das Theorem des komparativen Vorteils nachdrücklich bestätigt. Länder, die auf den Liberalisierungszug sprangen und nun stärker am Welthandel partizipieren, schneiden wirtschaftlich erfolgreicher ab als andere (Nunnenkamp 1996). Wer überhaupt einen Fuß in die Tür zum Welthandel bekam, um nach Maßgabe seiner relativen nationalen „Stärken“, seien es Rohstoffe, Nahrungsmittel oder industrielle Massenprodukte, in eine „Win-Win-Situation“ des Austauschs gegen avancierte Industriegüter einzutreten, verbesserte seine Chancen für eine aufholende Entwicklung. Mit jeder weiteren Annäherung an das Technologieniveau und die Wirtschaftsstruktur der Industrieländer wachsen die Vorteile der ökonomischen Integration. Während nach dem business-as-usual-Szenario der OECD das Pro-Kopf-Sozialprodukt der (industriell konsolidierten) OECD-Länder im Jahre 2020 um 51 Prozent gegenüber 1995 gewachsen sein wird, werden die (geringer entwickelten) Nicht-OECD-Länder im selben Zeitraum 101 Prozent zugelegt haben. Angesichts dieses Egalisierungseffekts wurde das Liberalisierungsprogramm zum Credo der neuen Entwicklungspolitik: Je konsequenter der globale Waren- und Kapitalverkehr gefördert und binnenwirtschaftliche Beschränkungen beseitigt wer-

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Abbildung 2  Wohlfahrtsgewinne aus dem Tausch zwischen ungleich produktiven Partnern*

LDC

HDC

total:

ohne Tausch

mit Tausch

Produktion und Konsumption

Produktion

Tausch

Konsum

Gewinn durch Tausch

125 Fahrräder

250 F

− 120 F

130 F

5F

5 Computer

0C

+ 10 C

10 C

5C

250 Fahrräder

150 F

+ 120 F

270 F

20 F

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* Zur Konstruktion des Beispiels vgl. Mankiw (1998) und The Economist (8. 11. ​1997).

den, desto größer fallen die Entwicklungssprünge der armen Länder aus, lautet die Botschaft des OECD-Reports „Towards A New Global Age“. Ein auf radikale Marktöffnung und Haushaltskonsolidierung abgestelltes high performance-Szenario verspricht den Entwicklungsländern sogar einen Zuwachs des Pro-Kopf-Sozialprodukts von 1995 bis 2020 um 268 Prozent, während die OECD-Länder im selben Zeitraum lediglich 80 Prozent Wachstum verzeichnen dürften (OECD 1997: 19).15 Wenn einzelne Länder unterschiedliche Gewinne bzw. Belastungen im Zuge ihrer Integration in die Globalökonomie verbuchen, so verweist das in erster Linie auf Unterschiede der Anpassungsflexibilität und Faktormobilität. Die Fähigkeit, Arbeit und Kapital aus unergiebig gewordenen Verwertungsbereichen in lohnendere Verwendungen umzulenken, ist nach Maßgabe sozialstruktureller und institutioneller Faktoren der Nationalstaaten sehr unterschiedlich entwickelt. Daraus ergibt sich eine nach wie vor kontrovers beurteilte Konsequenz: Es scheint verteilungspolitisch lohnender, dem Abbau von Hindernissen der Faktormobilität mehr Aufmerksamkeit zu schenken als einer Rückkehr zu Protektionismus und Autarkiebestrebungen. Allerdings stehen die alten Industrieländer vor der Aufgabe, den Strukturwandel ihrer Wirtschaft mit Bildungsanstrengungen und Transferhilfen abzufedern.

15 Während die ökonomischen Interessen von entwickelten und unterentwickelten Ländern im Liberalisierungsparadigma zu konvergieren scheinen, bahnt sich eine Verschärfung des internationalen Umweltkonfliktes über die Folgen des historisch einmaligen Wachstumsschubs an. Schon im busi­ ness-as-usual-Szenario steigen die CO2-Emissionen bis 2020 von jährlich knapp 6 Mrd. auf 11 Mrd. Tonnen; das high performance-Szenario prognostiziert eine Steigerung auf knapp 14 Mrd. Tonnen (OECD 1997: 34).

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(3) Konsumentenvorteile Die Formen, in denen sich Wachstumsgewinne niederschlagen, stärken die Position der Nachfrageseite an den Güter- und Dienstleistungsmärkten. Es profitieren Käufer und Konsumenten, seien es Unternehmen, seien es Personen. Da die Märkte der Globalökonomie i. d. R. kompetitiver als geschützte nationale Märkte sind, werden die Anbieter zu erhöhter Preisdisziplin genötigt. Dem Zwang zur stetigen Produk­ tionskostensenkung lässt sich nur durch Steigerung des Innovationstempos und Ausdifferenzierung der Innovationsfelder, d. h. die Suche nach Marktnischen und dem temporären Monopol des Innovators, entkommen. Es ist darum einigermaßen realistisch, mit einer in quantitativer und qualitativer Hinsicht weiterhin wachsenden Warenfülle zu rechnen. Deren Preise dürften hohem Konkurrenzdruck unterliegen, während für viele traditionelle Dienstleistungen in den Bereichen Handwerk, Gesundheit, Körperpflege und Wohnung eher die gegenläufige Preisentwicklung, bestenfalls ein stabiles Preisniveau zu erwarten ist. Ebenso häufig wie in sinkenden Preisen wird sich der Wettbewerb in der beschleunigten Obsoleszenz von Produkten und dem Auftauchen von Nachfolge- und Konkurrenzangeboten widerspiegeln. Der Konsumentenvorteil zeigt sich demgemäß nicht allein im quantitativen Wachstum des Sozialprodukts, sondern auch im Nutzenzuwachs der „Gebrauchswerte“. Die schiere Größe und das Marktvolumen vieler MNC wecken Befürchtungen der gleichen Art, wie sie im Bereich des Politischen gegenüber diktatorischen Regimes bestehen. Die Marktmachtverhältnisse der Globalökonomie unterscheiden sich jedoch eher vorteilhaft von denen in geschlossenen Volkswirtschaften. Der Option, Skalenerträge durch Kapitalkonzentration bzw. Monopolrenten durch Ausschalten der Wettbewerber zu erzielen, steht immer die Möglichkeit gegenüber, dass andere Unternehmer in der exzessiven Monopolrente einen Anreiz sehen, als Wettbewerber aufzutreten. Dazu mögen sie globale Allianzen bilden und vom liberalisierten Kapitalmarkt Gebrauch machen.16 (4) Entnationalisierung der Marktstruktur Unter Globalisierungsbedingungen ist der Unternehmenserfolg nicht mehr nur von der Entwicklung lokaler Märkte und der Position in der nationalen Wertschöpfungskette abhängig, sondern von „exterritorialen“ Umständen, d. h. von den Bedingungen an globalen Teilmärkten. Der geographische Raum, einst das wichtigste Kriterium der Marktsegmentierung, hat an Bedeutung verloren. Nach dem Wegfall sozialer Segmentierungslinien manifestieren sich ökonomische Differenzen v. a. in der Sachund der Zeitdimension. Die Erosion sozial-räumlicher Segmentierungslinien hat jedoch gravierende Folgen. Standortgleiche Unternehmen, die ihre Produkte in ver­ schiedenen Marktsegmenten der Globalökonomie anbieten, sind nun häufig einem 16 Der Software-Gigant Microsoft demonstriert, was Monopolisten unternehmen müssen, um zu bleiben, was sie sind: Sie haben selbst für eine hohe Innovationsdynamik zu sorgen, wie sie sonst nur der oligopolistische Wettbewerb bewirken würde.

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ungleichen Optionenraum konfrontiert, der ihnen u. U. entgegengesetzte Arbeitsmarktstrategien nahelegt. Von zwei benachbarten Unternehmen desselben Industriezweigs mag das eine der Preiskonkurrenz einer Vielzahl globaler Anbieter ausgesetzt und deshalb genötigt sein, mit Kostensenkungsmaßnahmen zu reagieren. Das andere Unternehmen mag sich dagegen veranlasst sehen, seine Arbeitnehmer mittels hoher (sog. Effizienz-)Löhne zu kreativen Höchstleistungen zu motivieren. Während das erstgenannte Unternehmen u. U. durch vom Tarifvertrag vorgeschriebenen Löhne in eine Kostenklemme geraten kann, bleibt das andere gegenüber den Ergebnissen der Tarifpolitik eher indifferent, solange es im Innovationswettbewerb vorn liegt. Die vollständige Liberalisierung des Handels- und Kapitalverkehrs impliziert also den Einzug globaler Segmentierungslinien in den nationalen Wirtschaftsraum. Nationale Regulierungsformen, die für einen weitgehend geschlossenen bzw. an den Grenzen kontrollierten Wirtschaftsraum geschaffen wurden, werden funktionslos, u. U. sogar dysfunktional. Die dadurch bedingten Spannungen und Optionen treten in Debatten über die Zukunft der Tarifautonomie an den Tag und schlagen sich in einer neuen Funktionsteilung zwischen der Institution des Flächentarifvertrags und betrieblichen Formen der Lohnpolitik nieder. Gleichzeitig dürfte die gewerkschaftliche Tarifpolitik ihren ohnehin schwachen Zugriff auf die Parameter der Arbeitsnachfrage verlieren. (5) Abwärtsspirale oder Übergangsphase ? Die transnationalen Aktivitäten der Unternehmen und die staatlichen Liberalisierungsanstrengungen tragen Züge eines Wettlaufs. Man beeilt sich, Chancen zu identifizieren und zu nutzen, um nicht in Rückstand gegenüber Dritten zu geraten. Das schlägt sich zwar per Saldo in wachsender Wertschöpfung, also einer Nicht-Nullsumme, nieder, aber hat für die beteiligten „Spieler“ den Charakter eines Nullsummenspiels insoweit es um relative Positionen, z. B. in Kategorien der Innovation und der Marktanteile, geht. Attraktive und knapp werdende Gelegenheiten sind nicht nur neue Märkte und Technologien, sondern auch die verbliebenen Differenzen in der Raumdimension. So wie unterschiedliche Bedingungen des Marktzugangs entweder den Waren- oder Kapitalexport anregten und soziokulturelle Traditionen unterschiedliche Faktorpreise (insbesondere der Arbeitskraft) bedingen, bieten praktisch alle weiteren im globalen Rahmen bestehenden Unterschiede – sowohl auf Seiten des Faktorangebots als auch der Güternachfrage – lohnende Optionen der Arbitrage (Cerny 1997: 256). Solange also zwischen räumlich getrennten Märkten noch signifikante Unterschiede bestehen, wird es Unternehmen geben, die aus der Kombination der ungleichen Marktparameter Gewinn zu ziehen versuchen. In mittel- und langfristiger Perspektive dürfte allerdings die zielstrebige Erkundung und Ausbeutung existierender Differenzen in eine Nivellierung vieler lokalökonomischer Charakteristika münden, wenn diese eines vom Wirtschaftsprozess unabhängigen Stabilisators entbehren. Neben der Tendenz zur Angleichung – als Folge von Arbitrage – ist also mit einem allmählichen Abflauen der Globalisierungs-

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anreize zu rechnen. Eine eventuell anschließende Phase der Rückbesinnung auf die „nahen“ Gelegenheiten der „regionalen Produktion“ mag wieder neue Differenzen hervor bringen. Es ist nicht unrealistisch, sich die derzeit noch als Feld ungleicher Gelegenheiten wahrgenommene Globalökonomie als eine demnächst höher integrierte Welt-Binnenwirtschaft vorzustellen und sodann mit korrigierenden Pendelbewegungen in Richtung Regionalisierung respektive Re-Globalisierung zu rechnen.17 Wie die Opposition gegen das OECD-Projekt eines „multilateral agreement on investment“ (MAI) gezeigt hat, existieren in der kritischen Öffentlichkeit zahlreicher Länder erhebliche Bedenken gegenüber dem Globalisierungsprozess. Angesichts von Bemühungen, den je eigenen Standort aufzuwerten, wird ein race to the bottom für wahrscheinlich gehalten. Analytische Argumente (unter Bezugnahme auf das gesteigerte Innovationstempo und die komparativen Vorteile des internationalen Handels) versagen gegenüber der Befürchtung, dass, wenn schon keine negative Gesamtbilanz der Globalisierung gegeben ist, so doch die Industrieländer die leidvolle Abwanderung von Arbeitsplätzen in Schwellenländer zu erdulden hätten. Der Sachverhalt, dass letztere wenig Anstalten machen, den Entwicklungspfaden der frühindustrialisierten Länder, z. B. bei der staatlichen Daseins- und Risikovorsorge, getreulich zu folgen, trägt nicht eben zur Beruhigung bei. Tatsächlich fiele es leichter, sich die Globalisierung als eine kontinuierliche Abfolge kollektiver Fortschritte vorzustellen, würden sich die Nachzügler, wie man einst annahm, mit den von „reifen“ Volkswirtschaften aufgegebenen Technologien begnügen und Abstand zur Avantgarde halten. Nachdem eine Reihe von Staaten in Südostasien und Lateinamerika sowie die Volksrepublik China ihre Entwicklung nicht nur mit überdurchschnittlichen Wachstumsraten, sondern auch mit Zugriff auf hohe Technologieniveaus bestritten, ist diese Annahme obsolet. Aufholende Entwicklung, wie sie auch in OECD-Szenarien unterstellt ist, erfordert die umweglose Aneignung der neuesten Technologien und Organisationsformen. Diese erweisen sich nicht selten mit den politischen und soziokulturellen Institutionen der neuen Industriegesellschaften kompatibel, während sie hierzulande auf die Vorbehalte einer technikkritischen Öffentlichkeit und die Verzögerungswirkung der institutionalisierten Folgenabschätzung stoßen. Auch die sich als Positivsummenspiel erweisende Globalisierung hält erhebliche Problemlasten für die alten Industriegesellschaften bereit. Wenn sie im Zuge der Nivellierung von Faktorqualitäten und -preisen Einbußen an ihrem Wertschöpfungspotential vermeiden wollen, sollten sie weiterhin zur Avantgarde der Innovation gehören und ihre Wachstumsfaktoren pflegen. Aber selbst noch dann, wenn sie das Rennen für verloren geben, sind sie zu Anpassungsmaßnahmen genötigt. Auch noch im Rahmen einer Defensivstrategie bliebe die Partizipation an der Technologieentwicklung und anderen Arenen der ökonomischen Modernisierung vonnöten; weiterer Reformbedarf läge auf dem Gebiet der Einkommensverteilung und sozialen Integra17 Informative Einblicke in die soziokulturellen Wirkungen der Globalisierung auf Schwellen- und Entwicklungsländer liefern die Reiseberichte von Renate Müller und Wolf Wagner (2009).

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tion. Ihn unter Bedingungen geringen oder stagnierenden Wachstums zu befriedigen, scheint nicht weniger schwierig. Tatsächlich besteht die Alternative des Rückzugs in den Protektionismus nur in formaler Hinsicht. Da eine geschützte Volkswirtschaft zu stetigen Verlusten an ihrem Leistungspotential tendiert, ist es die schlechteste aller Optionen. Zudem krankt sie am Fehlen der Ressourcen, die zur Kompensation der aus Freiheitsverlusten resultierenden Legitimitätseinbußen benötigt würden. Die Sorge vor schmerzhaften Niveauverlusten in den alten Industrieländern scheint v. a. Linksparteien zu beschäftigen. Ihre Hoffnung richtet sich auf eine „rechtzeitige“ Vereinbarung sozialer und ökologischer Handelsnormen. Entsprechende Vorschläge wurden bereits im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) thematisiert und werden von fast allen etablierten Industrieländern befürwortet. Ein genauerer Blick auf die Problematik solcher Normen lässt allerdings allzu hoch angesetzte Hoffnungen verfliegen. Werden Liberalisierung und Globalisierung tatsächlich als Positivsummenspiel interpretiert, aus welchem insbesondere die Entwicklungs- und Schwellenländer erheblichen Gewinn ziehen, so müssten die alten Industrieländer beträchtliche Kompensationen anbieten, um die emerging economies für eine beschleunigte Übernahme hoher Sozial- und Umweltnormen zu entschädigen. Denn Handelsnormen, welche die Verteilungspolitik der fortgeschrittenen Ländern entlasten könnten, würden die Wachstumsdynamik der emerging economies dämpfen. Aus diesem Grunde sind nur Mindestnormen des internationalen Arbeits- und Umweltschutzes erwartbar, aber kaum Verabredungen gegen den angeblichen „Kostensenkungswettlauf mittels Lohn-, Umwelt- und Sozialdumpings“ (Lafontaine/Müller 1998: 51). Im Übrigen behindert auch die Kollektivgutproblematik der internationalen Wirtschaftskoordination die Einführung umfassender regulativer Standards. In Ermangelung einer Weltregierung, die weder als wünschbar noch als herstellbar gilt, sind die Regierungen längst zu global players analog den MNC geworden und müssen ihren „Nutzen“ (d. h. Wiederwahlchancen) in der Abwägung zwischen nationalen Alleingängen und international abgestimmtem Vorgehen kalkulieren. Käme es zu Verhandlungen über tiefe Eingriffe in die Freiheit des globalen Wirtschaftsverkehrs, so dürften Kooperationsverweigerer mit einem doppelten Vorteil rechnen: Sie können sich erstens den Aufwand der Beteiligung an schwierigen Verhandlungen sparen und zweitens als Trittbrettfahrer profitieren, indem sie ihre Wirtschaft von eventuell vereinbarten Regulationen verschonen. Eine der nationalen Sozialpolitikentwicklung analoge Situation, welche zur Geburtsstunde eines globalen Wohlfahrtsstaats werden könnte, ist so lange nicht vorstellbar, wie Kooperationsverweigerung unsanktioniert bleibt. Eine weitere Sperrklinke gegen die Re-Regulation der Globalökonomie stellt die Zwei-Ebenen-Problematik internationaler Verhandlungen dar. Danach krankt die Implementation internationaler Verpflichtungen regelmäßig an den Kompromisserfordernissen der nationalen Parteienkonkurrenz.18 Denn aus der Ignoranz inter18 Vgl. Putnam (1988) und Scharpf (1994).

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nationaler Absprachen vermögen Regierungsparteien u. U. einen Vorteil im Reputa­ tionswettbewerbs ziehen. Und „internationale“ Normverstöße, ja selbst im „nationalen Interesse“ begangene Betrugshandlungen riskieren keine schwerwiegenden Sanktionen, wie Asymmetrien im internationalen Freihandel (z. B. zwischen Japan und den USA) zeigen. Vermutlich sind allein regionale Allianzen vom Typ EU, NAFTA, APEC und MERCOSUR geeignet, einer schrittweisen Regulierung der Weltökonomie den Weg zu bahnen. Allein Handelsblöcke, die stark genug sind, um sich gegenseitig Schaden zuzufügen, wären im Stande, die Trittbrettfahrerproblematik zu überwinden und allseits akzeptable Spielregeln durchzusetzen.

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Adaptionsprobleme

Alte Industrieländer mit einer ausgeprägten Sozialstaatstradition erleben den Epochenbruch als „Globalisierungsschock“ (Beck 1997). Die Passivoption, das gewachsene Institutionensystem möglichst unverändert beizubehalten, ist mit Verlusten an ökonomischer Performanz verbunden. Die Alternativoption eines tiefgreifenden Umbaus des Sozialstaats würde auf breiten Widerstand stoßen. Entlastung könnten allein extreme Wachstumsraten in der Größenordnung von sechs Prozent bringen, doch sind sie schlechterdings unerreichbar.19 So liegt es nahe, im stattfindenden Epochenbruch den Weg in einen Status quo minus zu sehen und sich auf die Organisation sozialen Protests und partikuläre Defensivmaßnahmen zu beschränken. In der Tat lassen sich alle wesentlichen Veränderungen auf einen ebenso simplen wie unabänderlichen Sachverhalt zurückführen: Der Faktor Kapital profitiert im Unterschied zur Arbeitskraft von erweiterten Mobilitätsoptionen und einem im politischen Prozess uneinholbaren Innovationstempo, während der Faktor Arbeit, welcher der lokalen Sozialkultur und den Identitätskonzepten natürlicher Personen verhaftet ist, in eine strategisch benachteiligte Position gerät und buchstäblich „zurückbleibt“. Unter diesen Umständen ist ein gesellschaftliches Gleichgewicht in dem Sinne, dass allen Gesellschaftsmitgliedern Rollenskripte und Praxisgelegenheiten geboten sind, die im Einklang mit dem kollektiven Wertekatalog stehen, nicht erwartbar. Auch die im Mitte-Links-Lager des Parteienspektrums angebotenen Reformideen, die darauf setzen, das neue Ungleichgewicht durch Arbeitsumverteilung und die Besteuerung des Umweltverbrauchs zu überwinden (z. B. Fischer 1998), sind systematisch unzureichend. Daneben fehlt es an praktikablen Rezepten für die Konversion unproduktiv gewordener Unternehmen in Schrittmacher der Innovation, was sich u. a. am Schicksal der DDR-Wirtschaft ablesen lässt. Der skeptische Befund langt zwar nicht für einen Schlussstrich unter Programme zu Energieeinsparung und Umweltschutz, aber begründet Zweifel an der verbreiteten Übung, die strukturelle Problematik in ein beschäftigungspolitisches Patentrezept umzumünzen. Was schon bei 19 Vgl. das Problemszenario bei Hinrichs et al. (1982).

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der Bewältigung einer Mehrmillionen-Arbeitslosigkeit versagte, taugt schwerlich zur Anpassung des überlieferten Institutionensystems an die Globalökonomie. Verdient angesichts dieser Hindernisse allein die Forderung nach flexiblen Arbeitsverträgen, Lohnsenkung und stärkerer Lohndifferenzierung, d. h. die Ausbreitung von „McJobs“, Kredit ? Die Antwort lautet sowohl Ja als auch Nein. Nein, weil ein Lohnkostensenkungsprogramm nicht als Ersatz für unternehmerische Innova­ tionsstrategien geeignet ist. Niedrigere Lohnkosten würden zwar manchem Anbieter mehr Luft zum Überleben und zur Modernisierung der Kapazitäten lassen. Aber angesichts des niedrigen Anteils der Lohnkosten an den Erlösen scheint die Wirkung eines Kostenmoratoriums überschätzt.20 Es wäre im Übrigen ein ebenso fragwürdiges wie aussichtsloses Unterfangen, über Lohnkostensenkungen ausgerechnet mit jenen Ländern zu konkurrieren, die ihren Produktivitätsrückstand (noch) durch Kostenvorteile ausgleichen können. Ökonomisch sinnvoll und sozial akzeptabel ist bei gegebenen Lohnkosten allein die Alternative, Kreativität und Produktivität der Angebotsseite, d. h. sowohl der Arbeitskraft- als auch der Güteranbieter, zu verbessern. Der bejahende Teil der Antwort ist in der Organisationsbedürftigkeit und dem Zeitbedarf einer Institutionenreform, welche den Druck auf die Kosten mindern könnte, begründet. Bis die Früchte eines Programms der umfassenden institutionellen Modernisierung gereift sind, dürften ein bis zwei Dekaden vergehen. Realistische Vorstellungen von dem Weg zu einem höheren Beschäftigungsniveau setzen Schritte der weiteren Lohndifferenzierung und eine höhere Arbeitskraftmobilität voraus. Die soziale Akzeptanz einer solchen Konstellation wird vermutlich unterschätzt. Wären die sog. Sockelarbeitslosigkeit und der Anteil der Dauerarbeitslosen wesentlich geringer, so blieben niedrig entlohnte Arbeitskräfte nicht auf chancenlosen Positionen gefangen, sondern bekämen die Gelegenheit, durch Arbeitsplatzwechsel auch eine besser bezahlte Tätigkeit zu erreichen. Der Sektor der schlecht bezahlten Jobs wäre keine Sackgasse, sondern lediglich eine Durchgangsstation und die allemal bessere Alternative zu sozialer Isolation.21 Alternative Vorschläge kokettieren mit der These von einem „Ende der Arbeitsgesellschaft“ (Gorz 1989; Rifkin 1995) und werben für die Ausweitung von Ansprüchen auf „arbeitslose“ Einkommen (z. B. in Form eines bedingungslosen Grundeinkommens). Ihre Befürworter scheinen jedoch zu übersehen, dass die Möglichkeit einer Steigerung des Transfervolumens im Kontext der Beschäftigungskrise nicht zu-, sondern abgenommen hat. Ohnehin wirkt die These vom Ende der Arbeitsgesellschaft aus ökonomischer Sicht (u. a. Krugman 1994) wenig überzeugend, weil das 20 Der Anteil der Lohnkosten an den Erlösen ist im OECD-Raum von ca. 25 Prozent in den 1970er Jahren auf 5 bis 10 Prozent in den 1990er Jahren gesunken (The Economist, 22. 11. ​1997). 21 Eine verbreitete Kritik am „Beschäftigungswunder“ der USA übersieht, dass rund zwei Drittel der in der Amtszeit der Clinton-Regierung zusätzlich entstandenen Arbeitsplätze zu den gut bis sehr gut bezahlten zählen. Eine u. a. mit Liberalisierungsmaßnahmen verbundene Beschäftigungspolitik zu unterlassen, weil ihr Nettoertrag nicht ausschließlich in guten Jobs besteht, ist kaum zu rechtfertigen – es sei denn, es stünden bessere als pareto-optimale Politiken zur Verfügung.

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Ausmaß der Arbeitslosigkeit außer von den Parametern des Arbeitsangebots und der Arbeitsnachfrage auch von den institutionellen Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktes abhängt. Zwar ist Vollbeschäftigung gewiss nicht auf der Basis eines Lohnniveaus erlangbar, das wie zur Hochzeit des männlichen Alleinverdieners ausreicht, um den Einkommensbedarf einer vierköpfigen Familie zu decken. Doch ließe sich die Beschäftigungskluft mit flexibleren Vertragsformen und Optionen der arbeitnehmerorientierten Arbeitszeitgestaltung erheblich verringern. Neben der institutionellen Modernisierung scheint auch eine Aktualisierung des gesellschaftspolitischen Orientierungssystems angebracht, und zwar in Gestalt eines skeptischen Blicks auf die Errungenschaften der emphatischen Technik- und Wissenschaftskritik. Dabei ist die institutionalisierte Reflexion auf Modernisierungsrisiken, wie sie in diversen Parteiprogrammen, Gesetzesnormen und neuen Entscheidungsgremien zum Ausdruck kommt, alles andere als obsolet anzusehen. Irreführend ist jedoch die mit ihr assoziierte Vorstellung, alle wissenschaftlichen Erkenntnisse und technischen Optionen ließen sich, ohne auf akzeptable Innovationen zu verzichten, verbindlich ex ante evaluieren. Ein dem globalen Wettbewerb adaptiertes Wissenschafts- und Innovationsverständnis wäre wohl besser in Kategorien der modernen Evolutionstheorie zu formulieren, und zwar im Hinblick auf die differenzierte Regulation der drei Mechanismen Variation, Selektion und Retention. Das hieße z. B., der Variation, also dem Mechanismus der kreativen Optionenerzeugung, freien Lauf zu verschaffen und sich auf eine weitgehende Liberalisierung der Bemühungen um Entdeckung und Erfindung einzulassen. Gesellschaftliche Bewertungen kämen erst auf der Ebene der Selektion ins Spiel, einerseits als Negativselektion des Inakzeptablen, andererseits als Implementationshilfe für besonders willkommene Optionen. Der Mechanismus der Retention beträfe die Institutionalisierung der Spielregeln einer innovations- und anpassungsfähigen Ökonomie. Ein derart liberalisiertes Innovationsverständnis kollidiert zwar mit dem präventiven Risikobegriff, den soziale Bewegungen vertreten. Es öffnet jedoch den Horizont für ein der modernen Gesellschaft angemessenes Fortschrittskonzept. Fortschritt manifestiert sich in der Etablierung einer Balance zwischen mehreren gleichzeitig relevanten und berücksichtigungsbedürftigen Rationalitätsansprüchen: dem Effizienzpostulat, dem Prinzip sozialer Inklusion, dem Innova­ tionsbedarf, der Risikenbegrenzung und der pluralistischen Interessenrepräsentation. Ähnlich wie schon im 19. Jahrhundert, als die Institutionen der Sozialpolitik und der industriellen Konfliktbearbeitung als Resultate eines oft antagonistischen Konflikts entstanden, scheint heute die Betonung mehrerer gesellschaftlicher Teilrationalitäten gefordert, um der aktuellen Reformdebatte Richtung zu geben. Sozialwissenschaftler sind daran als Kustoden und Administratoren wichtiger Teile des gesellschaftlichen Orientierungssystems beteiligt. Es wäre eine ihrer vornehmsten Aufgaben, die Tauglichkeit und Reformbedürftigkeit kollektiver Überzeugungen im Hinblick auf die Veränderungen in Ökonomie und Politik zu prüfen und Revisionsvorschläge zu machen. So wie die Institutionen des Sozialstaats auf eine fruchtbare

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Überwindung dogmatischer Interessendefinitionen des Kapitals und der Arbeit zurückgehen,22 so scheint heute eine Korrektur mancher „prä-globalen“ Sinnfiguren angebracht. Da die tradierten Überzeugungen mit lebendigen Vorstellungen sozialer Normalität verbunden sind, handelt es sich um kein leichtes Unterfangen. Eine informierte Kalkulation der neuen Risiken und Optionen ist jedoch nicht ohne Aktualisierung der Orientierungsgrundlagen zu haben. Unterstellt man in einem Gedankenexperiment, dass die Entwicklung angemessener Problemdeutungen bereits einen Schritt vorangekommen sei, so lässt sich die Bedeutung explorativer Analysen an zwei exemplarischen, aber nicht willkürlich ausgewählten Themen demonstrieren. In beiden Beispielen geht es um mehr als den Entwurf von Defensivpositionen im Reformdiskurs. Als Leitidee fungiert die Frage, wie der Nutzen der Globalisierung gesellschaftlich verfügbar gemacht und in sozial akzeptabler Weise verteilt werden kann. Das erste Beispiel betrifft die Sphäre der Einkommenserzielung (1), das zweite den Konsumbereich (2). Ad (1). Die Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit sind in ungleicher Weise von der Erweiterung des ökonomischen Optionenraums betroffen. Weil Kapital prinzipiell mobil ist, vermag es sich leicht auf die neue Gelegenheitsstruktur einzustellen. Es bedarf dazu keines aufwendigen Standortwechsels, sondern lediglich eines anderen Verhaltens at the margin, d. h. bei der alternativenbewussten Ausrichtung der laufenden Ersatz- und Erweiterungsinvestitionen. Das Kapital „wandert“ – an einen anderen Ort, in einen anderen Markt oder in eine produktivere Faktorkombination –, während die Arbeitkraft „bleibt“ – am alten Wohnort, im alten Berufsfeld und auf die lokale Arbeitsnachfrage angewiesen. Das Ungleichgewicht der Mobilitätsoptionen trifft vor allem Arbeitnehmer mit geringer Qualifikation, weil sie am leichtesten substituierbar und am wenigsten mobil sind. Unglücklicherweise koinzidiert die Globalisierung mit einer Phase des Technologiewandels, die vielfältige neue Möglichkeiten der Substitution von (auch qualifizierter) Arbeitskraft im Zuge von IT-Revolution und Digitalisierung mit sich bringt. Selbst komplexe Organisationsprozesse lassen sich heute in elektronische tasks und Programmcodes übersetzen. Der Rückgang des spezifischen Arbeitsbedarfs resultiert in einem Rückgang des Faktoreinkommens der Arbeitskraft relativ zum Faktoreinkommen des Kapitals. In der wachsenden Kluft der Einkommen aus abhängiger Erwerbsarbeit und der Kapitaleinkommen (einschließlich der Gehälter der Spitzen22 Seinerzeit wurden auf beiden Seiten, bei der organisierten Arbeit wie beim verbandlich repräsentierten Kapital, einander ausschließende Situationsdeutungen gepflegt. Den Sozialisten schien ein staatlich oktroyierter Schutz der Arbeitskraft nur die Leidensphase der ausgebeuteten Arbeiter zu verlängern (da man den baldigen Umsturz der Verhältnisse erwartete), den Konservativen galten Pflichtbeiträge der Unternehmen zur Sozialversicherung als so unverträglich mit den „Gesetzen“ des Marktes, dass der simultane Zusammenbruch von Warenabsatz und Arbeitsmoral erwartet wurde. Es bedurfte der „Erfindung“ komplexerer Deutungen durch als innovative change agents agierende Sozialpolitiker, um das kognitive Schisma zu überwinden. Vgl. Heclo (1982) und Wiesenthal (2010).

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manager) wird ein säkularer Trend gesehen (Wirtschaftswoche, 05. 06. ​1997).23 Die Aussicht auf eine (wenn auch nur vorübergehende) Marktüberlegenheit der betroffenen Arbeitskraftanbieter ist im globalisierten Kapitalismus abhanden gekommen. Korrigierende Eingriffe des Staates mit mehr als nur symbolischer Wirkung würden Sozialprodukteinbußen auslösen, welche die Lage der Betroffenen gewiss nicht verbesserten. Damit stellen die mittel- und längerfristigen Folgen der Entwicklung das tradierte Verständnis von Sozialintegration in Frage. Die Vorstellung, dass sich die abhängige Erwerbsbevölkerung auf der Grundlage von Gleichgewichtslöhnen reproduzieren könne, wird obsolet.24 Überlegungen, die beanspruchen können, dem skizzierten Problemniveau Rechnung zu tragen, sind ausgesprochen rar – oder, sofern es sie gibt, unorthodox, wenn nicht gar utopisch. Die wohl konsequenteste Variante, deren Vertreter am linksliberalen Rand der US-amerikanischen Politikberatung und im Umkreis der britischen Blair-Regierung beheimatet waren, setzen am herrschenden Verständnis des Begriffspaars Kapital und Arbeit an. Nach geltender Überlieferung bezeichnen diese Begriffe gesellschaftliche Funktionsgruppen mit einer allenfalls schmalen und nur per Zufallskarriere erreichbaren Überschneidungszone. Politische Klassentheorien wie moderne Sozialstrukturanalysen beruhen auf der präzisen Unterscheidbarkeit der sich entweder aus Lohn- oder Kapitaleinkommen reproduzierenden Großgruppen. Ökonomen, die von den sozialen Trägern beider Funktionen zu abstrahieren pflegen, indem sie von Produktionsfaktoren sprechen, wurden von Soziologen lange Zeit unter Ideologieverdacht gestellt. Empirisch ist jedoch eine tendenzielle Einebnung der kategorialen Kluft zu beobachten: Während die Bezieher von Kapitaleinkünften im Einklang mit der akademischen Mikroökonomik Opportunitätskosten in Höhe des alternativ erzielbaren Arbeitseinkommens zu veranschlagen haben, wenn sie ihre Netto-Kapitalrendite kalkulieren, profitiert eine Mehrheit der Lohneinkommensbezieher von bescheidenen Kapitalerträgen aus Sparguthaben und Ansprüchen an Sozialfonds mit Kapitalmarktbeteiligung. Die klassentheoretische Begriff‌lichkeit wird weder der differenzierten Wirklichkeit noch dem prinzipiell gegebenen Optionenspektrum gerecht. Folglich scheint es an der Zeit für ein dezidiert technisches Verständnis der Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit, das nicht mehr eine bestimmte sozialstrukturelle Definition ihrer Träger impliziert. Ist über die soziale Trägerschaft nicht a priori entschieden, so öffnet sich der Ausblick auf verteilungspolitische Optionen jenseits des Klassenkonflikts

23 Während die Realeinkommen der Arbeitnehmerhaushalte in den zehn Jahren zwischen 1987 und 1997 nur geringfügig zunahmen, stiegen die Aktienkurse an den deutschen Börsen um fast 350 Prozent (Wirtschaftswoche, 5. 6. ​1997; vgl. Mayer 1997). Für die USA mit ihrer größeren Einkommenskluft wurde das Wort von der „The Winner-Take-All-Society“ (Frank/Cook 1995) geprägt. 24 Gleichgewichtslöhne bezeichnen die Lohnsätze, bei denen das gesamte Arbeitskraftangebot Beschäftigung fände. Wegen des bestehenden Angebotsüberhangs würden die Gleichgewichtslöhne deutlich unterhalb der tarifierten Lohnsätze liegen.

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und des allemal unzureichenden Zugriffs auf die von den Kapitaleigentümern vereinnahmte Kapitalrente. Wenn die Wachstumschancen der Lohneinkommen nicht auf administrativem Wege zu steigern sind und eine Redistribution von Kapitaleinkommen am Mobilitätsvorteil des Faktors Kapital scheitert, besteht immer noch die alternative Option, allen Bürgern die Möglichkeit einer Beteiligung an den von der Globalisierung begünstigten Kapitalerträgen einzuräumen (vgl. White 1998). Arbeitnehmern einen Zugang zu Kapitaleinkommen zu verschaffen, ist gewiss keine neue Idee. Die in Abständen wiederkehrende Debatte über Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand – zuletzt anlässlich der Einführung und der bald darauf erwiesenen Unzulänglichkeit der sog. Riester-Rente – krankt sowohl an konservativ-ideologischen Konnotationen des Themas Vermögensbildung als auch am Konservatismus linker und rechter Verteidiger des Status quo. Erstere verweisen auf die spezifischen Risiken von Kapitalanlagen, die allenfalls für gut bezahlte (Groß-)Betriebsräte und Gewerkschaftsvorsitzende tragbar scheinen. Letztere tendieren dazu, die Verallgemeinerung von Kapitaleinkommen als eine inakzeptable Steigerung der Lohnnebenkosten zu deklarieren. Tatsächlich scheint nicht nur eine grundsätzliche Neubewertung der langfristigen Ertragschancen beider Produktionsfaktoren nötig, sondern auch eine vorbehaltlose Exploration geeigneter institutioneller Formen. Wenn die üblichen Klugheitsregeln nicht außeracht bleiben, dürfte sich die Aufmerksamkeit auf staatlich beaufsichtigte Investitionsfonds25 mit global angelegten Portfoliostrategien richten. Beschränkt man sich nicht auf die bekannten arbeitgeberbezogenen Beteiligungsformen wie Investivlohn und Aktienoptionen, so lässt sich die Erschließung von Kapitalmarktgewinnen auch auf Nichtbeschäftigte und Transferbedürftige ausdehnen. Zum Spektrum individueller Anrechte könnte auch die Option auf ein Startkapital (als „basic capital grant“ i. S. von Wright 1998) gehören, von dem Personen ab einem bestimmten Lebensalter Gebrauch machen können. Gleichfalls wäre es zweckmäßig, die Sozialversicherungen am Wachstum der Kapitalerträge partizipieren zu lassen, statt sie an die tendenziell zurückbleibende Lohnsumme gebunden zu halten. Des Weiteren wäre die Vermittlung soliden ökonomischen Grundwissens auf allen Stufen der schulischen Bildung geboten. Als sozialpolitisches Projekt im „Kapitalismus ohne Alternative“ dürfte der Dualeinkommensstrategie aber wohl nur dann Erfolg beschieden sein, wenn sie eine schleichende Revolution des Arbeitnehmerbegriffs auslösen würde. Dafür vorausgesetzt wäre nicht weniger als jedermanns Vertrautheit mit allen sozialen Rollen des modernen Kapitalismus, d. h. die sozial verallgemeinerte Kompetenz zum Leben und Arbeiten in verschiedenen Formen abhängiger Erwerbstätigkeit, als Selbständiger oder 25 Als institutionelles Vorbild eignen sich vermutlich „sovereign wealth funds which combine the strengths of capitalist enterprise with ‚social‘ ownership, allowing them to pursue a long-term, relatively low risk investment strategy and to contribute to the state’s budget by paying regular dividends.“ (Schmidt 2017: 6). Vgl. auch Alsweilem et al. (2015).

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Werkauftragnehmer sowie als Arbeit nachfragender Unternehmer.26 Der Sozialfigur des „Arbeitskraftunternehmers“ (Voß/Pongratz 1998) kommt möglicherweise eine Avantgardefunktion zu. Der skizzierte Übergang von der Arbeitnehmer- zu einer Art „inklusiver Unternehmergesellschaft“ mag weniger langwierig und schmerzhaft sein als der Übergang vom Manchesterkapitalismus zum Wohlfahrtsstaat des 20. Jahrhunderts. Ausgehend von einem relativ hohen Bildungsniveau und den bestehenden Sicherungssystemen wäre eine Übergangsperiode von lediglich zwei bis drei Dekaden zu veranschlagen. Allerdings werden die sozialen Kosten des Übergangs steigen, je länger der Abschied von den Sinnfiguren und Identitätsformeln der Klassengesellschaft vertagt wird, während tradierte Rollen- und Wertekataloge ungebremst erodieren. Die Ablösung der gesellschaftskonstitutiven Konzepte sozialer Verantwortung und sozialer Gerechtigkeit von den für ihre Realisierung untauglich werdenden institutionellen Formen bildet wohl den riskantesten Teil des Übergangs. Ad (2). Ein weiteres Folgeproblem der von wachsendem Innovationstempo begleiteten Globalisierung ist die ungleiche Zugänglichkeit des qualitativen Wertzuwachses. In den vergangenen Wachstumsperioden hatte sich wirtschaftlicher Fortschritt v. a. in der Zunahme der monetären Wertmasse, ablesbar am Anstieg des Bruttoinlandsprodukts, niedergeschlagen. Die angebotenen Güter – Lebensmittel, Kleidung, Möbel, Reisen, Autos, Wohneigentum – besaßen für alle Alters- und Bevölkerungsgruppen eine im Großen und Ganzen gleiche Wertschätzung als Mittel der Bedürfnisbefriedigung. So ermöglichte das Sozialproduktwachstum allen Gruppen eine Teilhabe am Fortschritt nach Maßgabe der erarbeiteten oder zugeteilten Einkommen. Beide Bedingungen sind in dem als Epochenbruch interpretierten Globalisierungsprozess nicht mehr erfüllt. Zum einen liegt es im Bereich des Möglichen, dass das Wachstum zeitweise hinter der Produktivitätsentwicklung zurückbleibt, und zwar nicht unbedingt aufgrund einer politisch therapierbaren „Wachstumsschwäche“, sondern als Folge des Preis- und Innovationswettbewerbs. Zum anderen wandelt sich die Zusammensetzung des angebotenen Güterbündels rascher als in der Vergangenheit. Beide Sachverhalte laufen auf eine erhöhte Fluktuation der relativen Preise hinaus, in der sich differente Produktivitätsgewinne ausdrücken. Das zur Zeit vorherrschende Innovationsmuster wirkt beispielsweise in der Weise, dass Grundbedarfsgüter ein stabiles oder u. U. leicht steigendes Preisniveau aufweisen, während innovative Produkte in verhältnismäßig kurzer Zeit eine weite Skala von hohen Einführungspreisen bis zu niedrigen Massengüterpreisen durchlaufen. Gleichzeitig sinken die relativen Preise für technologisch hochwertige IT-Produkte als Folge laufender Funktionsanreicherung und Qualitätsverbesserung. Fachöko26 Dem entsprechen ein als „portfolio way of life“ (Handy 1996: 26) beschriebenes Biographiemuster und ein Wandel des Arbeitnehmer-Arbeitgeber-Verhältnisses nach dem Modell der Anbieter-Kunden-Beziehung (Handy 1996).

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nomen machen deshalb auf Wohlfahrtsgewinne aufmerksam, die sich nicht (mehr) in wachsenden Sozialproduktziffern ausdrücken, sondern in Preissenkungen und der qualitativen Wertsteigerung technologisch avancierter Güter.27 Weil davon ausschließlich diejenigen profitieren, die die einschlägigen Produkte nachfragen, hat dieses Innovationsmuster handfeste verteilungspolitische Konsequenzen. Wohlfahrtsgewinne, die sich (auch) in Modernisierungseffekten statt (nur) in monetären Größen ausdrücken, weil sie aus der Art und Dynamik des Innovationsprozesses sowie aus einer laufend „modernisierten“ Zusammensetzung des Güterangebots resultieren, kommen nur einem Teil der Konsumenten zugute. Sie werden von jenen verfehlt, die sich aufgrund ihres geringen Einkommens mit den Grundbedarfsgütern bescheiden müssen oder den technologischen Fortschritt mangels ausreichender kognitiver und kultureller Kompetenz ignorieren. Wer aber seine Nachfrage auf Güter eines bestimmten (vergangenen) Technologieniveaus beschränkt, hat keinen Anteil an den nichtmonetären Wohlfahrtsgewinnen. Während z. B. jüngere Konsumenten aus der Fülle der Produktinnovationen bei Ton- und Bildträgern, Unterhaltungs- und Kommunikationsmedien sowie raumübergreifenden sozialen Netzwerken Nutzen schöpfen, sehen sich Angehörige der älteren Generationen mit stabilen oder steigenden Preisen der von ihnen konsumierten Güter konfrontiert. Als Geringverdiener oder Technotraditionalisten bleiben ihnen sowohl die quantitativen als auch die qualitativen Wachstumsgewinne vorenthalten; im ungünstigsten, aber keineswegs unwahrscheinlichen Fall erleben sie eine Preisinflation, ohne durch deflatorische Effekte bei anderen Teilen des Warenangebots entschädigt zu werden. Wenn das Tempo der Technikentwicklung anhält, ist mit einer Segmentierung der Gesellschaft in unterschiedliche „Techno-Milieus“ zu rechnen. Um eine derart verzerrte Verteilungsordnung sozial akzeptabel zu machen und partiell zu korrigieren, bedarf es neuer Institutionen der Vermittlung von alltagsweltlichen Bedürfnissen und modernen Möglichkeiten. Diese mögen teilweise in einer Subventionierung, vielleicht sogar in der kostenlosen Verfügbarmachung von Grundbedarfsgütern bestehen, in großzügigen Bildungs- und Partizipationsangeboten sowie in einer öffentlichen Infrastruktur, die das auf jeweils höchstem Technologieniveau produzierte Sozialprodukt auf allgemein zugänglicheren Niveaus erkennbar und genießbar macht.28 Andernfalls würden sich die ökonomischen Gewinne der Globalisierung nur in der Wirtschaftsstatistik und den Accessoires der jüngeren Generationen widerspiegeln.

27 Selbst eine schleichende Preisdeflation wird für möglich gehalten, falls die Produktion der Konsumption über längere Phasen vorauseilen sollte (The Economist, 15. 11. ​1997b). 28 Eine erste Antwort in diesem Sinne stellt die (in US-Städten beobachtete) Funktionsanreicherung öffentlicher Bibliotheken dar, sofern diese als lokale Informations-, Beratungs- und Kommunika­ tionszentren wirken.

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5

Kapitel 7

Schluss

Angesichts der Schwierigkeiten institutioneller Reformen tendieren die Akteure des politischen Systems zu einfachen Erklärungen und vermeintlichen Patentrezepten. Sie beschwören Chancen, ohne deren Erschließung wirksam zu fördern, oder versprechen Defensivprogramme und ignorieren die prinzipiell möglichen Gewinne. Doch nach allem, was in Betracht zu ziehen ist, handelt es sich um einen Irrtum, wenn der Globalisierungsprozess mit ruinösem Wettbewerb um Lohn- und Steuersenkungen, Personal- und Sozialabbau oder gar einem Rückzug des Staates aus öffentlichen Aufgaben gleichgesetzt wird. Ebenso irrig ist die Annahme eines rundum positiven und jedermann automatisch zugute kommenden Nutzensaldos. Vielmehr hängen die sozialen Folgen des Wandels von konkreten Entscheidungen der Regierungen und Investoren ab. Der begrenzte Zeithorizont ersterer – für viele Teilnehmer am demokratischen Wettbewerb zählen nur kurzfristig wahrnehmbare und direkt zuschreibbare Erfolge – und die Erfahrung eines geschrumpften Handlungsraums sowie traditionelle Loyalitäten stehen einer nüchternen Bestandsaufnahme von Risiken und Optionen oft entgegen. Unter diesen Umständen ist lediglich sicher, dass die Globalisierung ein Nichtnullsummenspiel ist. Ob und um wieviel die eingebrachten Anfangsbestände schrumpfen oder wachsen werden, ist nicht vorentschieden, sondern ergibt sich erst aus den Einsichten und Entscheidungen der Beteiligten. Schließlich sei nicht versäumt, den ausstehenden Beitrag der Sozialwissenschaften anzumahnen. Solange dafür keine andere Wissenschaftsdisziplin zuständig ist, sind zwei Aufgaben als Bringschuld der eigenen Disziplin auszuweisen: zum einen die Entwicklung einer Teildisziplin, welche sich auf die konsistenzbemühte Systematisierung und Synthetisierung der Fülle von einschlägigen Einsichten und Analysefrüchten spezialisiert und – jenseits von modischen Selektivproblematisierungen und Krisendiskursen – um einen verlustarmen Transfer wissenschaftlicher Erkenntnisse in gesellschaftspolitische Debatten bemüht. Zum zweiten wird es höchste Zeit, die versprengt vorliegenden Erkenntnisse über den Variantenreichtum moderner Wirtschaftssysteme, zeitgenössischer Unternehmensorganisation, sozialpolitischer Sicherungen sowie aktueller Regierungs- und Steuerungsformen zu einer Art „positiver Kapitalismustheorie“ zu synthetisieren. Diese könnte helfen, einem größeren Publikum begreiflich machen, wie wenig die überstrapazierten Begriffspaare vom Typ Kapital – Arbeit, Markt – Staat, Individuum – Gesellschaft, konservativ – progressiv oder liberal – sozial über die soziale Wirklichkeit der Gegenwart aussagen. Und um wieviel weniger sie geeignet sind, über Möglichkeiten der Gestaltung dieser Wirklichkeit zu informieren.

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Kapitel 8 Raumschiff Erde ? Dilemmata des Ökologiekonflikts (1983)

1

Einleitung

Die Raumschiffmetapher kam zu einer Zeit in Gebrauch, als die Umweltfolgen der Industriegesellschaft zum öffentlichen Thema wurden und Weltraumfahrten fast gleichzeitig einen spektakulären Beleg für den Stand technologischer und finanzieller Machbarkeit lieferten. So war es nur konsequent, die soeben erkannten Probleme mit den gerade erfahrenen Möglichkeiten zusammenzudenken und die Menschheit vor einer epochalen Schwelle zu wähnen: dem Übergang von der naiv-brutalen cow­ boy economy der industriellen Blütezeit zu einer behutsamen, weil umweltsensiblen spaceship economy der postindustriellen Zukunft.1 Weder die Menschheit als Ganzes noch ihre ökonomisch und technologisch fortgeschrittensten Teile sind bislang auf dem Weg in eine Ökonomie des geschlossenen Systems eine nennenswerte Strecke vorangekommen. Auch hat sich das Bild eines Raumschiffs, dessen Besatzung noch lernen muss, wo sie sich überhaupt befindet und wie sie sich ganz ohne Bedienungsanleitung (so Fuller 1973) in der teilweise noch unverstandenen Umwelt behaupten kann, nicht als lntegrationssymbol im Konflikt um allfällige Problemlösungen durchgesetzt. Dennoch taucht die Metapher in vielen Versuchen auf, der Problemkonstellation „industrielle Zivilisation versus Natur“ rhetorisch gerecht zu werden – und zwar als Vorstellung von einer Weltraumreise, die sich mit großer Wahrscheinlichkeit unbekannten Grenzen nähert, jenseits derer globale Katastrophen, womöglich gar der gemeinsame Untergang warten. Dem imaginierten Szenario entspricht die Aufgabe, noch rechtzeitig vor Erreichen der Naturgrenzen den Kurswechsel zu einem neuen Ziel zu bewerkstelligen. Und daraus erwächst die Vorstellung einer gemeinsamen Betroffenheit aller Passagiere, aus welcher sich – un-

1

Vgl. den vermutlich frühesten Gebrauch der Raumschiffmetapher bei Boulding (1966).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_9

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Kapitel 8

geachtet bestehender Differenzen – ein Konsens über das dringend Notwendige ergeben würde. Statt, wie schon des Öfteren geschehen, aus einem antizipierten Raumschiff‌bewusstsein heraus die Notwendigkeit von Aufklärung und Aktion zu propagieren, werden in diesem Beitrag die Schwierigkeiten einer Politik beleuchtet, die unmittelbar auf Elemente oder die Totalität der Raumschiffmetapher Bezug nehmen: Schwierigkeiten der Grenzbestimmung, der Zielfindung und der Gemeinsamkeit derjenigen, die hoffen oder glauben „in einem Boot (zu) sitzen“. Dabei wird die zunehmend bedrohlicher werdende Umweltproblematik keineswegs in Zweifel gezogen. Vielmehr gilt es, die umweltpolitische Brauchbarkeit naturalistischer Problemdeutungen und sozialwissenschaftlich naiver Lösungskonzepte kritisch zu prüfen. Seit rund 20 Jahren2 existiert ein politisch artikuliertes Umweltbewusstsein, ohne dass tiefgreifende Zerstörungsprozesse gestoppt oder verhindert wurden. Deshalb scheint es angebracht, die Hindernisse einer notwendigermaßen radikalen Umweltpolitik nicht ausschließlich an der Front des Ökologiekonflikts, also in der Existenz politischer Gegnerschaften und institutioneller Rigiditäten, zu suchen, sondern auch im Lager der Umweltbewegten. Das kann in Anbetracht der vorherrschenden Auseinandersetzungsebene nur heißen: auch in den Köpfen derer, die mit guten Gründen für eine ökologische Wende des Raumschiffs Erde werben.

2

Welche Grenzen ?

Der Kontrast zwischen dem wachsenden Umfang der materiellen Produktion und der Endlichkeit der natürlichen Umwelt ist zu einem Standardmotiv politischer Mobilisierung geworden. Das Argument ist, selbst in der unüblichen Beschränkung auf den absoluten Produktionsumfang, übersichtlich und logisch korrekt. Aus einem begrenzten und nicht erneuerungsfähigen Vorrat kann nur in beschränktem Maße und auf begrenzte Zeit geschöpft werden. Industrielle Naturnutzung, wie sie täglich stattfindet, ist ein Nullsummenspiel der lebenden gegen die nachfolgenden Generationen. Die prinzipiell quantifizierbare und folglich exakt bestimmbar scheinende Grenze wirkt jedoch diffus oder gar zurückweichend, wenn man sich ihr im Zeitablauf allmählich nähert. Statt ein immer deutlicher werdendes und unmissverständliches Stoppsignal zu erblicken, trifft man auf eine allenfalls dichter werdende Folge von Mautstationen, an denen für die weitere Ausbeutung der Natur Tribut zu leisten ist. Angesichts dieser Unklarheit über Existenz und Lage „natürlicher“ Grenzen konkurrieren zwei Interpretationen miteinander. Die Verfechter fortschreitender Industrialisierung halten den Begriff „Naturgrenze“ für baren Unsinn, missionarische

2 Von 1962, dem Erscheinungsjahr des epochalen Werkes „Silent Spring“ (Carson 1962), bis zum Entstehungsjahr dieses Beitrags, gerechnet.

Raumschiff Erde ?

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Ökologen beklagen dagegen die verbreitete Kurzsichtigkeit im Angesicht des näher rückenden Weltuntergangs. Obwohl die „ökologische“ Hypothese einer katastrophischen Zukunft heute (in den frühen achtziger Jahren) ebenso wenig wie vor einem Jahrzehnt weder verbindlich widerlegt, noch bestätigt werden kann,3 gibt es doch begründete Zweifel an der Politikfähigkeit der auf Naturgrenzen abstellenden Argumente. Die Erschöpfbarkeit natürlicher Ressourcen gilt zwar als der harte Kern der Ökologieproblematik. Aber gerade dieser, so einleuchtend scheinende Sachverhalt entzieht sich bislang jeder unmittelbaren Erfahrung. Offenbar muss die Verfügbarkeit natürlicher Produktionsfaktoren zu jenen Aufgaben gerechnet werden, denen sich die potentiell betroffenen Industriezweige rechtzeitig und mit bemerkenswerter Sensibilität zu stellen vermögen. Wo die relative Knappheit von Rohstoffen zuzunehmen droht, namentlich auf dem Gebiet der sog. strategischen Metalle, zittern die Anbieter und nicht die Nachfrager, weil „extreme Preisausschläge nach oben, ja selbst nur das Gerede über denkbare kritische Versorgungsengpässe, die Suche nach Substitutionslösungen intensiviert.“ (Wirtschaftswoche 1981: 86). Lange bevor die bekannten Lagerstätten der besonders „knappen“ Stoffe erschöpft sein werden, wie dies z. B. für die nächsten Jahrzehnte bei Silber, Zink und Kupfer annonciert wird, werden aufwendige Explorations-, Gewinnungs- und Wiederverwendungstechnologien verfügbar halten, was nachgefragt wird. Und Substitutionsprozesse (wie der eingeleitete Übergang von Kupfer- auf Glasfaserkabel) werden u. U. die Verwendung von Ersatzmaterialien attraktiver machen als eine Rationierung der knappen Ressourcen. Rohstoff-, Verfahrens- und Produktsubstitutionen dürften aller Erfahrung nach den Verwertungsprozess von Kapital und Natur eher anregen als bremsen – vorausgesetzt, die Nachfrage bleibt in Gang, so dass die gelegentlich steigenden Kapitalkosten finanziert werden können. Frühzeitiger könnte allerdings jene Grenze bemerkbar werden, die in der Verfügbarkeit von Energie in ausreichender Menge und in industriell geeigneten Qualitäten ausgemacht wird. Aufgrund physikalischer Gesetzmäßigkeiten ist Energie der letztenendes entscheidende Schlüssel für die Rohstoffgewinnung aus Vorkommen mit niedrigen Konzentrationsgraden sowie für das Recycling jener Stoffe, die weniger leicht zu fördern oder zu er setzen sind (Wiesenthal 1981). Zwar mag selbst eine elaborierte Recyclingwirtschaft irgendwann in ferner Zukunft auf physikalische Grenzen stoßen. Aber diese sind noch mindestens ein ganzes Industriezeitalter entfernt. Kohlereserven für mehrere Jahrhunderte, eine Plutoniumwirtschaft mit Brutreaktoren und enorme Potentiale für Energieeinsparung bezeichnen ja nicht sukzessiv zu erschließende Energiequellen, sondern bezeichnen alternative Entwicklungsrichtungen der künftigen Energiewirtschaft. Aus der Tatsache der Endlichkeit industriell benötigter Rohstoffe ergibt sich heute ebenso wenig wie vor 100 Jahren die Notwendigkeit eines Radikalumbaus der Wirt3

Vgl. den immer noch aktuellen Aufsatz von Enzensberger (1973).

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Kapitel 8

schaft. Das zentrale Konfliktthema der Energiepolitik sind dementsprechend auch nicht die Verfügbarkeitsgrenzen, sondern die gesellschaftlichen Auswirkungen unterschiedlicher Energiesysteme (Meyer-Abich/Schefold 1981). Dagegen haftet dem Insistieren auf der Ressourcenknappheit durchaus ein Moment von Paradoxie an: In der auf physikalisch-ökonomische Probleme verengten Argumentation wird letztlich die Bewahrung der existierenden Struktur von Naturnutzung und Produktion zum Ziel erklärt, obwohl deren zerstörerische Wirkungen im gleichen Atemzug beklagt werden. Ganz anders sieht es mit der Aufnahmefähigkeit der Natur gegenüber den komplexen Schadstoffabsonderungen von Produktions- und Konsumtionsprozessen aus. Auch hier ist zwar in absehbaren Zeitspannen keine systematisch bedingte Schranke zu entdecken, weil es grundsätzlich möglich ist, die Vermeidung und Beseitigung von Emissionen selbst wieder zum Gegenstand der Produktion zu machen. Aber offensichtlich existieren empirische Schwellenwerte des Umfangs und der Komplexität industrieller Prozesse, jenseits derer langfristige Wirkungen nur unvollständig vorhersehbar und kontrollierbar sind. Und sicherlich gibt es wesentlich früher wirksame Schranken der Respektierung ökologischer Gesichtspunkte in wirtschaftlichen Entscheidungen. Wenn heute und in absehbarer Zeit überhaupt Grenzen im Umgang mit der Natur in Sicht kommen, dann liegen sie auf dieser (Output-)Seite der Produktion. Die schon seit Langem thematisierten Folgen der Belastung und Auftrennung natürlicher Stoffwechselkreisläufe durch toxische Chemikalien, Gas- und Schwermetallemissionen, thermische Pollution, Grundwasserabbau u. a. m. bedrohen schon gegenwärtig die Lebensbedingungen der lebenden Generationen. Globale Katastrophenszenarien, wie sie in Analogie zu den Ergebnissen computergestützter Weltmodell-Analysen entworfen wurden, finden jedoch kaum Entsprechungen in der Wirklichkeit, sofern sie das Bild eines räumlich umfassenden und auf eine enge Zeitspanne konzentrierten Zusammenbruchs „der“ Umwelt entwerfen – etwa in der apokalyptischen Formel: „Entweder das lndustriesystem bricht vor dem Ökosystem oder das Ökosystem bricht vor dem lndustriesystem zusammen“ (Amery 1978: 184).4 Wenn der Begriff Zusammenbruch überhaupt angemessen ist, darf der Kollaps ökologischer Systeme nicht als total, ubiquitär und gleichzeitig vorgestellt werden, sondern als ausgedehnte Folge von räumlich und zeitlich partikular bleibenden Einzelereígnissen. Fachwissenschaftler rechnen mit Brennpunkteffekten in relativ kleinen Gebieten und auf kleinere Populationen, die ungewöhnlich hohen Wirkungskonzentrationen ausgesetzt sein werden (Holdgate 1979). Selbst globale Prozesse, wie die als Folge der Kohlendioxidimission befürchtete Verschiebung von Klimazonen und Küstenlinien, werden sich über größere Zeiträume erstrecken und aus so vielen Lokalereignissen bestehen, dass weder der zeitliche

4 Vgl. auch Bahro (1982: 11).

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noch der kausale Zusammenhang evident werden müssen; die jeweils Unbeteiligten müssen sich nicht betroffen fühlen. Ebenso wie die Partikularität katastrophischer Ereignisse widerspricht der graduelle Charakter der Entwicklung selbst „verheerend“ anmutender Veränderungen der gängigen Gleichsetzung von Katastrophen mit Plötzlichkeit und Drastik. Ob ein erreichtes Immissionsniveau „normal“, noch tolerabel oder schon als katastrophal anzusehen ist, das lässt sich demgemäß nicht an objektiven parametrischen Daten oder naturwissenschaftlichen Maßstäben festmachen, wie sie zur Definition etwaiger Naturgrenzen herangezogen werden. Man stößt nicht nur auf die Unhaltbarkeit „naturaler“ Krisendefinitionen: Selbst stagnierende Zustände oder Veränderungen zum „Besseren“ können als Verletzung von Toleranzgrenzen erlebt werden; nämlich dann, wenn (raschere) Besse­ rung erwartet wurde. So gewinnt die Zeitdimension entscheidende Bedeutung für die Entstehung und den Mobilisierungseffekt von Problemdefinitionen. Sehr langsam ablaufende Zustandsänderungen bleiben weitaus eher der problematisierenden Wahrnehmung entzogen als rasch ablaufende Prozesse. Das lässt sich z. B. an der Karriere des Themas Waldsterben belegen. Der Zusammenhang zwischen Schwefeldioxidemission und Waldschäden ist bereits seit 1964 in der politischen Öffentlichkeit anerkannt.5 Doch erst seit der unübersehbaren Häufung alarmierender Lageberichte und der allgemeinen Sichtbarkeit des Phänomens, seit etwa 1980, kann von einem erwähnenswerten politischen Druck in Richtung Ursachenbekämpfung die Rede sein. Allerdings sind mittlerweile die im Phänomen Waldsterben zusammenlaufenden Veränderungen so nachhaltig, dass die eingetretenen Schäden selbst durch einen sofortigen Emissionsstopp nicht rückgängig zu machen sind. Vielmehr werden sich die bisher definitiv verursachten Wirkungen noch über mehrere Jahrzehnte verteilen. Das Problem scheint für große Waldflächen irreversibel geworden, die weiter fortgesetzten Emissionen werden die irreversiblen Schäden noch vermehren. Als eigentliche Katastrophe offenbart sich das zeitliche Auseinanderklaffen der objektiven und der subjektiven Bedingungen der Problemabwehr: Oft sind die Abwehrmöglichkeiten bereits im Schwinden begriffen, wenn Handlungsbereitschaft erst noch heranreift. Wenn dieses Entwicklungsmuster ökologischer Probleme verallgemeinerbar ist, was hier behauptet wird, dann besteht die Ökologieproblematik weniger in den oft beschworenen „Naturgrenzen“ als in den leicht übersehbaren Gren­ zen rationalen Kollektivhandelns. Diese „sozialen“ Grenzen lassen sich in fünf Thesen umreißen. (1) Wie das Beispiel Waldsterben zeigt, droht der an partikulare Problemwahrnehmungen und -lösungen gebundene Protest in eine Irreversibilitätsfalle zu geraten. Die durch disparate Einzelprobleme Mobilisierten kommen in der Regel zu spät, um 5 Lt. einer Veröffentlichung des Deutschen Gemeindetags unter dem Titel „Soll unsere Landschaft weiter zerstört werden ?“ Vgl. die Chronologie des Themas Waldsterben bei Grießhammer (1983).

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die befürchteten Folgen zu verhindern.6 Hier besteht ein Dilemma zwischen der Mobilisierungseignung ökologischer Themen und der Kontrollierbarkeit der problemerzeugenden Prozesse, das sich nicht fallweise auflösen lässt. Zwischen der Vielzahl nuancenfeiner Anlässe eines virtuell erfolgreichen Handelns und den dramatischen Mobilisierungsthemen ohne Erfolgschance liegen vermutlich wenig gangbare Mittelwege, sondern vielmehr steinharte lrreversibilitäten. (2) Langsam und stetig ablaufende Prozesse, die wahrscheinlicher sind als abrupte Veränderungen, können mit einer schleichenden Anpassung der Bewertungsstandards auf Seiten der potentiellen Opponenten einhergehen. Eine „objektiv“ verschärfte Situation mag dann auf größerer Toleranzbereitschaft treffen und politisch folgenlos bleiben. Als Ursache kommt der begrenzte (individuelle) Erfahrungshorizont in Betracht, dem die Vergleichsstandards entnommen werden. (3) Wenn es um die Verhinderung „noch nicht dagewesener“ Ereignisse geht, besteht eine Effízienzlücke präventiver Strategien. Im Unterschied zur Prävention bekannter sozialer Ereignisse, die mit mehr oder weniger guten Informationen über vermeidbare Schadenskosten geplant werden kann, sind die Opportunitätskosten unterlassener „ökologischer“ Prävention (z. B. durch Organisation politischer Vetomacht) oft unbekannt. Unter (handlungs-)ökonomischen Gesichtspunkten wird sich die Verhinderung katastrophischer Entwicklungen leicht als „zu teuer“ darstellen. (4) Die Verschärfung ökologischer Probleme mag zu Verschiebungen in der Konfliktthematik führen. In dem Maße, wie für schwindende „natürliche“ Lebensqualitäten warenförmiger Ersatz erworben werden muss und sowohl der individuelle als auch der öffentliche Aufwand für Schadensabwehr und -beseitigung steigen, werden wirkungszentrierte Konfliktthemen der Verteilung und Verwendung von Einkommen die ursachenzentrierten Themen leicht in den Hintergrund drängen. Wenn somit der „alte“ ökonomische Verteilungskonflikt keineswegs von der Ökologiefrage abgelöst, sondern vielmehr mit weiterem Zündstoff angereichert wird, werden „freie“ Handlungsressourcen für langfristige Strategien (Motive, Zeit und Geld) weiterhin knapp bleiben: Wachsende Probleme verringern die Chance radikaler Lösungen. (5) Als Hindernis gegenüber rechtzeitigem strategischem Handeln wirkt sich die Instabilität von Präferenzen aus, welche sich aus der Bevorzugung des zeitnahen gegenüber künftigem Nutzen (bzw. relativem Wohlbefinden) ergibt (Elster 1979). Eine derartige, mit der Anwendung handlungsökonomischer Kalküle verbundene Gegen6 Diese themenbedingte Schwierigkeit akzentuiert das allgemeine Problem einer Organisationsbildung „von unten“, nämlich dass interne und externe Widersprüche rascher irreversibel werden können, als sich Gruppensolidarität zur Überwindung dieser Widersprüche herstellen lässt. Vgl. Elster (1981).

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wartspräferenz mindert die Bereitschaft zu präventivem Handeln und lässt sehr entfernte Ereignisse, unabhängig von ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit, als vergleichsweise unwichtig erscheinen. Lange bevor „Naturgrenzen“ erfahrbar werden können, dürfte sich die Beeinträchtigung der Lebensbedingungen in gravierenden Problemen des ökologíepolitischen Defensivhandelns niederschlagen. Dabei steht nicht die Endzeitfrage des Überlebens der Gattung Mensch an, sondern das „Überleben“ historisch gewachsener Identitäten: Bedürfnisstrukturen, kulturelle Standards, Ansprüche auf „vernünftige“ Formen der Vergesellschaftung. Günstige Entwicklungschancen dürften dem Ökologiekonflikt nur dann zukommen, wenn sich die Akteure weder auf partikulare Defensiven beschränken noch zur resignativen Abkehr von bedrohten sozialen Ansprüchen verleiten lassen. Erfolge dürften wesentlich von der Attraktivität eines Bündels konsistenter Ziele des sozialen Wandels abhängen. Es braucht wohl die nicht allzu diffuse Vision einer wünschenswerten Produktions- und Lebensweise, damit die aufgezeigten Grenzen rationalen Kollektivhandelns überwindbar werden und radikale Standards der Problembewertung, präventive Strategien sowie nicht-utilitaristische und zukunftsorientierte Handlungskalküle einen gemeinsamen Bezugspunkt finden. Die Abwesenheit „harter“ Naturgrenzen macht den Konflikt über gesellschaftliche Entwicklungsziele keineswegs entbehrlich.

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Welches Ziel ?

Die Praxis herkömmlicher Umweltpolitik gilt aus mindestens zwei Gründen als systematisch unzureichend. Erstens, weil ökologische Themen regelmäßig erst nach dem Auftreten von unübersehbar gewordenen Schäden politisch aktuell werden. Zweitens ist der ganze Prozess der Fest- und Durchsetzung von Umweltschutznormen auf den Vorrang ökonomischer Kalküle abgestellt. Dabei bleibt sowohl die Gesamtbelastung der Umwelt durch den schieren Umfang der Produktion außer Betracht als auch eine differenzierte Bewertung der Umweltfolgen vor dem Hintergrund der produzierten Gebrauchswerte. Die existierenden Organisationsformen der Politik versagen gegenüber der Irreversibilität vieler ökologischer Veränderungen und lassen die Fortsetzung der auf Nachbesserung beschränkten Umweltpolitik als tendenziell gemeingefährlich erscheinen – gleichgültig, ob sie bewusst auf Wachstum setzt, weil die Übel rein ökonomischer Entscheidungen aus sozialen Gründen angeblich nur mit „mehr Produktion“ bekämpft werden können; oder ob in bester Absicht über marktgerechte Umweltschutzprinzipien debattiert wird.7 Vor diesem Hintergrund hebt die Ökologiefrage das Ziel einer bewussten Selbststeuerung der Gesellschaft wieder auf die Ebene politischer Kontroversen ohne Vor7 Vgl. SPD-Parteivorstand (1981) und zur (selbst-)kritischen Reflexion der Umweltpolitik Hartenstein (1981).

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belastung durch geschichtlich obsolet gewordene Konzepte sozialen Wandels. Der Bedarf an realpolitisch plausiblen Entwicklungsperspektiven schlägt sich in einer Vielzahl von Alternativkonzepten nieder, die auf singuläre ökologische und soziale Missstände in gesellschaftlichen Teilbereichen Bezug nehmen: Energieversorgung, Verkehrswesen, Wohnungs- und Raumpolitik, Wasser und Abfallwirtschaft, Gesundheitswesen und soziale Dienste (z. B. Michelsen 1983). Die ansatzweise in sozialen Bewegungen und in ihrem parteipolitischen und wissenschaftlichen Umfeld entwickelten Perspektiven sind ausgesprochen divers, ja in einigen Aspekten sogar einander widersprechend. Sie sind damit noch weit entfernt von einem konzeptionellen Entwicklungsstand, in dem sie selbst ein Faktor des sozialen Wandels, ein Antriebselement politischer Mobilisierung sein könnten. Jede einzelne Variante des von der Ökologiebewegung getragenen Gesellschaftskonzepts krankt an dem Mangel, nur Ausschnitte einer als problematisch deklarierten sozialen Wirklichkeit wahrzunehmen und nur einem Teil der insgesamt artikulierten Reformansprüche Rechnung zu tragen. Oft wird der änderungsbedürftigen Wirklichkeit lediglich ein seitenverkehrtes Spiegelbild als Entwicklungsziel entgegengehalten: Je bestimmte, in der Gegenwart enttäuschte Ansprüche werden ostentativ verteidigt, ihre Befriedigung soll jedoch bzw. kann angeblich nur auf Kosten ebenso wichtiger anderer, historisch gewachsener Ansprüche erfolgen. Diese Feststellung mag ein Durchgang durch die vier auffälligsten Zielkonzepte belegen. (1) Eine Option zur Ökologisierung der Ökonomie wird häufig in der Wiederherstellung einer von Monopolinteressen freien Marktwirtschaft gesehen, in welche der Staat nur zurückhaltend regulierend eingreift. Die wichtigste Variable sind die Rahmenbedingungen des Marktes (Wettbewerb statt Konzentration, qualitatives Wirtschaftswachstum, Förderung von Alternativtechnologien, ökologische Aufklärung der Konsumenten usw.); die wichtigsten Lenkungsinstrumente sind „unverfälschte“ Marktpreise und das Steuersystem.8 Knappe Ressourcen sollen besteuert, Lohneinkommen von Steuern weitgehend entlastet werden; die Umweltbelastung wird durch Ausgabe börsengängiger Emissionszertifikate begrenzt (vgl. Binswanger u. a. 1981). Zentralstaatliche Planung, Produktionsgebote und -verbote sowie Eingriffe in die Eigentumsverfassung der Wirtschaft werden abgelehnt; eine Ausweitung der Arbeitnehmermitbestimmung gilt als tolerabel. Auch für die Bevölkerungspolitik werden marktkonforme Lösungen vorgeschlagen (vgl. Daly 1977). Dieses, dem Status quo noch sehr verwandte Konzept räumt dem Kriterium betriebswirtschaftlicher Renta­ bilität Priorität ein. Es wird ein Optimum an Versorgung mit materiellen Gütern angestrebt und unterstellt, dass die Einkommensverteilung aus Effizienzgründen weiterhin durch Güter- und Arbeitsmärkte geregelt wird. Ökologische Probleme bleiben 8 Siehe z. B. bei Binswanger u. a. (1981), Schefold in Meyer-Abich/Schefold (1981) und Krause u. a. (1980).

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auf nachhinkende Entscheidungen verwiesen; Ansprüche auf soziale Gleichheit, wie sie gerade in der andauernden Beschäftigungskrise gegen die Marktlogik erhoben werden, bleiben unbearbeitet. (2) Vorstellungen von einer etatistisch-autoritativen Lösung der Ökologieproblematik9 haben inzwischen erfreulicherweise an Resonanz verloren. Sie zeichnen sich durch das Bestreben aus, von naturwissenschaftlichen Gesetzen, insbesondere dem Zweiten Hauptsatz der Thermodynamik, unmittelbar „richtige“ gesellschaftliche Strukturen der Knappheitsverwaltung abzuleiten – unter Absehung von bestehenden technischen und organisatorischen Wahlmöglichkeiten sowie ohne Rücksicht auf soziale Identitäten und bestehende Bedürfnisse. Absolute Priorität genießt das Problem der Ressourcenknappheit, das zugunsten der späteren Generationen behandelt werden soll. Im radikalökologischen Ansatz gibt es keinen systematischen Ort für demokratische Entscheidungen, was gelegentlich sogar von Theoretikern übersehen wird, die einen unbedingten Vorrang ökologischer Prinzipien (als energetischen Imperativ oder ökologische Notwendigkeit) und gleichzeitig die Möglichkeit demokratischer Entscheidungspraxis behaupten.10 Das Konzept läuft letztenendes auf eine Öko-Diktatur hinaus, die nicht umhin kommt, Ansprüche auf individuelle Freiheit und demokratische Partizipation zu unterdrücken. Rationalitätsdefizite und Repression dürften allerdings ein hohes Konfliktniveau bedingen, das nicht nur in ökonomischer, sondern auch in ökologischer Hinsicht kostspielig wäre. (3) Mehr Beifall in der Ökologiebewegung findet gegenwärtig die regressiv-anarchistische Variante der Knappheitsgesellschaft, die sich mit überzogenen Hoffnungen auf einen tiefgreifenden gesellschaftlichen Wertewandel verbindet. Ziel ist die Errichtung kleiner Dorfgemeinschaften, die sich weitestgehend selbst verwalten und versorgen (Bahro 1982: 21 – ​36). Das Bedürfnisniveau soll einfachen, umweltschonenden Techniken und einer Kooperationsform angepasst sein, die auf Märkte und hierarchische Organisation verzichtet. In der radikalsten Fassung dieses Programms wird die 10 000-jährige Zivilisation als evolutionäre Sackgasse begriffen. Nach einer kompromisslosen Obstruktion des „Industriesystems“ müsse der Neuanfang auf der Grundlage der „ursprünglichen Natur“ des Genotyps gesucht werden. Mildere Fassungen stellen sich eine Ausweitung der Alternativökonomie komplementär zur Industriegesellschaft vor.11 Generell wird ignoriert, dass es außer dem Wunsch nach naturnahen Lebensweisen und solidarischem Gemeinschaftsleben ebenso ernst zu nehmende Interessen an individueller Freiheit und materieller Wohlfahrt gibt.12 Der utopische Charakter des Ziels ließe sich am leichtesten mit dem Hinweis auf die exis9 10 11 12

Vgl. Gruhl (1975) und Harich (1975). Vgl. Zellentin (1979) und Oswalt (1983). Vgl. z. B. Friedman (1978) und Morris/Hess (1980). Sehr zweifelhaft ist auch, ob die sog. Alternativtechnologien im behaupteten Umfang zur Umwelt­ schonung und Bestandssicherung autarker Gemeinschaften beitragen können. Vgl. Wiesenthal (1982).

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tierende Bevölkerungsgröße nachweisen. Ebenso eklatant ist das strategische Defizit: Es ist kein Wertewandel in Sicht, der zur Ablehnung materieller Sicherheit führt.13 Auch sind die zum Träger der Bewegung erkorenen Marginalisierten und Arbeitslosen kein Machtfaktor, der die Transformation des Systems bewirken könnte. (4) Im erklärten Gegensatz zu den drei vorgenannten Konzepten steht das Ziel einer dezentral-ökologischen Wirtschaftsdemokratie.14 Einzelne der mit unterschiedlicher Akzentuierung vertretenen Aspekte sind: Die Märkte für Arbeitskraft, Boden(schätze) und Geldkapital sollen weitgehend durch demokratische Entscheidungsorganisation abgelöst werden; Gütermärkte werden durch Produktionsgebote und -verbote statt durch Subventionen und Steuern kontrolliert; das Produktivkapital wird zumindest entflochten, in wichtigen Bereichen jedoch gänzlich dem Privatbesitz entzogen; Produktionsstätten sollen räumlich dezentralisiert sein und eine „überschaubare“ Größenordnung nicht überschreiten. Von unstrittigen Verwaltungsaufgaben abgesehen, wird über Produktion, Einkommensverteilung und Naturnutzung „basisdemokratisch“ entschieden. Diese Variante von Wirtschaftsdemokratie scheint bei allen bisher erwähnten sozialen Ansprüchen die geringsten Zielverluste zu bedingen. Sie vermeidet Zwang, erstrebt soziale Gleichheit, verspricht materielle Sicherheit und Wohlfahrt und lässt Raum für freiwillige Zusammenschlüsse in kleinen Solidargemeinschaften. Auf den ersten Blick bleibt allenfalls das Niveau der erreichbaren Bestandssicherheit gegenüber einem enger werdenden Spielraum der Naturnutzung problematisch, weil es ebenso wenig wie im Marktkonzept durch die Gesellschaftsverfassung festgelegt ist. Dennoch ist auch hier einige Skepsis anzumelden, die sich aus der Verwandtschaft des Konzepts mit empirischen Sozialismusvarianten und -programmen speist. So scheinen die Koordinationsprobleme moderner Industriegesellschaften erheblich unterschätzt, wenn alle wahrgenommenen Steuerungs-, Effektivitäts- und Rationalitätsdefizite traditionsgemäß dem Gegensatz von Kapital und Arbeit angelastet werden. Eine Wiederbelebung sozialistischer Ziele wäre dagegen nur dann aussichtsreich, wenn Klarheit bestünde, wie und mit welchen Steuerungsinstrumenten dem betriebswirtschaftlichen Rentabilitätskalkül weitere Kriterien zur Seite gestellt werden. Diese Aufgabe stellt sich unabhängig von den Eigentumsformen, die für relativ autonome, aber gleichwohl interdependente Produktionsbetriebe gewählt werden. Die Sozialisierungsidee leidet außerdem unter einer doppelten Hypothek, die nur gegen die Relikte der Orthodoxie getilgt werden kann. Beim erreichten Stand der „Produktivkraftentwicklung“ lassen sich keine volkswirtschaftlichen Effizienzgewinne durch Sozialisierung begründen. Wenn eine demokratisch gesteuerte, die Arbeitskraft schonende und ökologische Gesichtspunkte berücksichtigende Ökono­ 13 Marsh (1977), Inglehart (1981) und Hinrichs/Wiesenthal (1982). 14 Siehe insbesondere bei Huber (1978), Robertson (1979), Zellentin (1979) und Strasser/Traube (1981).

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mie angestrebt ist, sind Gewinne an materieller Wohlfahrt nur noch selektiv durch Umverteilung unter der Nullsummenprämisse erzielbar. Ferner besteht die Gefahr einer taktischen Verschiebung der Ökologiefrage auf jenen fernen Tag, an dem das „eigent­liche“ Ziel erreicht sein wird: die Totalreform des gesellschaftlichen Institutionensystems. Was unter anderen historischen Umständen „revolutionären“ Sinn zu machen schien, nämlich die Erwartung künftig zunehmender Handlungsspielräume, verhält sich bei Anerkennung des Ökologieproblems genau umgekehrt: Möglichkeiten und Gestaltungsspielräume schwinden im Zeitablauf. Weder das wirtschaftsdemokratische noch das marktkonforme Transformationsziel, weder die etatistischautoritative noch die regressiv-anarchistische Konzeption können die Erfüllung all jener Ansprüche gewährleisten, die an das Zielbündel künftigen sozialen Wandels gestellt werden. Wo ökologische Effektivität (durch staatlichen Zwang), kleínräumige solidarische Gemeinschaften (in den Kommunen der Aussteiger) oder maximale Effizienz der Produktion (durch marktkonforme Regelungen) Vorrang genießen, geraten andere Ansprüche – auf demokratische Partizipation, materielle Wohlfahrt, soziale Gleichheit und individuelle Freiheit – ins Hintertreffen. Und das Sozialismusmodell wäre nur dann einer Wiederbelebung wert, wenn die Hypostasierung einzelner „Mittel“ aufgegeben würde (z. B. die Abschaffung des Marktes, Vergesellschaftung als universelle Problemlösung, Selbstverwaltung beim gegebenen Niveau von Komplexität und Interdependenz). Aber selbst dann kann eine dezentral-ökologische Wirtschaftsdemokratie in den relevanten Dimensionen nur Kompromisse bieten, die zu verleugnen mehr Schaden als Nutzen verspricht. Gleichwohl bestünden im Anknüpfen an dieses Konzept noch die relativ besten Chancen, monistischen Gesellschaftsentwürfen eine Absage zu erteilen und eine Perspektive künftiger Vergesellschaftung zu entwickeln, welche der faktischen Pluralität sozialer Rationalitäten entspricht, aber auch Raum lässt zur Verwirklichung von nicht-verallgemeinerungsfähigen Vorstellungen.15 Die Kritik seitens der Verfechter eines mehr oder weniger anti-ökologischen Programms der Re-Industrialisierung findet somit reichlich Angriffspunkte am gegenwärtigen Stand der „Politischen Ökologie“. Auch die Vision einer ökologischen Gesellschaft kann dem Dilemma hochdiffenzierter und zunehmend sozial fragmentierter

15 Stichwortartig skizziert könnte das z. B. heißen: Soviel Markt und Konsumfreiheit wie mit ökologischer Rahmenplanung und sozialer Sicherheit möglich; Rückzug in Alternativökonomie oder Selbstbescheidung nach Belieben – mit Rückkehrmöglichkeit und Anspruch auf Mindesteinkommen; jede Menge Eingriffs- und Vetorechte statt prinzipieller Selbstverwaltungspflicht; altruistische Genossenschaften und kleinkapitalistische Krämerseelen – aber ohne industrielle Reservearmee im Hintergrund; ein hohes Maß an Naturschonung plus automatisierte Produktion, wo immer dies die Produzenten wünschen; nicht zuletzt: eine Vielfalt von nicht-obligatorischen Produktionsformen, Lebensweisen und Kulturen, die nur eine Gemeinsamkeit aufweisen müssen: Toleranz gegenüber dem Anderssein. Allgemeine Merkmale einer scheinbar „unordentlichen“, aber dank „Hyperkomplexität“ besonders anpassungsfähigen Gesellschaft hat Morin (1974) beschrieben.

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Industriegesellschaften nicht entgehen, dass einerseits eine Pluralität sozialer Rationalitätsansprüche Beachtung erheischt, während andererseits einem einzigen Ra­ tionalitätsprínzip, der ökonomischen Effizienz, unbedingter Vorrang eingeräumt ist.

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Welche Gemeinsamkeiten ?

Ob man die „Natur“ von Grenzen studiert, ob man ökologische Betroffenheiten ausmisst oder ob man alternative Entwicklungsziele vergleicht, stets kommt man zum selben Ergebnis: Die Gemeinsamkeitsunterstellung „Alle sitzen in einem Boot“ ist weder empirisch zu belegen, noch – für die Zukunft – plausibel zu begründen. Daran wird sich auch durch die dramatische Zuspitzung ökologischer Probleme kaum etwas ändern. Akute Krisenfälle sind sachlich und räumlich fragmentiert. Die oft langen Zeitspannen zwischen Problementstehung und unübersehbar gewordenen Problemfolgen sind ausgefüllt von Ignoranz, Gewöhnungseffekten und schleichenden lrreversibilitäten; die soziale Verteilung von Nachteilen, Reparaturkosten und individuellen Ausweichmöglichkeiten ist so ungleich wie bei den übrigen Segnungen der Industriegesellschaft (Glatz/Meißner 1982). Physisch-materielle Betroffenheit und politische Abwehrbereitschaft fallen auch in sozialstruktureller Hinsicht auseinander. Nicht diejenigen, die einem überdurchschnittlichen Mortalitätsrisiko aus Alltagsstress und Umweltbelastung ausgesetzt sind, weil sie z. B. Geringverdienerhaushalten in altindustriellen Verdichtungsregionen angehören, engagieren sich für eine ökologische Wende, sondern Teile der sozioökonomischen „Mittellagen“. Die objektiv am stärksten Betroffenen haben wesentlich drängendere Probleme als die Zukunft ihrer Umwelt oder gar das Schicksal des „Weltsystems“. Nicht ohne Grund befürchten sie, dass jede Umgewichtung gesellschaftspolitischer Prioritäten mit Nachteilen verbunden ist. Weil schon der ökonomische Sinn einer gesellschaftlichen Umwälzung von einer ökonomisch interessierten Arbeiterschaft nie so recht geglaubt wurde, ist die Befürchtung umso plausibler, dass alle Transformationskosten nach dem überlieferten Verteilungsschlüssel abgewälzt werden. Wo Ökologie dagegen groß geschrieben wird, herrscht Uneinigkeit über das nächstwichtige Ziel, das weit mehr als bloß instrumentelle Bedeutung hat: die neue institutionelle Struktur, die die Ökologiefrage kompetent beantworten soll. Dem gegenüber bildet eine Mehrheit der Gesellschaftsmitglieder die unentschlossen schweigende Basis des unveränderten Umgangs mit der Natur. Dezidiertes Desinteresse ist weniger typisch: Die Umweltfrage rangiert unter den abfragbaren „großen Problemen“ immer wieder ganz oben. Auch wenn „umweltgerechtes“ Verhalten beim Einkauf oder der Müllentsorgung zum guten Ton gehört, ist sie eines der gesellschaftlichen Probleme, zu deren Lösung der Einzelne als Einzelner, genau besehen, nichts Entscheidendes beitragen kann. Dieses vertraute Dilemma kollektiven Handelns scheint im Falle der Ökologiepolitik nicht lähmender als bei anderen Themen.

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Wenn trotzdem ein als so wichtig eingeschätztes Thema wie die „Umweltfrage“ nicht zum Brennpunkt eines Konflikts über die Gesellschaftsverfassung wird, so muss die Ursache auch in Eigenheiten des Problems selbst gesucht werden. Das in diesem Zusammenhang wohl wichtigste Faktum ist der sehr weite Zeithorizont, in dem die Dramatik der Ökologieproblematik allein vorstellbar ist. Selbst wenn es sich nur um zehn oder zwanzig Jahre handeln sollte, liegen derart langfristige Perspektiven außerhalb des für nichtinstitutionelles Handeln maßgeblichen Zeithorizonts. Gegenüber aktuellen und kurzfristig erwarteten Problemen wird die Bedeutung fernliegender Übel in der öffentlichen wie der persönlichen Wahrnehmung regelrecht „abgezinst“. Das ist nicht irrational, denn Langzeitprognosen unterliegen bekanntlich beträchtlicher Unsicherheit. Das Dilemma liegt also in der Inkongruenz zweier Zeitebenen. Seine Überwindung – durch strategisches Handeln Nichtbetroffener außerhalb eines als vernünftig geltenden Zeitrahmens – scheint im Lichte utilitaristischer Kalküle a-rational. Strategischen Akteuren im Ökologiekonflikt bieten sich jedoch zwei Alternativen an, auf dieses, als Relevanzlücke aufscheinende Dilemma zu reagieren. Die eine besteht in der bewussten Ideologisierung des Handlungsziels, der vorgesehenen Schritte und der teils aufgezwungenen, teils gewählten politischen Praxis. Erfahrungsgemäß droht dabei die Verselbständigung der Einzelschritte und Praxisformen, insbesondere wenn nach allen Seiten Selbstbehauptungsgefechte geführt werden müssen. Mehrheiten sind auf diesem Wege schwerlich zu gewinnen, denn die konkurrierenden Ideologien profitieren immer mit, wenn die Wirklichkeit zum Zweck einer mobilisierenden „Aufklärung“ mit dem Holzhammer vereinfacht werden muss. Die zweite Alternative ist umwegsamer, aber hat vermutlich bessere Erfolgschancen. Sie besteht in gleichrangiger Aufmerksamkeit für näherliegende Problematiken, die in der Konkurrenz mit dem langfristigen Ökologiethema gewöhnlich obsiegen: vor allem die alltägliche Unsicherheit in den sozialen Existenzbedingungen, die auch dann horizontverkürzend wirkt, wenn Existenzprobleme „nur“ befürchtet werden. Auf diesem Umweg die Ökologiefrage leichter beantwortbar zu machen, hieße solchen Mechanismen ihren existenzbestimmenden Einfluss zu schmälern, die Kurzfristdenken und Ohnmachtserleben begünstigen: die Arbeitsmarktabhängigkeit von Verteilungspositionen einerseits und die Fetischisierung genau der Belohnungs- und Privilegienstrukturen, die Staats- und Kapitalorganisationen im Eigeninteresse als funktional ausgeben. Unter den Bedingungen einer Mehrmillionen-Dauerarbeitslosigkeit, die mit der Aussicht auf einen säkularen Rückgang des Bedarfs an lebendiger Arbeit koinzidiert, liegt es nahe, die Friedensformel der Wachstumsära aufzukündigen, die da heißt: Die bestehenden Einkommens- und Sicherheitsunterschiede sind ein unverzichtbarer Wachstumsstimulus, der den Schlechtergestellten zu größeren Gewinnen verhilft als eine tendenziell egalisierende Einkommensumverteilung. Diese Formel scheint in doppelter Hinsicht obsolet: zum einen, weil der Wettlauf um Konsum- und Statuspositionen jenseits befriedigter Grundbedürfnisse keinem „natürlichen“ Sätti-

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gungspunkt zustrebt, sondern mit der Annäherung an die „sozialen Grenzen des Wachstums“ nur mehr Frustrationen und relative Armut hervorbringt (Hirsch 1980: Kap. 12); zum anderen, weil soziale Ungleichheit mittlerweile das geschichtsdynamische Vorzeichen gewechselt hat. Im Unterschied zu früheren Epochen kann soziale Ungleichheit in keinem verifizierbaren Sinne mehr als Produktivkraft des gesellschaftlichen Fortschritts legitimiert werden. Vielmehr trägt sie zur institutionellen Lähmung der Gesellschaft bei und verhindert, dass sich die Wirkungspalette des technischen Fortschritts in eine Vermehrung gesellschaftlicher Optionen ummünzen lässt (vgl. Stiglitz 2012). Nur ein Junktim aus der verlässlichen Gewähr sozialer Sicherheit und der unverzichtbaren Reduktion bedingungsloser Umweltnutzung könnte die ökologiepolitische „Wende“ davor bewahren, in moralisierender Konsumkritik und der Propaganda defensiver Selbsthilfe steckenzubleiben.16 Die Vorstellung, dass sich unter dem Damoklesschwert ökologischer Krisen „alle“ wie selbstverständlich „in einem Boot“ wiederfinden würden, wird erst dann politisch relevant, wenn „allen“ der Blick über die Bootswand möglich ist.

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16 Eigenarbeit und gegenseitige Hilfe in der informellen Marktökonomie oder im Nachbarschaftsbe­ reich werden als „dualwirtschaftlicher“ Ausweg aus verschiedenen gesellschaftlichen Krisen empfohlen. Vgl. die Beiträge von Berger/Voigt und Heinze/Olk in Benseler u. a. (1982). Weil die empfoh­ lenen Tätigkeiten von jeher die Ultima ratio von gesellschaftlich Benachteiligten sind, dürfte es auf institutionelle Vorgaben ankommen, die das Ausmaß notwendiger (d. h. materielle Unsicherheit anzeigender) informeller Arbeit begrenzen. Wird ohne solche Vorgaben für mehr Eigenarbeit statt Erwerbsarbeit geworben, läuft das auf eine Verallgemeinerung von Unsicherheit hinaus und bleibt bestenfalls politisch folgenlos.

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Elster, Jon, 1981: Logik und Gesellschaft. Frankfurt/M.: Suhrkamp. Enzensberger, Hans Magnus, 1973: Zur Kritik der politischen Ökologie. In: Kursbuch 33 (Oktober). Friedman, Yona, 1978: Machbare Utopien. Frankfurt/M.: Fischer Tb. Fuller, Richard Buckminster, 1973: Bedienungsanleitung für das Raumschiff Erde und andere Schriften. Reinbek: Rowohlt. Glatz, Harald/Werner Meißner, 1982: Verteilungswirkungen der Umweltpolitik. Wirtschaft und Gesellschaft, 8 (4). Grießhammer, Rainer, 1983: Letzte Chance für den Wald ? Freiburg: Dreisam Verlag. Gruhl, Herbert, 1975: Ein Planet wird geplündert. Frankfurt/M.: S. Fischer. Harich, Wolfgang, 1975: Kommunismus ohne Wachstum ? Reinbek: Rowohlt. Hartenstein. Liesel, 1981: Zehn Jahre Umweltprogramm der Bundesregierung. Frankfurter Rundschau, 21. 9. ​1981. Hinrichs. Karl/Helmut Wiesenthal, 1982: Arbeitswerte und Arbeitszeit. In: Claus Offe/ Karl Hinrichs/Helmut Wiesenthal (Hrsg.), Arbeitszeitpolitik. Frankfurt/New York: Campus. Hirsch, Fred, 1980: Die sozialen Grenzen des Wachstums. Reinbek: Rowohlt. Holdgate, Martin W., 1979: A Perspective of Environmental Pollution. Cambridge: Cambridge University Press. Huber, Joseph, 1978: Technokratie oder Menschlichkeit. Achberg: Achberg Verlag. Inglehart, Ronald, 1981: Post-Materialism in an Environment of Insecurity. American Political Science Review, 75 (4). Krause, Florentin/Hartmut Bossel/Karl-Friedrich Müller-Reißmann, 1980: Energie-Wende. Frankfurt/M.: S. Fischer. Marsh, Alan, 1977: Protest and Political Consciousness. Beverly Hills/London: Sage. Meyer-Abich, Klaus Michael/Bertram Schefold, 1981: Wie möchten wir in Zukunft leben. München: C. H. Beck. Michelsen, Gerd, 1983: Öko-Politik – aber wie ? Frankfurt/M.: Fischer Tb. Morris, David/Karl Hess, 1980: Nachbarschaftshilfe. Frankfurt/M.: Fischer Tb. Morin, Edgar, 1974: Complexity. International Social Science Journal, XXVI, No. 4. Oswalt, Walter, 1983: Die politische Logik der Sonnenblume. In: Wolfgang Kraushaar (Hrsg.), Was sollen die Grünen im Parlament ? Frankfurt/M.: Verlag Neue Kritik. Robertson, James, 1979: Die lebenswerte Alternative. Frankfurt/M.: Fischer Tb. SPD-Parteivorstand, 1981 (Hrsg.): Ökologische Orientierungen der SPD vom 9. 11. 81. Vorgelegt von der vom Parteivorstand eingesetzten Kommission für Umweltfragen und Ökologie, Bonn. Stiglitz, Joseph, 2012: Price of Inequality: How Today’s Divided Society Endangers Our Future. New York: Norton & Company. Strasser, Johano/Klaus Traube, 1981: Die Zukunft des Fortschritts. Bonn: Verlag Neue Gesellschaft. Wiesenthal, Helmut, 1981: „Natürliche“ Knappheit und die Zukunft des Kapitalismus. In: Alternative Umweltpolitik, Argument-Sonderband AS56, Berlin.

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Kapitel 8

Wiesenthal, Helmut, 1982: Alternative Technologie und gesellschaftliche Alternativen. In: Technik und Gesellschaft, Jahrbuch 1, Frankfurt/New York: Campus. Wirtschaftswoche, 1981: „Geopolitische Spiele“. (28), 03. 07. ​1981. Zellentin, Gerda, 1979: Abschied vom Leviathan. Hamburg: Hoffmann und Campe.

Kapitel 9 Lernchancen der Risikogesellschaft: Innovationspotentiale und die Grenzen der Risikosoziologie (1994)*

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Vorbemerkungen

Mit der Risikoforschung haben die Sozialwissenschaften ein Themenfeld erobert, das seit den achtziger Jahre kontinuierlich an öffentlicher und wissenschaftlicher Aufmerksamkeit gewinnt. Risikoforschung hat sich zu einem „multidisziplinären Unternehmen“ (Bechmann 1993: VIII) entwickelt und speziell in der Soziologie Fuß gefasst. Ökologische und gesellschaftliche Risiken, die in sozialen Konflikten und im Medium einer allgegenwärtigen „Risikokommunikation“ thematisiert werden, wobei letztere sogleich ein Spezialthema der Risikosoziologie wurde, scheinen den industriellen Konflikt als Problemfokus und Stichwortgeber für die sozialwissenschaftliche Forschung abzulösen. Der Risikokonflikt erweist sich insofern als ebenbürtig, als neuartige Risiken signifikanten Einfluss auf Lebenslagen haben und die politische Tagesordnung von sozialen Risikowahrnehmungen mitbestimmt wird. Zwar hat der Risikokonflikt noch vorinstitutionellen Status. Sein Aufmerksamkeitswert könnte aber ähnlich rasch zunehmen wie der des Klassenkonflikts vor seiner Institutionalisierung durch Tarifvertragssystem, Sozialversicherungen und Konfliktaustragungsregeln. Indes ist zweifelhaft, ob der Risikokonflikt jemals ein dem Klassenkonflikt vergleichbares Institutionalisierungsniveau erreichen wird. Zum einen mangelt es ihm an einer stabilen Linie der sozialen Differenzierung, an der entlang sich Akteure zur Etablierung oder Abwehr institutionalisierter „Risikokontrollen“ organisieren könnten. Zum anderen fehlt den Protagonisten des Risikokonflikts, die sich gegenüber ökonomischen und politischen Risikoerzeugern in der Defensive sehen, ein positiver Gegenentwurf, sei es in Gestalt eines teleologischen Zukunftsbegriffs, wie ihn die Arbeiterbewegung mit der Idee des Sozialismus besaß, sei es im Sinne eines prozess­ * 

Hilfreiche Hinweise zu diesem Text stammen von Wilfried Ettl, Andrea Goymann, Hartmut Häußermann und Karsten McGovern.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_10

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orientierten Politikbegriffs, zu welchem die Sozialdemokratie nach ihrem Abschied vom geschichtsteleologischen Denken gefunden hat. Auch wenn die Analogie von Klassen- und Risikokonflikt nicht allzu weit trägt, legt sie doch die Frage nach Entwicklungsmomenten und Bearbeitungsformen nahe: Wie lassen sich Risikokonflikte, in denen es um die Entschärfung wahrgenommener Gefährdungslagen geht, organisieren, austragen und ihre Ergebnisse auf Dauer stellen ? Und welche Formen sozialen Wandels wären zu forcieren und ggf. institutionell zu flankieren, wenn nicht alle gangbaren Pfade gleich gut oder gleich schlecht sind ? Antworten auf die erste Frage setzen Antworten auf die zweite Frage voraus, d. h. eine vergleichende Bewertung von Formen und sozialen Orten gesellschaftlichen „Lernens“. Die folgenden Überlegungen betreffen die Richtung, in der sich die Suche nach problemadäquaten Ausgängen des Risikokonflikts lohnen könnte. Zunächst werden die in Sozialwissenschaften und Bewegungsdiskursen transportierten Vorstellungen von Möglichkeiten der konventionellen politischen Aktion sondiert und – übereinstimmend mit Befunden der Risikosoziologie – als unzureichend beurteilt (Abschnitt 2). Sodann wird am risikopolitisch prominenten Beispiel der strategisch planenden Wirtschaftsunternehmen die These einer uneinholbaren Einflussasymmetrie zu Ungunsten der gesellschaftlichen Umwelt geprüft. Hier werden Möglichkeiten einer wirksameren Beeinflussung ökonomischer Entscheidungen aufgrund der langfristigen Umweltsensibilität der Akteure erkennbar (Abschnitt 3). Ihre Nutzung setzt allerdings voraus, dass der Sinntransfer zwischen gesellschaftlicher Umwelt und ökonomischen Akteuren auf anderen als den institutionalisierten Pfaden stattfindet. Dafür kommen mehrere Wege von unterschiedlicher Qualität in Frage, unter ihnen auch Formen des unfreiwilligen Organisationslernen (Abschnitt 4), die in gesellschaftstheoretischen Ansätzen gar nicht oder nur als anomische Phänomene auftauchen. Um von der Problemdiagnose Risikogesellschaft zu praktischen Schlussfolgerungen zu gelangen, ist folglich eine gewisse Vorsicht gegenüber Wahrnehmungsfiltern der soziologischen Makrotheorie ratsam (Abschnitt 5).

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Theorie- und Bewegungsdiskurse

Die Sozialwissenschaften haben sich bei ihrer Beschäftigung mit der ökologischen Krise, die im Zentrum des Risikothemas steht, auf eine Arbeitsteilung zwischen Politikwissenschaft und Soziologie eingelassen. Erstere hat Umwelt- und Energiepolitik sowie die Technikbewertung in den Katalog der regelmäßig beobachteten Politikfelder aufgenommen. Hier werden bescheidene Fortschritte registriert (vgl. Jänicke 1989; Weidner 1989), die allerdings das Übergewicht regelungsbedürftig bleibender Themen kaum verringern. In der Soziologie werden neben umweltbezogenen Einstellungen und Erwartungen (z. B. Hofrichter/Reif 1990) vor allem strukturelle Aspekte der ökologischen Selbstgefährdung der Gesellschaft und der auf sie Bezug nehmen-

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den Risiko- und Angst-Kommunikation behandelt. Die Teildisziplin Risikosoziologie verwertet Befunde der seit Ende der siebziger Jahre – vor allem in den USA – blühenden Risikowahrnehmungs- und Risikoakzeptanzforschung und verknüpft sie mit den nach der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl 1986 entstandenen Analysen der „Risikogesellschaft“ (Beck 1986). Im Unterschied zum verhaltenen Optimismus politikwissenschaftlicher Studien vermitteln die Befunde der stärker analytisch angelegten Risikosoziologie ein pessimistisch stimmendes Bild. Es lässt sich in vier Punkten umreißen. (1) Die Aktualität des Themas Risiko wird weniger dem katastrophischen Potential konkreter Risiken zugeschrieben als vielmehr der säkularen Nebenfolgenexplosion wissenschaftlicher, ökonomischer und politischer Entscheidungen. Die „Großgefahren“ der „technischen Hochzivilisation“ (Beck 1988) kumulieren aus einer Vielzahl interdependenter, scheinbar harmloser und oft anonymer Entscheidungen. Indem sich die Nebenfolgen des Entscheidens exponentiell im Verhältnis zur Zahl der Entscheidungsakte vermehren, werden sie unüberblickbar für Entscheider wie Betroffene. Folglich sind die Entscheidungsbeteiligten gar nicht im Stande, die Vielzahl der von ihnen erzeugten Betroffenheiten einzukalkulieren. Sie werden von diesen ebenso wie die Betroffenen ex post factum überrascht (Luhmann 1991: 107). (2) Die Externalisierung der Entscheidungsfolgen in die Gesellschaft aktualisiert stets aufs Neue die Differenz von Entscheidern und Betroffenen. Negative Folgen, die die decision makers als Risiko einkalkulieren oder unabsichtlich provozieren, werden für die decision takers zum Oktroy unkontrollierbarer Gefahren. Folgt man der Auffassung Luhmanns, der die Differenz Entscheider/Betroffene für analytisch unbrauchbar hält und sie mit Verweis auf „etwa 5 Milliarden Entscheider“ sowie der Aussage „Es gibt immer Entscheider und Betroffene“ (Luhmann 1991: 114, 155) trivialisiert, so reduziert sich der Gegenstand der Risikosoziologie auf Risikokommunikation. Hier begegnet man systematischen Abhandlungen über die Ursachen der Unmöglichkeit, Risikoaversion an die Orte der Risikoerzeugung zurückzumelden, d. h. über die Grenzen der gesellschaftlichen Teilsysteme hinaus zu kommunizieren (Bechmann 1993a; Luhmann 1986). Hält man aber – entgegen den systemtheoretischen Empfehlungen – am Akteurbegriff fest und unterscheidet die auf unterschiedliche Weise involvierten Gruppen (etwa Experten und Laien, Technokraten und Bürger, seltener: Kapital und Arbeit), so lassen sich immerhin thematisch einschlägige Sachverhalte zum Thema machen: z. B. die erfolgreiche Autonomiebehauptung der Wissenschaft (Krohn/Weyer 1990), die Sinnschöpfungskraft neuer sozialer Bewegungen (Japp 1993) oder die Verteilungsfolgen ökologischer Konflikte (Lau 1989). (3) Auf Seiten der Risikobetroffenen zwingt die gewaltige Menge entscheidungsbedingter Gefährdungen zu Auswahl und Gewichtung. Weil Risikodefinitionen wie andere Formen der Wirklichkeitswahrnehmung das Ergebnis kognitiver und evalua-

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tiver Prozesse sind, gilt: Die als ökologisch oder gesellschaftlich apostrophierten Risiken sind immer soziale Konstrukte (Luhmann 1986). Der konstruktivistische Ansatz zur Erklärung intersubjektiver Deutungen (Berger/Luckmann 1970; Luhmann 1990) weist die kursierenden Problemdefinitionen als kommunikativ erzeugt, erst in zweiter Linie als sachverhaltsbedingt aus. Vor diesem Hintergrund werden nicht die materialen Risiken, sondern Aspekte ihrer Kommunikation, u. U. auch ihre Eignung zur Selbstkonstitution sozialer Bewegungen, erklärbar (Japp 1993). Unterderhand entsteht der Eindruck, die vorhandenen (oft krassen) Unterschiede in der Bewertung von Risiken seien ausschließlich auf kulturelle und kommunikative Faktoren zurückzuführen (Jungermann/Slovic 1993). So verlieren differenzielle Risikobewertungen, etwa von Verkehrsunfällen und AKW-Katastrophen, ihren Bezug zu sachlichen Bestimmungen und erscheinen als mehr oder weniger zufällige Ergebnisse der sozialen Wahrnehmung. (4) Der tendenzielle Risikorelativismus gibt einem „Risikoparadox“ Nahrung (Rapoport 1988; Japp 1992; Luhmann 1991). Es benennt den Sachverhalt, dass Alternativen zu riskanten Handlungen, einschließlich ihrer Unterlassung, in aller Regel ebenfalls risikobehaftet sind. Der Verzicht auf Atomkraft dürfte das Risiko der globalen Erwärmung durch CO2-Emissionen erhöhen, so die sachlich korrekte, aber aktuelle Risikobewertungen ignorierende Aussage der Energiewirtschaft. Ließen sich alle riskanten Entscheidungen unterdrücken, dann drohten zwar weniger Risiken im Sinne von Entscheidungen, die sich konkreten Urhebern zurechnen lassen, wohl aber nähmen die unzurechenbaren Gefahren zu. Zynisch gewendet stellt das Risikoparadox eine Warnung an entscheidungsfreudige Politiker dar: „Je mehr risikobezogene Entscheidungen Du triffst, desto zahlreicher werden die gesellschaftlichen Übel sein, die Du politisch verantworten musst.“1 Welche Schlussfolgerungen lassen sich aus diesen Auskünften der Risikosoziologie ziehen ? Nicht nur scheint die Rückkehr zu risikofreien Verhältnissen versperrt, sondern alle Eingriffe in die gesellschaftliche Risikoproduktion bringen notwendigerweise, da sie die Menge der Entscheidungen vermehren, auch mehr zu verantwortende Risiken hervor. So scheint sich in der Tat jeder Rückschluss von Risikowahrnehmungen auf die „Qualität“ von Gefahrenlagen zu verbieten. Gesteigerte Risikowahrnehmung ist ebenso gut auf den Verfall traditioneller Ordnungsgewissheiten zurückzuführen (Bonß 1991). In der Makroperspektive erscheint das enorme Risikopotential der Gesellschaft nur noch als die unvermeidliche Kehrseite des gesellschaftlichen Komplexitäts1 Auf beunruhigende Beispiele für das „Risiko der Rationalität“ macht Japp (1992) aufmerksam, indem er das Dilemma der Wahl zwischen zeitaufwendigen, formal rationalen Informationsbeschaffungs- und Entscheidungsverfahren auf der einen Seite und „impressionistischen“, hochriskanten Ad-hoc-Entscheidungen (Brunsson 1985) auf der anderen Seite nachzeichnet.

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niveaus (Blanke 1990); in der Mikroperspektive bleiben die einzelnen Katastrophen seltene, weil äußerst voraussetzungsvolle, aber nicht auszuschließende Ereignisketten (Perrow 1986). Da Risiken im Prozess ihrer sozialen Konstruktion ungleich bewertet werden, bestehen „keine Konsenschancen für eine einheitliche Risikopolitik“ (Bechmann 1993a: 262). Ergo: Zur Kontrolle des katastrophischen spin-off der gesellschaftlichen Komplexität reicht das gesellschaftliche Steuerungsvermögen einfach nicht aus. So steht die Risikosoziologie mit leeren Händen vor einem Publikum, das nicht nur Aufklärung über Risikogenese, sondern auch über Möglichkeiten des Umgangs mit Risiken erwartet. Ihr Zugriff auf die Sozialdimension lässt Sozialstrukturen als irrelevant verdunsten, während der kognitiv-konstruktivistische Ansatz alle empirischen Risikodiskurse gleichermaßen relevant wie konstruiert scheinen lässt. Damit unterstützt die Risikosoziologie nolens volens das anti-institutionalistische Vorurteil, demzufolge es nicht lohne, auf Unterschiede institutioneller Arrangements hinsichtlich Risikosensibilität, Diskursrezeptivität oder Innovationsfähigkeit zu achten. Unbeeindruckt von diesem Stand der Risikosoziologie hat sich indes der öffentliche Risikodiskurs entwickelt. Hier bewirken soziale Bewegungen, teilweise nur als Abfallprodukt von Bemühungen um Identitätsbildung, dass extrem lebensbedrohende Risiken (dread risks), die sich einer technischen Folgenkontrolle entziehen, bevorzugt Beachtung finden (Japp 1993). Aber die Bewegungsdiskurse sind nicht minder „selbstreferentiell geschlossen“ (Luhmann) als die ökonomisch oder planungspolitisch verengten Diskurse der Risikoerzeuger. Sie können keine auf Risikodämpfung zielende Handlungsrationalität begründen. Zwar vermögen soziale Bewegungen, einen Konflikt zwischen der rein technischen, ihre Ungewissheitszonen ignorierenden Risikobewertung und der sozialen, eher „ungewissheitsfixierten“ Risikobewertung (Japp 1993: 395) zu definieren, und sorgen von Fall zu Fall für drastische Vereinfachungen der multipolaren Wertkonflikte in der modernen Gesellschaft, was impliziert, dass „sie gegen Werte agieren, die sie selbst anerkennen“ (Luhmann 1990: 148). Doch können sie weder effektiv in die Kausalketten physischer Gefahrenlagen eingreifen noch verstehen sie es, die (oft verdeckten) Risikopräferenzen der Entscheider zu modifizieren. Das düstere Bild einer ohnmächtigen Risikokritik erhellt sich nur unwesentlich, wenn man das Angebot alltagsweltlicher und sozialwissenschaftlicher Diskurse hinsichtlich möglicher „Gegengifte“ (Beck 1988) prüft. Ulrich Becks zugespitzte Diagnosen der „organisierten Unverantwortlichkeit“ (Beck 1988: 103) sind mit verschiedenen Hinweisen auf Korrekturpotentiale und Selbstwidersprüche der Risikogesellschaft durchsetzt. Die Kommunikationsschranken zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen scheinen ihm im Prozess einer „reflexiven Modernisierung“ überwindbar. Dazu tragen einerseits „Subpolitiken“ der Risikobetroffenen bei (Beck 1986: 311), worunter vertraute wie kulturell neuartige Formen des individuellen Engagements und rationalen Zweifelns zu verstehen sind. Sie sollen im Fortgang des Risikokonflikts deutliche Reflexivitätsgewinne ermöglichen (Beck 1986: 322, 1991: 23). Beck suggeriert,

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die vorhandenen Institutionen verfügten über genügend Wandlungspotential. Indem sie Opfer der schleichenden Flexibilisierung und Entdifferenzierung der Verhältnisse würden (Beck 1986: 369), erwiesen sie sich als „widersprüchlich, konflikthaft, individuumabhängig, (…) zustimmungsbedürftig, auslegungsbedürftig, offen für interne Koalitionen und soziale Bewegungen“ (Beck 1991: 192).2 Davon scheinen allerdings jene Institutionen ausgenommen, die speziell zum Zweck der Risikokontrolle geschaffen wurden: Wissenschaftliche Risikobewertung, wie sie in Gestalt von Gremien des risk assessment oder der Technikfolgenabschätzung institutionalisiert ist, hat vielmehr die risikoreichen „Sachzwangkonstruktionen“ (Beck 1986: 291, Hervorhebung i. O.) von Technik und Wirtschaft mitzuverantworten und leistet einer „marktexpansive(n) Sekundärindustrialisierung von Folgen und Symptomen“ (ebd.) Vorschub.3 Somit ist eine eigentümliche Ambivalenz der Analysen Becks zu registrieren. Der Namensgeber der Risikogesellschaft unternimmt große Anstrengungen, Aufmerksamkeit auf den epochalen Wandel gesellschaftlicher Struktur- und Problemmuster zu lenken, in dessen Verlauf „neue Risiken“ nicht nur als materiale Probleme, sondern vor allem als gesellschaftliches Steuerungsproblem entstehen. Aber gleichzeitig pflegt er – ganz in der Tradition der Aufklärung und mit quasi geschichtsphilosophischem Enthusiasmus –, auf Selbstkorrekturpotentiale zu verweisen, die er für geeignet hält, eine zweite, „andere“ Moderne (Beck 1991) hervorzubringen. Die optimistische Perspektive ist wenig plausibel, da sie ausschließlich mit vertrauten Erscheinungen begründet wird. Was Abhilfe verspricht, ist nicht viel mehr als eine weitere Expansion des ökologischen Problembewusstseins, also die Fortsetzung des Prozesses, der in der Bundesrepublik mit der Institutionalisierungsphase der neuen sozialen Bewegungen (gegen Ende der 70er Jahre) begann und die Anerkennung von Ökologie- und Risikothemen zur Folge hatte. Wer die Diagnose „Risikogesellschaft“ jedoch nicht als neues Etikett für Altbekanntes, sondern als Bezeichnung einer historischen Disjunktion versteht, kann Becks Vertrauen in ein bisschen „Mehr vom Gleichen“ nicht teilen. Er wird die aus der Vergangenheit überlieferten und auf beiden Seiten des Risikokonflikts anzutreffenden Institutionen nicht für ausreichend geeignet halten, dem diagnostizierten Problemniveau gerecht zu werden. Das „Ende des Fortschrittskonsenses“ (Beck 1986: 324) auch in den Sozialwissenschaften zu kon-

2 Beck verzichtet auf einen stringenten Gebrauch differenzierungstheoretischer Argumente, wenn er auf das eigenlogische Prozedieren von Politik und Wirtschaft zu sprechen kommt. Becks Analyse der Risikogesellschaft scheint „durch einen eigenartigen konzeptionellen Konservatismus geprägt“, der sich u. a. im unreflektierten Gebrauch von Denkfiguren der Marxschen Gesellschaftstheorie niederschlägt (Brock 1991: 21 ff.) und allzu rasch in unangemessen optimistische Annahmen über konfliktlösende Selbstwidersprüche und traditionale Konfliktbearbeitungsmodi mündet. 3 Analog der Beckschen Einschätzung ist die systematische Unzulänglichkeit von Verfahren zu betonen, in denen lediglich bekannte und mit Wahrscheinlichkeitswerten assoziierte Nebenfolgen thematisiert werden – unter Auslassung einer vergleichenden Bewertung funktionaler Alternativen (vgl. die Beiträge in Bechmann 1993).

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statieren, hieße, die Auffassung zu verabschieden, die Geschichte werde die in ihrem Verlauf aufkommenden Probleme schon irgendwie „lösen“. Demgegenüber ist die moderne Institutionentheorie zu der realistischeren (und gut begründeten) Einsicht in die „inefficiency of history“ (March/Olsen 1989: 54) gelangt. Die Frage, auf welchen Erkenntnispfaden Anhaltspunkte für eine optimistischere Sicht zu finden sind, trifft auf das Schweigen der Risikosoziologie und die Geschwätzigkeit der Risikogesellschaft. Versucht man, aus den Belegen für eine reflexive Modernisierung normative Empfehlungen zu destillieren, so sind diese deckungsgleich mit den Aufforderungstopoi der Bewegungsdiskurse. Ihr Kern lässt sich auf die Parole „Einmischung und Widerspruch !“ reduzieren; die Liste empfohlener „Mittel“ ist mit den Begriffen individuelle Verantwortung (Ethik), kollektives Handeln und Entscheidungspartizipation (Politik) umrissen. Soziale Orte, an denen die allemal knappe Engagementbereitschaft bevorzugt zu investieren wäre, bleiben ungenannt. Dass die Empfehlungen des Bewegungsdiskurses auch bei stärkerem Echo wenig geeignet sind, die Risikoproduktion der Gesellschaft zu dämpfen, sagt schon die Alltagserfahrung, in der die Differenz von exklusiven Entscheidungen und inklusiver Betroffenheit als Machtfrage formuliert wird. Die alltagsweltliche Skepsis ist quanti­ tativ begründet, weiß man doch, dass „so viel“ Einspruch, wie für einen Kurswechsel nötig wäre, „niemals“ zusammenkommt. Optimisten beharren auf einem trotzigen „dennoch“ – und ignorieren den soziologischen Hinweis, dass eine Verständigung über die Grenzen der eigenlogisch kommunizierenden Handlungssysteme hinweg nicht qua Lautstärke, sondern nur qua Übersetzung möglich ist. Um sich von der Unzulänglichkeit der praktischen Empfehlungen zu überzeugen, genügt die Erinnerung an Befunde der Risikosoziologie. So läuft das Postulat der ethischen Entscheidungsreflexion leer, unabhängig davon, ob es sich nun (a) an die wichtigen Wenigen in den Entscheidungsgremien richtet oder (b) an die Verantwortung der Vielen, die sich für die Nebenfolgen ihrer Lebensweise nicht interessieren. Ad (a): Einflussreichen Entscheidern müsste – wider besseres Wissen – die sichere Kenntnis relativer Gefährdungen unterstellt werden, um von ihnen moralisch „gute“ Entscheidungen erwarten zu können. Das ist paradox, da die Risikoproblematik wesentlich in der undeutlichen Risikobehaftetheit auch von Ausweich- und Unterlassungsakten besteht. Der wiederkehrende Ruf nach einer Umweltethik ist geradezu Symptom dafür, dass die vertrauten Bewertungsschemata richtig/falsch oder gut/ böse unbrauchbar sind. Sie können die „Moralferne bestimmter Risiko-Probleme“ (Luhmann 1986: 264) nicht aufheben. Ad (b): Appelle ans individuelle Gewissen und Aufforderungen zur beispielgebenden Aktion sind im Ökologiediskurs endemisch. Allerdings bestreiten Rationalhandlungstheorien (vgl. Wiesenthal 1987) die Rationalität dieser Optionen mit dem Argument, dass Individuen nicht bloß den im günstigsten Fall erzielbaren Handlungsnutzen, sondern auch ihre Kosten und das Risiko der Vergeblichkeit kalkulie-

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ren. Hängt der Erfolg gar von „passenden“, aber unsicheren Beiträgen Dritter ab, so bleibt manche gut gemeinte Tat besser unterlassen, da der Aufwand nutzlos zu verpuffen droht. Erst recht ist Zurückhaltung angesagt, wenn es möglich ist, dass Wirkungen ins Gegenteil des Erwünschten umschlagen.4 Einseitige Verzichtshandlungen (allgemeiner: unilaterale Akte) versagen unter marktanalogen Bedingungen, in denen Akteure zwar voneinander abhängig sind, aber nur isoliert, d. h. in Ab­ wesenheit eines effektiven Koordinationsmechanismus, entscheiden und handeln können. Die Empfehlung sich zu assoziieren, zielt im Kern auf die Überwindung solcher Koordinationsprobleme. Kollektives Handeln bedeutet einerseits Akteurkonstitution (mit der Aussicht, eine quantitative Machtlücke zu schließen), andererseits die Institutionalisierung von Koordinationsbeziehungen. Beides äußert sich im Vorschlag, Organisationen beizutreten oder sie zu gründen. Auch bei dieser Alternative kommt es nicht bloß im seltenen Ausnahmefall zur Perversion guter Absichten. Ist schon nicht jeder Normverstoß ein Ausdruck krassen Egoismus, da er ebenso gut einem Kalkül der Schadensbegrenzung entspringen mag, so erwächst auch aus übereinstimmenden individuellen Zielen keineswegs automatisch eine orientierungsstarke Kollektivität. Wiederum bietet die Rationalhandlungstheorie ernüchternde Erklärungen. Freiwillige Organisationen kommen vorzugsweise auf der Grundlage anderer als individuell geteilter Zwecke zustande: mittels selektiver Anreize, die individuellen Nutzen versprechen (Olson 1968), durch Bezugnahme auf Aspekte gemeinsamer Identität (Pizzorno 1986) oder dank des „Prozessnutzens“, den angenehme Sozialkontakte, Gelegenheiten zur Selbstdarstellung, aber auch die Teilnahme an stimulierenden Konflikten abwerfen. Doch Vorhandensein und Wirkung solcher Stimuli beeinflussen leider auch Profil und Kurs der Organisation. Was die Organisationssoziologie als Entkoppelung von Motiven und Zwecken bezeichnet, erscheint in der Perspektive der Mitglieder als Dilemma von Einflusslosigkeit und Überengagement: Der individuellen Beiträgen unterliegende Wille bleibt regelmäßig einflusslos, solange Individuen sich nicht entschließen, ihren Einsatz zu erhöhen und eine Organisationskarriere anzustreben. Dadurch rücken partikulare (eben: Karriere-)Ziele immer wieder ins Zentrum der Organisationspolitik. Eine bereits als klassisch zu bezeichnende Empfehlung ist Demokratisierung. Zu recht zögert man, die Tauglichkeit des Gebots umfassender demokratischer Partizipation prinzipiell in Frage zustellen. Lassen sich doch zahlreiche Beispiele angeben, in denen eine Positionsverbesserung von Partizipanten auch verbesserte Realisierungs4 Wenn beispielsweise Autofahrer allherbstlich den gutgemeinten Rat erhalten, ihr Fahrtempo bei Nebel drastisch zu reduzieren, geraten sie leicht in ein Dilemma. Folgen sie konsequent der Empfehlung, so sinkt zwar das Risiko, auf ein vorausfahrendes oder stehendes Fahrzeug aufzufahren, doch gleichzeitig wächst das Risiko, selbst zum Hindernis für „Nebelraser“ zu werden.

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chancen für Allgemeininteressen zu bringen verspricht. Dennoch können weder die Pluralisierung des Teilnehmerkreises noch der Ausweis der Selbstbetroffenheit von Entscheidungsteilnehmern einen sicheren Rationalitätsgewinn beim Umgang mit Risiken verbürgen. Das hat drei Gründe. (1) Ein höheres Rationalitätsniveau von Entscheidungen wird durch bessere Informiertheit über die sachlichen, zeitlichen und sozialen Entscheidungsfolgen ermöglicht. Das gilt aber nur für tendenziell gleichverteilte Gewinne an Informiertheit; eine ungleiche Informationsverteilung erzwingt formalisierte Entscheidungsverfahren. Im Umgang mit der Risikenstruktur von Hochrisikotechniken, deren Befürworter typischerweise nur endogene und systematisch erwartbare (design-based) Risiken betrachten, während kritische Experten außerdem Aufmerksamkeit für riskante Umweltbedingungen technischer Systeme reklamieren (Krücken 1990: 53 – ​59), bewirken zusätzliche (Mit-)Entscheidungsrechte von nur selektiv informierten Partizipanten – unabhängig von deren je besonderen Präferenzen – eine Herabsetzung des Reflexionsniveaus. (2) Motivation und Informiertheit potentieller Partizipanten stehen häufig in einem reziproken Verhältnis. Ein typischer Stimulus der Engagementbereitschaft ist die potentiell Identität verbürgende Orientierung an „lokalem“ Wissen und den Binnendeutungen sozialer Bezugsgruppen (Lindner 1990), seltener ein entwickeltes (multi-referentielles) Komplexitätsbewusstsein. Zur Steigerung des Rationalitätsniveaus bedarf es deshalb außer besserer Informiertheit auch einer Skepsis gegenüber „lokalen“ Präferenzen, d. h. einer gewissen Distanz zu ausschließlich von persönlichen Erfahrungen genährten Partizipationsmotiven (Wiesenthal 1990a). (3) Partizipationskonzepte implizieren die Orientierung am Output von Entscheidungsprozessen. Das läuft in vielen Fällen einer dem Risikoparadox angemessenen Strategie zuwider, nämlich durch Erhaltung von Alternativoptionen und Sicherung von Reversibilität, d. h. durch Verzicht auf formale (Mehrheits-)Entscheidung, die Korrektur- und Interventionsmöglichkeiten gegenüber „antizipativ kaum abschätzbaren Gefährdungspotentialen“ (Krücken 1990: 95) präsent zu halten. Wenn aber, z. B. wegen der Ausweitung des Beteiligtenkreises, formale Entscheidungsverfahren an Bedeutung gewinnen, wird der Entscheidungsoutput zum bevorzugten Leistungsindikator. Damit wächst das Risiko fataler Festlegungen.

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Beispiel: die Interaktion von Wirtschaft und Gesellschaft

Die Abdankung der Gesellschaftstheorie als Erklärungslieferant für historische Trends und „kritische“ Sachverhalte, die sich über die letzten zwei Jahrzehnte hinzog, ist von einem Bedeutungsgewinn der Organisationstheorie und -forschung begleitet.5 Organisationen werden weder als Exekutoren von Interessen und Funktionen noch als „Solitäre“ identifiziert, sondern als Akteure sui generis, die allerdings schwierigen inneren und äußeren Anforderungen unterliegen. Sie sind Agenten der gesellschaftlichen Koordination und Begründer wie Träger sozialer Institutionen. Die moderne, sich in vielen Bereichen selbststeuernde Gesellschaft ist eine „Gesellschaft von Organisationen“ (Perrow 1989). Die dynamischste und folgenreichste Spezies der Organi­ sationsgesellschaft sind Wirtschaftsunternehmen. Ihre strategische Überlegenheit über die in Politik, Wissenschaft und anderen Bereichen anzutreffenden Organisationen ist ein Gemeinplatz. Folgerichtig adressieren sich Technologie- und Umweltpolitik in erster Linie an Wirtschaftsunternehmen, wenn sie Auflagen zur Folgenbeachtung erlassen, Anreize zur Internalisierung von externen Kosten schaffen oder mit Geboten und Verboten die materiale Mittelwahl der Umweltnutzung zu steuern versuchen. Wirtschaftsunternehmen sind nicht nur Organisatoren des gesellschaftlichen Stoffwechsels mit der Natur, ihre Leistungsfähigkeit als Steuerzahler und Beschäftiger entscheidet auch über die Möglichkeiten der Politik, überhaupt regulierend und kompensierend tätig zu sein. Im Risikodiskurs werden Unternehmen als Orte der „organisierten Unverantwortlichkeit“ (Beck 1988: 103) identifiziert, da sie die Risikosituation der Gesellschaft auf zweierlei Weise bestimmen: durch die Inanspruchnahme von Ressourcen und Umweltqualitäten sowie durch Produkt- und Verfahrensinnovationen – beides mit weitreichenden, häufig zunächst verdeckten und deshalb oft übersehenen Konsequenzen. Die um ihre Erfolgsbedingungen miteinander konkurrierenden Unternehmen gelten sowohl als „Anpasser“ wie als „Strategen“, die die sich bietenden Gelegenheiten zur Gewinnerzielung und Verlustvermeidung zu nutzen bestrebt sind, während sie gleichzeitig durch Forschung und Entwicklung die Trasse künftiger Entwicklungen abstecken (Wiesenthal 1991). Die Beziehung zwischen Wirtschaft und Gesellschaft (bzw. Politik) wird nicht ohne Grund als ein Erpressungsverhältnis beschrieben (vgl. Lindblom 1982). Da politische Interventionen Gefahr laufen, mit jeder Beeinträchtigung der betriebswirtschaftlichen Rentabilität auch Beschäftigungsniveau und Steueraufkommen zu gefährden, ist die Politik in einer „Beschäftigungsfalle“ gefangen (vgl. Nissen 1993). Risikogesellschaftliche Analysen, die über diese Asymmetrie informiert sind, schwanken zwi5 Diesem Eindruck korrespondiert die Blüte des politikwissenschaftlichen Neo-Institutionalismus (March/Olsen 1989; Hasse/Krücken 2005), aber auch Unzufriedenheit mit der Konsistenzgymnastik und den Abstraktionsopfern der aktuellen Gesellschaftstheorie (vgl. Esser 1989).

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schen dem verzweifelten Ruf nach staatlichen Eingriffen und der vagen Hoffnung auf die Moral des Managements. Eine genauere Betrachtung von Unternehmen durch die Brille des rationalistischen Akteurkonzepts macht aber Auswege aus diesem Dilemma erkennbar. Konzediert man Unternehmen, dass sie versuchen, sich wie andere strategische Akteure über ihre Umwelt zu informieren und ihre Ziele durch ökonomischen Mitteleinsatz zu verwirklichen, so erscheint das üblicherweise unterstellte Selbsterhaltungspostulat der Gewinnmaximierung nicht mehr als das Patentrezept für alle vorkommenden Situationen. Denn komplexe Organisationen sind sowohl von ihrer Umwelt abhängig als auch zu deren Gestaltung befähigt. Sie müssen sich zwar ihrer Umwelt, wie es Kontingenztheorien der Organisation (z. B. Thompson 1967) hervorheben, flexibel anpassen, aber können doch gleichzeitig erheblichen Einfluss auf künftige Umweltbedingungen nehmen. Doch auch bei ihren Bemühungen um Umweltgestaltung sind sie nicht frei, sondern von verschiedenen „äußeren“ Erfolgsbedingungen abhängig. Vor allem sind sie auf Informationen über wichtige Parameter ihrer gegenwärtigen und ihrer künftigen Situation angewiesen. Beispielsweise muss der Vorstand eines Automobilkonzerns eine begründete Auffassung entwickeln, ob das Überleben seiner Betriebe im Jahre 2040 noch mit Auto­ mobilen (ggf. mit welcher Antriebstechnik ?), mit anderen Transportmitteln oder mit gänzlich anderen Produkten zu sichern ist. Er mag mit guten Gründen davon ausgehen, dass unter den Unternehmenszielen immer noch der Gewinn (neben Geschäftsvolumen, Aktienkurs, Liquidität und Marktposition) einen hohen Rang einnehmen wird, aber mit welchen Mitteln er auch in 20 Jahren einen befriedigenden Gewinn erzielen kann, dürfte derzeit noch im Dunkeln liegen. Aufgabe und Problem der vorsorgenden Unternehmenspolitik sind lange Planungs-, Entwicklungs- und Investitionsfristen, die so frühzeitige Festlegungen erfordern, dass diese im Regelfall nicht auf der Basis von zuverlässigen Informationen und eindeutigen Prioritäten (i. S. von instrumentellen Präferenzen) erfolgen können. Eine ausreichende Kenntnis der künftigen Situationsparameter ist nicht zu erlangen, da die künftige Situation wesentlich durch (spätere) Entscheidungen Dritter (z. B. der Wettbewerber) gestaltet wird. Weil also kein „richtiger“ Kurs errechnet werden kann, sind die langfristig wirksamen Entscheidungen auszuhandeln, wobei die Beteiligten von durchaus subjektiven Einschätzungen und Präferenzen ausgehen. Ähnlich subjektiv entstehen strategische Alternativen in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Produktplanung, Investition, Marketing usw. Hier regiert informierte Intuition neben Moden des Denkens und professionellen Orientierungskomplexen in Gestalt von „Leitbildern“ (Rammert 1992), die Verweise auf technische Probleme bzw. Potentiale enthalten. Da bei hoher Zukunftsunsicherheit auch die Vergleichsgrundlagen für alternative Strategien fehlen, treten, wie die verhaltenswissenschaftliche Entscheidungsforschung zeigt (March 1962; Cyert/March 1963), „politische“ Kompromisse zwischen den Vertretern divergierender „Weltbilder“ an die Stelle ökonomischer Optimierung.

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Entgegen den Vorstellungen des ökonomischen Determinismus offenbart der Blick auf das unternehmerische Entscheidungsvermögen folgendes: Die Unsicherheit, die weitreichenden Planungen unterliegt, bindet das Organisationshandeln an die in der Umwelt vermuteten Trends. Diese bilden die Rahmenbedingungen und Bezugspunkte der langfristigen Umweltanpassung. Indem Unternehmen versuchen, den sozialen Kontext ihrer künftigen Erfolgsbedingungen frühzeitig aufzuklären und die Befunde zu Parametern ihrer Investitionspläne zu machen, werden erwar­ tete Marktentwicklungen (z. B. ein Wandel der Konsumentenpräferenzen) und Veränderungen des legalen und institutionellen Rahmens (etwa der Normen des Umweltschutzes und des Haftungsrechts) zu harten Randbedingungen (constraints) der Strategiewahl. Voraussetzung ist allerdings, dass sich auch in modernen Gesellschaften hinreichend prägnante Wandlungsprozesse identifizieren lassen. Ist das der Fall, so sind zumindest die Großunternehmen mit Planungszeiträumen von zehn und mehr Jahren im Eigeninteresse genötigt, ein zutreffendes Sinnverständnis der absehbaren Entwicklungen auszubilden, um moving targets, wie die sich wandelnden Rahmenbedingungen und Nachfragefaktoren, nicht zu verfehlen. Diese Antizipationsschleife ist umso wirkmächtiger, je zuverlässiger die zukunftsrelevanten Informationen, je richtungsstabiler der wahrnehmbare Wandel und je notwendiger die langfristigen Festlegungen sind. Wenn Topmanager in Interviews der Wirtschaftspresse eine langfristig verbindliche Normsetzung der Politik als Voraussetzung umweltangepasster Produktion einfordern, so sind ihnen deshalb nicht ausschließlich Abwehrabsichten zu unterstellen. Marktabhängige Investoren demonstrieren allerdings eine extreme Umweltigno­ ranz, wenn sie Planungen verwirklichen, an die sie sich in früheren Entscheidungen gebunden haben. Ihre Umweltsensibilität endet an den vested interests, d. h. an ihrer Selbstbindung an eine einst als erfolgsverbürgend eingeschätzte Bedingungskonstellation. Ist die vorgeplante Zukunft zur Gegenwart geworden, so lassen sich die Bindungswirkungen früherer Entscheidungen nur noch um den Preis einer Selbstbeschädigung revidieren. Es ist unter den Bedingungen unüberwindbarer Zukunftsungewissheit also nicht paradox, wenn Unternehmen entschiedenen Widerstand leisten gegen jede Veränderung von Gegenwartsbedingungen, auf die sie sich eingestellt haben, und zur selben Zeit und aus demselben Selbsterhaltungsinteresse umweltsensibel scheinen, indem sie um die Antizipation künftiger Umstände bemüht bleiben. Die gängige Praxis, Umweltbeziehungen und Risikoproduktivität von Unternehmen durch Steuern und Anreize sowie Ge- und Verbote zu beeinflussen, setzt ausschließlich an den gegenwärtigen Bedingungen der unternehmerischen Bestandssicherung an und bewirkt regelmäßig eine ungünstigere als die anvisierte Bedingungskonstellation. Ganz abgesehen von den Problemen der Ökonomisierung bzw. „Verpreislichung“ qualitativer Steuerungsziele kann diese Variante einer verursacherbezogenen Risikopolitik nur ein schwacher Signalgeber für langfristige Richtungsentscheidungen sein. Ihre Unzulänglichkeiten nötigen zur permanenten Nach-

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sorge und bleiben ein Konfliktgegenstand im Verhältnis von Politik und Wirtschaft. Selbst die als Vorsorgepolitik deklarierten Interventionen berühren kaum den Orientierungsrahmen langfristiger Innovationsstrategien. Somit bleibt, wie Karl-Heinz Ladeur (1987) feststellt, exakt jene Sphäre des Organisationshandelns ausgeklammert, die aufgrund der langfristig herrschenden Unsicherheit nicht ökonomisch determiniert ist, sondern den Bezugsrahmen für weitreichende ökonomische Interessendefinitionen abgibt. Die in diesem Rahmen erfolgenden Festlegungen sind vielfältig konditioniert, aber in keiner Weise determiniert. Erst mit fortschreitendem Zeitablauf werden sie tendenziell unkorrigierbar und mögen noch später „ein Interesse an der Blockierung von Innovationen“ (Ladeur 1987: 14) begründen. Von der adhocracy (Mintzberg/McHugh 1985) der kurzfristig an Wirtschaftskonjunktur und Parteienwettbewerb orientierten Politikentscheidungen wird die hier skizzierte Sphäre der selbstinteressierten „technologischen Lernfähigkeit des ökonomischen Systems und der Gesellschaft insgesamt“ (Ladeur 1987: 15) nicht in den Blick genommen, geschweige denn als Kommunikationspartner anerkannt. Lässt sich die Ignoranz der Unternehmen gegenüber situativen Steuerungsversuchen als Folge der Ausdifferenzierung und Autonomisierung der Wirtschaft verstehen, so scheint die Ignoranz der Gesellschaft (bzw. der Politik) gegenüber der langfristigen Umweltsensibilität der Unternehmen schwieriger zu erklären. Die Verfügbarkeit einer solchen Option der Entdifferenzierung im Verhältnis von Wirtschaftssystem und Umwelt, die selbstverständlich impliziert, dass sich „die Umwelt des Systems sich in einer Form präsentiert, in der sie für das System besser wahrnehmbar wird“ (Berger 1991: 241), mag mit Verweis auf empirische Hindernisse, insbesondere Machtasymmetrien und die Globalisierung der Märkte, bezweifelt werden. Die Einwände wären aber nur dann zwingend, wenn ökonomische Entscheidungskalküle in allen gesellschaftlichen Handlungssphären bestimmend wären bzw. die nationalkulturellen Umweltpräferenzen systematisch divergierten. Beiden Prämissen mangelt es an Belegen. Fragt man, warum die prinzipiell effektiv scheinende, aber mit einem langen Zeitkorridor ausgestattete Kommunikationsschnittstelle zwischen Gesellschaft und Wirtschaft so wenig Aufmerksamkeit genießt, bieten sich dreierlei Antworten an. Zunächst ist im Kontext individualpsychologischer Befunde auf die verbreitete Neigung zur Diskontierung der Zukunft gegenüber der Gegenwart (Elster 1987: Kap. II) zu verweisen und ein unzureichendes Vermögen für den Umgang mit komplexen „Zeitgestalten“ (Dörner 1990: 158) zu beklagen. Zweitens sind die institutionellen Besonderheiten zuständiger Entscheidungsgremien, insbesondere im Regierungs- und Parlamentsbetrieb, zu erwähnen, deren Zeitrahmen in der Regel durch die Dauer von Legislaturperioden begrenzt ist und die starke Anreize für „myopische“ und „impressionistische“ Entscheidungen bieten (Brunsson 1985). Drittens ist nicht zu übersehen, dass politische Akteure den Aufwand für Konsensbildungsprozesse und langfristige Festlegungen scheuen, wenn sie damit nicht zugleich ihre Wettbewerbsposition verbessern können. Wie immer aber auch die bislang schwache Resonanz der Wirtschaft auf die in der Gesellschaft geführten Risikodiskurse zu erklären ist, so sind doch kei-

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ne zwingenden Gründe erkennbar, den langfristigen Einflusskanal von der Gesellschaft in die Wirtschaft nicht für ausbaufähig zu halten. Am Beispiel der Interaktion von Wirtschaft und Gesellschaft wird vielmehr deutlich, in welcher Richtung ungenutzte Lernchancen zu suchen sind. Zum einen lassen sich bei Ausdehnung des Zeithorizontes von Interaktionsanalysen Variationen entdecken, die eine Umkehrung der im kurzfristigen Zeitrahmen beobachteten Abhängigkeitsrelation einschließen: Während bei nahezu allen kurzfristigen Beziehungseffekten die Wirtschaft über die Gesellschaft zu dominieren scheint, zeigt sich bei langfristiger Betrachtung eine hohe Abhängigkeit in umgekehrter Richtung. Zum zweiten kann mit der Verlagerung von Innovationsaufgaben aus einem Teilsystem in die Umwelt (bzw. in andere Teilsysteme) ein Gewinn an relativem Einflussvermögen verbunden sein. Denn es scheint einfacher und effektiver, einen Konsens über die Selbstbindung der Politik an „reformierte“ Entscheidungskriterien zu erzielen, als isoliert agierenden Wirtschaftsakteuren die Aneignung einer an „fremden“ Kriterien ausgerichteten und mittelfristig kostspieligen Unternehmensstrategie anzusinnen. Das Problem der Stimulierung konvergierender Innovationen der Wirtschaft, für deren Koordination es an Institutionen mangelt, wandelt sich in das Problem der Herstellung von Entscheidungskontinuität auf Seiten der politischen Akteure, die über Institutionen (z. B. Verfassungs- und Geschäftsordnungen) verfügen, die für solche Zwecke prinzipiell geeignet sind.

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Endogene und exogene Lernanreize

Mit einer Verlagerung der Innovationsfunktion vom innovierenden System zu seiner Umwelt, wie sie exemplarisch skizziert wurde, sind nur dann verbesserte Erfolgsaussichten der Bestrebungen um Risikodämpfung verknüpft, wenn gleichzeitig die Diskrepanz zwischen Aufgabenkomplexität und Innovationskompetenz verringert wird. Würden in der Umwelt exakt dieselben Innovations- und Koordinationsdefizite wie beim Problemerzeuger bestehen, wäre nichts gewonnen. Die Skepsis gegenüber der Aussicht auf „Transfervorteile“ ist vor allem differenzierungstheoretisch begründet. Sie folgt aus der Prämisse, dass die moderne Gesellschaft von wirkungsvollen Sinngrenzen durchzogen und gelähmt sei. Mit Verweis auf derart gravierende Folgen der funktionalen Differenzierung wird zweierlei suggeriert: zum einen, dass System- bzw. Akteurkonstellationen stabil sind und nicht etwa mit dem Auftreten und Verschwinden von Akteuren ihren Charakter zu wandeln pflegen. Zum zweiten entsteht der Eindruck, dass Bemühungen um Sinntransfer zwischen sozialen Systemen an deren je besonderen Eigenlogiken scheitern, was bedeutet, dass Informationen keine konvertible „Währung“, sondern von „rein systeminterne(r) Qualität“ sind (Luhmann 1986: 45). Beide Vorstellungen sind jedoch angreifbar, wie der folgende Rekurs auf empirische Beobachtungen zeigen mag. Sondiert man die diversen Anhaltspunkte für Ursachen gelungener Innovations-

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prozesse in organisierten Entscheidungszusammenhängen, die in Organisationsund Politikanalysen zu finden sind, so lassen sich mindestens drei Alternativen der fallweisen Überwindung etablierter „Sinngrenzen“ entdecken: (i) dynamische Verhandlungsbeziehungen zwischen korporativen Akteuren, (i) die Entstehung neuer Akteure mit kompetitiven Beziehungen zu den vorhandenen sowie (iii) Formen einer unfreiwilligen Übernahme externer Sinnelemente. Während das Innovationspotential der zwei erstgenannten Alternativen nicht selten überschätzt wird, scheinen die zuletzt angesprochenen Phänomene der Intrusion (oder Infektion) tendenziell unterbewertet. Sie werden anhand dreier Beispiele etwas ausführlicher behandelt, nachdem das enger begrenzte Innovationspotential von Verhandlungen und emergenten Akteuren in Augenschein genommen wurde. Empirische Untersuchungen über Verhandlungsbeziehungen und die Leistungsfähigkeit verschiedener Verhandlungsarrangements, die im Nachklang der Korporatismusforschung und im expandierenden Forschungsfeld der internationalen Beziehungen Aufwind bekamen, liefern ein ausgesprochen variantenreiches Bild. Um sich nur die wichtigsten Kombinationen der erklärenden Variablen vorzustellen, bedarf es eines vierdimensionalen Raumes. Er ist definiert durch den Charakter des Ver­ handlungsthemas als Positiv- oder Nullsummenkonflikt, den Grad der Interdepen­ denz der Akteure, ihre Selbststeuerungsfähigkeit sowie den Institutionalisierungsgrad ihrer Interaktionen. Angesichts der 16 Möglichkeiten, die sich bei lediglich zwei Variablenwerten ergeben, ist die pauschale Identifizierung von Verhandlungen mit bestimmten Charakteristika – etwa „weichen“ Steuerungsformen oder „konsens- und diskursförmigen Arrangements“ (Fietkau/Weidner 1992: 26 f.) – schlicht irreführend. Das von der beratenden Umweltpolitikforschung in sog. Verhandlungslösungen investierte Vertrauen wirkt unangebracht, da nur unter eher unwahrscheinlichen Ausnahmebedingungen eine Chance für konsentierte Innovationen besteht (vgl. Scharpf 1988, 1991). Verhandlungssysteme erweisen sich als ausgesprochen blockadeanfällig, wenn das in Frage stehende Thema mit einem Nullsummenkonflikt assoziiert ist und folglich der Gewinn der einen Seite einen entsprechenden Verlust der anderen bedeutet. Innovative Lösungen sind ferner unerreichbar, wenn die Beteiligten außerstande sind, ihre Orientierungen und Interessen in Reaktion auf veränderte Umstände und aufkommende Einigungschancen neu zu definieren. Die Fähigkeit, situativ „lernen“ zu können, fehlt insbesondere den fremdkonstituierten Akteuren der staatlichen Sphäre, wie z. B. Fachverwaltungen und Gebietskörperschaften. Das Innovationspotential von Verhandlungen ist lediglich bei gleichzeitiger Erfüllung mehrerer Bedingungen groß, wenn z. B. ein Positivsummenspiel allen Beteiligten Einigungsvorteile verspricht, sie in hohem Maße voneinander abhängig, aber zugleich als „Herr ihrer selbst“ nicht durch verbindliche Verfahrensregeln beschränkt sind. Über derart günstige Ausgangsbedingungen mögen die Teilnehmer eines etablierten Politiknetzwerkes verfügen (vgl. Marin/Mayntz 1991), aber schwerlich die Protagonisten neuartiger Entscheidungsthemen und -kriterien.

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Ein weiterer Innovationsfaktor mit viel beachtetem Wirkungspotential ist die Entstehung neuer Akteure, deren eigenlogische Sinnkreation sich abseits etablierter Deutungen entfaltet und die Wahrnehmungen Dritter beeinflusst. Der Erfolg grüner Parteien bestätigt nicht nur die Organisierbarkeit von zuvor ungenügend beachteten Problemdefinitionen und Politikzielen (die überwiegend Themen des Risikodiskurses sind), sondern demonstriert auch den beachtlichen Einfluss der neuen Akteure auf alte Tagesordnungen, d. h. die Themenwahl anderer Akteure. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich, dass die Wirkung der Grünen als Innovator vor allem dann am größten war, wenn sie in der Konkurrenz um Wählerstimmen noch nicht ihr Maximum erreicht hatten. In dieser Wachstumsphase bestand für konkurrierende Akteure erhebliche Unsicherheit über die Nachteile, die ihnen der neue Wettbewerber noch würde zufügen können. Folglich war der Anreiz, ihm durch begrenzte Anpassung „das Wasser abzugraben“, relativ stark. Nachdem der Störenfried den Gipfel der Wählerattraktivität erreicht hatte, konnte er seine Reputation auf die unter Konkurrenzbedingungen erfolgte Themenübernahme durch Dritte gründen. Allerdings sind der Wirksamkeit eines Innovators ab ovo auch interne Grenzen gesetzt. Er ist, wie man an der Organisationsgeschichte der Grünen studieren kann (vgl. Raschke 1993), gerade in der Phase seiner stärksten Außenwirkungen vorwiegend mit seiner internen Konsolidierung und Selbstprogrammierung beschäftigt. Die Doppelaufgabe der Selbstgestaltung und Strategiewahl impliziert häufig einen Zustand genuiner Überlastung. Da er nur durch scharfe Fokussierung der eigenen Weltsicht und Themenwahl Aufmerksamkeit erringen kann, gerät er in beträchtliche Konflikte, wenn zur Ausnutzung günstiger Einflusschancen der Umgang mit einer breiten Themenpalette und eine gewisse Kompromissfähigkeit gefordert sind. Anders als etablierte Akteure, die sich routinisierter Integrationsweisen bedienen und damit die Ambiguität mehrerer Interessendimensionen zu meistern verstehen, sind die üblichen politischen Koppelgeschäfte (issue linkages) für Innovatoren mit einer typischerweise eindimensionalen Werteordnung inakzeptabel. Da die primäre Themenwahl für den Zusammenhalt des single issue-Akteurs konstitutiv ist, kann er seine Innovationsfunktion nicht problemlos auf neue Themen und Sichtweisen übertragen. Kaum weniger voraussetzungsreich als die Gründung eines neuen Akteurs ist der Sinntransfer zwischen selbstreferentiellen Akteursystemen (etwa des Typs Wirtschaftsunternehmen, von dem oben die Rede war) und ihrer Umwelt. Hier geht es um Modi des Imports „fremder“ Entscheidungskriterien, die weder gewählt noch Akte der intentionalen Selbstgestaltung sind. Vielmehr handelt es sich um Formen des unfreiwilligen Akteurwandels, die ähnlich wie eine Infektion verlaufen, aber präziser als Intrusion6 zu bezeichnen sind. Gemeint sind kognitive Innovationen, die sich im Orientierungsrahmen kollektiver Akteure niederschlagen und verändertes Entscheidungshandeln zur Folge haben (können). Sie müssen nicht auf einen Ak6 Nach Webster’s Dictionary (2nd College Edition 1978) bezeichnet das Verbum „intrude (…) the forcing of oneself or something upon another without invitation, permission or welcome“.

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teur beschränkt bleiben, sondern können sich auf das cognitive framework mehrerer Akteure auswirken. Wie importierte Deutungen die Informationsbasis für die Sondierung von Handlungsoptionen und den Bezugsrahmen der Präferenzbildung verändern, muss hier außer Betracht bleiben. Die folgenden Beispiele sollen lediglich Grundmerkmale von Intrusionsprozessen belegen. (1) Organisationsdissidenten. Vorkommen und Wirkung von abweichendem Verhalten in Gestalt des ungehorsamen Außenseiters, des Querulanten oder Verräters (z. B. von Organisationsgeheimnissen) finden in einem Nebenzweig der Organisationsforschung Beachtung. Organisationskonflikte und individuelle Normverletzungen sind Phänomene, die leicht dem Filter wissenschaftlicher Abstraktion und Generalisierung zum Opfer fallen. Organisationssoziologisch werden sie unter den Stichworten Faktionalismus und (interne) soziale Bewegung behandelt, phänomenologisch als „insurgency“ (Zald/Berger 1978), „principled organizational dissent“ (Graham 1986) oder „whistle-blowing“ (Miceli/Near 1991) kategorisiert. Sie kehren in Lobpreisungen der „difficult people“ (Jos et al. 1989) wieder, die Organisationen zur Anpassung an die komplexe Umwelt nötigen, indem sie im Verstoß gegen die Mitgliedschaftspflichten Geheimnisverrat üben.7 Ist Organisationszugehörigkeit theoretisch durch explizite und implizite Rollenerwartungen definiert, so zählen in der Realität zusätzlich die Folgekosten einer allzu strikten Orientierung an Normen und Regeln. So gesehen erweisen sich reale Organisationen nicht als etwas Statisches, sondern als fluktuierende und permanent neu verhandelte Ordnungen (Jos 1988: 335). Regelverletzer mögen für die Organisation u. U. unentbehrliche Experten sein, so dass die Standardsanktion der Entlassung nicht greift. Auch existieren keineswegs überall verbindliche Regeln, sondern allenfalls diffuse Erwartungen, die umso leichter der Intrusion externer Orientierungen zum Opfer fallen. Da Individuen ihre Privatansicht nicht immer abgesondert von ihrer Organisationsrolle unterhalten wollen oder können, existiert in vielen Entscheidungsprozessen ein informeller Wirkungsraum für externe Gesichtspunkte. Es mag vergleichsweise selten der Fall sein, dass Organisationsmitglieder explizit auf sozial verantwortlichen Entscheidungen bestehen und auf diese Weise den Transfer externer Entscheidungsgesichtspunkte in die Arkansphäre der Selbstreferentialität erzwingen. Denn die manifeste Vermischung von Organisationsmitgliedschafts- und Staatsbürgerrolle nach dem Motto „all organizations are public“ (Bozeman 1987) ist mit Berufs- und Beschäftigungsrisiken verbunden. Folglich tritt sie häufiger getarnt als offen – und wohl häufiger bei marginalen als bei zentralen Konfliktthemen – auf. Doch selbst wenn Organisationen mit strengen Kriterien der Personalauslese reagieren, lässt sich diese Form normativer Intrusion nicht vollständig unterbinden: Lebensweltliche und professionelle Orien7

Viele der neuen grünen Stadtratsfraktionen erlebten in den ersten Jahren ihres Bestehens, dass ihnen Angehörige der Verwaltung und heimliche Dissidenten in anderen Parteien unaufgefordert wichtige Informationen zukommen ließen.

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tierungen können dank ihrer Identitätsfunktion immer wieder das formale Gebot der Organisationsloyalität unterlaufen. In Anbetracht unsicherer Umweltbedingungen mag selbst die Organisationsführung exogenen Orientierungen Geschmack abgewinnen, sofern sie Kontakt zu relevanten Entwicklungen in der Organisationsumwelt verbürgen. Wie wirksam Akte „verantwortlicher Illoyalität“ ausfallen können, hängt wohl vor allem von der Dichte sozialer Netzwerke (innerhalb oder außerhalb der Organisation) ab, die den Dissidenten Rückhalt und Orientierungssicherheit bieten. Öffentliche Diskurse über korporative und soziale Verantwortung einerseits, Profes­ sionsethiken und professionelle Kommunikationsnetzwerke andererseits, u. U. auch semi-professionelle Gratifikationen wie ein „alternativer Nobelpreis“, dürften für die moralische Autonomie der „difficult people“ von Bedeutung sein. Weitere Leistungssteigerung wäre von einem Solidaritätsnetz zu erwarten, das den zu Schaden Gekommenen mehr als nur Beifall spendet, etwa indem es materielle Hilfe in Gestalt von Einkommensersatz und Beschäftigungsangeboten bietet. (2) Professionelle Wissensgemeinschaften. Untersuchungen über Paradigmenwechsel in der Rüstungspolitik, über Einigungsprozesse in multinationalen Verhandlungen und über das Zustandekommen transnationaler Regimes der Umweltnutzung haben den Einfluss von „epistemic communities“ zutage gefördert. Es handelt sich um transnationale Netzwerke, die gleichermaßen als Wissens- wie als Akteursysteme zu verstehen sind. Sie bestehen aus wissenschaftlichen Experten, die als Spezialisten auf wohldefinierten Problemfeldern ausgewiesen sind und von Verhandlungspartnern (z. B. Regierungen) als Ratgeber oder Beauftragte in Anspruch genommen werden. Ihre Eigenart ist es, nicht nur zu beraten und zu repräsentieren, sondern auch den intellektuellen Rahmen der Definition von entscheidungsbedürftigen Themen und in Frage kommenden Lösungen zu bestimmen (Haas 1992). Ihr Bezugssystem wird weniger von konfligierenden politischen Interessen bestimmt als vielmehr durch wissenschaftlich informierte Auffassungen von den zu verhandelnden Sachverhalten. Die Einheit der communities ist in der Gemeinsamkeit von Problemdefinitionen, Kausalhypothesen und normativen Annahmen über Handlungsbedarf und Handlungsoptionen begründet, d. h. im Konsens über ein Set wissenschaftlicher und normativer Ideen, nicht unähnlich einem wissenschaftlichen Paradigma im Sinne von Thomas Kuhn. Aufgrund des hohen Beratungsbedarfs von Verhandlungsbeteiligten bei komplexen Themen und hoher Kontextunsicherheit gewinnen die auf professionelles Wissen gestützten Ansichten beträchtlichen, zum Teil bestimmenden Einfluss. Sie unterscheiden sich deutlich vom Interaktionswissen der politischen Akteure: Letzteres ist typischerweise an Interessendifferenzen orientiert, während sich die professionellen Orientierungen auf eine „consensual knowledge base“ (Haas 1992: 18) beziehen. Wird diese zum Gemeingut mehrerer Verhandlungspartner, wächst die Zone potentieller Übereinstimmung. Epistemic communities repräsentieren zwar in keinem

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ernstzunehmenden Sinne so etwas wie die „politische Macht“ der Wissenschaft, aber sie bilden eine Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik, die nicht a priori der Kontrolle einer Seite untersteht. Konsensuale Topoi wissenschaftlicher Kommunikation, mögen sie den Umgang mit der Meeresverschmutzung (Haas 1989) oder dem Klimawandel (vgl. Brunner 1991) betreffen, hatten deshalb vergleichsweise günstige Aussichten, politisch wirksam zu werden. (3) Multiple Akteuridentitäten. Sind die epistemic communities makrosoziale Erzeuger von potentiell problemadäquatem Wissen, während Organisationsdissidenten als mi­ krosoziale Sinnschmuggler gelten können, so betrifft die nun angesprochene Präsentationsform komplexen Umweltwissens die Mesoebene der (Selbst-)Gestaltung kollektiver Akteure. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass sich Umweltunsicherheit, wie sie die Handlungsbedingungen der Akteure kennzeichnet, nicht notwendig in unsicheren Akteurorientierungen niederschlagen muss. Eine alternative Möglichkeit ist eine Art kognitiver Fragmentierung des Akteurs – mit Wirkung auf die Organisa­tions- und Entscheidungsstruktur, insbesondere hinsichtlich der Organisation des entscheidungsrelevanten Wissens. Es bedeutet, dass sich Teilsysteme der Organisation auf den Umgang mit separaten Umweltausschnitten spezialisieren. Fragmentiertes Handlungswissen impliziert, dass zwar instruktive Orientierungen für strategisches Handeln in einzelnen Handlungsfeldern vorhanden sind, aber kein übergreifender Interpretationsrahmen. Selbst die Organisationsspitze mag dann ein integriertes Abbild der Umwelt entbehren. Dass strategisch ambitionierte Akteure unter Bedingungen genuiner Unsicherheit handeln, ohne sich ihre Umwelt hinreichend genau erklären zu können, ist ein Gemeinplatz. Die Frage, auf welche Weise sie dennoch intendierte Wirkungen zu erzielen vermögen, ist allerdings erst in Ansätzen Thema empirischer Analyse. Prinzipiell bestehen erhebliche Orientierungs- und Steuerungsprobleme bei jenen Kollektivakteuren, die intendierte Umweltwirkungen anstreben, zu denen ihnen weder bürokratische Routine noch ein konsistentes Weltbild verhelfen. Erfolgsträchtige Akteure reagieren darauf mit Enthaltsamkeit: Sie dämpfen den allgegenwärtigen Hang zu einem integrierten Umweltverständnis und begnügen sich mit problemspezifischen Orientierungen und partikularen Kausalhypothesen. Die organisatorische Gestalt, in dem sich dieser Kompromiss manifestiert, ist entweder der eines sogenannten Diskontinuitätsakteurs, der den disparaten Orientierungen nacheinander Rechnung trägt. Oder es handelt sich um die Organisationsform des „Multiplen Selbst“ (Elster 1986; Wiesenthal 1990b), d. h. eines Akteurs, der es versteht, sich gleichzeitig an den Besonderheiten mehrerer Handlungsfelder zu orientieren, für die er jeweils besondere handlungsinstruktive Deutungen ausgebildet hat. Das gilt z. B. für den Typus des innovativen und verantwortungvollen All-RoundPolitikers, der für die von ihm bedienten Handlungssphären je spezifische Wertorientierungen und Zeithorizonte in Anspruch nimmt, ebenso wie für die deutschen Industriegewerkschaften, die mit branchenbezogener Tarifpolitik und betrieblichen

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Produktivitätsbündnissen über zwei separate Handlungsräume verfügen, die sie mit je besonderen und tendenziell widersprüchlichen Interaktionsdefinitionen bedenken.8 Multiple Akteuridentitäten sind regelmäßig erwartbar, wenn ein korporativer Akteur Strategiefähigkeit anstrebt, aber außerstande ist, mittels seiner interaktionstauglichen (weil außenweltbezogenen) Orientierungen auch die normative Integration der Mitglieder zu gewährleisten (vgl. Wiesenthal 1993). Denn das Wissen, das zur erfolgreichen Auseinandersetzung mit der Umwelt taugt, ist nicht ohne Weiteres mit den Orientierungen verträglich, die sich bei der Bindung der Mitglieder an die Organisation bewährt haben. Dass Kollektivakteure unter Umständen als multiple Aktionseinheiten auftreten, hat Auswirkungen auf die Konzeptualisierung institutioneller Lernprozesse. Es impliziert zunächst eine Erleichterung in dem Sinne, dass neue, problem- und kontextadäquate Kognitionen nicht automatisch den Selektionsfilter des gesamten angestammten Wissens passieren müssen, um Annahme zu finden. Neues Wissen mag seine Heimat ebenso gut – selbst wenn es im logischen Widerspruch zu alten Orientierungen steht – in einem teilautonomen Part des Akteursystems finden und von dort aus den Referenzrahmen der Entscheidungen erweitern. Die Schwelle gegenüber der Aufnahme neuer Kognitionen fällt in diesem Fall niedriger aus als bei einem verbindlichen Orientierungsrahmen. So darf selbst bei Fortbestehen traditioneller Sichtweisen mit innovationsfreundlichen Orientierungen gerechnet werden. Und innovative Verhandlungskompromisse sind keineswegs überall ausgeschlossen, wo sich die Beteiligten gegen eine explizite Revision bzw. die Harmonisierung aller divergierenden Orientierungen entschieden haben.

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Schluss

Die Beispiele normativer und kognitiver Intrusion zeigen Möglichkeiten des Sinntransfers und Akteurwandels an, die typischen, in soziologischen Theorien vorausgesetzten Akteureigenschaften zuwiderlaufen. Diskontinuierliche bzw. multiple Situationsdeutungen und gleichzeitiges Agieren in separaten Handlungssphären sind Phänomene, die vor dem Hintergrund eines unitarischen Akteurkonzepts und im Lichte linearer Handlungstheorie als pathologisch erscheinen mögen. Variable und multireferentielle Orientierungen, die fluktuierende Identitäten begründen, verstoßen nicht allein gegen die Gebote rationaler Selbststeuerung und damit gegen die implizite Normativität von Handlungs- und Organisationstheorien, sondern kollidieren unvermeidlich mit Konstruktionsprinzipien jener Spielart soziologischer Theorie, 8 Ein anderes Beispiel mag das Misslingen von Multiple Self-Steuerung demonstrieren. Das scheint z. B. der Fall bei Reformparteien, die einen utopischen bzw. fundamentalistischen und einen pragmatischen bzw. realpolitischen Flügel ausdifferenziert haben. Sie erfahren in der Regel erhebliche Orientierungsprobleme, weil nur einer der beiden Flügel (nämlich der pragmatische) über ein realweltliche Erfahrungen ermöglichendes Handlungsfeld verfügt.

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die – entweder in der Tradition von Hegel und Marx oder im Anschluss an Durkheim und Parsons – das Projekt verfolgte, makrosoziale Phänomene (Gesetze, Trends, Systeme oder Strukturen) mit Hilfe mikrosozialer, aber nur selektiv auf Momente des individuellen Handelns rekurrierender Variablen zu erklären. Die dafür entwickelten Begriffssysteme scheinen systematisch ungeeignet, Aufschluss über die realen Freiheitsgrade des Handelns zu geben.9 In der Vergangenheit zogen gesellschaftstheoretisch ambitionierte Bemühungen um die Überbrückung des „micro-macro split“ (Alexander/Giesen 1987: 4) Kritik auf sich, weil sie nicht ohne geschichtsphilosophische Annahmen auskamen bzw. einseitig vom Konstitutionsproblem „sozialer Ordnung“ okkupiert waren. Heute bietet sich eine neutralere, weil weniger ideologiekritisch als theorietechnisch und ko­ gnitionstheoretisch unterfütterte Erklärung an. Sollen Sozialtheorien einigermaßen übersichtlich bleiben, was Menge und Art ihrer begriff‌lichen Unterscheidungen und Verknüpfungen angeht, so sind erhebliche Vereinfachungen im konzeptionellen Design notwendig. Dem hohen Abstraktionsbedarf „großer“ Theorie, die zudem um Verständlichkeit im Kontext überlieferter (in der Regel unterkomplexer) Sprachspiele bemüht ist, können nicht die variantenreichen Singularitäten des sozialen Geschehens, sondern kann nur die strenge Begriff‌lichkeit sozialer Regelmäßigkeiten genügen. Empirisches Substrat der aggregationstauglichen Begriffe sind deshalb ausschließlich handlungsbeschränkende Momente, d. h. soziale Routinen, Normen, Erwartungen und Definitionen. Diese Abstraktion scheint durchaus plausibel und legitim, da sich die Semantik der strukturellen constraints auch in unzähligen Handlungskontexten empirisch bewährt: als Fokus kollektiven Wissens und sozialer Koordination (Schimank 1988). Als Grundpfeiler komplexer Theorien haben constraints jedoch ambivalente Wirkungen. Sie erlauben es, weitreichende Interaktionen und prägnante Problemkonstellationen zu identifizieren, aber da sie mit der „mikrosozialen“ Varianz auch Innova­ tionspotentiale diskontieren, unterschlagen sie einen Gutteil „anderer“ Möglichkeiten und Prozessausgänge. So haben sich bezeichnenderweise gerade die gesellschaftstheoretisch begründeten Institutionendesigns, mögen sie der marxistisch-sozialistischen oder der marktapologetischen Tradition entstammen, als mikrosoziologisch unterkomplex erwiesen. Die seit einiger Zeit zu beobachtende Renaissance der weitaus weniger ambitionierten Handlungs- und Institutionentheorien, z. B. im Umkreis des Rational choice-Ansatzes (Wiesenthal 1987), kann als Reaktion auf diesen Mangel der großen constraint-Systematiken gelten. Entwicklungsbrüche, institutionelle Erfindungen und andere soziale Innovationen ereignen sich jedenfalls regelmäßig außerhalb ihres Erwartungsrahmens.10 Selbst wenn Theoriekonstruktion so 9 An diese Beobachtung knüpft ein aus der entwicklungspolitischen Diskussion überliefertes Bonmot an: „Economics is all about how people make choices. Sociology is all about why they don’t have any choices to make“ (Duesenberry 1960: 233). 10 Diese Kritik an der traditionellen soziologischen Theoriebildung hat selbst Tradition. Kritische Perspektiven zielen beispielsweise auf die Ordnungs- und Konformitätsprämissen (Wrong 1961), die

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virtuos betrieben wird, wie es Niklas Luhmann versteht, sind die Rezipienten doch häufig außerstande, typische Suggestivwirkungen wie die Verdinglichung des Strukturbegriffs und die Camouflage realer Alternativoptionen unter Kontrolle zu halten. Solange Risikosoziologie der gesellschaftstheoretischen Tradition verbunden bleibt, scheint sie systematisch gehindert, über Optionen des Umgangs mit Risiko ebenso präzise aufzuklären wie über deren Entstehung. In einem gewissen Sinne ist ihre Blindheit für soziale Kreativitätspotentiale selbst als ein gesellschaftliches Risiko zu betrachten. Um in diesem Manko noch die Warnfunktion kritischer Sozialwissenschaft zu entdecken, ist ein gehöriger Schuss Optimismus nötig – und Skepsis gegenüber dem Geltungsanspruch ihrer Aussagen. Will man ihnen als worst case-Interpretationen der Wirklichkeit Anerkennung zollen, so kann man sie nicht gleichzeitig als zutreffende Beschreibungen der betrachteten Sachverhalte gelten lassen. Immerhin finden sich in der durch empirische Abweichungen von der theoretischen Begriff‌lichkeit gebildeten Grauzone Optionen der sozialen Innovation, die in einer um ihre Gefährdungslage ernsthaft besorgten Risikogesellschaft nicht ignoriert werden sollten. Praktische Veränderungen im Institutionengeflecht der Risikogesellschaft, die für Innovationsstrategien in Ökonomie und Politik richtungsweisend sein mögen, sind also nicht zwangsläufig von utopischem Kaliber. Sie sind schwierig und voraussetzungsvoll, doch nicht unrealisierbar. Die Abwesenheit erfolgssicherer Strategien rechtfertigt es nicht, dem komplexen Kausalnetz der risikogesellschaftlichen Problemszenarien – in der Tradition soziologisierender Strukturmystik – eine zwanghafte Selbsterhaltungslogik zu bescheinigen. Ein angemessenes Verständnis der tatsächlich wirksamen Umstände wäre vielmehr, die Dinge so zu sehen: Das wahrscheinliche, aber prinzipiell abwendbare Verhängnis der Risikogesellschaft besteht in dem Sachverhalt, dass potentiell abhilfetaugliche Instrumente, gemessen an bestehenden Denkgewohnheiten, zu wenig prominent scheinen. Sie verfehlen den intellektuellen und ästhetischen Geschmack der sich zu ihrer Interpretation berufen fühlenden Akteure. „Risikogesellschaft“ ist eine durchaus angemessene Beschreibung dieses Sachverhalts – unter der Voraussetzung, dass man die Prämissen der soziologischen Risikotheorie teilt. Angemessener wäre es jedoch, letztere als Reflexionsfalle der Risikogesellschaft zu betrachten.

handlungstheoretische Lücke der Politikwissenschaft (Gunnell 1979) und die Fruchtlosigkeit der Suche nach allgemeinen Gesetzen des sozialen Wandels (Boudon 1983). Sie betreffen das prononcierte Desinteresse an Modellen rationaler Handlungswahl (Boudon 1988) oder die Marginalität der Frage nach der Kreativität des sozialen Handelns (vgl. Joas 1990). Hier ist speziell jener Faden der Kritik aufgenommen, der zur selbstreferentiell argumentierenden soziologischen Systemtheorie führt (dazu ausführlicher Scharpf 1989).

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Kapitel 9

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Lernchancen der Risikogesellschaft

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Kapitel 9

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Kapitel 10 „Kooperative“ Verfahren versus politische Verhandlungen Zur Kritik eines umweltpolitischen Schlagworts (1998)1

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„Kooperative“ Verfahren in politikwissenschaftlicher Perspektive

Wenn Krieg nach dem Bonmot von v. Clausewitz (1973: 210) „eine Fortsetzung des politischen Verkehrs (…) mit anderen Mitteln“ ist, so darf man annehmen, dass die Normalform von Politik im Durchschnitt der Fälle weniger gewaltsam und antagonistisch geprägt ist als ihre kriegerische Variante. In der differenzierten Begriff‌lichkeit des angelsächsischen Politikkonzepts, das zwischen polity, policy und politics zu unterscheiden erlaubt, ist das Spannungsfeld exakt durch zwei Begriffe markiert: den der politisch-institutionellen Ordnung des Gemeinwesens (polity), welche die Akteure auf friedliche Mittel der Konfliktaustragung verpflichtet, und den des politischen Prozesses (politics), der ein Produkt aus Assoziation, Machtkommunikation und strategischem Handeln ist – letzteres in sehr unterschiedlichen medialen Formen. Ist die Friedlichkeit des politischen Geschehens in der Verfassung des Gemeinwesens (polity) normativ vorgegeben, so scheint sie allerdings oft durch die im Prozess zugelassenen Mittel (politics) in Frage gestellt. Anders formuliert: Politik soll friedlich sein, aber ist es oft nicht. Ob, unter welchen Umständen und inwieweit das politische Geschehen tatsächlich friedlich und zugleich thematisch adäquat sein kann, hängt offensichtlich von weiteren Bedingungen außer denen der polity ab. Begriffslogisch bezeichnen „kooperative“ Politikverfahren nur einen recht trivialen Gegenpol zum „kriegerischen“ Verständnis von Politik. Vor dem Hintergrund dieses Zugangs zum Thema „kooperative“ Politikverfahren wäre also zunächst nach deren empirischen Merkmalen und Verbreitungsbedingungen zu fragen, um sodann die Bedingungen ihrer Herstellbarkeit zu erkunden. Die normative Erwünschtheit 1

Überarbeitete Fassung des Beitrags zur Tagung „Kooperative Politikverfahren“ am Institut für Wirtschaft und Politik der Universität Witten/Herdecke, 8. – 10. 10. ​1998 in Witten.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_11

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Kapitel 10

von „kooperativer“ Politik scheint wie selbstverständlich vorausgesetzt. Da jedoch Politik, so weit sie auf institutionellen Gleisen stattfindet, ohnehin friedlich zu sein hat, steht der Begriff „kooperative“ Politikverfahren wohl für etwas anderes und offenbar weniger „gewöhnliches“. Er bezeichnet eine Sorte von sozialen Interaktionen, denen die begriff‌lich strenge Politikwissenschaft das Prädikat des „Politischen“ verweigern müsste. Warum ? Weil im Prädikat „kooperativ“ die für genuin politisches Handeln konstitutive Freiheit der Strategiewahl aufgehoben scheint: Die Mittel des Werbens, Feilschens, Drohens und Erpressens scheinen ausgeklammert. Dazu fällt Politikwissenschaftlern zuallererst die Frage ein: „Wer will das ? Und wofür ?“ Die Idee einer allgemeinen Harmonie dank „gegenseitiger Hilfe in der Tier- und Menschenwelt“ (Peter Kropotkin) ist so alt wie das Wissen von ihrer Unrealisierbarkeit. Unrealisierbar ist die schöne Idee aus präzise angebbaren Gründen. Wird realistischerweise angenommen, dass (i) politische Akteure nicht ausschließlich deontologischen Prinzipien folgen (können), sondern auch utilitaristische Präferenzen (die nicht notwendig den Eigennutzen über den Drittnutzen stellen) ausbilden und anwenden, (ii) eine Teilmenge der politischen Akteure nicht nur über kooperative Handlungsalternativen, sondern auch über solche nichtkooperativer Art verfügt, und (iii) im Falle des Scheiterns von Kooperationsangeboten nicht nur der erhoffte Kooperationsertrag ausbleibt, sondern auch ein Status quo minus eintreten mag, dann sind selbst prinzipiell kooperationsbereite Akteure gut beraten, die Möglichkeit des in der dritten Bedingung erwähnten „worst case“-Szenarios zu berücksichtigen (Brennan/Buchanan 1988). Mit anderen Worten: Kooperation mag gelegentlich deshalb scheitern, weil prinzipiell kooperationsgeneigte Akteure fürchten, von ihren Gegenspielern getäuscht zu werden und mit einem schlechteren Ergebnisse zu enden als im Falle eines Kooperationsverzichts. Stellt man sich auf den Standpunkt eines im besonderen Maße an Alternativen armen und darum kooperationsbedürftigen Akteurs, so ist man mit zwei ungleich wirksamen Optionen konfrontiert: Man mag entweder – und i. d. R. wider besseres Wissen – darauf bauen, sein kooperationsunwillige Gegenüber mit Bitten und Argumenten zur Kooperation zu bewegen. Beiderseitige Kooperation ist in dieser Konstellation eher unwahrscheinlich. Oder man bemüht sich um Handlungsoptionen, die den eigenen Kooperationsbedarf senken – weil das u. U. hilft, die Gegenseite in eine kooperationsfreundlichere Stimmung zu versetzen. Letzteres bedeutet, dass, wer kooperative Interaktion anstrebt, nicht versäumen darf, sich in nichtkooperativen Strategien zu üben, die gegebenenfalls Kooperation entbehrlich machen und das eigene Schadensrisiko mindern.

„Kooperative“ Verfahren versus politische Verhandlungen

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Der „kooperative“ Trend in der Politikwissenschaft

Sieht man von den besonderen Gründen ab, welche prinzipienfeste Pazifisten, die Evangelische Kirche oder notorisch konfliktunterlegene Interessenten für dezidiert kooperative Verkehrsformen haben mögen, so bleibt als allgemeine Begründung „kooperativer“ Politik im Wesentlichen nur die Aussicht auf Leistungsgewinne – z. B. durch geringere Transaktionskosten, Optionsvermehrung oder effektivere Formen von Interaktion und Steuerung. Diese möglichen Kooperationserträge spielen auf eine Schnittmenge verschiedener Themen der politikwissenschaftlichen Forschung im Umkreis von Funktionen und Institutionen der gesellschaftlichen Interessenvermittlung an. Zeichnete das Paradigma des Interessengruppenpluralimus noch das Bild konkurrierender Egoismen, so weckte die Phänomenologie des Neo-Korporatismus die Vorstellung von einer wenig konfliktanfälligen, weil von Vornherein auf konsensuelle Ko-Orientierung angelegten Entscheidungsproduktion. Als Beispiel diente das mehr oder weniger informelle Zusammenspiel von staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren. Am Muster des „Makro“-Korporatismus von Staat, Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden, wie er in der Konzertierten Aktion nach dem Stabilitätsgesetz von 1967 eine institutionelle Form erhielt, wird aber deutlich, wo die Grenzen dieser Variante von „kooperativer“ Politik liegen. Es kam nur dann zu abgestimmtem Handeln, wenn alle Beteiligten einen Zugewinn i. S. eines Nichtnullsummenspiels erwarteten, also ein positiver Saldo aus Zugeständnissen und Gewinnen gesichert schien. War das nicht der Fall, blieb das Medium ineffektiv und darum ungenutzt (Offe 1981). So weit die Beteiligten die Möglichkeit besaßen, im Falle von Uneinigkeit in andere Arenen der Konfliktaustragung (z. B. die des Arbeitskampfes, des Parteienwettbewerbs oder der Gesetzgebung) zu wechseln, ließ sich u. U. das dort erwartbare Konfliktresultat zum Referenzpunkt einer Einigung im Verhandlungssystem machen. Die externen Handlungsoptionen verliehen dann der Verhandlungspraxis im korporatistischen Gremium den Anschein hoher Konsensproduktivität. Ist also der „kooperative“ Aspekt von Interaktionen nicht Ursache, sondern das Ergebnis einer bestimmten Bedingungskonstellation, so stellt sich die Frage, welche Eigenschaften gegeben und welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit es „kooperativ“ zugehen kann. Die Antworten der Korporatismusforschung betonen v. a. die Fähigkeit von Mitgliederorganisationen, insbesondere Gewerkschaften und Verbänden, zwei ungleiche Kommunikationsspiele simultan zu bewältigen: einerseits die normativ-kommunikative Integration der Mitgliedschaft aufrechtzuerhalten, während die Organisation andererseits den kognitiv-strategischen Anforderungen der Interaktion mit Dritten (außerhalb der Organisation) zu genügen hat. Kollektive Akteure werden erst für einander kompromissfähig, wenn sie sich als Puffer für die partielle Vereinbarkeit dieser ungleichen Handlungslogiken zu organisieren verstehen: der „logic of membership“ und der „logic of influence“ (Streeck 1994).

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Kapitel 10

Die Fähigkeit von Organisationen als Rationalitätenpuffer bzw. „intermediäre“ Institution zu agieren, verdankt sich wiederum spezifischen Organisationsfunktionen für ganz bestimmte Interessentypen und einer entsprechenden Abhängigkeit der Mitglieder von den Organisationsleistungen.2 Darum verbietet es sich, die an bestimmten kollektiven Akteuren gewonnenen Forschungsbefunde umstandslos auf andere Kollektivakteure, Individuen oder andersartige Verhandlungssysteme, etwa solche der Umweltmediation unter Beteiligung individueller Bürger, zu übertragen. In den 1970er und 80er Jahren verlagerte sich die Aufmerksamkeit vom Makrokorporatismus der Einkommenspolitik auf verschiedene Formen der bereichsspezifischen Kooperation zwischen Vertretern staatlicher und wirtschaftlicher bzw. gesellschaftlicher Interessen (vgl. Wiesenthal 1981; Voelzkow et al. 1987; Heinze/Schmid 1994), die als sektorale oder regionale „Meso-Korporatismen“ identifiziert wurden. Die Beiräte öffentlich-rechtlicher Einrichtungen und einiger Ministerien, Beratungsund Normierungsgremien verschiedenster Art sowie Regionalkonferenzen und Runde Tische fungieren seitdem als Muster einer „kooperativen“ Politik, deren empirisches Vorhandensein auf multilaterale und einigermaßen regelmäßig erzielbare Kooperationserträge schließen lässt. Analoges gilt für die in den 1980er und 90er Jahren bevorzugt studierten Politiknetzwerke – lockeren, intern differenzierten und durchweg exklusiven Beziehungsnetzen zwischen staatlichen und außerstaatlichen Akteuren, die mit Projekten der Gesetzgebung oder mit der informellen, u. U. kontinuierlichen Regulation von Politikbereichen befasst sind. Die faktische Beauftragung „privater“ Akteure mit Aufgaben, die einstmals solche der hoheitlichen Staatsverwaltung waren, verdankt sich wiederum der regulativen Kompetenz von Organisationen im Verhältnis zwischen Mitgliedern und Dritten. Die Entdeckung der organisatorischen Steuerungsfähigkeit hinsichtlich der Präferenzen und Handlungsprämissen von Mitgliedern brachte zeitgenössischen Verbänden das Prädikat „private governments“ (Streeck/Schmitter 1985) ein und rückte sie ins Zentrum von Vorschlägen zur (besseren) institutionellen Vereinbarkeit von demokratisch-repräsentativen und funktional-regulativen Prinzipien der gesellschaftlichen Steuerung (Cohen/Rogers 1992; Schmitter 1994). Der Ordnung halber muss aber dazu ergänzend bemerkt werden, dass zur selben Zeit, in der interessante (allerdings v. a. auf Nordamerika zielende) Vorschläge zum Auf- und Ausbau einer „associative democracy“ gemacht wurden, von anderen Autoren eine Erosion der normativ-kulturellen Grundlagen kollektiver Interessenrepräsentation (v. a. in Westeuropa) beklagt wurde (Streeck 1987, 1994). Dennoch lässt sich gegenüber der dirigistisch-interventionistischen Tradition des staatlichen Politikverständnisses eine Art Paradigmenwechsel konstatieren. Dieser 2 Weil diese im Falle der Gewerkschaften wesentlich anderer Art als bei Arbeitgeberverbänden sind, musste die Konzertierte Aktion des Wirtschaftsministeriums schon nach wenigen Versuchen scheitern.

„Kooperative“ Verfahren versus politische Verhandlungen

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wurde 1993 in einem an die Partei DIE GRÜNEN adressierten Text mit den folgenden Kernsätzen umrissen:3 „Die Vorstellung eines die Gesellschaft von zentraler Stelle aus steuernden Staates hat der Einsicht Platz gemacht, dass die nach eigensinniger Logik verfahrenden Funktionssysteme von autoritär daherkommender Politik allenfalls irritiert, aber kaum mehr kontrolliert werden können. Gleichzeitig ist die staatliche Politik von den Leistungen der gesellschaftlichen Teilsysteme – genau gesagt: vom autonomen Regulierungsvermögen der Tarifpartner, der Wirtschafts- und Berufsverbände, der Universitäten und Schulen – empfindlich abhängig.“ „Ob man es begrüßt oder bedauert, der Staat ist nicht mehr die ‚zentrale Steuerungsstelle, sondern Mitspieler in einem Netzwerk von Handelnden‘; um aktiv zu gestalten, muß er in die Rolle eines ‚Moderators der laufenden Prozesse‘ schlüpfen (Fürst 1987).“ „Eine neue Ära von Reformpolitik ist damit keineswegs ausgeschlossen. (…) Ihr Hauptaugenmerk muß den faktisch verwendeten Koordinationsverfahren gelten. (…) Von jeder auftauchenden Schwierigkeit auf den Widerstand gegnerischer Interessen zu schließen, wäre ein fatales Mißverständnis. Sind doch die existierenden Verhandlungssysteme nicht nur Foren der Interessenpolitik, sondern auch Ort der Vermittlung zwischen relevanten gesellschaftlichen Teilfunktionen und Teilrationalitäten.“ (Nullmeier/Raschke/Wiesenthal 1993)

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Vermutete und reale Rationalitätsgewinne der Kooperation

Die verbreitete Vorstellung, dass die Ergebnisse einer kooperativen Interaktion wertvoller als die der konfliktuellen Alternativen sind, verdient genauere Prüfung. Gewiss lässt sich kooperativen Arrangements eine gewisse Kompromissproduktivität bescheinigen, doch besagt diese Feststellung aus zwei Gründen weniger als mit ihr gemeinhin assoziiert wird. Zum einen gibt es zahlreiche gescheiterte Versuche, zur Kooperation zu gelangen (vgl. Jansen 1997). Da sie jedoch keine manifesten Konsequenzen hatten (in der Regel wandten sich die Beteiligten anderen Interaktionsformen und -Arenen zu), blieben bzw. wurden sie unsichtbar. Zum anderen wird den real existierenden Kooperationsformen nachgesagt, dass sich ihre Produktivität einem ebenso simplen wie gravierenden Umstand verdankt: der gezielten Ausschließung von „kooperationsuntauglichen“ Interessen und Optionen. Ein Beispiel sind die diversen „Energiekonsense“, die bei Beteiligung organisierter Umweltinteressen schwerlich zustande gekommen wären. Mit anderen Worten: Wir benötigen zusätz3 Die folgenden Zitate enthalten der besseren Lesbarkeit wegen geringfügige Umformulierungen gegenüber dem 1993 publizierten Original.

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Kapitel 10

liche Informationen über die genauen Bedingungen, unter denen Kooperation möglich bzw. nicht möglich ist (dazu Abschn. 4). Und wir brauchen einen Maßstab für den besonderen Nutzen, den kooperative Interaktion verspricht. In modernen wertpluralistischen Gesellschaften haben Bemühungen um eine universale, d. h. von allen sozialen Gruppen geteilte Gemeinwohldefinition keine Erfolgsaussicht. Auf den ersten Blick existiert wohl ein gewisser Fundus an inklusiven Zielwerten, wie ihn pauschale Kategorien wie Frieden, Gerechtigkeit und Humanität beschreiben. Schickt man sich aber an, solche Kategorien kontextspezifisch zu präzisieren, verfliegt das Bild übereinstimmender Interessen und allgemein gültiger Werte. Die einen verstehen unter Frieden lediglich die Abwesenheit von „mehr“ Krieg, die anderen meinen einen Frieden, den es erst noch herzustellen gilt; die einen verstehen unter sozialer Gerechtigkeit die Gleichheit der Verteilungsresultate, die anderen einen fairen Äquivalententausch i. S. von Leistung und Gegenleistung; für die einen scheint es human, ihre Mitmenschen zu erziehen und zu „bessern“, den anderen gilt die Freiheit, sein und bleiben zu dürfen, wie man ist, als Verwirklichung von Humanität. Die aus religiösen Weltbildern ins Alltagsdenken entlassene Vorstellung von eindeutigen und verbindlichen Kollektivwerten ist im Zuge der gesellschaftlichen Modernisierung irreal geworden. Doch selbst dort, wo noch ein selbstverständlicher Wertekonsens zu bestehen scheint, ist seine praktische Bedeutung in Frage gestellt. Sobald die Frage nach der Wahl der zur Wertverwirklichung geeigneten Mittel auftaucht, werden gravierende und oft unüberbrückbare Differenzen bemerkt. Es scheint sogar, als würden sich die kollektiven Wertorientierungen, nachdem sie den zentrifugalen Tendenzen der Profanisierung und sozialen Differenzierung ausgesetzt wurden, mehr und mehr von der Ebene der Zwecke auf die Ebene der Mittel zurückziehen. Wertorientierungen beziehen sich heute überwiegend auf konkrete historische Institutionen statt auf deontologische Prinzipien. Statt über alternative Institutionen der Sicherung gegen Existenzrisiken wird um Abschaffung oder Beibehaltung der beitragsbezogenen Altersrente gerungen, pro und kontra Flächentarifvertrag, Fristenlösung, Abtreibungspille usw. Stellung bezogen usw. Wertdiversität und Mitteldissens bedeuten, dass gemeinwohlfähige Wertmaßstäbe nicht hierarchisierbar sind und es den Mitteln der Wertrealisierung häufig an Instruktivität und Folgensicherheit mangelt. Hintergrund dieser Feststellung sind die hohe Systemkomplexität, die allgegenwärtigen Grenzen rationalen Handelns (Stichwort bounded rationality), die Unkontrollierbarkeit künftiger Ereignisse (Stichwort Unsicherheit) und die daraus resultierende Problematik rational-intentionaler politischer Steuerung (Wiesenthal 1995). Eine Konsequenz ist, dass keinem empirischen Kompromiss und keinem tatsächlichen Fall von Kooperation zweifelsfrei „Optimalität“ bescheinigt werden kann. Selbst ein von Entscheidungsteilnehmern und ausgeschlossenen Dritten einmütig begrüßtes Resultat kann sich als langfristig nachteilig herausstellen, wenn bemerkt wird, dass günstigere Optionen vereitelt und ein Pfad unliebsamer Folgeentscheidungen vorprogrammiert wurden. In diesem Sinne mag

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das einigermaßen funktionierende Abfallentsorgungssystem der Gegenwart durch seinen Einfluss auf Anspruchsbildung und den Lock-in-Effekt der getätigten Investitionen ein wirklich „gutes“ System unzugänglich gemacht haben. Eine lediglich „lokal“ rationale Option, die schon im ersten Zug „kooperativ“ realisierbar ist, versperrt u. U. den Weg zu nur über Konfliktaustragung und gelegentliche Problemvertagung erreichbaren Ergebnissen von höherer, womöglich „globaler“ Rationalität.4 Die Unentscheidbarkeit „letzter“ Werte wurde Politikwissenschaft und Sozialphilosophie zum Anlass, die Debatte über Qualitätsfragen politischer Prozesse von materialen Kriterien auf Meta-Kriterien zu lenken. Wenn nicht angebbar ist, welche konkrete Ergebniseigenschaft es zu maximieren gilt, um alle Beteiligten und Betroffenen zufriedenzustellen, bleibt immer noch die Möglichkeit, einen abstrakten Bezugsmaßstab für die Qualität politischer Entscheidungen zu wählen. Hierfür haben sich in modernen, demokratisch verfassten Gesellschaften zwei Kriterien als prinzipiell geeignet herausgeschält: das der formalen Verfahrenslegitimation und das der inklusiven Partizipation. Für den Umgang mit widersprüchlichen Politikansprüchen gilt die Ersetzung des auf Resultatqualität abhebenden Rationalitätsanspruchs durch Legitimitätsgründe des Entscheidungsverfahrens als ein weithin bewährtes Modell (Luhmann 1975; vgl. Machura 1993). Es gestattet, absoluten und letztlich illegitimen Wahrheits- und Machtansprüchen um den Preis der Ergebnisunsicherheit einer Kaskade von Entscheidungsregeln zu entkommen. Prozedurale, d. h. verfahrensbezogene, Rationalität entgeht dennoch nicht dem Risiko wiederkehrender Legitimitäts- und Anerkennungsprobleme. Sie ist keine Patentlösung, da es an universal gültigen Metanormen für die Richtigkeit bzw. Fairness von Verfahrensalternativen mangelt. Wo Verfahrensnormen empirisch greifen, beruhen sie auf sanktionierten Konventionen oder gründen in situativen Kriterien für Fairness und Gerechtigkeit, in denen sich neben den prozeduralen Normen auch substanzielle Verteilungspräferenzen und soziale Statusansprüche widerspiegeln.5 In diesem Sinne hat sich in Deutschland die Metanorm der „Rechtsstaatlichkeit“ auf der Basis verfasster Verfahren durchgesetzt. Aber schon einem flüchtigen Blick offenbart sich der Widerspruch zwischen dieser Metanorm und einem Prinzip der „Kooperativität“, das die Hinzuziehung oder Ausschließung von Entscheidungsbeteiligten allein von deren Kooperationsbereitschaft abhängig machen würde. Die alternative Metanorm inklusiver Partizipation – „keine(r), die (der) sich betroffen fühlt, darf ausgeschlossen werden“ – steht ebenfalls auf wackeligem Boden (vgl. Luhmann 1971: 35 – ​45; Wiesenthal 1990). Mit einer zunehmenden Zahl von marginal oder diffus interessierten Teilnehmern wird die Entscheidungsfindung sowohl schwieriger als auch im Ergebnis riskanter. Gilt das Einmütigkeitsprinzip, so 4 Die Begriffe „lokal“ und „global“ werden hier i. S. des Gegensatzes von situativ möglichem und maximalem Gewinn verwendet (vgl. Elster 1987: Kap. 1). 5 Vgl. die Forschungen zum Thema lokale Gerechtigkeit (Schmidt 1992; Elster 1993).

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Kapitel 10

kann schon das Veto eines einzelnen unkooperativen Teilnehmers die Blockade des Entscheidungsprozesses bedeuten. Mehrheitsentscheidungen mögen dagegen den schwachen Präferenzen von vielen bloß marginal Betroffenen dominante Geltung verschaffen. Die gelegentlich zu beobachtende Selbstrekrutierung der Teilnehmer schlägt leicht in eine Herrschaft der „Abkömmlichen“ (Max Weber) über die weniger günstig Gestellten um. Da die effektive Partizipation aller an allen Entscheidungsthemen unmöglich ist, beseitigt das Prinzip der inklusiven Partizipation eben nicht, wie man einst hoffte, das Demokratiedefizit exklusiver Gremien, sondern ersetzt nur transparente durch intransparente Selektivität.6 Zur Idiosynkrasie von nach dem Zufallsprinzip (z. B. per Losentscheid) zusammengewürfelten Teilnehmergruppen sowie den technischen Schwierigkeiten der Kommunikation und argumentativen Entscheidungsvorbereitung in „großen“ Gremien kommt das Problem der ungleichen Verbindlichkeit der Entscheidungsresul­ tate (vgl. Jansen 1997). Während beteiligte Investoren u. U. ihre Investitionspläne den Entscheidungsergebnissen anpassen und sich damit auf längere Sicht veränderten constraints unterwerfen (müssen), bleiben andere Beteiligte frei, ihre Präferenzen entsprechend dem Zeitgeist zu variieren, statt den Sinn der von ihnen erwirkten Entscheidung über die ganze Zeit ihrer Geltung zu vertreten. So bleiben demokratische Willensverbände, die keine Selbstbindung an frühere Beschlüsse akzeptieren, sondern es der Mitgliedschaft gestatten, jederzeit alles (erneut) zum Entscheidungsthema zu machen, auf den Zick-Zack-Kurs des Inkrementalismus verwiesen. Wenn kooperative Verfahren weder die Verwirklichung eines höchsten Wertes oder unstrittiger Kriterien der Verfahrenslegitimation noch Rationalitätsgewinne durch Partizipationsoffenheit gewährleisten, welchem anderen Umstand verdankt sich dann ihre Attraktivität ? Eine naheliegende Antwort zielt auf die Eigendynamik politischer und wissenschaftlicher Diskurse. Danach wären „kooperative“ Verfahren einfach nur zeitweise „in“. Es gibt jedoch auch eine in der Sache selbst begründete Antwort, nach welcher „kooperative“ Einstellungen und Verhandlungsstile einen Vorteil gegenüber konfliktuellen Alternativen besitzen. Sie scheinen sich nämlich zur Sondierung des Feldes der gegebenen Möglichkeiten zu eignen. Das heißt: Bestimmte Bedingungen, die mit „Kooperativität“ umschrieben werden, erlauben die Entdeckung und gegebenenfalls Kreation von Entscheidungsoptionen, welche unter anderen Bedingungen unerkannt oder unzugänglich blieben. Allein darin dürfte der reale Rationalitätsgewinn kooperativer Verfahren liegen: Sie sind häufiger als andere mit den Voraussetzungen für Optionsgewinne assoziiert, d. h. innovationsgeeignet. Um welche Bedingungen handelt es sich dabei ?

6 Nimmt Herr X tatsächlich nur deswegen teil, weil er im Elternurlaub etwas Zeit übrig hat oder weil er das Interesse seines früheren Arbeitgebers bzw. die Weltanschauung seiner Profession vertreten sehen möchte ?

„Kooperative“ Verfahren versus politische Verhandlungen

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Innovationsförderliche Akteurskonstellationen

Um den Bedingungen von „Kooperativität“ auf die Spur zu kommen, wird im Folgenden eine krude Skizzierung der Variablen vorgenommen, mittels welcher sich Verhandlungen zwischen autonomen Akteuren analysieren lassen. Es handelt sich um eine Kompilation von analytischen Differenzierungen, die in empirischen Untersuchungen entwickelt wurden. Sie entstammen v. a. den Forschungsfeldern der internationalen Beziehungen und der nationalstaatlichen Politikverflechtung und sind mit den Befunden von spieltheoretischen und Bargaining-Analysen abgestimmt. Zu beachten ist, dass die verwendeten Begriffe nicht normativer Natur sind, sondern heuristisch-explorativen bzw. explikativen Charakter haben. Sie beziehen sich auf drei Dimensionen der Verhandlungsanalyse: Themen, Akteure und Kontext (Rahmenbedingungen). Entsprechend den Ausprägungen der Variablen jeder Dimension lassen sich mehr oder weniger kooperations- und/oder innovationsförderliche Konstellationen identifizieren. 4.1 Themen In sachlicher Hinsicht unterscheiden sich Verhandlungsthemen danach, ob sie eine Wahrnehmung der Situation als Verteilungskonflikt, d. h. als Nullsummenspiel, oder als Nichtnullsummenspiel (auch: Win-Win-Situation) nahelegen. Nichtnullsummen­ spiele bieten Anreize zur Suche nach kooperativen Lösungen, weil die Summe der erzielten Gewinne (bzw. Verluste) das Resultat der Spielzüge aller Beteiligten ist. Weil das für alle variable sum games gilt, sind selbst „Negativsummenspiele“ weniger blockadeanfällig als Nullsummenspiele.7 Zu den Sachaspekten des Themas zählen des Weiteren seine Eindeutigkeit respektive Diffusität. Kooperationsfreundlich sind demnach alle Nichtnullsummenspiele, insbesondere dann, wenn die gemeinsamen Anstrengungen koordinationsbedürftig sind. Innovationsförderlich scheint dagegen nur jene Untermenge von Themen, die sich durch geringen Koordinationsbedarf auszeichnen und u. U. schon im Medium der „negativen Koordination“ (Fritz W. Scharpf) realisiert werden können. In zeitlicher Hinsicht differieren Verhandlungsthemen einerseits nach Maßgabe der Sicherheit bzw. Unsicherheit zukünftiger Ereignisse sowie der Annahmen über Kosten, Nutzen und Risiken, andererseits hinsichtlich ihrer Frequenz mit den Extrempolen Einmaligkeit und unlimitierte Wiederkehr. Unsicherheit und häufige Wiederkehr (Iteration) sind kooperations-, aber nicht unbedingt innovationsförderlich (Heiner 1983). Einmalige (one shot) Situationen ohne Chance des Wiedersehens

7

Die Bezeichnungen „Negativ-“ und „Positivsummenspiel“ haben aus diesem Grund keinen systematischen Stellenwert in der Spieltheorie.

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provozieren bei sicherem wie bei unsicherem Wissen egoistische, also ausgesprochen unkooperative End game-Strategien (z. B. von Furstenberg 1995). Soziale Differenzierungen der Verhandlungsthematik betreffen neben dem Grad der Interdependenz von Kooperationsbeiträgen die unterstellte Wettbewerbstypik und die von ihr abhängigen Verteilungspräferenzen. Wettbewerbstypik meint die Orientierung an absoluten oder relativen (positionalen) Gewinnen. Ersteres eröffnet einen Spielraum für Verteilungskompromisse und damit kooperationsfreundliche Strategien, während das Streben nach positionalem Gewinn nicht selten mit dem Interesse an einer Schädigung des Wettbewerbers zusammengeht. Positional orientierte Spieler sind für die (relativ häufigen) Situationen, in denen ein „Kaldor“-Optimum (Scharpf 1991) möglich ist, nicht ansprechbar. Innovationsimpulse gehen mit beiden Gewinnpräferenzen konform. 4.2 Akteure Ein ganzes Bündel von Variablen charakterisiert quantitative und qualitative Aspekte der Akteurdimension. Das betrifft zunächst die Zahl der Beteiligten; von ihr hängt es ab, ob die Interaktionsvorteile kleiner Gruppen (i. S. des small numbers bargaining) oder das Risiko eines des large-number dilemma gegeben sind. In qualitativer Hinsicht geht es um den Differenzierungsgrad des Akteursets hinsichtlich der Verfügung über individuelle (exklusive) Informationen, Präferenzen sowie Optionen bzw. Ressourcen, d. h. um Strukturmerkmale auf der Skala Homogenität – Heterogenität. Wichtigster Faktor der Akteursausstattung (assets) sind die außerhalb des Verhandlungszusammenhangs gegebenen Handlungsoptionen (outside options). Scheinen diese wertvoll im Verhältnis zu den im Verhandlungssystem gegebenen Optionen, fallen Kooperations- und Innovationsbereitschaft typischerweise gering aus. Ein weiteres wichtiges Strukturmerkmal ist von Repräsentationsaspekten bestimmt. Vertreten Entscheidungsbeteiligte sich selbst oder abwesende Dritte bzw. Organisationen, an deren Auftrag sie gebunden sind ? Wenn letzteres der Fall, werden die Interaktionen – je nach den Variablen des Themas und der Rahmenbedingungen – von den Bedingungen der principal-agent-Beziehung bestimmt. Während „kleine“ und heterogene („privilegierte“ i. S. von Mancur Olson) Gruppen günstige Kooperationschancen haben, sind große und homogene Akteursgruppen in Gefahr, der Kollektivgutproblematik zum Opfer zu fallen. Eng fixierte Verhandlungsaufträge, wie sie u. U. aus der demokratischen Willensbildung politischer Organisationen hervorgehen, sind weder kooperations- noch innovationsförderlich. Ausgesprochen gewichtige Differenzierungen sind in Bezug auf die Annahmen (beliefs), Präferenzordnungen und Ansprüche (aspirations) der Akteure in Rechnung zu stellen. Dabei gilt: Je konsistenter und instruktiver die Präferenzordnungen der Beteiligten sind (also den Prämissen des Rational-Choice-Modells entsprechen), desto geringer fallen die Kompromisschancen aus. Zur Charakterisierung der Par-

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tikularität und Idiosynkrasie von Akteursorientierungen und -ansprüchen hat sich das frame-Konzept bewährt. Zwar gibt es für die vollständige Erklärung individueller und kollektiver frames kein Kausalmodell, aber man konnte doch – insbesondere im Kontext der sog. „prospect theory“ (Kahneman/Tversky 1979; Levy 1992) und bei der Analyse internationaler Verhandlungen (Milner 1992) – eine Reihe zentraler Differenzen herausarbeiten. Sie betreffen u. a. die situative Selbstdefinition des Akteurs (als Risiken- oder Verlustminimierer respektive Chancenmaximierer), die von Identitätsmomenten mitbedingte Orientierung an absoluten oder relativen Gewinnen, die den Zielen unterliegenden Anspruchsreferenzen sowie die entsprechenden Annahmen über die anderen Beteiligten. In einer Vielzahl der untersuchten internationalen Verhandlungen hat sich eine Orientierung der Akteure am Ziel der Verlustvermeidung gegenüber dem Status quo (oder einer günstigeren früheren Situation) herausgestellt, „because losses loom far larger than gaines“ (Gross Stein 1992: 218; Tversky/Kahneman 1981). Das ist insbesondere dann ein starker Kooperationsanreiz, wenn die Beiträge Dritter zur Abwendung oder Kompensation von Verlusten benötigt werden (Nichtnullsummen-Bedingung); unter der Annahme eines Nullsummenkonflikts bedeutet diese Bewertungshaltung allerdings „Krieg“. Variabel ist schließlich auch die soziale Referenz des angestrebten Gewinns: Ist er privater (persönlicher) oder kollektiver Natur, soll er einer sozialen Gruppe, einer Regierung im Wettbewerb mit der Opposition, einem Nationalstaat oder einer Gruppe von Staaten oder der ganzen „Weltgesellschaft“ zugute kommen ? Darüber hinaus sind in zeitlicher Hinsicht noch Unterschiede bei der Plastizität (d. h. endogenen und exogenen Wandelbarkeit) von Annahmen und Präferenzen zu beachten (vgl. Jervis 1988). 4.3 Rahmenbedingungen Unterschiede in dieser Dimension betreffen zunächst die Verfasstheit des Verhandlungssystems (Scharpf 1991): Besteht Teilnahmepflicht oder Freiwilligkeit ? Davon hängt ab, was im Falle der Nichteinigung bzw. bei ergebnislosem Ablauf von Entscheidungsfristen droht. Verfasste Zwangsverhandlungen sehen regelmäßig die substitutive Entscheidung Dritter (z. B. höherer Instanzen) oder die Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens vor. „Freiwillige“ Verhandlungen gelingen i. d. R. nur im Bereich pareto-optimaler Lösungen für Nichtnullsummenspiele. Zwangsverhandlungen erleichtern wohl den Zugang zu kooperativen Lösungen, aber sind wenig innovationsförderlich. Eine weitere Variable sind die Entscheidungsregeln. Mehrheitsentscheidungen sind wegen ihrer Immunität gegenüber dem Willen „anders“ gesinnter Minderheiten in beiden Hinsichten „produktiv“. Das Gegenteil gilt für die Einmütigkeitsregel, weil sie jedem einzelnen Beteiligten Vetomacht verleiht und damit einen Anspruch

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auf Kompensation im Wege von Ausgleichszahlungen oder Tauschgeschäften (logrolling) begründet. Wenn nicht als Akteursvariablen, so doch als solche der Rahmenbedingungen zu zählen sind das Vorhandensein (bzw. die Abwesenheit) und die Kompetenzen von Vermittlern bzw. Mediatoren. Sie gelten unbestritten als gleichermaßen kooperationswie innovationsförderlich. Mediatoren sorgen u. U. für eine höhere Qualität und egalitäre Verteilung der Informationen über Akteursorientierungen, -präferenzen, -anspruchsniveaus sowie -referenzpunkte. Der inklusive Zugang zu Informationen hilft, die allgegenwärtige Misstrauensfalle zu entschärfen. Mediatoren sind insbesondere geeignet, den konservativen bias bei der Wahl von Referenzpunkten, Wahrscheinlichkeitsannahmen und vermeintlich repräsentativen Präjudizien (Gross Stein 1992: 216) zu mildern und die Würdigung aktueller Informationen zu erleichtern. Im Ideal­ fall versteht es das Mediator(inn)enteam, Nullsummenspielwahrnehmungen auszuräumen und durch die Aussicht auf ein gemeinsames, multilateral ertragreiches Projekt zu ersetzen. Eine ähnliche Funktion für die Auflösung antagonistischer Situationsdeutungen kommt sog. Vorverhandlungen (prenegotiations) zu (Gross Stein 1989; Zartman 1989). 4.4 „Kooperative“ Konstellationen Die vorstehende Skizze expliziert eine Reihe von Variablen des Verhandlungsprozesses, aber ist keineswegs vollständig. Dem Charakter und den angedeuteten Interaktionen zwischen einzelnen Variablen ist jedoch zu entnehmen, dass es zweckmäßig sein dürfte, den Begriff „kooperative Verfahren“ durch den Begriff „innovationsförderliche Konstellationen“ zu ersetzen. Gemeint sind die Produktionsbedingungen für zusätzliche, insbesondere einigungstaugliche Optionen, konvergierende Wirklichkeits­ annahmen, mehrdimensionale und deswegen kompromissgeeignete Zielsysteme i. S. des „problem-solving“ (Groom 1991), kompatible Referenzpunkte sowie realistische Risikobewertungen. So weit sich in diesen Hinsichten mehr oder weniger „koopera­ tive“ Prozesse identifizieren lassen, sind ihre Bestimmungsfaktoren in den Dimensionen der Verhandlungskonstellation zu suchen. „Kooperativität“ – oder genauer: durch Kooperationsfähigkeit gesteigerte Inno­ vativität – bestimmter Verhandlungskonstellationen ist das äquifinale Resultat sehr unterschiedlicher Variablenkombinationen. Das heißt, es gibt eine Vielzahl von prinzipiell innovationsförderlichen Konstellationen, die i. d. R. instabile, d. h. permanent gefährdete Gleichgewichte darstellen. Schon marginale Änderungen des komplexen Gefüges einer innovativen Konstellation können dieses zum Umkippen bringen. Ähnlich „gute“ Zustände sind dann nur durch Manipulation mehrerer Variablen zu erreichen, wie die „general theory of second-best“ (Lipsey/Lancaster 1956/57) lehrt. Zur Illustration seien einige typische Bestimmungsfaktoren innovativer Konstellationen zusammengefasst: eine kleine Zahl unterschiedlich ausgestatteter Beteiligter

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in wiederkehrenden Interaktionen, die bei der Abwehr von Verlusten aufeinander angewiesen sind und von denen keiner besonders wertvolle outside options besitzt. Günstig sind ferner die Fähigkeit zur Revision individueller Annahmen aufgrund neuer Informationen sowie zur selbstkritischen Prüfung der Referenzpunkte von Präferenzen und Verhandlungszielen (d. h. eine schwache „vertikale“ Identität), die Abwesenheit eines verbindlichen Repräsentationsauftrages bzw. das Vorhandensein von reichlich slack in der principal-agent-Beziehung sowie ferner die Aussicht auf eher ungünstige Ergebnisse im Falle eines Eingreifens Dritter (etwa nach dem Scheitern der Verhandlungen). Diese kursorische Auflistung dürfte genügen, um die naive Hoffnung „gute Dinge haben gute Ursachen“ in Bezug auf innovative Politikkonstellationen zu enttäuschen. Einiges, was solcherart „kooperative“ Politikverfahren möglich und funktionsfähig macht, hat den Beigeschmack der political incorrectness: z. B. inkonsistente und instabile Präferenzen, flexible Identitäten, „undemokratisch“ große Spielräume für Verhandlungsbeauftragte, v. a. aber die jederzeitige Bereitschaft zur Revision der kognitiven und normativen Orientierungen nach dem Motto „Was schert mich meine Auffassung von gestern ?“.

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Die Chancen innovativer Politikverfahren im Globalisierungsprozess

Vor dem Hintergrund der sozioökonomischen Globalisierungstrends wird die Auffassung vertreten, dass die Erweiterung des ökonomischen Alternativenraums, die wachsende Interdependenz ökonomischer Zustände und Entwicklungen sowie die mit sinkenden Transaktionskosten und zunehmender Transparenz „ferner“ Optionen erfolgende Intensivierung des Wettbewerbs nicht nur das tradierte Verständnis von nationalstaatlich regulierten Volkswirtschaften auf den Kopf stellen, sondern auch den Katalog staatlicher Kompetenzen reduzieren und gleichzeitig den Charakter nationaler Interessenvermittlung und Politikformierung verändern. Wenn derart kräftige Wandlungsimpulse präsent sind, werden sie auch die oben skizzierten Parameter innovativer Akteurskonstellationen nicht ungeschoren lassen. Mit welcher Art von Veränderungen ist dann in Bezug auf die Produktivität von Verhandlungssystemen zu rechnen ? Angesichts anhaltender Deutungskontroversen und der Intransparenz langfristiger Zukünfte (vgl. Wiesenthal 1999) verbieten sich spekulative Prognosen. Stattdessen seien mögliche Konsequenzen vor dem Hintergrund zweier konkurrierender Weltbilder angedeutet. Im Lichte des Rational choice-Ansatzes, den sowohl neo-klassisch gestimmte Befürworter wie marxistisch inspirierte Kritiker der Globalisierung bevorzugen, deuten die im Kontext der Globalisierung zu erwartenden Wandlungen auf eher ungünstige Bedingungen für „kooperative“ bzw. innovative Politikverfahren hin. Indem „ferne“ Optionen in denselben Entscheidungshorizont wie die tradierten „Nah“-Optionen

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des wirtschaftlichen Verkehrs treten, verlieren Begriffe wie Volkswirtschaft und Binnenmarkt ihren ursprünglichen Sinn. Im globalen Raum konkurriert tendenziell jeder mit jedem. An diese These knüpft das Szenario einer Angleichung globaler Faktorpreise und Standortbedingungen an. Die Nationalstaaten verlieren dabei große Teile ihrer volkswirtschaftlichen Steuerungsfähigkeit und werden durch die Kollektivgutproblematik gehindert, aus dem allgemeinen Deregulierungswettlauf (race to the bottom) auszuscheren. Nur die relativ kompromissfähigen, weil monetär skalierten Interessen von Investoren und Konsumenten erweisen sich unter solchen Umständen noch als organisationsfähig und verhandlungsstark. Dagegen könnten Versuche der transnationalen Organisation „qualitativer“ Interessen leicht an kulturellen, ethnischen, religiösen und anderen Fragmentierungslinien der vermeintlichen „Weltgesellschaft“ scheitern. In der Interaktion zwischen Kapital- und Humaninteressen bleiben letztere stärker noch als in der Vergangenheit gehandikapt (vgl. Offe/Wiesenthal 1980). Ergo: Globalisierung wird vermutlich die Chancen für innovative Politikverfahren reduzieren. Die weniger axiomatisch als empirisch informierte Entscheidungs- und Politikfor­ schung leuchtet die möglichen Konsequenzen der Globalisierung vor dem Hintergrund des Theorems der „bounded rationality“ (Simon 1978) und der Annahmen des soziologischen Neo-Institutionalismus (March/Olsen 1989) aus. Danach sind Akteure allenfalls in Ausnahmesituationen befähigt, den Voraussetzungen rationalen Handelns zu genügen. Im Regelfall mangelt es ihnen an sicherem Wissen über zukünftige Kausalverhältnisse, an ausreichender Informationsverarbeitungskapazität, an Immunität gegenüber den Stimuli des endogenen und exogenen Präferenzwandels und anderem mehr. Statt dessen orientieren sie sich entlang kognitiver frames, streben mangels instruktiver Maximierungsstrategien lediglich „befriedigende“ Ergebnisse an, weichen vom Algorithmus des subjektiven Erwartungsnutzens zugunsten individuell „plausibler“ Risikobewertungen ab und engagieren sich für den Aufbau von Allianzen und generalisierten Tauschbeziehungen. Unter diesen Bedingungen werden Akteure die Gratifikationen des Status quo sowie der „lokal“ rationalen Gelegenheiten gegenüber den unsicheren Erträgen „global“ rationaler Alternativen bevorzugen. In diesem Szenario wird die Erweiterung des Möglichkeitsraums nicht so sehr als Chance für größeren Nutzen, sondern als Quelle neuer Unsicherheit und Risiken interpretiert. „Kooperative“ bzw. innovative Akteurskonstellationen könnten dabei zur Absorption von erhöhter Unsicherheit beitragen. Kollektiv geteilte Deutungen und gemeinsame Projekte vermögen den langen Schatten der in der Zukunft liegenden Unsicherheiten aufzuhellen und das Risiko des Scheiterns anspruchsvoller Vorhaben zu mindern. Ergo: Globalisierung wird vermutlich die Nachfrage nach und die Chancen für innovative Politikverfahren steigern.8 Beim Blick in die Vergangenheit ist dem zweiten Szenario mehr Plausibilität als dem ersten zuzubilligen. Das Rational-Choice-Szenario könnte sich nur dann als das 8 Für eine neuere Einschätzung vgl. Wiesenthal (2009).

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realistischere herausstellen, wenn die Ubiquität der Individualisierungsprozesse im Kontext wachsender Zukunftsunsicherheit von einer Remythisierung des Welterlebens und der Weltanschauungen beantwortet würde, d. h. die Rationalisierung der Handlungskalküle nicht mit verlässlichen Kontextinformationen, sondern mit identitätsgestützten Kontext- und Kausalitätsfiktionen kombiniert würde. Damit würden sich auch die Aussichten für die Gestaltung innovationsfreundlicher Verhandlungssysteme tendenziell verschlechtern.

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Voelzkow, Helmut/Hilbert, Josef/Heinze, Rolf G., 1987: ‚Regierung durch Verbände‘ – am Beispiel der umweltschutzbezogenen Techniksteuerung. Politische Vierteljahresschrift, 28 (1), 80 – ​100. von Clausewitz, Carl, 1973: Vom Kriege. Hinterlassenes Werk des Generals Carl von Clausewitz. Vollständige Ausgabe im Urtext. Bonn: Dümmler, 18. Aufl. von Furstenberg, George M., 1995: Overstaffing as an Endgame and Prelude to the Employment Collapse in Eastern Germany ? Communist Economies and Economic Transformation, 7 (3), 299 – ​318. Wiesenthal, Helmut, 1981: Die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen. Ein Beispiel für Theorie und Politik des modernen Korporatismus. Frankfurt/New York: Campus. Wiesenthal, Helmut, 1990: Ist Sozialverträglichkeit gleich Betroffenenpartizipation ? Soziale Welt, 41 (1), 28 – ​46 (Kapitel 5 in Rationalität und Organisation 1). Wiesenthal, Helmut, 1995: Die Krise holistischer Politikansätze und das Projekt der gesteuerten Systemtransformation. Berliner Journal für Soziologie, 5 (4), 515 – ​532. Wiesenthal, Helmut, 1999: Globalisierung als Epochenbruch – Maximaldimensionen eines Nichtnullsummenspiels. In: Schmidt, Gert/Trinczek, Rainer (Hrsg.): Globalisierung. Ökonomische und soziale Herausforderungen am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts. Baden-Baden: Nomos, 503 – ​533 (Kapitel 7 in diesem Band). Wiesenthal, Helmut, 2009: Rationalität und Unsicherheit in der Zweiten Moderne. In: Böhle, Fritz/Weihrich, Margit (Hrsg.): Handeln unter Unsicherheit. Wiesbaden: VS Verlag, 25 – ​47 (Kapitel 8 in Rationalität und Organisation 1). Zartman, I. William, 1989: Prenegotiation: Phases and Functions. International Journal, 44 (2), 237 – ​253.

Kapitel 11 Klimawandel und Klimaschutz als politische Resonanzphänomene (2009)1

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Einleitung

Klimawandel und Klimapolitik sind seit mehr als einem Jahrzehnt wohletablierte Politikthemen in Deutschland, in vielen OECD-Staaten und in den internationalen Beziehungen. 1997 wurde auf einem Weltklimagipfel der Vereinten Nationen das sog. Kyoto-Protokoll vereinbart. Es schreibt den avancierten Industriestaaten für den Zeitraum von 2008 bis 2012 eine Begrenzung der Emission von Treibhausgasen vor. Denn der Ausstoß von Treibhausgasen wird für die stetige Erwärmung der Erde verantwortlich gemacht. Nimmt sie im prognostizierten Ausmaß zu, was einen Anstieg um 2,4 bis 4,0 Grad Celsius von 1990 bis 2100 bedeutet,2 so würden mit hoher Wahrscheinlichkeit gravierende Veränderungen der Vegetationszonen, der Küstenlinien, der Meeresfauna und letzten Endes der Existenzbedingungen großer Teile der Erdbevölkerung eintreten. Die materiale Wirkung des Kyoto-Protokolls – man verpflichtete sich auf länderspezifische Reduktionswerte gegenüber dem Referenzjahr 1990 – ist sehr uneinheitlich. Einstige RGW-Staaten wie Russland, Polen und Tschechien konnten ihre Vorgaben bis 2006 nicht nur einhalten, sondern dank der Stilllegung alter Industrieanlagen mit weitaus geringeren als den ihnen zugestandenen Emissionswerten auf1 Langfassung des Beitrags „Klimawandel der Umweltpolitik“ zum Workshop „Ökologische Aufklärung und gesellschaftliche Resonanz“ am Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS), Karlsruher Institut für Technologie (KIT), 9. 07. ​2010, Karlsruhe. 2 Es handelt sich bei diesen Temperaturen um die „best estimates“, die das IPCC 2007 für fünf von insgesamt sechs alternative Szenarien veröffentlichte (IPCC 2007a: 8). Die Szenarien unterscheiden sich in den für das Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum sowie die Wirtschaftsstruktur gemachten Annahmen. Die entsprechenden „likely ranges“ bewegen sich zwischen 1,4 bis 2,9 und 2,4 bis 6,4 Grad Celsius. Nach dem 2009 veröffentlichten „Synthesis Report“ liegt die bis dato eingetretene Erderwärmung im oberen Bereich der errechneten Spannweite (Richardson/Steffen et al. 2009: 18). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_12

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Kapitel 11

warten. Während die USA und Australien das Protokoll gar nicht erst ratifizierten, haben andere Industrieländer wie Italien, Japan, Kanada, Österreich und Spanien ihr Emissionsniveau von 1990 um bis zu 35 Prozent gesteigert. Nur wenige Länder, u. a. Deutschland, Frankreich und Großbritannien, genügen den Sollwerten mit einer Toleranz von ± 3 Prozent. In der Summe aller Veränderungen zeigen sich die Vorgaben des Kyoto-Protokolls jedoch als wenig wirksam: Die Emission von Treibhausgasen nimmt weltweit rapide zu, was mit der unveränderten Industriestruktur und dem beschleunigten Industriewachstum der emerging economies zusammenhängt.3 Während das aggregierte Resultat der bisherigen Klimapolitik hinter dem erklärten Ziel zurückbleibt und das zu vermeidende Übel – die Folgen einer zwei Grad übersteigenden Erderwärmung – allmählich näher rückt, ist in den Jahren nach dem Millenium und insbesondere seit der Publikation des Stern-Reports (Stern 2007) eine bemerkenswerte Veränderung im Umgang mit der schwierigen Thematik eingetreten: In immer mehr Ländern gelangte sie auf die politische Tagesordnung und dort, wo sie bereits als „wichtig“ registriert war, hat sich das politische Klima deutlich zugunsten einer deutlichen Emissionsbegrenzung verändert. Das Ziel, der mittlerweile nicht mehr ernsthaft bestrittenen Erderwärmung Einhalt zu gebieten, hat Priorität erlangt – gewiss nicht überall, aber auf der Ebene der Vereinten Nationen, der Europäischen Union und in fast allen großen Industriestaaten, darunter auch Deutschland. Der kaum mehr reversibel scheinende Bedeutungsgewinn einer ambitionierten Klimaschutzpolitik bedeutet eine erhebliche Abweichung vom vertrauten und vielbeklagten Modus demokratischer Politik in der (post-)industriellen Gesellschaft. Die Ausdifferenzierung eines eigenlogischen, nach dem internen Code des Machtwettbewerbs prozessierenden politischen Systems äußert sich in überwiegend reaktiven, auf kurzfristige Wirkungen hin angelegten und durchweg selbstinteressierten Entscheidungen. Angesichts der notorisch engen Grenzen langfristiger politischer Planung (Scharpf 1972; Elster 1987a), der Notwendigkeit kostspieliger Vorleistungen für die Verhinderung eines in der Zukunft vermuteten Übels, der ungenügenden Bereitschaft internationaler Partner zu einschneidender Selbstbeschränkung und der mit Unsicherheit belasteten Modellvarianten und Wirkungsszenarien des Klimawandels war die Beschäftigung mit dem Thema Erderwärmung lange Zeit auf gesellschaftliche Minderheiten beschränkt geblieben. Es waren die internationale community der Klimaforscher, Teile der Umweltbewegung und grüne Parteien sowie eine Reihe von professionellen Politikern und Administratoren, denen die Koordinaten des Themas nicht zu diffus erschienen, um für seine Aufnahme auf die politische Tagesordnung zu plädieren und damit für Resonanz des wissenschaftlichen Klimadiskurses im politischen System zu sorgen. Niklas Luhmann verwendet den Begriff der Resonanz, um die Voraussetzungen und den Prozess der umweltbezogenen Reagibilität gesellschaftlicher Teilsysteme zu 3 Die Angaben entstammen der Online-Datenbank Wikipedia (http://de.wikipedia.org/wiki/KyotoProtokoll; 29. 09. ​2009).

Klimawandel und Klimaschutz als politische Resonanzphänomene

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charakterisieren. Zentraler Bezugspunkt des Resonanz-Konzepts ist die Standardbedingung jeder Form von gesellschaftlicher Evolution, nämlich dass sich (Teil-) Systeme von den sinnunterlegten Zumutungen ihrer Umwelt abzukoppeln, ja sich gegen diese wirksam abzuschirmen verstehen. Folglich ist systeminterne Resonanz auf systemexterne Ereignisse prinzipiell unwahrscheinlich: Um Resonanz zu erzielen, bedürfen Umweltsignale vielmehr einer systeminternen Sinnzuweisung, d. h. einer eigensinnigen Interpretation der Umweltereignisse, die einen für systeminterne Prozesse relevanten Sachverhalt erzeugt.4 Die Resonanz, welche das Thema Klimawandel im politischen System gefunden hat, ist folglich erklärungsbedürftig. Denn dieses Thema ist weitaus komplexer und mit weniger Erfolgsgewissheit behandelbar als alle anderen Themen, die auf die politische Tagesordnung zu gelangen pflegen. Gleichwohl wurde der Klimawandel zum Anlass für eine Vielzahl von politischen Entscheidungen mit erheblichen, nicht ausschließlich positiven Konsequenzen. Diese verweisen auf Orientierungsmuster und Entscheidungsprämissen, die mindestens ebenso sehr von der Eigenlogik des politischen Systems wie von den originären Dimensionen des Umweltereignisses Klimawandel geprägt sind.

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Die Komplexität des Themas Klimawandel

Obwohl das Weltklima von jeher lang- und mittelfristigen Schwankungen unterliegt, gehört die Erderwärmung zu jenen umweltpolitischen Themen, die sich dem unmittelbaren Erleben entziehen. So sind auch die möglichen Folgen nicht im Horizont manifester Interessen angesiedelt. Zu einem politisierbaren Problem wird Klimawandel allein aufgrund der mit ihm assoziierten Vorstellungen, Erwartungen und Zuschreibungen. Letztere erwiesen sich von entscheidender Bedeutung, als in den 1980er Jahren die Hypothese der anthropogenen Verursachung an Evidenz gewann (Engels/Weingart 1997). Erst die „Anthropogenisierung“ des zeitgenössischen und des zukünftigen Klimas legte es nahe, menschliche Aktivitäten und gesellschaftliche Institutionen nicht nur für die Entstehung, sondern auch für die erwartbaren Folgen und somit für eine präventive Bearbeitung des Problems verantwortlich zu machen. „Klima“ und „Klimawandel“ sind ideale Demonstrationsobjekte des in der Soziologie konstatierten Risikoparadoxons. So wird das spezifische Risiko bezeichnet, das den Entscheidungen derer innewohnt, denen Verantwortung für den Umgang mit Gefahren zugeschrieben wird, die als prinzipiell beeinfluss- oder gar vermeidbar gelten (Rapoport 1988; Luhmann 1991; Japp 1992). Das Paradoxon benennt den Sachverhalt, dass die Alternativen zu riskanten Handlungen, insbesondere die Alternative des 4 Denn „evolutionstheoretisch gesehen wird man sogar sagen können, daß die sozio-kulturelle Evolution darauf beruht, daß die Gesellschaft nicht auf ihre Umwelt reagieren muß und daß sie uns anders gar nicht dorthin gebracht hätte, wo wir uns befinden“ (Luhmann 1986: 42).

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Kapitel 11

Unterlassens, in aller Regel ebenfalls risikobehaftet sind. Dem Risiko der fortschreitenden Erderwärmung steht beispielsweise nicht nur das Risiko panikartiger Fehlreaktionen gegenüber, sondern auch das Risiko, dass mit dem Offenbarwerden der wirtschaftlichen Folgen adäquater Gegenmaßnahmen die Zustimmungsbereitschaft der Wählerschaft verloren gehen mag. Zynisch gewendet warnt das Risikoparadox allzu engagierte Politiker: Je mehr Sachverhalte ihr als politische Themen behandelt, desto mehr Übel habt ihr politisch zu verantworten. Im Folgenden werden einige Dimensionen sowohl des Risikos Klimawandel als auch der spezifischen Risiken präventiver Klimapolitik in zeitlicher, sachlicher und sozialer Hinsicht5 skizziert. 2.1 Zeitliche Aspekte pro-aktiver Klimapolitik Wenngleich extreme Wetterphänomene wie Wirbelstürme, Sturmfluten und das Abschmelzen von Gletschern regelmäßig als Indizien des sich beschleunigenden Klima­ wandels interpretiert werden, liegen die als dramatisch beurteilten Folgen der Erderwärmung noch in ferner Zukunft. Da kaum einer der heute lebenden Klimaforscher, Politiker oder Wähler die Chance besitzt, über den letztendlichen Erfolg oder Misserfolg von aktuell ergriffenen Abwehrmaßnahmen zu urteilen, werden die verbreiteten Schadensvoraussagen als „elaborate speculations“ (Smil 2009, zitiert nach Cohen 2009: 64) wahrgenommen. Ihr Wert wie auch die den Gegenmaßnahmen inhärenten Risiken werden erst in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts deutlicher und gegen Ende des 21. Jahrhunderts erlebbar geworden sein. Erst dann wird man voraussichtlich in der Lage sein, über die Validität der heute verwendeten Klimamodelle zuverlässig zu urteilen. Wenngleich der Anteil der anthropogenen Einflüsse auf den Klimawandel alle „natürlichen“ Ursachen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit überwiegt (IPCC 2007a: 5 f.), bleiben die ergriffenen wie die geplanten Abwehrmaßnahmen bis auf Weiteres mit Unsicherheit belastet: hinsichtlich der in die Klima- und Klimafolgenmodelle eingehenden Annahmen sowie hinsichtlich der von der Klimapolitik unterstellten sozio-ökonomischen Wirkungszusammenhänge (von Below 2008). Das erschwert politische Entscheidungen auf zweifache Weise. Weil den von gegenwartsnahen Entscheidungsfolgen Belasteten kein adäquater Nutzen in Aussicht steht, entziehen sich die Entscheidungen einer strikten Kosten-Nutzen-Analyse. Auch ist die Suggestion einer „kulturellen“ Identität von aktuell Belasteten und künftigen Nutznießern wenig überzeugend. Das gilt für moralische Appelle unter Bezugnahme auf 5

Hier wie auch an anderen Stellen dieses Kapitels wird auf Elemente der soziologischen Systemtheorie von Niklas Luhmann (1984) Bezug genommen. Eine frühere Fassung des Textes trug darüber hinaus Luhmanns prominentem Beitrag zur Dechiffrierung der „ökologischen Kommunikation“ (Luhmann 1986) Rechnung und wurde in dem Aufsatzband „Ökologische Aufklärung. 25 Jahre ‚Ökologische Kommunikation‘“ (Büscher/Japp 2010) veröffentlicht.

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die (sozialtheoretisch fragwürdigen) „objektiven“ Interessen der Nachgeborenen ebenso wie für den Kunstgriff, den Gegenwartswert der für die Zukunft erwarteten Schäden mittels eines niedrigen Diskontsatzes hochzurechnen.6 Der ausgedehnte Zeitrahmen der Klimaproblematik beeinträchtigt die Planung von Abwehrmaßnahmen noch auf andere Weise, nämlich hinsichtlich der Selbstbindung der Entscheider. Da die für notwendig erachteten Maßnahmen nur dann die ihnen zugedachte Wirkung entfalten können, wenn sie intentionsgerecht implementiert und fortgeführt werden, statt – z. B. in der Folge eines Regierungswechsels oder klimapolitischen Stimmungsumschwungs7 – revidiert zu werden, besteht ein Kontinuitätsproblem mit demokratietheoretischen Implikationen. Einerseits würde die Bereitschaft zu aktuellen Opfern schwinden, wenn mit der vorzeitigen Beendigung der notwendigen Maßnahmen zu rechnen wäre. Andererseits handelte man sich erhebliche Legitimitätsprobleme ein, wollte man die Klimapolitik jeder demokratischen Kontrolle (und Revisionsmöglichkeit) seitens künftiger Entscheidungsträger entziehen. Denn neue Informationen könnten Anlass zur Modifikation klimapolitischer Maßnahmen werden, neu aufkommende Probleme anderer Art gar einen Prioritätenwechsel nahelegen. Da in demokratischen politischen Systemen selbst Teile der Verfassung einer Revision nach Maßgabe wechselnder Anforderungen zugänglich sind, ist eine irreversible Selbstbindung schlicht unmöglich.8 Zwar genießen erfahrungsgemäß verschiedene Formen einer nachhaltigen Bewirtschaftung von Naturressourcen große Akzeptanz, doch ist schwerlich davon auszugehen, dass für künftige Generationen übernommene Opfer prinzipiell vor dem Verdacht geschützt bleiben, unter Umständen vergeblich erbracht zu sein. Aus den hier umrissenen Gründen wird die zeitliche Diskrepanz zwischen der Ankündigung und dem Eintritt gravierender Klimafolgen von Sozialforschern als eine spezifische Eigenschaft dieses Themas identifiziert. Der britische Soziologe Anthony Giddens wagte sogar, diesem Sachverhalt mittels des eigenen Namens Prominenz zu verleihen. Das „Giddens’s paradox“ charakterisiere die verbreitete Neigung, Zukünftiges gegenüber Gegenwärtigem abzuwerten (Giddens 2009: 2).9 Deshalb hänge der Erfolg einer langfristig kalkulierenden Klimapolitik davon ab, dass die Weltbevölkerung ein positives Bild von der künftigen, Emissionsverzicht leistenden Welt gewönne, denn „no approach based mainly upon deprivation is going to work“ (Giddens 2009: 3). 6 Zur kritischen Beurteilung dieses Berechnungsmodus siehe Aage (2008) und Nordhaus (2008). 7 Ein beunruhigendes Beispiel ist der Wechsel im Amt des US-amerikanischen Präsidenten von Barack Obama zu Donald Trump (Ergänzung im März 2017). 8 Immerhin wird am Beispiel des US-amerikanischen Rechtssystems auf eine Reihe von begrenzt wirksamen Bindungsmechanismen verwiesen, die das Problem zu mildern versprechen (Lazarus 2009). 9 Das Phänomen ist der verhaltenswissenschaftlichen Ökonomik unter dem Namen „time preference“ (Elster 1987b) vertraut.

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2.2 Sachliche Aspekte pro-aktiver Klimapolitik Der Impetus klimapolitischer Initiativen verdankt sich der von Klimaforschern und dem Weltklimarat (IPCC) eröffneten Aussicht, das drohende Übel durch wohldimensionierte und rechtzeitige Maßnahmen auf ein erträgliches Maß zu begrenzen. Als Zielwert einer gerade noch tolerablen Erderwärmung wurden zwei Grad Celsius zum Ende des Jahrhunderts festgelegt. Um dieses „Klimaziel“ zu erreichen, wird gemäß den Empfehlungen des IPCC eine Verringerung der weltweiten Emissionen um 50 Prozent bis 2050 angestrebt, wobei die führenden („alten“) Industriestaaten ihre Emissionen „um mindestens 80 Prozent“, aber nach Möglichkeit auf den Idealwert Null verringern sollen. Zweifel an der sachlichen Qualität der klimapolitischen Empfehlungen betreffen vor allem den Realitätsgrad der „Klimaziele“ sowie die sachliche Angemessenheit und Verfügbarkeit der vorgeschlagenen Mittel. Ausgehend von den Daten und Interpretationen des Klimareports von 2009 (Richardson et al. 2009) drängt sich der Eindruck auf, dass die bis Ende 2008 eingetretene Erderwärmung und die künftigen, als unvermeidbar veranschlagten Emissionen das Zwei-Grad-Ziel schon in der Gegenwart obsolet werden ließen. Wenn es den USA und den rasch wachsenden emerging economies nicht gelingen sollte, ihre umfangreichen und weiter zunehmenden Emissionen zu verringern, drohen etwaige Reduktionserfolge der kooperationswilligen Industrieländer zu verpuffen. Fatalerweise tragen auch die gleichfalls erforderlichen Maßnahmen gegen die Luftverschmutzung zur weiteren Erderwärmung bei. Immerhin vermag der für das Winterhalbjahr typische Schleier „brauner Wolken“ über Ostasien die Sonneneinstrahlung erheblich zu dämpfen (Ramanathan 2006: 38). Da sich schon heute „der Ausstoß von Treibhausgasen am oberen Rand der IPCC-Projektionen bewegt“10, sollte sich nach Ansicht des Klimafolgenforschers Hans Joachim Schellnhuber „(d)er Mensch (…) vorsichtshalber auf eine drei, vier oder sogar fünf Grad Erwärmung einstellen“ (ebd.). Denn um das anspruchsvolle Zwei-Grad-Ziel verlässlich zu erreichen, müssten die globalen Emissionen nicht erst in den kommenden Dekaden, sondern „immediately“ um 60 bis 80 Prozent verringert werden, so die „key message 3“ des Synthesis Reports (Richardson et al. 2009: 18). Der NASA-Klimaexperte James Hansen hält wegen der Trägheit des globalen Klimasystems und seiner langfristigen Determination durch positive Feedback-Schleifen ebenfalls kurzfristige Radikalmaßnahmen für erforderlich. Ohne sie würde ein katastrophaler Anstieg des Meeresspiegels unvermeidlich.11 Allerdings scheinen in keinem Land Pläne oder Initiativen auf der politischen Tagesordnung zu stehen, die dem schon heute als kritisch erachteten Problemstand Rechnung tragen. Länder wie z. B. Deutschland, die bislang ein überdurchschnittliches Maß an klimapolitischer Verantwortung zeigten, haben so gut wie keinen Ein10 Volker Mrasek: „Erderwärmung. Forscher fürchten Klima-Kollaps“ in SPIEGEL Online vom 18. 06. ​ 2009. 11 Vgl. James Hansen: „Climate catastrophe“ in New Scientist vom 28. Juli 2007, 30 – ​34.

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fluss auf das weltweite Emissionsvolumen. Denn alle von Deutschland in Angriff genommenen Maßnahmen tangierten lediglich zwei Prozent der weltweiten CO2Emissionen;12 sie beträfen nach Ansicht von Skeptikern lediglich eine Temperaturminderung zwischen 0,0007 und 0,01 Grad.13 Den rund 100 emerging economies werden dagegen mehr als die Hälfte der globalen CO2-Emissionen zugerechnet.14 Ihre überdurchschnittlichen Wachstumsraten lassen auf eine Vervier- bis Verfünffachung des Primärenergieeinsatzes bis zum Ende des Jahrhunderts schließen (Edenhofer 2007: 63). Zwar scheint die Energieintensität des Wirtschaftswachstums weiter abzunehmen, doch dürfte das den CO2-Anstieg kaum vermindern, weil bis etwa 2030 mit einer Verdoppelung der Stromerzeugung gegenüber dem Jahr 2000 gerechnet wird (Lior 2008). Die enorme Kluft zwischen den erklärten Klimazielen und der Aussicht auf klimapolitische Erfolge scheint jenen Akteuren recht zu geben, die im Klimawandel das Startsignal für einen Zivilisationsbruch mit weit reichenden gesellschaftlichen Folgen zu erkennen glauben. Nach ihrer Ansicht geht es um mehr als nur einen raschen, tiefgreifenden Umbau der Energieversorgung und der betroffenen Wirtschaftssektoren. Allerdings stehen die Vertreter dieser Auffassung in einem Drei-Fronten-Konflikt. Eine Front bilden die Verfechter radikaler Umbaupläne. Ein namhafter Vertreter weit reichender Umbauprogramme war der SPD-Politiker Hermann Scheer, dem es um „den eindeutig höheren ethischen Wert Erneuerbarer Energien“ und die „gesamtwirtschaftliche und -politische Dimension“ eines Energiesystemwechsels ging (Scheer 2006: 6).15 Gleichrangig neben dem Klimaziel steht der Wunsch, die die Energieerzeugung dominierenden Konzerne zu entmachten und durch eine radikal dezentralisierte Produktionsstruktur zu ersetzen, welche im Interesse nationaler „Energieautonomie“ auch noch die kleinsten Erzeuger umfasst.16 Würde dieser Plan konsequent verwirklicht, könne der Stromsektor schon 2040 die Vollversorgung aus erneuerbaren Energien ohne Stromimporte erreichen. Analoge Umbauziele werden nicht nur in Deutschland (u. a. von Umweltgruppen und Bündnis 90/Die Grünen) propagiert, sondern z. B. auch in Großbritannien. Nach einer Studie von David MacKay (2008) stehen jedoch die Aussichten für das Vereinigte Königreich, die gesamte Energieversorgung auf erneuerbare Energien umzustellen, ausgesprochen schlecht. Auf Kohle und Kernkraft ließe sich nur dann vollständig verzichten, wenn man erneuerbare Energie aus anderen Ländern hinzukau12 Die CO2-Emissionen haben mit 60 bis 70 Prozent den größten Anteil an der Verursachung des Treibhauseffekts. 13 Vgl. die Leserbriefe von Prof. Dr. Horst-Joachim Lüdecke in der Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 09. 01. ​2009 und Dr. Siegfried Dittrich in der FAZ vom 22. 12. ​2008. 14 Vgl. dazu „Kohlendioxid-Anteil in der Atmosphäre gestiegen“ in der FAZ vom 27. 09. ​2008. 15 Hermann Scheer verstarb 2010. Im selben Jahr erschien sein Plädoyer für 100 Prozent erneuerbare Energien (Scheer 2010). 16 Das von Hermann Scheer mitentworfene SPD-Programm „Neue Energie für Hessen“ sieht u. a. vor, „die in Hessen vorhandenen Notstromaggregate einschließlich (jener) der Deutschen Bahn AG für die laufende Stromerzeugung einzusetzen“ (SPD Hessen 2007).

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fen würde. Als inadäquat, weil ineffizient abgelehnt werden in diesem Szenario die von Hermann Scheer vehement befürwortete dezentrale Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) sowie Mini-Windräder auf Wohngebäuden und die auf Kleinverbraucher wie Batterieladegeräte zielenden Stromsparkampagnen. Eine zweite Frontlinie bilden engagierte Klimaschützer, die im Interesse einer raschen Verringerung der CO2-Emissionen bereit sind, der energiewirtschaftlichen Autar­ kieambition zu entsagen. Sie setzen auf eine „großräumige internationale Stromversorgung mit erneuerbaren Energien“ auf der Basis von Off-Shore-Windrädern, Solarkraftwerken in Nordafrika und einem Netz aus Hochspannungs-Gleichstromleitungen (Czisch 2007; Czisch et al. 2008; Hentschel 2009). Für den Wind- und Solarstrom-Import unterstellt ist die Weiternutzung der bestehenden Verteilungsnetze, was das Konzept auch den Energiekonzernen schmackhaft machen könnte. Die Befürworter dieser Option nehmen für sich in Anspruch, im Unterschied zu den Dezentralisten auch die ökonomischen und sozialen Kosten einer neuen Versorgungsstruktur zu berücksichtigen. Beiden Befürwortergruppen eines Großeinsatzes erneuerbarer Energien stehen die vested interests der etablierten Produzenten entgegen, die klimapolitische Interventionen auf ein Minimum begrenzt sehen wollen. Ihre Position machte sich der Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) zu eigen: Probleme vom Typ des Klimawandels seien „globale Herausforderungen, die auch global gelöst werden müssen“ (BDI 2008a: 17). CO2-Emissionszertifikate sollten zu 100 Prozent kostenfrei an die Wirtschaft verteilt werden, denn es gehe „nicht nur um ‚carbon‘. Es geht uns auch um ‚jobs‘“ (BDI 2008a: 18). Folglich sollte der Energiemix der Zukunft „mit fossilen, erneuerbaren und nuklearen Energien alle Optionen umfassen“ (BDI 2008b: 13). Zur Realisierung der Klimaziele werden durchweg großtechnologische Lösungen im Rahmen der bestehenden Energiestruktur vorgeschlagen: CO2-Abscheidungsanlagen (CCS) für Kohlekraftwerke, eine Laufzeitverlängerung der bestehenden Kernkraftwerke und die „Entwicklung nuklearer Reaktoren für weiter verbesserte Sicherheit“ (ebd.). Der Vollständigkeit halber ist – als dritte Front – noch das Engagement eines Lagers von Klimaskeptikern zu erwähnen, die allerdings weder in der deutschen noch in der internationalen Diskussion eine nennenswerte Rolle spielen. Neben dem Thriller-Autor Michael Crichton (2005), der Klimaschützer für die Opfer einer Verschwörung hielt, haben sich mit durchaus ehrenwerten Motiven jene zu Wort gemeldet, die – ohne die Wahrscheinlichkeit eines Klimawandels in Abrede zu stellen – auf ähnlich große Gefahren bzw. Aufgaben von globaler Bedeutung verweisen. Deren entschlossene Bearbeitung sei mit weniger Erfolgszweifeln als die Klimapolitik belastet.17 Erwähnt werden die Gefahren des Terrorismus und eines megawar, die Wahrscheinlichkeit von „one or two pandemics“ (Smil 2009 nach Cohen 17 Vgl. Jordan Mejias: „Vom Himmel gefallen. Neue Apokalypsen drohen aus dem Weltall“ in der FAZ vom 17. 06. ​2008.

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2009: 68), die Möglichkeit eines Asteroideneinschlags, wiederkehrende, durch veränderte Landnutzung, Klimawandel und Brandstiftung verursachte Großbrände mit globalen Auswirkungen, der mit dem globalen Bevölkerungswachstum gravierender werdende Wassermangel,18 Flutkatastrophen an den Küsten „armer“ Länder19 sowie generell die Entwicklungshindernisse Unterernährung, Analphabetentum, mangelhafte Hygiene und unzureichende Gesundheitsversorgung (Lomborg 2008). Angesichts dieser Problempalette sei es durchaus plausibel, dass der Klimawandel in der Mehrzahl der Entwicklungs- und neuen Industrieländer als ein Thema von untergeordneter Relevanz behandelt wird.20 Vor dem Hintergrund des globalen Problemkatalogs und der unterschiedlich starken Befürwortung angemessener Klimapolitiken mag die Frage nach der optimalen Antwort eines mittelgroßen Industrielandes wie Deutschland auf die globale Klimaproblematik arbiträr wirken. Ambitionierte Klimapolitiker sehen dennoch keinen Grund, das Engagement der nicht-substantiellen Verursacherländer gering zu schätzen. Könnten diese doch eine Vorreiterrolle übernehmen, die „feasibility“ anspruchsvoller Klimapolitiken demonstrieren und schließlich eine wichtige Funktion in den Aushandlungsprozessen eines neuen internationalen Klimaregimes erfüllen. 2.3 Soziale Aspekte pro-aktiver Klimapolitik Bemühungen, die in der Zeit- und der Sachdimension der Thematik liegenden Schwierigkeiten zu überwinden, stoßen regelmäßig auf Widerstandspositionen, deren Vertreter auf ein großes Defizit an distributiver Gerechtigkeit verweisen. Angesichts der offenkundigen Ungleichheit in Kategorien der Verursachung, der Schadensbetroffenheit und der Handlungsressourcen differieren auch die involvierten Interessen und Handlungsbereitschaften. So gilt jede Gleichverteilung von Reduktionslasten als extrem ungerecht, wenn die Emissionssünden der alten Industrieländer mitbedacht werden. Während sich die Emissionen in den USA 2008 auf rund 20 Tonnen pro Kopf und in Deutschland auf zehn Tonnen beliefen, betrugen sie in China lediglich vier Tonnen. Lediglich 15 Prozent der Weltbevölkerung zeichnen für 18 Unter dem Mangel an einer qualitativ und quantitativ hinreichenden Wasserversorgung litten um 2008 ca. 20 Prozent der Weltbevölkerung in mindestens 30 Ländern; für 2015 wurde mit 30 Prozent Betroffenen in 50 Ländern gerechnet. Vgl. Georg Giesberg: „Die Wasserreserven versiegen schneller als die Ölreserven“ in der FAZ vom 07. 06. ​2008. 19 „Es ist absurd: Wir sorgen uns um Menschen, die in 50 Jahren ertrinken könnten, nicht aber um die, die heute in den Fluten (z. B. in Bangladesh und anderen hochwassergefährdeten Gebieten) umkommen“ (von Storch 2007: 58). 20 Nach einer von Bjorn Lomborg angestellten Kosten-Nutzen-Analyse würden Maßnahmen zur Begrenzung des Klimawandels im Stile des Kyoto-Protokolls weitaus weniger Menschenleben retten als alternative, aber weniger kostspielige Maßnahmen einer globalen Sozialpolitik (vgl. Lomborg 2008: 162). Dabei unberücksichtigt bleiben allerdings die von Hansen (2008) prognostizierten Verluste an Biodiversität.

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die Hälfte aller CO2-Emissionen verantwortlich. Deren angestrebte Reduktion um mindestens 50  Prozent bis zum Jahr 2050 implizierte für die zu diesem Zeitpunkt auf neun Milliarden veranschlagte Weltbevölkerung eine Beschränkung auf nur noch zwei Tonnen CO2 pro Kopf. Während die reichen Industriestaaten zumindest rechnerisch über genügend Ressourcen für einen Umbau ihrer Technologie- und Wirtschaftsstruktur verfügen, gerät das Ziel einer Halbierung der Pro-Kopf-Emissionen für China in Konflikt mit den nationalen Entwicklungszielen, zumal um 2009 noch 80  Prozent der verwendeten Energie aus Kohle gewonnen wurde. Was die Schadensverteilung angeht, sind es die Ärmsten der Armen sowie die Bewohner von Inselstaaten, die unter den akkumulierten Folgen des nordatlantischen Zivilisationstypus, dessen Früchte sie erst kürzlich zu schätzen lernten, am meisten zu leiden hätten.21 Die Zahl der erstrangig und frühzeitig Betroffenen wird auf rund eine Milliarde Menschen in etwa 100 Ländern geschätzt.22 Aber weil in armen Ländern das Bevölkerungswachstum und die Verletzlichkeit der Menschen sehr hoch ausfallen, wird mit einer wesentlich größeren Zahl von Betroffenen des Klimawandels gerechnet.23 Die bestehenden politischen Institutionen sind weder für die fiktiven Gerechtigkeitsansprüche künftiger Generationen noch für die akuten Gerechtigkeitsforderungen der erstrangig Betroffenen ein geeignetes Forum. Weil es jedem Land unbenommen bleibt, sich der ihm angesonnenen Beitragsleistung zu entziehen (wie es die USA und Australien gegenüber dem Kyoto-Protokoll taten), laufen internationale Verabredungen Gefahr, aufgrund des Trittbrettfahrerverhaltens einzelner Vertragspartner die anspruchsvollen Ziele zu verfehlen und kooperationswillige Länder zu entmutigen. Internationale Umweltpolitik erfordert „komplexe Governance-Formen“ (Biermann 2007), die nur dann effektiv zu werden versprechen, wenn eine „Win-Win“-Situation oder die Sanktionen eines übermächtigen Beteiligten in Aussicht stehen. Wegen der Fragwürdigkeit der zweiten Option wird vorgeschlagen, dass klimabewusste Länder den weniger motivierten Klimasündern ausreichend starke Kooperationsanreize bieten sollen (Keohane/Raustiala 2008). NGOs und grüne Parteien wollen das Problem der distributiven Gerechtigkeit dadurch gelöst sehen, dass die leistungsfähigeren Länder wie Deutschland eine Sponsorenrolle übernehmen. Die Avantgardefunktion, die auch durch das Eingeständnis historischer Schuld motiviert ist, soll die technische Machbarkeit des notwendigen Wandels demonstrieren und die neuen Industrieländer zum Nacheifern anregen. Dieser Erwartung steht allerdings die im internationalen Kontext übliche Dominanz

21 Arme Länder seien durch den Temperaturanstieg nicht nur in physischer, sondern auch in ökonomischer Hinsicht negativ betroffen, weil der Temperaturanstieg niedrigere Wachstumsraten zur Folge habe (Dell et al. 2008). 22 Vgl. dazu „Climate change and the poor. Adapt or die“ in The Economist vom 13. 09. ​2008, 65 f. 23 Vgl. „Developing countries and global warming: A bad climate for development“ in The Economist vom 19. 09. ​2009, 63 f.

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nationaler Interessen entgegen. Auch haben es die reicheren Länder seit der 2008 ausgebrochenen Wirtschaftskrise mit einer veränderten innenpolitischen Tagesordnung zu tun, auf der die Klimapolitik ihren Vorzugsplatz der Wirtschafts-, Währungsund Finanzpolitik überlassen musste. Weil die erhoffte Erholung der europäischen Volkswirtschaften nicht in allen Ländern eingetreten ist und wohl kaum ohne beschleunigte Fortsetzung des industriellen Strukturwandels vollendet werden dürfte, werden Fähigkeit und Bereitschaft der EU zur Demonstration einer klimapolitischen Avantgarderolle eher moderat ausfallen. In Erwartung des sich als „soziale Frage“ artikulierenden Widerstands gegen kostspielige Maßnahmen zur raschen Emissionsverminderung plädieren die Organe des IPCC für tief greifende Eingriffe in das politische System der Industrieländer. Im vierten Assessment Report des IPCC wurden als „key mitigation technologies“ nicht nur so kontroverse Optionen wie die umstrittene Kohlenstoffspeicherung (CCS)24 und „advanced nuclear power“ aufgeführt, sondern auch die Initiierung weit reichender „changes in lifestyle and behaviour patterns“ einschließlich „occupant behaviour, cultural patterns and consumer choice“ (IPCC 2007b: 10 – ​12). Was die entsprechenden Interventionen betrifft, werden die Autoren des Synthesis Reports noch deutlicher. Sie sprechen von der „Trägheit der sozialen und ökonomischen Systeme“ und der notwendigen Überwindung „bedeutender Hindernisse“. Es gehe um das „enabling the shifts from ineffective governance and weak institutions to innovative leadership in government“ (Richardson et al. 2009: 6). Der künftige Erfolg der Klimapolitik wird vor allem in Abhängigkeit von sozio-kulturellen und sozio-politischen Innovationen gesehen, die auf ein gesteigertes Maß politischer Effektivität hinauslaufen: „Thus, no climate change policy will ultimately succeed unless cultures, worldviews and core values change in ways that support the development of effective policy and its implementation.“ „Ultimately these human dimensions of climate change will determine whether humanity eventually achieves the great transformation that is in sight at the beginning of the 21st century or whether humanity ends the century with a ‚miserable existence in a + 5 ° C world‘“ (Richardson et al. 2009: 34).

24 Die CO2-Abscheidung und -Speicherung in Kavernen (CCS) wird als wirtschaftlich ungünstige Alternative zum effizienzorientierten Ausbau der erneuerbaren Energien angesehen. Außerdem senkt CCS den Wirkungsgrad der Kohleverbrennung um etwa zehn Prozent und verursacht Kosten im Umfang von etwa eine Mrd. Euro pro Anlage. Die CO2-Vermeidungskosten von CCS werden folglich auf 60 bis 250 Euro pro Tonne geschätzt (Kemfert 2006: Fn. 2). Auch gilt die Technologie aufgrund der Leckagegefährdung (Edenhofer 2007: 64) als ähnlich riskant wie die Endlagerung atomarer Abfälle (Sinn 2008: 304). Schon eine geringe Verlustrate von einem Prozent p. a. würde den beabsichtigten Klimaeffekt zunichte machen. Ausführlicher dazu: „Carbon capture and storage. Trouble in store“ in The Economist vom 07. 03. ​2009, 64 f.

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Beispielsweise sieht der von NGO-Vertretern vorgelegte Entwurf für das „Kopenhagener Klima-Abkommen“ eine neue handlungsmächtige internationale Institution vor, die über die Mittel verfügt, „um sicherzustellen, dass die Verpflichtungen der Industrieländer und die Umsetzung der Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel sowie Emissionsminderung in den Entwicklungsländern eingehalten werden“ (Meyer et al. 2009: 8). Effektive Klimapolitik muss also nicht nur einen Ausweg aus dem Kollektivgutdilemma der internationalen Regulierung finden, sondern auch um Zustimmung zu tiefen Eingriffen in gesellschaftliche Institutionen und Chancenstrukturen werben. Der Erfolg entsprechender Bemühungen ist in Gesellschaften mit einem demokratisch verfassten politischen System genuin unsicher, da politische Akteure die zweite Seite des Risikoparadoxons, nämlich die der Risikobearbeitung innewohnenden Risiken, durchaus zu erkennen vermögen. 2.4 Klimawandel als hochvertracktes Problem Angesichts der in zeitlicher, sachlicher und sozialer Hinsicht gegebenen Einschränkungen rationalen Entscheidens stellt der Klimawandel für demokratische politische Systeme ein „super wicked problem“ (Lazarus 2009) dar. „Super wicked problems“, wie die anthropogene Erderwärmung oder die Ausbreitung von HIV, zeichnen sich nicht nur durch hohe Komplexität in der Sach- und der Sozialdimension aus, sondern zusätzlich durch eine spezifische Problemdynamik in der Zeitdimension. So mögen rechtzeitige problemdämpfende Maßnahmen zwar eine hohe Erfolgswahrscheinlichkeit besitzen, aber kranken an der Abwesenheit eines evidenten Handlungsanlasses; sie werden deshalb in aller Regel versäumt. Die unter zunehmendem Problemdruck ergriffenen Maßnahmen sind dagegen nur begrenzt effektiv. Sie mögen die schlimmeren Übel vermeiden, die erst in ferner Zukunft drohen, aber können weder die schon eingetretenen Schäden beseitigen noch das für die nahe und mittlere Zukunft irreversibel Verursachte aufhalten. Folglich gelten sie der Öffentlichkeit auch nicht als problemadäquate Reaktion. Unter diesen Umständen ist das wahrscheinlichste Resultat das unaufhaltsame Abgleiten in ein „worst case“-Szenario.25 Kelly Levin et al. (2007), die ausgehend von den Merkmalen vertrackter Probleme üblicher Art eine Definition der „super-vertrackten“ Probleme entwickeln, verweisen auf drei charakteristische Merkmale: „Super wicked problems“ zeichnen sich dadurch aus, dass (i) „time is running out“, es (ii) „no central authority“ gibt und (iii) „those seeking to end the problem are also causing it“ (Levin et al. 2007: 8 f.). In Anbetracht dieser unbestreitbaren Handicaps der Klimapolitik gewinnen gelegentlich auch solche Reaktionsweisen an Plausibilität, die Elemente von Panik auf25 Das korrespondiert der These, dass selbst die Summe aller zur Reduktion von Treibhausgasen geplanten Maßnahmen nicht hinreicht, den befürchteten Temperaturanstieg zu verhindern. Ihre Realisierung würde lediglich erlauben, ihn um einige Jahre hinaus zu schieben (Lomborg 2008).

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weisen: neben dem oben erwähnten Klima-Fundamentalismus, dem es um einen maximal komplexen Umbau der Energie-, Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur geht, werden Adaptionsmaßnahmen per „geo-engineering“ vorgeschlagen. Diskutiert werden verschiedene technisch anspruchsvolle Strategien, die der Welt eine um 20 bis 30 Jahre verlängerte Übergangszeit für die Umstellung der Wirtschaft verschaffen sollen, z. B. durch Düngung der Ozeane mit Eisen, die Züchtung rasch wachsender, kohlenstoff-absorbierender Pflanzen und Bäume, die lasergestützte Ausstoßung von CO2-Molekülen aus der Atmosphäre an den Polen,26 die Steigerung der Sonnenstrahlen-Reflexion durch Versprühen von jährlich 10 Mio. Tonnen Schwefelpartikeln, das großflächige Besprühen von Wolken mit Salzwasser27 oder das Weißstreichen aller Hausdächer etc.

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Eine ungewöhnlich erfolgreiche Themenkarriere

Niemals zuvor waren moderne Wettbewerbsdemokratien mit einem Thema von ähnlicher Komplexität wie dem Klimawandel befasst. Gemäß der üblichen Praxis, Problementlastung in der Gegenwart durch Problem- und Kostenverschiebung in die Zukunft zu suchen, wurde die moralisierende Mahnung, künftige Generationen zu verschonen, mit großer Regelmäßigkeit missachtet. Beim Thema Klimawandel scheint plötzlich das bislang Unmögliche ein unabweisbares Erfordernis. Doch vergleichbare Projekte, in denen die Gegenwart erhebliche Opfer zugunsten einer fernen Zukunft übernimmt, lassen sich noch nicht einmal in religiös oder geschichtsphilosophisch geprägten Gesellschaftsutopien finden. Weder christliche Missionsexpeditionen noch der Aufbau des Kommunismus in der Sowjetunion vermochten in diesem Ausmaß auf das Prinzip einer Generationen übergreifenden deferred gratifi­ cation zu setzen. Mit ihren pro-aktiven Bemühungen, den Klimawandel aufzuhalten, scheint sich die Politik auf ein Projekt eingelassen zu haben, wie es bislang nur von Anhängern obskurer Weltbeglückungs- bzw. Welterettungslehren imaginiert wurde. Wie und mit welchen Folgen konnte es dazu kommen ? Der Akzeptanzgewinn des Themas Klimawandel im politischen System Deutschlands verdankt sich augenscheinlich parallelen Entwicklungen im deutschen Wissenschaftssystem und auf der Ebene internationaler Organisationen. Ausgehend von der Erkenntnis, dass die beobachteten Klimaveränderungen nicht nur natürliche, sondern zum überwiegenden (auf zwei Drittel veranschlagten) Teil anthropogene Ursachen haben, konnte die Klimaforschung frühzeitig das Interesse umweltbewegter Politiker wecken. Eine erste Warnung vor den dramatischen Folgen einer drohenden 26 Vgl. dazu: „Global Warming. A changing climate of opinion ?“ in The Economist vom 06. 09. ​2008, 82 – ​84. 27 Um die auf 1,4 Mrd. Tonnen veranschlagte Menge von Seewasser zu versprühen, würden 1 500 Schiffe zu je 300 Tonnen benötigt. Vgl. auch die Ausführungen von Dyson (2008).

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„Klimakatastrophe“ sandte 1986 die Deutsche Physikalische Gesellschaft aus.28 Die Warnung war mit der Aufforderung verbunden, den Ausbau der Kernenergie und die Nutzung der Sonnenenergie voranzutreiben. Darauf und auf weitere Warnrufe aus der Wissenschaft reagierte die Politik mit der Beauftragung von Gutachtergremien. 1987 wurde die Enquetekommission „Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre“ eingesetzt, die in ihrem Abschlussbericht eine mindestens 25-prozentige Reduzierung der CO2-Emissionen bis 2005 empfahl. Mit der Umsetzung des Reduktionsziels befasste sich die 1990 gegründete Interministerielle Arbeitsgruppe „CO2-Reduktion“. Für die notwendige Kontinuität im politischen Aufmerksamkeitshorizont sorgten sodann die Jahresgutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung „Globale Umweltveränderungen“ und des Sachverständigenrats für Umweltfragen sowie ein weiteres Memorandum der deutschen Physikalischen Gesellschaft und die Aktivitäten neu gegründeter Forschungseinrichtungen. So hatte die Landesregierung Nordrhein-Westfalen bereits 1990 das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie GmbH gegründet. Es hatte zum Auftrag „die Förderung von Maßnahmen und Initiativen zur Sicherung der Klimasituation, zur Verbesserung der Umwelt und zur Energieeinsparung als Schnittstelle zwischen wissenschaftlicher Erkenntnissuche und praktischer Umsetzung“. Seine 1996 publizierte Studie „Zukunftsfähiges Deutschland“ empfahl weitreichende Veränderungen der Lebensstile und des Gesellschaftssystems. 1992 wurde das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK) ins Leben gerufen, um die ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen des Klimawandels zu untersuchen. Die Institutsleitung nahm sich vor, „die Belastbarkeit des Erdsystems“ zu erforschen und „Strategien für eine zukunftsfähige Entwicklung von Mensch und Natur“ zu entwerfen. Wissenschaftler des PIK sind in den Arbeitsgruppen des IPCC vertreten und genießen die Aufmerksamkeit der Bundesregierung. Die verhältnismäßig reibungslose Migration des Themas von der Wissenschaft in die Politik vollzog sich vor dem Hintergrund der nicht minder erfolgreichen Themenkarriere, die auf internationaler Ebene vom Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) betrieben wurde.29 Das IPCC entstand 1988 als Reaktion auf eine diffuse Konfliktstruktur, an der mehrere Umweltagenturen und Ministerien der USA sowie etliche UN-Mitgliedsländer beteiligt waren. Die Gründung wurde von der World Meterological Society und dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) betrieben. Dem IPCC gehören wissenschaftliche Experten diverser Fachrichtungen an, die die Regierungen der beteiligten Staaten vertreten. Das IPCC hat die Aufgabe, Regierungen und politische Entscheidungsträger über den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und technologischen Entwicklungen zu unterrichten sowie politikrelevante Forschungen anzuregen. Die Arbeit ist auf drei Working Groups verteilt,

28 Diese Darstellung folgt den Arbeiten von Engels/Weingart (1997) und Weingart et al. (2002). 29 Die folgenden Ausführungen basieren weitgehend auf Dahan (2008) und Dahan-Dalmedico (2008).

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die sich mit der physikalischen Seite des Klimawandels, seinen verschiedenartigen Folgen und den möglichen bzw. empfohlenen Reaktionen darauf befassen. Die Assessment Reports des IPCC basieren auf einer Akkumulation der einschlägigen Forschungsergebnisse, die weltweit in Peer-reviewed Journals publiziert wurden. Nach einem ausführlichen Review- und Redaktionsprozess münden die gesammelten Erkenntnisse in die Assessment Reports und „summaries for decision-makers“.30 Entgegen dem von Politikern bevorzugten Beratungsmodell hat das IPCC darauf verzichtet, zuvörderst einen breiten Konsens unter den Wissenschaftlern zu suchen, um erst danach politische Empfehlungen zu geben. Man nennt vielmehr Wahrscheinlichkeitswerte für die eigenen Aussagen und ergänzt sie um Hinweise auf abweichende Meinungen. Auf diese Weise bemüht man sich um eine „delicate balance“ zwischen den Prinzipien wissenschaftlicher Exaktheit und instruktiver Effektivität. Gleichwohl ließ sich nicht verhindern, dass der globale Kompetenzanspruch des IPCC unter den Entwicklungsländern Unmut auslöste. Um ihn zu neutralisieren, bedurfte es der Gründung von zwei weiteren Organisationen. Sie helfen, das IPCC gegen politische Interventionen zu immunisieren und seine corporate identity ausschließlich auf die Akkumulation wissenschaftlicher Expertise zu gründen. Das 1990 auf Initiative der Entwicklungsländer gegründete International Negotiation Committee (INC) und das 1995 entstandene Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA) fungieren de facto als Puffer zwischen IPCC und den Adressaten der Reports. Während das SBSTA etwaige Zweifel an den klimapolitischen Empfehlungen des IPCC abfängt, vermag das IPCC in der globalen Klimadebatte weitgehend unbehelligt als „purification plant for science“ (Dahan-Dalmedico 2008: 73) zu fungieren. Die Klimamodelle des IPCC beruhen auf unterschiedlichen Szenarien, die einem mehrstufigen Konstruktionsprozess entstammen. In diesen gehen Annahmen über die künftige weltwirtschaftliche Entwicklung ein, denen bestimmte Emissionsmengen zugeordnet werden, die wiederum auf korrespondierende Niveaus der Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre schließen lassen. Von diesen wird das entsprechende Niveau der Erderwärmung abgeleitet. Allerdings hat diese Szenariotechnik mit ihrer Verkopplung physikalischer und sozioökonomischer Prozesse seit den Weltmodellen von Jay W. Forrester viel Kritik auf sich gezogen. Diese betrifft sowohl die Methodologie der Prognoseverfahren als auch das Selbstverständnis von Wissenschaftlern, denen vorgeworfen wird, sich als Steuerungsexperten der Erdentwicklung zu gebärden, obwohl sie die realweltliche Variablenkomplexität nur sehr unvollständig zu modellieren verstünden (Dahan 2008). Detailkritik wird u. a. an der Methodologie der Prognoseverfahren geübt. Auf die exemplarische Ana30 In einem Memorandum des UK-Department for Environment, Food and Rural Affairs vom September 2000 heißt es: „The IPCC (…) has probably the most stringent peer review process of any scientific assessment process“ (www.publications.parliament.uk/pa/ld200304/ldselect/ldsctech/999/3100702. htm: 01. 10. ​2009).

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lyse eines Kapitels im Vierten IPCC-Assessment Report (WG 1) Bezug nehmend wird beispielsweise moniert, dass mindestens 72 von 140 Prinzipien verletzt wurden, die bei der korrekten Erstellung von Vorhersagen Beachtung erheischen (Green/ Armstrong 2007). Unbeschadet der inhärenten Unsicherheit seiner Prognosen konnte sich das IPCC – im Tandem mit dem SBSTA – zu einer weithin akzeptierten Institution der wissenschaftlichen Bewertung des globalen Klimarisikos entwickeln und gegen Einflussnahmeversuche der Politik abschirmen. So erreichte die Warnung vor der fortgesetzten Emission von Treibhausgasen im Sinne des business-as-usual auch solche Staaten, in denen zunächst Zweifel an der Realität bzw. Gefährlichkeit des Klimawandels überwogen. Für die Themenkarriere im deutschen Sprachraum bildete die Parallelität der nationalen und internationalen Diskurse eine Konstellation, die – anders als in den USA – wenig Raum für die Kultivierung wissenschaftlicher Zweifel ließ. Nicht zuletzt dank ihrer Beteiligung an den Arbeitsgruppen des IPCC scheint die Reputation der deutschen Klimawandelexperten über jeden Zweifel erhaben. Vor diesem Hintergrund entwickelte sich in Deutschland seit 1987 eine Diskursdynamik, die durch den Umstand befördert wurde, dass 1995 die erste Konferenz der Klimarahmenkonvention in Berlin stattfand (Weingart et al. 2002). Zwar verlor sich allmählich das bis 1992 vorherrschende framing in Kategorien einer nahenden Katastrophe (ebd.), doch hatten sich im Anschluss an die UN-Klimakonferenz von Rio (1992) vermehrt nichtstaatliche Organisationen des Themas angenommen und begonnen, immer präzisere Vorschläge und Forderungen an die Politik zu richten.

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Inkonsistente Entscheidungen und ineffiziente Maßnahmen

Die vielstimmigen und mangels ernsthafter Zweifel weitgehend übereinstimmenden Diagnosen des Klimawandels erzeugten ungewöhnliche Resonanz im politischen System Deutschlands. War die Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention der UN 1992 eine eher symbolische Geste geblieben, so hatte man schon 2000, d. h. noch vor Ratifizierung des Kyoto-Protokolls in 2002, ein nationales Klimaschutzprogramm gestartet, das eine Reduktion der Treibhausgase um 21 Prozent bis 2012 gegenüber 1990 vorsieht. Der deutschen Industrie fiel es aufgrund umfangreicher Betriebsstilllegungen in Ostdeutschland nicht schwer, der freiwilligen Selbstverpflichtung zu genügen, die bis 2005 die Reduktion von 20 Prozent der Treibhausgas-Emissionen vorsah. Bereits 1999 hatte die rot-grüne Regierung eine Ökosteuer auf Stromlieferungen beschlossen; 2001 wurde im Rahmen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes die großzügige Förderung von Wind- und Sonnenenergie eingeführt. 2007 beschloss die Große Koalition ein Integriertes Energie- und Klimaprogramm mit 29 Einzelmaßnahmen, bestehend aus regulierenden und deregulierenden Eingriffen, die durch gezielte Subventionsangebote ergänzt sind. Insbesondere mittels vermehrter Gebäudesanierung

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sowie des weiteren Ausbaus der erneuerbaren Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung sollen die Treibhausgas-Emissionen bis 2020 um 37 Prozent (gegenüber 1990) gesenkt werden. Seit 2005 ist ferner das europäische Emissionshandelssystem in Kraft. Es betrifft die Betreiber von 11 500 Anlagen, die für rund 30  Prozent aller Treibhausgas- bzw. 40 Prozent der CO2-Emissionen verantwortlich sind. Bislang ist seine Wirkung auf das Emissionsvolumen allerdings kaum messbar, weil die zulässigen, von den Staaten vergebenen Gesamtmengen sehr großzügig bemessen sind. Entsprechend niedrig ist der Preis der Emissionszertifikate.31 Von der Möglichkeit, Emissionseinsparungen durch Verringerung der Gesamtmenge und dadurch steigende Zertifikatspreise zu stimulieren, wurde noch nicht Gebrauch gemacht. Erst von 2020 an sollen die europäischen Stromerzeuger genötigt sein, alle erforderlichen Emissionsrechte am Markt zu ersteigern. Allerdings unternahm die Politik erhebliche Anstrengungen, um eine Verringe­ rung von Emissionen im Konsumbereich zu erzielen, aus dem jedoch nur ca. 23 Prozent der Treibhausgas-Emissionen stammen. Unter anderem wurden die Vorschriften zur Wärmedämmung von Gebäuden mehrfach verschärft, eine Energieeinsparverordnung für Heizungsanlagen geschaffen, ein Energieeffizienzlabel für Haushaltsgeräte eingeführt, der Verkauf von traditionellen Glühlampen zu Gunsten der Verwendung von Energiesparlampen eingeschränkt und die Kfz-Steuer für PKW mit geringer CO2-Emission zu Lasten der stärkeren Emittenten reduziert. Mit ihrer breiten Palette von Einzelmaßnahmen demonstrierten die Bundesregie­ rungen beachtliches Engagement in Sachen Klimaschutz. Die Fülle der Maßnahmen korrespondiert der in der Öffentlichkeit verbreiteten Erwartung, zur Verhinderung einer Klimakatastrophe sei buchstäblich jedes Mittel recht, selbst wenn es nur eine geringfügige Emissionsminderung verspricht. Die breite Akzeptanz des Klimaschutzprogramms verdankt sich aber auch seiner vermeintlich positiven volkswirtschaftlichen Wirkung, die regelmäßig von Umweltverbänden, der grünen Partei und dem Bundesumweltministerium in Erinnerung gerufen wird. Zwar kommt es des Öfteren zu Anliegerprotesten gegen die Errichtung von Windrädern und zu kritischen Tönen in der Wirtschaftspresse, die sich v. a. an den hohen Subventionen für die Solarenergiebranche stößt. Ernsthafte Zweifel an der Wirtschaftlichkeit der Förderung dürften aber erst dann um sich greifen, wenn der geringe klimapolitische Nutzen der staatlichen Klimaschutzpolitik zum Thema würde. Zwei kritische Bestandsaufnahmen der deutschen Klimaschutzpolitik, die der Effizienz, Konsistenz und Effektivität einschlägiger Maßnahmen gelten (Sinn 2008; Weimann 2008) könnten dazu beitragen.

31 Er schwankte in den ersten sieben Monaten des Jahres 2009 zwischen 7,90 und 15,40 Euro und sank bis 2017 auf 5,55 Euro (per 03. 03. ​2017).

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(1) Die wirtschaftswissenschaftliche Kritik konzediert durchaus die Realität des Klimawandels und die Notwendigkeit, der Begrenzung von Emissionen jene Priorität zu geben, die ihr in politischen Verlautbarungen eingeräumt wird. Gleichfalls unterstellt ist aber auch die Knappheit der verfügbaren Ressourcen. Ausgehend von diesen Prämissen gelte es, die knappen Mittel so effizient wie möglich für das Ziel der Emissionsminderung einzusetzen. Obwohl inzwischen auch die Regierung behauptet, in ihren Maßnahmen „möglichst große Kosteneffizienz“ (BMU 2007: 1) anzustreben, implizieren die einzelnen Maßnahmen einen extrem unterschiedlichen Aufwand, der für die Vermeidung einer Tonne CO2 geleistet wird. Nach eigenen Angaben des BMU reicht die Spannweite von 12,90 Euro bei der Kraft-Wärme-Kopplung bis zu 266 Euro bei der Effizienzsteigerung von Industrie- und Haushaltsgeräten (BMU 2007: 7). Eine zweckmäßige Bezugsgröße für den Effizienzvergleich ist der Preis, der am Emissionsmarkt für das Recht zu zahlen ist, eine Tonne CO2 zu emittieren. Das waren beispielsweise am 03. 08. ​2009 13,92 Euro am Spotmarkt und 14,78 (per 2010), 15,56 (per 2011) bzw. 16,68 Euro (per 2012) am Markt für Futures. Offensichtlich liegen diese Preise zu niedrig, um Einsparungsmaßnahmen bei der Energieerzeugung und der Energienachfrage rentabel zu machen. Experten halten dafür erst ein Preisniveau zwischen 30 und 50 Euro pro Tonne CO2-Äquivalent für geeignet. Mit anderen Worten: Die preiswerteste Weise, um im Jahr 2010 die Emission von einer Tonne CO2Äquivalent zu unterbinden, ist der Kauf eines Emissionszertifikates für 14,78 Euro. Im Vergleich zu den Notierungen am Emissionsmarkt schneidet die großzügige Subventionierung der erneuerbaren Energien ausgesprochen ungünstig ab. Die CO2Vermeidungskosten der Windenergie belaufen sich nach Hans-Werner Sinn (2008: 165) auf 37 bis 91 Euro. Bei der Verminderung des CO2-Ausstoßes von Benzin-PKW betragen die Vermeidungskosten 102 bis 415 Euro. Beim Einsatz von Biokraftstoffen fallen Vermeidungskosten von 215 bis 585 Euro an. Photovoltaikanlagen, die 20 Jahre lang zu Lasten der allgemeinen Strompreise subventioniert werden, haben Vermeidungskosten von 420 bis 611 Euro.32 Nach diesen Berechnungen ist die Förderung von Photovoltaikanlagen weder durch ihren Beitrag zur Deckung des Strombedarfs noch durch Verweis auf künftige Preissenkungen infolge wachsender Nachfrage gerechtfertigt. Aufgrund der Subventionierung, die privaten Errichtern Renditen bis zu 11 Prozent verschafft,33 wurde eine Vielzahl von Anlagen mit sehr geringem Wirkungsgrad errichtet, die während ihrer Lebensdauer u. U. nicht einmal die bei der Herstellung aufgewendete Energie wieder einspielen können. Auch blieben wegen der großzügigen Förderung die Anreize zur Verbesserung von Qualität und Wirkungsgrad recht gering. Möglicherweise wird sich die Zukunft der Photovoltaik auch nicht in Mitteleuropa entscheiden, sondern im Falle einer großflächigen Anwendung in südlichen Regionen. Dennoch wur32 Weimann (2008) nennt für Solarstrom Vermeidungskosten bis 1 200 Euro pro Tonne CO2. 33 Vgl. den Beitrag „Sonne geht auf. Ein Solarkraftwerk auf dem Dach bringt jetzt mehr Rendite als je zuvor“ in Finanztest 2009, Nr. 8, 44 – ​47.

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den die Stromkunden mit „Solarfolgekosten“ von insgesamt 23 Mrd. Euro (bis 2008) belastet, was einer Subventionierung der Photovoltaikbranche in Höhe von jährlich 153 000 Euro pro Arbeitsplatz entspricht.34 Während als wirksamste Instrumente zur CO2-Reduktion eine Kohlenstoffsteuer und das Emissionshandelssystem gelten (Nordhaus 2008; Sinn 2008; Weimann 2008), scheinen die Entscheidungen der Politik einer paradoxen Maxime zu folgen, die etwa lautet: „Die teuersten Wege der CO2-Einsparung sind die besten !“. So verschlingt die frühzeitige und großzügige Förderung einzelner erneuerbarer Energien nicht nur weitaus mehr knappe Ressourcen, als zur Erreichung der Klimaziele notwendig wäre, sondern reduziert – im Vergleich zu einer schrittweisen Verknappung der Emissionsrechte – auch den Anreiz zur Entwicklung effizienterer Energiesysteme. Einige der zur Verminderung der CO2-Emissionen eingeschlagenen Wege sind nicht nur ineffizient, sondern sogar völlig wirkungslos, weil das Vorhandensein des Emissionshandelssystems nicht berücksichtigt wurde. Denn dieses bewirkt, dass die durch Netzeinspeisung erneuerbarer Energien eingesparten Emissionsrechte an andere Energieerzeuger gelangen, die sich auf diese Weise eigene Maßnahmen zur Emissionsminderung ersparen können. „Mehr Erneuerbare“ bedeutet deshalb nicht notwendig „weniger Emissionen“ (Sinn 2008: 342 ff.). (2) Auch der Umgang mit den volkswirtschaftlichen Kosten der Klimapolitik ist von Widersprüchen geprägt. Nachdem die umweltpolitischen Forderungen der Naturund Umweltschutzbewegung jahrzehntelang mit der Parole „Umweltschutz kostet Arbeitsplätze !“ gekontert wurden, hat sich in den letzten Jahren die gegenteilige Rechtfertigung staatlicher Ausgaben durchgesetzt: Umweltschutz, Energieeinsparung und erneuerbare Energien seien prinzipiell ein Positivsummenspiel. So wird unterstellt, der Übergang zu kohlenstofffreier Energieversorgung und kohlenstoffarmer Industrieproduktion gehe mit einem wachsenden Beschäftigungsvolumen einher. Immerhin wird die Zahl der in der Alternativ-Energie-Branche beschäftigten Arbeitskräfte auf ca. 250 000 Personen geschätzt und mit ihrer Verdoppelung bis 2020 gerechnet.35 Dem steht die Behauptung gegenüber, dass mit dem Umbau des Energiesektors zahlreiche Arbeitsplätze verloren gehen könnten.36 Die Frage, ob die dank staatlicher Subventionen entstandenen Arbeitsplätze den kostenbedingten Wegfall von Arbeitsplätzen aufwiegen oder gar übertreffen, lässt 34 Die Subventionierung des Steinkohlebergbaus belaufe sich demgegenüber auf nur 78 000 Euro pro Arbeitsplatz. Vgl. Georg Küffner: „Die Perfektionierung der Siliziumzelle“ in der FAZ vom 26. 02. ​ 2008. 35 Vgl. dazu „Mehr Öko-Strom gegen den Klimawandel“ in der FAZ vom 07. 06. ​2008. Der beschäftigungspolitische Optimismus wurde inzwischen durch das Auftreten preisgünstiger Importangebote gedämpft. 36 So würde ein Anstieg des Zertifikatspreises auf das klimapolitisch effektive Niveau von 30 – ​50 Euro zum Verlust von 300 000 Arbeitsplätzen in Deutschland führen. Vgl. dazu „Das Klimapaket der EU und die Folgen für die Industrie. RWE appelliert an die Bundesregierung“ in der FAZ vom 08. 12. ​ 2008.

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sich hier nicht beantworten. Während es im Einzelfall möglich ist, dass der Aufwand für einen „grünen“ Arbeitsplatz bis zu 2,2 konventionelle Arbeitsplätze kostet,37 ist es ebenso gut möglich, dass der Strukturwandel zu einem höheren Beschäftigungsniveau führt. Entscheidende Variablen sind Kontext und Art der staatlichen Steuerung. Je mehr Spielraum für die Wahl von Technologien und Anwendungsformen bleibt, desto eher werden sich Wirtschaftlichkeit und ein positiver Beschäftigungseffekt der Innovation einstellen. Das ist bei derart hochspezifischen Förderricht­ linien, wie sie für die Subventionierung erneuerbarer Energien gelten, vermutlich nicht der Fall. Der Blick auf die beeindruckende Maßnahmenvielfalt zeigt dieses Muster: Industrielle Energieerzeuger und -verwender bleiben – nicht zuletzt dank reichlich vorhandener Emissionsrechte – von wirtschaftlichen Anreizen zur Emissionsverminderung weitgehend verschont. Private Haushalte werden dagegen mit einem Bündel von Regulationen, Steuern und Investitionsanreizen bedacht, die teuer sind, aber ohne nennenswerte Wirkung auf das Emissionsvolumen verpuffen. (3) Die der Klimapolitik unterliegende Theorie wirtschaftlichen Handelns kennt keine Opportunitätskosten. Das drückt sich nicht nur in den teilweise exorbitanten CO2-Vermeidungskosten aus, sondern auch in Gleichgültigkeit gegenüber vermeidbaren Wohlstandsverlusten, v. a. infolge höherer Verbraucherpreise. Die Opportunitätskosten der CO2-Minderung von Kfz-Abgasen und der Förderung der Photovoltaik bestehen in dem mehrfachen Gegenwert, den man bekäme, würde der gleiche Aufwand für Gebäudesanierung und Kraftwerksmodernisierung betrieben. Die umfangreichen, aber weit überwiegend ineffizienten Maßnahmen mindern den Umfang der Mittel, die Staat, Wirtschaft und Privaten zum Einkauf von effizienteren CO2Vermeidungstechniken zur Verfügung stehen. Als bewusste Irreführung erscheinen die wiederkehrenden Kampagnen zur Senkung des Stromverbrauchs. Zwar mag der Wechsel von Glüh- zu Energiesparlampen oder der Verzicht auf den Stand-by-Betrieb von TV-Geräten eine messbare Senkung von Energieverbrauch und Energiekosten bewirken. Als Beitrag zur Verringerung der CO2-Emissionen ist er jedoch wirkungslos. Denn die Senkung der Stromabnahmemenge führt unter dem bestehenden Emissionshandelssystem nur dazu, dass die Stromerzeuger nicht benötigte Emissionsrechte verkaufen, damit sie anderenorts Verwendung finden. So entbindet das Sparverhalten der Verbraucher nur die Energieproduzenten von der Notwendigkeit, emissionsärmere Technik einzusetzen (Weimann 2008: 54). Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass selbst das mit der Weihe ökonomischer Rationalität versehene Emissionshandelssystem eine riskante Achillesferse aufweist: Falls es nicht gelingen sollte, sich für die sukzessive Reduktion der impor37 Vgl. dazu: „The grass is always greener. Saving the planet and creating jobs may be incompatible“ in The Economist vom 04. 04. ​2009, 70.

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tierten Öl- und Gasmengen einer ebenso verständnisvollen wie verbindlichen Kooperation der Erzeugerländer (bzw. Großproduzenten) zu versichern, ist mit deren unliebsamer Reaktion auf den Nachfragerückgang zu rechnen. Denn deren Interessenlage rät ihnen, die rückläufige Nachfrage mit attraktiven Preisnachlässen zu beantworten, weil das einen höheren Gesamtertrag verspricht als die Erduldung stetiger Nachfragerückgänge (Sinn 2008: 405 – ​416). Doch allem Anschein nach liegen strategische Erwägungen dieser Art außerhalb der aktuellen klimapolitischen Diskussion. Jedenfalls blieben die strategischen Optionen der Anbieter von fossiler Energie bislang unberücksichtigt. Der Wunsch von Politikern, mittels nationaler Klimapolitik „Verantwortung“ zu demonstrieren und im internationalen Rahmen als Schrittmacher zu wirken, ist offensichtlich durch dringender scheinende Anliegen überlagert. Angesichts der überhöhten CO2-Vermeidungskosten, die bei der Mehrzahl der Maßnahmen in Kauf genommen werden, wirkt die proklamierte Verpflichtung auf die Klimaziele wenig überzeugend. Es spielte offensichtlich keine Rolle, „für unser Geld soviel Klimaschutz wie möglich einzukaufen“ (Weimann 2008: 62). Somit stellt sich die Frage, aus welchen Motiven bzw. anhand welcher Kriterien die politischen Antworten auf den Klimawandel tatsächlich gewählt worden sind.

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Klimapolitik als Identitätsmanagement

Die Diskrepanz zwischen anspruchsvollen Zielen und wenig effizienten Mitteln deutet auf ein Muster rhetorisch ambitionierter, aber de facto desinteressierter „Klimapolitik“, für das sich auch unter den übrigen Industriestaaten reichlich Belege finden. So erklärten sich die G8-Staaten bei ihrem Treffen im Juli 2008 in Toyako zwar bereit, ihren Ausstoß von Treibhausgasen bis 2050 zu halbieren, aber konnten sich nicht auf verbindliche Zwischenziele für 2020 einigen. Kritische Beobachter meinen, dass die in Angriff genommenen und geplanten Maßnahmen nicht ausreichen werden, um die beabsichtigte Halbierung der Emissionen bis zur Jahrhundertmitte zu erreichen. Denn bislang habe noch keiner der G8-Staaten Maßnahmen der Art ergriffen, wie sie für einen angemessenen Beitrag zur Begrenzung der Erderwärmung auf zwei Grad nötig wären.38 Im Vorfeld der Kopenhagener Weltklimakonferenz von 2009 gilt es als sehr unwahrscheinlich, dass alle reichen Länder einem internationalen Regime zustimmen werden, dessen Aufgabe es wäre, den Radikalumbau der nationalen Energieversorgungssysteme zu kontrollieren. Ebenso unwahrscheinlich ist eine Bestätigung der anspruchsvollen Klimaziele. Denn um die Treibhausgas-Emissionen bis 2050 auf nur noch 10 bis 20 Prozent des Umfangs von 1990 zurückzuführen, wäre ein tiefgreifender Umbau des gesellschaftlichen Institutionensystems notwendig, wie er 38 Vgl. die Meldung des WWF: „G8-Staaten zu langsam im Wettlauf gegen den Klimawandel“ vom 03. 07. ​2008 (www.wwf.de).

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von keinem Akteur außerhalb des IPCC ernsthaft erwogen wird. Auch die Klimapolitik Deutschlands ist ungeeignet, die Klimaziele zu realisieren. Niklas Luhmann (1986) wählte den Begriff der Resonanz zur Charakterisierung des Verhältnisses von System und Umwelt, um sowohl auf die Eigenlogik der systeminternen Sinnzuweisung als auch auf die spezifische Selektivität dieser Art (Ent-) Koppelung von externen und internen Ereignissen im Verhältnis von Politik und Wirtschaft aufmerksam zu machen. Der Umgang des politischen Systems mit technisch-ökologischen Risiken manifestiert sich danach in Prozessen einer „Risikotransformation“. Mit der selektiven Aufnahme und Transformation durch das politische System erhalten die originären Dimensionen des Problems der „ökologischen Selbstgefährdung der modernen Gesellschaft (…) ein ausgesprochen kleines Format“ (Luhmann 1996: 172). Das ökologische Risiko, das die langfristigen und maximal inklusiven natürlichen Reproduktionsbedingungen der Gesellschaft berührt, nimmt dabei die Form eines kurzfristigen, exklusiven und sozial konstruierten politischen Risikos an. Was „politisch“ zählt, ist nur mehr, ob sich politische Akteure mit ihrem Zugriff auf das Thema nützen oder schaden (werden). Außer dem sachlichen Bezugsproblem und dem Zeitindex des Originalthemas verändert sich auch der soziale Bezugsrahmen seiner Behandlung: Die auf handliches Format geschrumpfte und zu kurzfristigem Aktionismus motivierende Risikovariante wird den Opportunitäten des politischen Wettbewerbs angepasst – falls sie nicht von Vornherein als ungeeignet identifiziert und ad acta gelegt wird. Die Resonanz, die ein ökologisches Risiko im politischen System zu finden vermag, drückt in erster Linie nur das ureigene Schwingungsverhalten der politischen Prozesse aus. Das Schicksal kurzzeitiger Resonanz und raschen Wiederabklingens ist ökologischen Themen in den politischen Systemen einer Vielzahl von Staaten widerfahren. In Deutschland ist es etwas anders gekommen. Das Ergebnis der Bundestagswahl von 1998 brachte die SPD und Bündnis 90/Die Grünen in die Situation, ein gemeinsames Regierungsprogramm zu entwickeln, für welches der kleinere Koalitionspartner etwas besser vorbereitet war als der größere. Das war eine Nebenfolge des Umstands, dass die Grünen – anders als ihre Mitbewerber – bis zum Eintritt in eine Bundesregierung erhebliche Anstrengungen zu bewältigen hatten, die unterschiedlichen Segmente ihrer Mitgliedschaft zu einen. Wichtigstes Medium des kontinuierlichen Selbstschöpfungsprozesses der Grünen als kollektiver Akteur waren die teilweise arg emphatischen Selbstbeschreibungen, die in Gestalt von Situationsanalysen und Politikzielen in Partei-, Grundsatz- und Wahlprogramme Eingang fanden. Sie entstanden in hochkontroversen Debatten, in denen Aspekte der unterschiedlichen Gruppenidentitäten gleichrangig mit solchen der sachlichen Problemdefinition und der politischen Mittelwahl behandelt wurden. Als Ergebnis kam regelmäßig ein detaillierter Programmkatalog politischer Teilziele zustande, der die heterogenen Präferenzen der verschiedenen Mitgliedschaftssegmente ebenso widerspiegelt wie die Expertise von Fachgruppen und Lobbyisten (vgl.

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Wiesenthal 1993). Der Grad ihrer sachlichen Konsistenz und Kontextadäquanz war dabei von sekundärer Bedeutung. Zeitnahe Analysen der rot-grünen Regierungspolitik, insbesondere der ersten Jahre der Legislaturperiode 1998 – ​2002, bescheinigen SPD und Grünen, auf die Regierungsrolle nur unzureichend vorbereitet gewesen zu sein. Auch hätten die Formen ihrer Zusammenarbeit hinsichtlich Zielorientierung und Aushandlung der in Frage kommenden Mittel sehr zu wünschen übrig gelassen (Hurrelmann/Raschke 2001; Raschke 2001). Aus größerer Distanz ergibt sich ein etwas anderes Bild. Danach resultierte die beeindruckende Vielfalt des umweltpolitischen Engagements und insbesondere die klimapolitische Vorreiterrolle Deutschlands unmittelbar aus der Beteiligung der Grünen an der Bundesregierung. Die Grünen vermochten es, die wenig prägnanten, weil überwiegend negativen Politikziele der SPD, die sich zur Korrektur von Entscheidungen der Vorgängerin verpflichtet sah, um positive innen- und umweltpolitische Reformziele zu ergänzen. Die haben nicht nur maßgeblich zur Reform des Staatsbürgerschafts- und Zuwanderungsrechts beigetragen, sondern große Partien des ureigenen Programmkatalogs in Regierungspolitik überführt. Ihre Erfolgsliste umfasst die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie, die Neuregelung des Naturschutzes, neue Verordnungen zu Bodenschutz, Altlasten und Strahlenschutz, die Reform der Kilometerpauschale, die Einführung der Ökosteuer und als klimapolitisch prominente Maßnahmen: den Atomausstieg und das Gesetz über den Vorrang der erneuerbaren Energien. Diese beeindruckende Leistung ist nicht etwa dem „ökologischen Problemdruck“ zuzuschreiben, sondern verdankt sich, so Lutz Mez (2003: 345), der „Stärke der umweltpolitischen Akteure und deren Konstellation in der Umweltpolitikarena“, mit anderen Worten: Programm und Personal der mitregierenden Grünen. Während das Ziel des Atomausstiegs zum unstrittigen Identitätskern aller Strömungen der Grünen zählt, fungierten die Ideen zur Förderung der erneuerbaren Energien weniger als Identitätsmerkmal denn als seit Längerem angestrebte, weil sachlich geboten scheinende Maßnahmen. Angesichts der breiten Akzeptanz und der Unterstützung durch die Befürworter alternativer Energien innerhalb der SPD konnten es sich die Grünen sogar leisten, auf eine integrierte Kampagne zu verzichten, die den engen sachlichen Zusammenhang zwischen dem Ausstieg aus der einen Energieart und dem Einstieg in eine andere hätte herausstellen können (Hurrelmann/Raschke 2001: 207). Sonnen- und Windenergie, Kraft-Wärme-Kopplung und Energieeinsparung hatten sich im Laufe von Programmentwicklung und Identitätsmanagement zu rituell gepflegten Randthemen der Umweltthematik einerseits und des zentralen Kampfes gegen die Atomenergie andererseits entwickelt. Sie ließen sich als vermeintlich unwiderlegbarer Gegenbeweis zur alternativen Hinnahme der ökologischen Großrisiken Atomenergie und Klimawandel anführen – entsprechend dem Motto: „Jede Alternative zu nuklearen (und fossilen) Energien ist wichtig !“ Bei der Nutzung des Gelegenheitsfensters der Regierungsbeteiligung mangelte es augenscheinlich an Interesse und Zeit, das in parteiinternen Programmdebatten

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entstandene Policy-Bündel auf Gesichtspunkte der Effizienz und Effektivität zu prüfen. So wurden weder die Argumente gegen eine Vermarktungshilfe für unausgereifte Solartechnologien noch die kostentreibenden Folgen der Subventionspraxis, geschweige denn die exorbitanten CO2-Vermeidungskosten gewürdigt. Im Nachhinein muss vor allem das Förderprogramm für erneuerbare Energien als eine von rationalen Zweck-Mittel-Kalkulationen entkoppelte „impressionistische“ Entscheidung erscheinen (vgl. Japp 1992). Der Vorsprung Deutschlands beim Einsatz von erneuerbaren Energien, deren globaler klimatologischer Nutzen gegen Null geht, ist damit genau besehen ein Ergebnis jenes Typs „symbolischer Politik“, dessen die Akteure des politischen Systems zu eigenem Nutz und Frommen bedürfen – als „Aufmerksamkeits- und Aktivitätsnachweis“ (Luhmann 1996: 172) gegenüber Dritten und als reflexiver Authentizitätsbeweis des um seine Identität besorgten Kollektivakteurs. Dass die nachfolgende Regierung nicht auf die breite Anerkennung der deutschen Vorreiterrolle verzichten mochte, bedarf kaum einer Erklärung. Zwar wäre es ohne die Grünen an der Regierung kaum zu einem derart umfangreichen Ausbau des Sektors der erneuerbaren Energien gekommen. Doch haben die zwischen 1998 und 2002 geschaffenen Fakten das Feld der Klima- und Energiepolitik so nachhaltig verändert, dass ein Abbruch des eingeschlagenen Pfades den Nachfolgern im Regierungsamt erhebliche Legitimationsprobleme bereitet hätte. Politische Akteure, die die PolicyKontinuität vor dem Hintergrund des Klimadiskurses hätten aufgeben wollen, wären wohl ihrer Reputation verlustig gegangen. Als Sperrklinke gegen einen Rückbau der Förderung erneuerbarer Energien wirken neben dem kompetitiven Parteiensystem auch die neu entstandenen Interessenvertretungen der Wind- und Solarenergieindustrie. Die Veränderung der Anschlussselektivitäten zeigt sich auch an der einzigartigen Stellung Deutschlands in Bezug auf den Atomausstieg: Das von der rot-grünen Regierung ausgehandelte Ausstiegsszenario wurde selbst von den Energiekonzernen allenfalls in Bezug auf den Zeitrahmen, nicht aber hinsichtlich des Endziels in Frage gestellt. Ende 2009 war außer dem BDI kein Akteur bereit, sich das Etikett eines bedingungslosen Atomkraft-Befürworters anzuheften.

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Schlussbemerkungen

Die konkrete Art des Wegs zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaftsweise bleibt auch 2009 umstritten. Es gibt zwei gleichermaßen unter Glaubwürdigkeitsdefiziten leidende Technologie-Lager, die im Begriff zu sein scheinen, die jeweils präferierten Mittel in Momente politischer Identität zu transformieren: auf der einen Seite die Verfechter einer dezentralen Versorgung mit erneuerbaren Energien jeglicher Art, auf der anderen die Vertreter der konventionellen Kraftwerks- und Netzstruktur, die auf GroßWindanlagen sowie die Ausfilterung und unterirdische Speicherung von CO2 (per

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CCS) setzen und/oder ferne großflächige Solarkraftwerke und weit reichende Gleich-

spannungsnetze befürworten. Weil beide Optionen ebenso voraussetzungsvoll wie hinsichtlich ihrer rechtzeitigen Realisierung unwahrscheinlich sind, besteht tatsächlich die Chance, dass die ökologischen Risiken des Klimawandels „einen derartigen Umfang annehmen, daß demokratische politische Systeme ebenso große Resonanzen aufgrund nicht wahrgenommener Vorsorgechancen wie aufgrund zu früh eingegangener Vorsorgeverpflichtungen befürchten müssen“ (Engels/Weingart 1997: 112; Hervorhebung HW). Nicht völlig ausgeschlossen sind aber auch Lernfortschritte auf Seiten der politischen Akteure. Diese könnten sich z. B., um Reputation als authentische Klimaretter aufzubauen, endlich zu einer dringend notwendigen Effektivierung der nationalen Klimapolitik entschließen. Würde es ihnen gelingen, die bislang als Beleg politischer Betriebsamkeit verschwendeten Mittel einer klimaeffektiven Verwendung zuzuführen, wäre dies – ganz unabhängig vom globalen Nutzen – ein Beweis für das prinzipiell aktivierbare Lernvermögen der Risikogesellschaft.

Literatur Aage, Hans, 2008: How to Make Democracy Work, When Future Generations are Part of the Issue ?; Konferenz „Klima 2008/Climate 2008“, 03. – 07. 11. ​2008 (www.climate2008. net/?a1=pap&cat=2&e=57: 05. 11. ​2009). BDI, 2008a: Fakten und Argumente. Positionen des BDI für das Wahljahr 2009; Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI), Berlin (www.bdi.eu/download_content/ Publikation_Fakten_und_Argumente.pdf: 02. 10. ​2009). BDI, 2008b: BDI-Manifest für Wachstum und Beschäftigung – Deutschland 2020; Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI), Berlin (www.bdi.eu/download_con​ tent/Publikation_BDI-Manifest_fuer_Wachstum_und_Beschaeftigung_-_Langfas​ sung.pdf: 02. 10. ​2009). Biermann, Brigitte, 2007: Umwelt; in: Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hrsg.): Handbuch Governance – Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder. Wiesbaden: VS Verlag, 424 – ​436. BMU, 2007: Das Integrierte Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) (www.bundesregierung.de/nsc_true/Content/DE/rtikel/2007/12/Anlagen/2007-12-05-zu​sam​ menfassung-energiepaket,property=publicationFile.pdf/2007-12-05-zusammenfas​ sung-energiepaket: 02. 10. ​2009). Büscher, Christian/Japp, Klaus Peter (Hrsg.), 2010: Ökologische Aufklärung. 25 Jahre „Ökologische Kommunikation“. Wiesbaden: VS Verlag. Cohen, Joel E., 2009: Disaster Watch. New York Review of Books. 56 (14), 64 – ​68. Crichton, Michael, 2005: State of Fear. London: Harper Collins.

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Kapitel 11

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Kapitel 11

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Kapitel 12 Das „ökologisch“ lernende Unternehmen – zwischen Adaption und Innovation (1997)

1

Einleitung

Unternehmen geraten unweigerlich ins Zentrum der Aufmerksamkeit, sobald es um „bessere“ Beziehungen zwischen Gesellschaft und Natur geht. Die auf Gewinnerzielung unter Wettbewerbsbedingungen angelegten Erwerbsorganisationen sind bevorzugte Adressaten für umweltpolitische Reformen. Sie, und erst in zweiter Linie die Konsumenten, bestimmen Art und Umfang des Stoffwechsels mit der Natur. Sie bestimmen über die Nutzung von Energie und Ressourcen, verbrauchen Wasser, Luft und Boden und bewirken durch den ständigen Wandel der Produkte und Verfahren, dass die Beziehung von Natur und Gesellschaft immer wieder andere Formen annimmt und neue Probleme aufwirft, noch bevor die älteren „gelöst“ sind. Unternehmen sind aber auch die Veranstalter eines stürmischen und faszinierenden Kulturwandels. Produktinnovation und Marketing haben traditionelle Sinnstifter abgelöst. Die im Wettbewerb um Konsumentscheidungen entstehenden Sinnbilder von „zeitgemäßen“ Bedürfnissen und Lebensstilen halten den Überredungskünsten nahezu aller weltlichen und religiösen Autoritäten stand. Doch auch das ist noch nicht alles. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Unternehmen, insbesondere ihre Investitions- und Organisationsstrategien im mittlerweile globalisierten Handlungsfeld, bestimmen das Beschäftigungsniveau und den Umfang der Steuereinnahmen. Der permanente Konflikt über die Höhe der Lohnkosten und Sozialbeiträge, über Standortnachteile und Standortalternativen erinnert an den einzigartigen Status der Unternehmen als Erzeuger und Verteiler sozialer Chancen. Arbeitseinkommen und Arbeitsbefriedigung, Sozialeinkommen und staatliche Haushalte, soziale Integration und gesellschaftlicher Status der Bürger, d. h. nahezu alle Qualitätskriterien des öffentlichen und privaten Lebens verweisen auf die Multifunktionalität der organisierten Marktakteure. Deshalb erscheint uns die moderne Industriegesellschaft mehr als „Organisationsgesellschaft“ denn als „Marktgesellschaft“ (Perrow 1989; Simon 1991). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_13

265

266

Kapitel 12

Unternehmen bestimmen alle wesentlichen Aspekte unseres Verhältnisses zur Natur. Ihre ökologisch relevanten Entscheidungen betreffen nicht nur die Produktionsprogramme, sondern auch die Wettbewerbsstrategien und Organisationsstrukturen, sind diese doch Anschlussstellen für Folgeentscheidungen über Forschung, Innovation, Marketing sowie die organisationsinternen Aufmerksamkeits- und Belohnungsstrukturen. Dabei ist nicht nur an Art und Umfang der aktuellen Inanspruchnahme der natürlichen Umwelt zu denken, sondern vorrangig an die Ausrichtung des Innovationsvermögens. Letzteres scheint in ökologischer Hinsicht bedeutsamer als die Signale, welche die staatliche Umweltpolitik aussendet. Denn unternehmerische Innovationen bestimmen sowohl den Möglichkeitshorizont als auch die Problemproduktivität der industriellen Zivilisation. Ihnen gegenüber wirkt das Entscheidungsverhalten von Konsumenten und Politikern nachrangig, da diese ihre Absichten oft erst als Reaktion auf technologische oder ökonomische Entwicklungen und daraus resultierende Probleme bilden. Gemessen an der universalen Bedeutung der Unternehmen für die moderne Gesellschaft scheint das öffentliche Interesse an ihren Charakteristika und Funktionsbedingungen eher gering. Wer wissen will, wie Unternehmen entscheiden, welche Probleme ihnen zu schaffen machen, oder was man als Erwerbstätiger, Konsument oder Sparer von ihnen zu erwarten hat, erhält zwar täglich neue Informationen von der Wirtschaftspresse. Aber die Frage nach den realen Möglichkeiten und Risiken z. B. einer raschen Reduzierung des Energieverbrauchs oder der konsequenten Umweltanpassung von Produkten prallt an einer Wand aus Unverständnis und Schutzbehauptungen ab. Den eigenen Bekundungen zufolge gehorchen Unternehmen allein den Zwängen des Marktwettbewerbs, folgen dem Anreiz relativer Preise und bemühen sich, den Anschluss an die scheinbar autonome Technikentwicklung nicht zu verlieren. Kein Wunder, dass sie sich dabei durch die Ansprüche von Markt und Staat, ganz zu schweigen von Forderungen der Beschäftigten und Verbraucher, überstrapaziert sehen. Doch auch die Wirtschafts- und Sozialwissenschaften tun sich oft schwer, ein zutreffendes, d. h. multiperspektivisches Verständnis von Unternehmen als gesellschaft­ lichen Subjekten zu zeichnen. Die Marxsche Ausbeutungs- und Akkumulationstheorie hatte das Positivsummenspiel um Werte und Lebensqualität ignoriert, das die Marktakteure der Gesellschaft – gewiss nicht uneigennützig – bescheren. Die am Weberschen Bürokratiemodell orientierte Organisationstheorie ließ die kommunikativen und innovativen Aspekte des Organisationshandelns unbeachtet, während sie die Möglichkeiten der zweckrationalen Organisationsgestaltung tendenziell überschätzte. Die mikroökonomische Perspektive, die (nicht nur) dem Neoliberalismus eigen ist, blendet mit ihrem Beharren auf dem Modell der rationalen Gewinnmaximierung ein Zentralproblem der Organisationssteuerung aus, nämlich den Umgang mit Unsicherheit und Informationsüberschuss. Und die Organisationssoziologie oszilliert zwischen Anarchiediagnosen, aseptischen Systemmodellen und menschelnden Partizipationsrezepten. Wo immer man nach einem unverkürzten

Das „ökologisch“ lernende Unternehmen

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Verständnis von Unternehmen – dem Zentralphänomen der „Wirtschaft der Gesellschaft“ (Luhmann) – fahndet, stößt man auf riskante Simplifikationen. Sich dieser zu erwehren, indem ihnen eine weitere an die Seite gestellt wird, ist der Zweck der folgenden Überlegungen. Sie sind nicht revolutionär. Der vorgeschlagene Perspektivenwechsel beruht nicht auf völlig neuartigen Erkenntnissen, sondern ergibt sich aus einer alternativen Anordnung bekannter Merkmale der Unternehmenswirtschaft.1

2

Unternehmen sind Individuen

Die Annahme, einen umfassenden Oberbegriff für alle existierenden Unternehmen zu besitzen, hat ganze Generationen von Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlern zu vorschnellen Verallgemeinerungen verleitet. Tatsächlich sind Unternehmen so verschieden wie die einzelnen Personen, denen sie ihre Existenz verdanken. Gewiss existieren auch Ähnlichkeiten. Diese erleichtern es z. B. Arbeitnehmern und Managern, ihre Organisationserfahrungen zu transferieren, wenn sie den Arbeitsplatz wechseln. Aber die formale Isomorphie verschleiert die oft erheblichen Unterschiede der Bestandsbedingungen und Überlebenschancen in einer kompetitiven Marktumwelt (DiMaggio/Powell 1983). Zur Verdeutlichung bedienen wir uns einer simplen Unterscheidung, und zwar zwischen Methoden der Gewinnerzielung einerseits und Mustern der Gewinnverwendung andererseits. Vergleichen wir – in einem Gedankenexperiment – alle Unternehmen einer beliebigen Stadt hinsichtlich dieser beiden Dimensionen, so werden wir rasch den Eindruck gewinnen, dass es kaum zwei Firmen im selben Marktsegment gibt, die ihren Gewinn mit exakt derselben Faktorkombination erzielen, um ihn dann auf exakt dieselbe Weise zu verteilen. Vielmehr unterscheiden sich die Unternehmen auf der einen Seite hinsichtlich der Zusammensetzung der Produktpalette aus Gütern mit unterschiedlichen Eigenschaften und je spezifischer Profitabilität. Ihre Unterschiede erstrecken sich aber auch auf die Art und Weise der Mitarbeitermotivation (z. B. im Verhältnis von hierarchischer Kontrolle, Teamarbeit und Effizienzlöhnen). Auf der anderen Seite mag der erzielte Gewinn entweder den Kapitalgebern, dem Management, der Belegschaft oder aber dem Etat der Forschungs- und Entwicklungsabteilung bzw. den Repräsentanten anderer Teilfunktionen der Organisation zugute kommen. Und wenn wir doch zwei Firmen fänden, die sich hinsichtlich ihres Musters von Gewinnerzielung und -verwendung wie eineiige Zwillinge glichen,

1 Sie sind überwiegend Arbeiten entnommen, die durch den bounded rationality-Ansatz inspiriert sind. Im Folgenden wird v. a. auf Cyert/March (1963), Simon (1976a), Nelson/Winter (1982), Hannan/ Freeman (1977, 1984), Elster (1983, 1987), Dosi (1988), March/Olsen (1989) sowie verschiedene Artikel im New Palgrave (Eatwell et al. 1987) Bezug genommen. Als deutschsprachige Texte seien Klimecki et al. (1991), Schreyögg (1991) und Berger/Bernhard-Mehlich (1992) sowie Wiesenthal (1991, 1994) genannt.

268

Kapitel 12

ist es nicht ausgemacht, dass sie auf künftige Marktveränderungen auf exakt die gleiche Weise reagieren würden. Mögen sich vergangene Unternehmenserfolge mit einem günstigen Entsprechungsverhältnis von Unternehmensverhalten und Marktbedingungen erklären lassen, so ist ihr künftiges Abschneiden am Markt doch prinzipiell offen. In einer kompetitiven Marktumwelt hängt der zukünftige Unternehmensbestand nicht nur von der Bereitschaft ab, den in der vergangenen Periode erzielten Gewinn zur Verbesserung weiterer Gewinnchancen zu verwenden, sondern auch davon, ob zutreffende Annahmen über die künftige Entwicklung der Nachfrage und das Verhalten der Wettbewerber gemacht werden. Und spätestens an diesem Punkt, d. h. in der Art und Weise, in der sich die Unternehmensleitung ihre Chancen und Probleme unter (noch) irrealen Bedingungen ausmalt, endet jede Liste der ansonsten bestehenden Gemeinsamkeiten. Die real existierenden Unternehmen mögen manches gemeinsam haben, aber ob und wie sie ihren Bestand in einer ungewissen Zukunft sichern, bleibt genuin ungewiss. Aus diesem Grund ist es wichtig, sie nicht nur als Exempel ein und derselben Gattung, sondern jedes von ihnen als ein Individuum mit bestimmten (oft intransparenten) einzigartigen Merkmalen anzusehen.

3

Unternehmen sind keine unitarischen Akteure

Im Bemühen, sich angesichts einer ungewissen Zukunft – und d. h. vor allem: der Unsicherheit über das Verhalten von Wettbewerbern und Nachfragern – Marktanteile und Zukunftschancen zu sichern, agieren Unternehmen in mancher Hinsicht „gespalten“. Differenzen existieren nicht nur zwischen den Interessen von Eigentümern bzw. Management und Beschäftigten, da die einen auf Kostensenkung setzen, während die anderen höhere Löhne erwarten, sondern auch zwischen den Vertretern der einzelnen Teilfunktionen des Unternehmens (z. B. F&E, Produktion, Marketing, Verkauf, Controlling usw.) auf der einen Seite und den Anhängern bestimmter „Philosophien“ der Unternehmensentwicklung auf der anderen. Dabei besitzt keine Akteurgruppe zuverlässiges Wissen über die künftigen Situationsparameter, weil der Unternehmenserfolg wesentlich vom zukünftigen Verhalten Dritter abhängt, v. a. der Wettbewerber und Kunden, aber auch des Staates. Unsicherheit über die künftigen Erfolgsbedingungen erzwingt regelmäßig eine Orientierung an kurzfristigen Partikularzielen und der gegenwartsnahen „Lokalrationalität“. Daraus folgt eine unvermittelte Koexistenz von Stress und Verschwendung, Konservatismus und Zukunftsoptimismus, ja selbst von mehreren sich widerstreitenden Langfriststrategien. Diesen Zustand latenter Desintegration zu moderieren und die Vertreter der Teilfunktionen zu einem Mindestmaß an Koordination ihrer Aktivitäten anzuhalten, ist eine der wichtigsten Managementaufgaben. Die Fragmentierung der Unternehmensfunktionen resultiert aus der Unterschiedlichkeit der Teilumwelten, mit denen das Unternehmen im Austausch steht: den Ka-

Das „ökologisch“ lernende Unternehmen

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pital- und Arbeitsmärkten sowie den Absatzmärkten mit ihren je eigenen Chancen, Unsicherheiten und Dynamiken. Je „besser“ einzelne Unternehmensteile in die für sie relevanten Teilumwelten integriert sind, desto komplexer – und auf den ersten Blick disparater – wirkt das Unternehmen als soziales System. Als „Ganzes“ ist es womöglich kaum mehr steuerbar. Deshalb ist das Vorhandensein von sich widersprechenden Problem- und Chancenwahrnehmungen nichts Ungewöhnliches. Bis zu einem gewissen Grade steigen sogar die Selbstbehauptungschancen des Unternehmens, wenn divergierende, aber je für sich realitätsbewusste Orientierungen toleriert werden (Wiesenthal 1990). Das bedeutet: In umweltorientierten Organisationen besteht immer ein gewisses Maß an Aufmerksamkeit für Orientierungen und soziale Werte, die in der gesellschaftlichen Umwelt beheimatet sind. Doch werden sie im Regelfall ebenso wenig über konkurrierende Orientierungen siegen, wie eine radikale Kostensenkungsorientierung, die zu Lasten der Zukunftschancen ginge, oder eine spekulative Langfriststrategie, die die Gegenwartssituation ignorierte. Wenn die Unternehmensspitze die internen Differenzen der Organisation zu kaschieren sucht und Einmütigkeit demonstriert, bemüht sie sich um die Balancierung eines stets gefährdeten Burgfriedens, aber nicht um die Realisierung eines schlüssigen, allgemein geteilten Konzepts. Nicht selten muss die Organisationsspitze selbst auf eine integrierte Gesamtschau aller relevanten Teilumwelten verzichten. D. h., dass auch bestinformierte Topmanager nicht ohne gelegentlichen Rückgriff auf subjektive Einschätzungen und Risikoannahmen auskommen. Zu den Konsequenzen ist Folgendes zu bemerken. Wenn Unternehmen letztendlich anhand subjektiver Szenarios „gesteuert“ werden, geschieht das einerseits als Reaktion auf einen mehr oder weniger hohen Grad kontextueller Unsicherheit. Andererseits summieren sich genau diese Reaktionen zu einer bedeutsamen Quelle von Unsicherheit – für die Entscheider selbst und für Dritte. Damit eröffnet sich eine interessante Perspektive auf die „Lernchancen“ des „multiplen“ Akteurs Unternehmen. Weil er weniger integriert ist als er (nach innen wie nach außen) zu sein vorgibt, sind seine Lernprozesse nicht notwendig dadurch erschwert, dass neues Wissen von einer zentralen Stelle für „nötig“ befunden, bewertet und ausgewählt werden müsste, um einen Informationsgewinn der einen oder anderen Stelle zu bewirken. Die Schwelle, die neue Umweltinterpretationen zu überwinden haben, ist folglich niedriger als im Weberschen Bürokratiemodell der Organisation unterstellt. Der Entscheidungskonservatismus der einen Abteilung schließt nicht die Innovationsfähigkeit anderer Abteilungen aus. Einigermaßen unwahrscheinlich ist allerdings eine Harmonisierung der verschiedenen Teilansichten der Umwelt, was u. a. auch eine „Von-Kopf-bisFuß“-Ökologisierung des ganzen Unternehmens erschwert. Selbst wenn man von der Heterogenität der organisationsinternen Orientierungen absieht, bleibt das Problem der Bewertung „unsicherer“ Informationen. Für den praktischen Umgang mit Unsicherheit in den Unternehmensentscheidungen zählen alle möglichen Spielarten des Halbwissens – über vermutete Trends, Modeströmungen, künftige legale Rahmenbedingungen, Marktordnungen und ähnliches. Nicht

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Kapitel 12

Wissen, sondern Vorstellungen von dem, was die Zukunft bestimmen mag, beeinflussen die Richtung und Reichweite, in denen strategische Optionen der langfristigen Erfolgssicherung gesucht werden. Auf die gleiche Weise wirkt die Antizipation staatlicher Regulationen und veränderter relativer Preise, d. h. von Indikatoren der Wettbewerbsverhältnisse. Ist die Unsicherheit über künftig geltende Handlungsbedingungen sehr hoch, so wäre es allerdings unklug, sich auf andere als die gegenwärtig und für die nahe Zukunft erwarteten Umstände einzustellen. Ist dagegen mit einer richtungsstabilen Veränderung bestimmter Randbedingungen, z. B. bei den Legalnormen des Umweltschutzes, zu rechnen, wäre es irrational, ihr nicht antizipierend Rechnung zu tragen. Je nach „Qualität“ der verfügbaren Informationen und den vorherrschenden Erwartungen mag die Vorbereitung auf die Zukunft einen eher defensiven oder einen eher offensiven Zug annehmen, z. B. auf Standortverlagerung oder auf die Einführung „angepasster“ (z. B. umweltfreundlicher) Produkte und Verfahren zielen. In jedem Fall dürfte die Adaption an wahrscheinliche Zukünfte ohne einfühlendes „Sinnverstehen“ erfolgen, d. h. ohne dass man sich die Wertprämissen derjenigen zu eigen machte, denen die Veränderung der sozialen Umwelt zuzuschreiben ist.

4

Unternehmen sind keine geschlossenen Systeme2

Unternehmen sind intern differenzierte, durch eine Menge vertikaler und horizontaler Kommunikationsordnungen lose integrierte Systeme. Gleichzeitig sind sie auch formale Organisationen mit einer scharfen Grenze zur Umwelt. Letztere ist durch eindeutige Mitgliedschaftsregeln definiert. Wer den Pförtner oder die Empfangsdame passieren durfte, hat deswegen noch keine Garantie, „Eindruck“ auf die Organisation zu machen bzw. eine Spur zu hinterlassen. Wer oder was intern Gehör findet, bestimmt sich allerdings nicht allein nach den Formalregeln des Dienstablaufs; aktuelle Informationsbedarfe und die von Organisationsabteilungen tatsächlich zu gewährleistenden Funktionen sind für die Interaktion mit der Umwelt mindestens ebenso wichtig. Theorien des Organisationslernens betrachten darum die in der Organisation artikulierten Informations-, Anpassungs- und Lernbedarfe als die entscheidenden Selektoren neuen Wissens. So schlägt sich Umweltwandel v. a. dann in Gestalt modifizierten Organisationswissens nieder, wenn dieses verspricht, bei der Wahrnehmung von Chancen, der Bearbeitung von Problemen oder der Behebung von Widersprüchen im Orientierungsrahmen zu helfen. Wie die Theorie selbstreferentieller sozialer Systeme überzeugend darlegt, errichtet und kontrolliert das System Organisation nicht nur eine Mitgliedschafts-, sondern auch eine „Sinngrenze“ gegen-

2

Zur Vertiefung der angeführten Argumente vgl. Luhmann (1971, 1988) und Wiesenthal (1995).

Das „ökologisch“ lernende Unternehmen

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über der Umwelt. Was zur relevanten Umwelt zählt und was Umweltwandel organisationsintern bedeuten mag, bestimmt sich innerhalb dieses internen Sinnhorizonts. Die von der Außenwelt an das Unternehmen adressierten Erwartungen und Ansprüche haben folglich nur dann Rezeptionschancen, wenn sie Anschlussstellen im internen Kommunikationsgeschehen der Organisation finden. Neben den schmalen Pfaden des intern gesteuerten Organisationslernens existieren aber auch Mechanismen eines eher unfreiwilligen außengesteuerten Wandels, die als „unkonventionelles“ Lernen beschrieben werden (Wiesenthal 1995). Sinntransfer über die wohlbehütete Mitgliedschaftsschranke hinweg und damit die Anerkennung von Entscheidungskriterien, die nicht das Ergebnis absichtsvoller Selbststeuerung sind, können auch in der Form von „Ansteckungsprozessen“ stattfinden. Dabei ist zum einen an den Einfluss von Professionen (und professionellem Berufsethos) auf das Handeln von Organisationsmitgliedern zu denken. Wenn Beschäftigte qua Professionszugehörigkeit an einem die Organisationsgrenze überschneidenden Wissenssytem teilhaben und darüber hinaus über alternative Beschäftigungschancen verfügen, ist der grenzüberschreitende Transfer professioneller Orientierungen kaum zu unterbinden. Wenn das der Fall ist, vermag das Berufsverständnis der Ärzteschaft den Aufgabenkatalog und die Organisationsidentität von Krankenhäusern zu konditionieren und das Weltbild der Ingenieure deutliche Spuren im Muster der Produkte und Verfahren eines Betriebes zu hinterlassen. Je mehr ein Unternehmen auf Professionswissen angewiesen ist und je wirksamer die Profession ihren Zusammenhalt (und ihre „eigenlogische“ Reproduktion) gewährleistet, desto durchlässiger scheint die Grenze zwischen Unternehmen und Umwelt. Auf analoge Weise, aber mit höherem Risiko und geringeren Erfolgsaussichten wirken die sog. Organisationsdissidenten.3 Da Individuen in der Rolle des Organisationsmitglieds ihr Denken und Wissen nicht streng getrennt von ihren privaten Erfahrungen und Ansichten zu halten vermögen (und oft auch gar nicht halten wollen), werden formelle Entscheidungsprozesse nicht selten zum informellen Wirkungsraum für „externe“ Gesichtspunkte. In anderen Fällen mögen Organisationen dadurch zur Anpassung ihres Orientierungssystems an externe Deutungsmuster genötigt sein, dass es einzelne Mitglieder unter Inkaufnahme persönlicher Risiken wagen, einem gesellschaftlichen Rationalitätskalkül Vorrang vor den dezidierten Organisationszwecken zu geben – auch wenn sie damit gegen ihre Loyalitätspflicht verstoßen. Das ist umso leichter möglich, je weniger strikt die formalen Kompetenzen gehandhabt werden und je größer die funktionale Bedeutung von fluktuierenden und immer wieder neu auszuhandelnden Kommunikationsordnungen für die Organisation ist.

3 Organisationssoziologisch werden sie unter den Stichworten Faktionalismus und (interne) soziale Bewegung gehandelt, phänomenologisch als „insurgency“ (Zald/Berger 1978), „principled organizational dissent“ (Graham 1986) oder „whistle-blowing“ (Miceli/Near 1991) kategorisiert.

272

Kapitel 12

Eine weiteres Einfallstor „externer“ Wirklichkeitsdeutungen bildet die unentbehrliche, wenngleich allemal begrenzte und darum gelegentlich überbeanspruchte Ambiguitätstoleranz der Entscheidungsbeteiligten. Das Bemühen um persönliche Identität kollidiert u. U. mit der Verpflichtung auf enge organisationsbezogene Entscheidungskalküle. So haben Manager nach eigenem Bekunden gelegentlich versagt, strikt „umweltignorante“ Entscheidungen zu treffen, wenn sie befürchteten, diese nicht nur als Repräsentant ihres Unternehmens, sondern auch im Freundes- oder Familienkreis vertreten zu müssen. Ein Gutteil der frühen, über das gesetzlich vorgeschriebene Maß hinaus gezeigten Umweltaktivitäten von Unternehmen ist in diesem Sinne als „außenbedingt“ zu charakterisieren (Birke/Schwarz 1996). Ambiguitätstoleranz bedarf allerdings eines gewissen Entscheidungsfreiraums. Dass dieser häufiger anzutreffen ist, als manche Entscheider einzuräumen bereit sind, möge der folgende Exkurs deutlich machen.

5

Exkurs: Entscheidungen unter Unsicherheit und die Funktionen von „Slack“

Das rationale Entscheidungsmodell liefert mit dem Begriffsdual constraint und choice ein einfaches, aber nützliches Werkzeug zur Grobanalyse von Entscheidungssituationen. Danach werden die exogenen, vom Akteur nicht gestaltbaren Randbedingungen der Situation als constraints betrachtet; die Menge der zur Wahl stehenden Alternativen bildet den choice set. Constraints und choices sind Resultat der Bemühungen des Akteurs, sich ein möglichst genaues Bild der Wirklichkeit, d. h. ihren Gegebenheiten und Gelegenheiten, zu verschaffen. Die „Entscheidung“ besteht dann in dem Akt, die beste aller Optionen des choice set zu identifizieren bzw. eine von mehreren gleichwertigen Alternativen auszuwählen. Diese Beschreibung ist nicht gerade falsch, aber ziemlich irreführend. Das constrained choice-Modell (vgl. Franz 1986) lenkt die Aufmerksamkeit vor allem auf den Aspekt der „Wahl“ innerhalb gegebener Randbedingungen. Deren Zustandekommen und was sie bedeuten mögen, bleibt dagegen unterbelichtet. So wird leicht übersehen, dass auch die constraints ein Gegenstand von Wahlentscheidungen sind. Es handelt sich um jene Daten, die im Unterschied zu den (noch unrealisierten) choices als „sicher“ gelten. Sie umfassen einerseits Annahmen über die Situation und insbesondere deren (zumindest beim nächsten Schritt) als unabänderlich zu akzeptierende Merkmale, also Indizien für alles, „was ist“. Hierzu mag die Berücksichtigung der Konkurrenzsituation zählen wie auch eine Annahme über die künftige technologische Entwicklung. Andererseits gehen in die constraints auch feste Vorstellungen von dem ein, „was sein soll“, d. h. was selbstverständlich akzeptierte Bedingungen und (Neben-)Zwecke des Handelns sind (vgl. Simon 1964). Dabei handelt es sich insbesondere um die Identitätsprämissen des Akteurs. Beiden, den „harten“ Umweltbedingungen und den selbstverständlichen Handlungszielen, ist ihre „Nicht-

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disponibilität“ gemeinsam. Da diese constraints zentrale Bestandteile des Selbstverständnisses jeder Organisation sind, wird ihre Verletzung durch Organisationsmitglieder regelmäßig als Austrittserklärung interpretiert (Luhmann 1981).4 Was die Wahl unter den choices von der Wahl der constraints unterscheidet, ist allein die Bewusstheit des Wählens. Dass – unter Bedingungen von Willensfreiheit – auch die constraints wählbar und de facto kontingent sind, muss dem Akteur nicht notwendig bewusst sein. Die bewusste Wahl im choice set ist dagegen eine conditio sine qua non. Es wäre keine Entscheidung im Spiel, würde der Akteur sein Handeln als prädeterminiert empfinden, z. B. durch ein System mathematischer Gleichungen mit einer eindeutigen Lösung. Reale Entscheidungssituationen sind dagegen durch die Präsenz mehrerer „Unbekannter“ (im mathematischen Sinne) und die Abwesenheit einer einzigen Lösung charakterisiert. Die Akteure müssen wählen, weil nicht alle relevanten Werte spezifiziert, nicht alle benötigten Informationen bekannt und folglich die Folgen alternativer Optionen nicht vollständig berechenbar sind. Alle Vorstellungen von Handlungsalternativen, zukunftsgerechten Strategiekonzepten und erfolgsichernden Unternehmensphilosophien sind mit Unsicherheit über die künftigen Realisierungsbedingungen infiziert. Lediglich im Modellfall des vollständigen Wettbewerbs könnten sich Marktakteure als bloße Informations- und „Preisnehmer“ in Sicherheit wiegen. In allen anderen Fällen bleiben sie mit Unsicherheit über die künftige Entwicklung der Nachfragegrößen, die Marketing- und Innova­ tionsstrategien von Wettbewerbern, die Entwicklung wichtiger Faktorpreise und damit über die „richtige“ Richtung von Investitionen in künftige Erfolgsbedingungen konfrontiert. Wenn Automobilkonzerne gar nicht wissen können, ob die Akzeptanz von Verbrennungsmotoren über die nächsten zwanzig Jahre anhält, ob die Wettbewerber einen Markt für Elektromobile kreieren werden oder ob womöglich die nächste Energiepreiskrise mit einem Aufschwung des Umweltbewusstseins zusammenfallen wird (was zur Aufwertung öffentlicher Verkehrsmittel führen könnte), wenn also genuine Unsicherheit herrscht, ist auch eine vorausschauende Maximierung der Erfolgsparameter (etwa des Gewinns, der Liquidität, des Umsatzes, der Marktanteile usw.) unmöglich. Im Rückblick mag zwar jeder Unternehmenserfolg als das Maximum des Möglichen ausgegeben werden, aber mit Blick auf die offene Zukunft lassen sich die wahrgenommenen Handlungsalternativen (choices) nur spekulativ begründen. Auch aus scheinbar eindeutigen Randbedingungen (constraints) wie „möglichst viel Gewinn“, „ein größerer Marktanteil“ oder „eine verbesserte Liquidität“ ergeben sich noch keine wohldefinierten Maßnahmen. Die constraints sind, für sich genommen, nicht instruktiv. Es fehlen nicht nur verlässliche Informationen über die Zukunft, sondern 4 Selbst bei inkonsistenten Organisationszielen und der Notwendigkeit von „politischen“ Kompromissen in Fragen der Organisationssteuerung (March 1962; Cyert/March 1963) ist mit Konsens über jene Entscheidungsprämissen (constraints) zu rechnen, deren Missachtung den Bestand der Organisation gefährden würde. Nur in Non-Profit-Organisationen wird man Toleranz für Kostenindifferenz und Gewinnverzicht erwarten dürfen.

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es müsste auch über das „richtige“ Verhältnis der zu berücksichtigenden Nebenziele befunden werden. Wenn kurzfristige Rentabilitätsgewinne nur auf Kosten der Investitionen und langfristigen Chancen möglich sind, in welchem Zeithorizont (in ein, fünf oder 20 Jahren ?) soll dann Profitabilität „maximiert“ werden ? Und für wie lange ? Geht es um hohen Profit „um jeden Preis“, auch auf Kosten der Umsatzrendite, der Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen, des Verzichts auf Firmenkäufe usw. ? Der Refrain zu dieser Melodie ist bekannt: Wo Unsicherheit herrscht, haben Maximalziele keinen Platz. Darum können Entscheidungen nur „beschränkt“ rational sein (March 1978). Bounded rationality ist aber nicht ergebnis-, sondern verfahrensbezogen, rational nicht im Hinblick auf Konsequenzen, sondern auf Prozeduren (Simon 1976b). Sie ist die Rationalität der Situationsbewältigung, nicht der Weltgestaltung. Angesichts der Diskrepanz zwischen dem rationalistischen Entscheidungsmodell und den tatsächlichen Entscheidungsbedingungen wird die Kluft erklärlich, die formale Problemlösungsmodelle von den Befunden der empirischen Entscheidungsund Organisationsforschung trennt. Hier geraten die auf gemeinsame Basisprämissen der Rational choice-Theorie zurückführbaren Forschungsansätze unvermeidlich in Konflikt. Die formalen Konstruktionen der Mikroökonomik mögen zwar logische Schlüsse gestatten. Aber diese erlauben keine normativen Schlussfolgerungen, denn sie haben den Makel, dass es eine ihnen gemäße Wirklichkeit der vollständigen Informiertheit und strikt exogenen Präferenzen nicht gibt. Die empirische Forschung beobachtet dagegen eine Palette pragmatischer Reaktionen auf Unsicherheit: den Verzicht auf Maximierungs- und Optimierungskalküle zugunsten von Verfahrensregeln, die Suche nach befriedigenden Maßnahmen und schließlich den Rekurs auf subjektive Anspruchsniveaus, d. h. auf endogen variable Präferenzen. Was bedeutet das konkret ? Weil alle Annahmen über die Wirklichkeit kontextspezifisch gewonnen und durch interessierte Interpretationen „eingefärbt“ werden, bleiben auch alle Realitätsdefinitionen des Akteurs partikular und „subjektiv“ (Boudon 1989). Das schließt kollektive Gemeinsamkeiten bei der Interpretation von Alternativen nicht aus, aber die Beteiligten stehen stets in der Gefahr, einem a-rationalen Gruppenkonsens zum Opfer zu fallen, d. h. „victims of group think“ (Janis 1972) zu werden. Wo dagegen Gemeinsamkeit fehlt, greift auch kein formal rationales Verfahren der Entscheidungsfindung, kein Syllogismus des Schließens von vielfältigen Zielen auf die „richtigen“ Mittel. Klug angelegte Entscheidungsprozesse sind folglich deliberativ, nicht synthetisch. Sie führen zur Überprüfung und ggf. Änderung der Ansichten, nicht aber zur Aggregation heterogener Präferenzen (vgl. Argyris 1988; Arrow 1988). Für kollektive Entscheidungen scheint es dann unter Umständen mehrere gleichwertige Lösungen zu geben, aber kein konsensfähiges Kriterium, um eine Wahl zu treffen. Die konkreten Erscheinungsweisen dieses Sachverhalts sind der Alltagserfahrung durchaus vertraut: Die choices sind der Ort im Entscheidungsprozess, an dem alle Unsicherheit zum Tragen kommt. Folglich sind Entscheidungen weitaus seltener als

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mikroökonomisch unterstellt das Ergebnis rationaler Kalkulation, sondern ein Nebenprodukt diffuser Interaktionen. Nicht selten kommen sie „implizit“ zustande, d. h. sie ergeben sich in einer Kette von intuitiven Akten, Richtungsbestätigungen, Ergänzungen und Korrekturen. Gelegentlich findet man Anzeichen für eine unauflösliche Einheit von Denken und Handeln („think while doing“; Isenberg 1988) und für „actions without decisions“ (Brunsson 1985). Wo aber explizit entschieden wird, zählen nicht bloß themenbezogene Erwägungen, sondern ebenso „sachfremde“ situa­ tions-, kommunikations- oder karrierebezogene Gesichtspunkte (March/Olsen 1976). So sind die Resultate des Entscheidens nicht mehr in dem Sinne dekomponierbar, dass man sie bestimmten Urhebern als gewollt zuschreiben kann. Und vermeintliche Organisationsstrategien mögen sich als Resultante impliziter Quasi-Entscheidungen entpuppen (Whipp et al. 1988; Mintzberg/Waters 1990).5 Stellt man diese Befunde in Rechnung, so erscheinen auch die Bestands- und Wachstumserfolge von Unternehmen nicht – wie es das Topmanagement gerne glauben machen möchte – als allein durch „richtige“ Entscheidungen bewirkt. Marktabhängige Unternehmen bedürfen zwar laufender unsicherheitsbedachter Strategiewahlen, aber was danach tatsächlich eintritt, ist gleichermaßen Resultat „blinder“ Evolution, als welche der schumpeterianische Wettbewerb an dynamischen Märkten beschrieben wird (Nelson/Winter 1982; Elster 1983). Dynamische Märkte prämieren die strategische Intuition höchst selektiv und vor allem dadurch, dass die mit inadäquaten Intuitionen betriebenen Unternehmen verschwinden, weshalb sich die Überlebenden als „richtig“ gesteuert wähnen können. In Ermangelung instruktiver Fernziele bleiben den Entscheidenden vor allem zwei „Krücken“: erstens die Orientierung an vergangenen Entscheidungen und bewährten Routinen (Heiner 1983) sowie zweitens die Wahrung und Erweiterung von Handlungsspielräumen in Gestalt von slack. Slack erscheint als die wertvollste Währung jeder Variante von prozeduraler Rationalität – und ein ausbaufähiges Konzept der Organisationsforschung. Die organisationstheoretische Bedeutung des saloppen Begriffs slack (Cyert/March 1963) umfasst Zweierlei: Das Vorhandensein von überschüssigen Ressourcen, die zur Motivierung von Personen, zur Kompensation von Entscheidungsfehlern, v. a. aber zur Entdeckung neuer Möglichkeiten verwendet werden können (Thompson 1969). Daneben bezeichnet slack eine nur „lose“ Kopplung zwischen teilautonomen Untereinheiten der Organisation, also dezentrierte, flexible und umweltsensible Strukturen (Simon 1964; Perrow 1984). Konkrete Erscheinungsformen sind ein zufriedenstellender Gewinn, ein hohes Forschungsbudget, ein hoher Anteil nichthierarchisierter Kommunikation, dezentrale und teilautonome Leistungsund Kreativitätszentren oder schlicht eine umfängliche Personalreserve. Ein Unternehmen, das genügend slack zu reproduzieren versteht, liegt auf alle Fälle richtig, un5 Da sich die reale Entscheidungsproduktion als deutungsabhängig und deutungssensibel erweist, ist die Auffassung in Frage zu stellen, dass Wirtschaft und Politik Subsysteme des ausschließlich zweckrationalen Handelns seien.

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abhängig davon, ob es diesen Umstand der richtigen oder falschen Antizipation der Wirklichkeit, der (vermeintlich) „maximalen“ Vernutzung von Arbeitskraft oder verschwenderischen (Effizienz-)Löhnen zuschreibt. Gilt Nutzenmaximierung als die Erfolgsprämisse der substantiellen Rationalität, so ist ein befriedigendes Niveau von slack das Erfolgskriterium der prozeduralen Rationalität.

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Unternehmen sind Elemente der ökonomischen Evolution

Entwicklungen nach dem Muster der natürlichen Evolution sind im Bereich sozialer Phänomene ausgesprochen rar. Allerdings besteht Einigkeit, dass sich die Vorgänge an kompetitiven Märkten recht gut in Begriffen der Evolutionstheorie fassen lassen. Danach sind Firmengründungen das Pendant zum Mechanismus der Variation, der für Varietät unter Unternehmenskonzepten und -strategien sorgt. Die dank unterschiedlicher Stimuli und Opportunitäten gegründeten Unternehmen durchlaufen sodann den fortwährenden Selektionsprozess des Marktwettbewerbs. Unternehmen, deren Strategien und Routinen den wechselnden Umweltherausforderungen nicht gewachsen sind, enden irgendwann durch Konkurs oder Übernahme. Solche, deren Funktionsweise (absichtlich oder unabsichtlich) mit den Umweltbedingungen harmoniert, sind „Sieger auf Zeit“. Sie pflanzen sich per Nachahmung, Zukäufe oder Übernahme fort. Doch auch sie mögen eines Tages untergehen. Versuchen sie, „bewährte“ Strukturen und Routinen auf Dauer zu stellen, so mag ihnen das unter stabilen Umweltbedingungen zu weiterem Wachstum verhelfen. Wenn sich jedoch die Umwelt auf unvorhersehbare Weise wandelt, bedeutet die Kontinuität der Organisa­ tionsstruktur den sicheren Untergang. Kluge Entscheider vermeiden es deshalb, allein auf business as usual und eine Wiederkehr vergangener Erfolge zu setzen. Ein etwas anderes Bild liefert die Beobachterperspektive: Weil die vielen bereits untergegangenen Unternehmen nicht mehr Teil der Wirklichkeit sind, lassen sich stets nur die im Selektionsprozess erfolgreichen „Sieger auf Zeit“ studieren. Da sie sich samt und sonders durch eine „erfolgreiche“ Vergangenheit auszeichnen, neigt der Beobachter zur Annahme, dass auch ihr Fortbestand gesichert sei. Das wird aber paradoxerweise nur dann der Fall sein, wenn in den Unternehmen die gegenteilige Auffassung herrscht. Teilt die Unternehmensführung die optimistische Sicht der Außenwelt und verlässt sich auf die Garanten vergangener Erfolge, so könnte sie für künftige Umweltturbulenzen schlecht gerüstet sein. Mit anderen Worten: Risikobewusstsein und innovative Unternehmensführung, nicht aber Strukturkonservatismus, sind die Voraussetzungen von Unternehmenserfolgen in unsicherer Umwelt. Indem es Marktunternehmen mit ihrer je besonderen Mischung aus bewährten und innovativen Strategien gelingt, das Überleben zu sichern, gestalten sie nicht nur sich selbst, sondern auch ihre Umwelt. Wer mittels innovativer Strategien im Selek­ tionsdruck des Wettbewerbs besteht, setzt auch seinen Konkurrenten neue Bedingungen, an denen sie sich um den Preis ihres Scheiterns zu bewähren haben. Unterneh-

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mensstrategien werden zur Selektionsprämisse des Marktwettbewerbs; erfolgreiche Unternehmen repräsentieren also nicht nur die Wirkung der ökonomischen Evolution, sondern sind auch deren Ursache. Die Überlebensstrategien eines jeden strukturieren das Handlungsfeld aller. Unternehmerische Flexibilität und Innovationsvermögen bestimmen das zu meisternde Anpassungstempo und die zu bewältigende Sprunghöhe bzw. Falltiefe. Unter diesen Bedingungen erlangt die Organisationseigenschaft slack entscheidende Bedeutung. Denn für die notwendigen Innovationen und umweltinduzierten Anpassungsprozesse gibt es keine Erfolgsgarantie. Nicht jeder Versuch einer Produktinnovation ist von Erfolg gekrönt und nicht jede technisch überzeugende Innovation wird zum kommerziellen Erfolg. Slack ist deshalb in zweifacher Hinsicht eine unverzichtbare Erfolgsvoraussetzung: als Grundlage eines hinreichenden Innovationsvermögens und als Sicherheitsnetz und Puffer bei den unvermeidlichen Misserfolgen. Die unterschiedlichen Innen- und Außenperspektiven auf slack ergeben ein weiteres Paradox. Weist ein Unternehmen ein hohes Maß an sichtbarem slack, z. B. in Gestalt liquider Geldmittel, auf, so mag das Dreierlei bedeuten: (i) hohe Profitabilität in der Vergangenheit, (ii) einen großen Sicherheitspuffer aufgrund der als unsicher eingeschätzten Erfolgschancen und/oder (iii) einen Mangel an aussichtsreichen Verwendungsmöglichkeiten Denn wäre der verfügbare slack in explorative und innovative Strategien investiert worden, wäre er für Außenstehende unsichtbar. Die Außenwelt mag demgegenüber zu anderen Schlüssen gelangen. Unternehmen, die ein Übermaß an finanziellen Reserven zur Schau stellen, erscheinen als ungewöhnlich profitabel. Sie laden womöglich Aktionäre und Staat ein, einen höheren Gewinnanteil zu fordern. Dagegen wirken kluge „Slack“-Investoren leicht als bestandsgefährdet und womöglich hilfebedürftig. Die Wahrnehmungen in Wirtschaft und Politik hinsichtlich der Zukunftsfähigkeit von Unternehmen können folglich weit auseinanderliegen; Missverständnisse und Enttäuschungen im Umgang miteinander sind vorprogrammiert.

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Unternehmen operieren in mehreren Zeithorizonten

Wettbewerb herrscht bekanntlich in allen Dimensionen der Umweltabhängigkeit von Unternehmen: in verschiedenen Segmenten des Absatzmarktes, am Kapitalmarkt, an den Beschaffungsmärkten für Vorprodukte und nicht zuletzt am Arbeitsmarkt. Letztentscheidend über den Unternehmenserfolg sind regelmäßig die Bedingungen am Absatzmarkt. Außenstehende neigen oft dazu, die Bedeutung des gut sichtbaren Preiswettbewerbs gegenüber dem Innovationswettbewerb zu überschätzen. Tatsächlich verdankt sich die Dynamik des Marktgeschehens v. a. dem u. a. von Schumpeter beschriebenen Modus des Wettbewerbs durch schöpferische Zerstörung, sprich Innovation (Freeman 1987). Im Innovationswettbewerb zählen nicht Erfindungen als knappes Gut, sondern gelungene, d. h. am Markt überlebensfähige und erfolgreich „durchgesetzte“ Innovationen. Die wirtschaftliche Realisierung des Erdachten und

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technisch Möglichen ist das kritische Glied in der Kette aus Erfindung, Innovation und Diffusion. Während viele Unternehmen aussichtsreiche Erfindungen zu machen fähig sind, bedarf es regelmäßig des vor allem in größeren Firmen mobilisierbaren slack, um eine Erfindung zu einer ökonomisch erfolgreichen Innovation zu machen. Aufgrund der hohen Erfolgsschwellen kapitalintensiver Innovationen sind einerseits Großunternehmen, andererseits riskante Unternehmensgründungen die Bannerträger des Innovationswettbewerbs. In diesem Wettbewerb agieren Unternehmen als „multiple Subjekte“ (Wiesenthal 1990). Sie müssen gleichzeitig als Anpasser und als Strategen handeln. Als Anpasser bemühen sie sich, auf der Grundlage der vorhandenen Produktionsanlagen, Produktpalette und Marktchancen das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Zur selben Zeit agieren sie als Strategen, indem sie Innovations- und Entwicklungspfade für die F&E-Abteilung abstecken, neue Produktlinien kreieren und auf diese Weise Unternehmensprofil und Angebotspotential der Zukunft gestalten. Geht es dem Unternehmen allerdings darum, aus den in der Vergangenheit getroffenen Investitionsentscheidungen Gewinn zu ziehen, ist ihr Gestaltungsspielraum vergleichsweise gering. Denn sie unterliegen den constraints des fixen Kapitals, der aktuellen Nachfrage und des Verhaltens ihrer Wettbewerber. Die in einem größeren Zeithorizont angesiedelten Explorations- und Innovationsentscheidungen sind demgegenüber nur wenig restringiert. Zwar besteht ein gewisses Irrtumsrisiko, wenn es gilt, die Verwertungsbedingungen alternativer Innovationen für eine ferne Zukunft einzuschätzen. Dafür ist nicht nur die künftige Nachfrage am Absatzmarkt zu antizipieren, um zielgerechte Investitionsentscheidungen zu treffen. Sondern es zählen auch die in der Zukunft vermuteten Trends, d. h. Marktentwicklungen, Konsumentenpräferenzen sowie der Wandel der gesetzlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Im Bestreben, sich der Chancenstruktur einer allenfalls in groben Umrissen kalkulierbaren Zukunft anzupassen – einer Zukunft, die man sich besser als „moving target“ denn als einen fixen Zustand vorstellt –, agiert das Unternehmen de facto als Mitgestalter der künftigen Wirklichkeit. Gleichgültig, ob es sich dabei am Prinzip der Risikovermeidung oder der Chancen- und Gewinnmaximierung leiten lässt: Seine Entscheidungen beeinflussen nolens volens auch die Gestalt seiner künftigen Umwelt. Der Blick auf die in unterschiedlichen Zeithorizonten angesiedelten Entscheidungsprämissen verdeutlicht den „multiple self “-Charakter innovativer Unternehmen. Ihre Anpassungsfähigkeit gegenüber den gegenwärtigen Umweltbedingungen ist von „vested interests“, insbesondere durch das realisierte Muster des Kapitaleinsatzes, systematisch begrenzt. Folglich zeigen sich Unternehmen oft ausgesprochen störrisch, wenn ihnen seitens der (politischen oder sozialen) Umwelt ein Kurswechsel in den Verwertungsbedingungen des eingesetzten Kapitals zugemutet wird. Ihr Bestreben ist vielmehr, in Erträge umzumünzen, was sie einst als ertragsversprechend ausgewählt und durch irreversibel gewordene Entscheidungen „materialisiert“ haben. Ist die selbst entworfene Zukunft erst einmal zur „harten“ Gegenwart geworden, lässt

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sich die Bindungswirkung früherer Entscheidungen nur mehr um den Preis einer mehr oder weniger kostspieligen Selbstbeschädigung aufheben. Deshalb ist es alles andere als paradox, wenn sich „die Wirtschaft“ einerseits jedem Versuch einer politischen „Verschlimmbesserung“ ihrer Rahmenbedingungen entgegenstemmt, aber sich zur selben Zeit und aus demselben Selbsterhaltungsinteresse umweltsensibel gibt, wenn es gilt, in der Zukunft liegende Umstände einzuschätzen und dem Kranz der entscheidungsrelevanten Daten zuzufügen. Das umweltpolitische Instrumentarium moderner Demokratien trägt diesem Dualismus unternehmerischer Zeithorizonte nur ungenügend Rechnung. So zielen Verhaltensnormen und Ökosteuern auf die zeitnahe Beeinflussung betriebswirtschaftlicher Entscheidungen, z. B. der Umweltinanspruchnahme. Politisch gesetzte Rahmenbedingungen sollen die Wirtschaft veranlassen, möglichst rasch den Übergang zu einem gesellschaftlich erwünschten Produktionsmodell zu bewerkstelligen, das in den Augen seiner Befürworter in aller Regel auch als wirtschaftlich lohnend ausgewiesen ist. Daraufhin würden die Unternehmen, so die „politische“ Wirkungsannahme, eine andere Kombination von Produktionsfaktoren wählen und sich zu einer entsprechenden Modifikation von Produktangebot und Produktionsverfahren bequemen. Aus der Perspektive der Unternehmen stellt die (umwelt-)politische Regulation keineswegs nur eine quasi neutrale Änderung der Rahmendaten dar. Sie haben sich vielmehr auf eine der Nachfragestruktur und den Wettbewerbsbedingungen angepasste Produktpalette eingerichtet und Kapital in Form von Sachanlagen und Organisationsstrukturen „gebunden“. Diese Bindung ist prinzipiell veränderbar, aber jede Abweichung vom eingeschlagenen Weg ist mit Kosten und Risiken belastet. Auch dann, wenn alle Wettbewerber gleichzeitig neuen Rahmenbedingungen unterworfen sind, bestehen Anpassungsrisiken aufgrund unterschiedlicher Marktpositionen und Anpassungspotenziale, d. h. hinsichtlich des mobilisierbaren slack. Da kein wirksamer Eingriff vollständig wettbewerbsneutral zu bleiben verspricht, beeinträchtigen politische Interventionen das betriebliche Anpassungsvermögen. Das wiederum dürfte der eingriffsbereiten Politik bereits im Vorhinein bekannt sein. Die Antizipation wirtschaftlicher Risiken und erwartbarer Proteste der Betroffenen führt regelmäßig zu Abstrichen am ursprünglichen Steuerungsziel. Weil (umwelt-) politische Eingriffe in den betriebswirtschaftlichen Datenkranz folglich nur in entschärfter Form erfolgen, und lieber Vollzugsdefizite in Kauf genommen werden als die unliebsamen Konsequenzen einer lückenlosen Implementation, erscheint staatliche Regulation nicht selten als reine Symbolhandlung. Ihre wichtigste Funktion ist dann, Erfolg im Parteienwettbewerb, aber nicht in der Befriedigung gesellschaftlicher Bedürfnisse zu suchen.6 6 Als passendes Beispiel drängt sich (während der Bearbeitung dieses Beitrags in 2016) der ausgesprochen zögerliche Umgang der Regierung mit den von KFZ-Herstellern illegal verbauten „defeat devices“ auf.

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Umweltsensibilität im langfristigen Orientierungshorizont

Komplexe Organisationen sind von ihrer Umwelt abhängig und nehmen an ihrer Gestaltung teil. Einerseits müssen sie sich der Umwelt flexibel anpassen, andererseits (und zur selben Zeit) beeinflussen sie die künftigen Umweltbedingungen. In ihren Bemühungen um Umweltgestaltung sind sie jedoch nicht völlig frei, sondern von verschiedenen „äußeren“ Bedingungen abhängig. Sie sind auf Informationen über wichtige Parameter der künftigen Nachfrage- und Produktionsbedingungen angewiesen. Der Vorstand eines Automobilkonzerns mag zwar der Steigerung des share­ holder values Vorrang vor Unternehmenszielen wie Gewinn, Geschäftsvolumen, Liquidität und Marktposition geben. Aber auf welche Weise und mit welchen Mitteln ein hoher Börsenwert in, sagen wir, 15 Jahren, zu erzielen ist, bleibt zwangsläufig im Dunkeln. Gewiss fließen in die unterstellten Zukunftsszenarien viele gegenwärtige Bedingungen, z. B. finanzwirtschaftliche Parameter wie Steuern und Anreize, ein. Einfluss auf die zukunftsbezogenen Entscheidungen wird ihnen aber nur in dem Maße eingeräumt, wie mit ihrer zukünftigen Geltung zu rechnen ist. Erscheinen gegenwärtige Bedingungen als variabel bzw. von variablen Daten wie Wahlergebnissen und der Zusammensetzung von Regierungskoalitionen abhängig, so werden ihnen nur schwache Wirkungen auf die künftig wirksamen Wirtschaftsbedingungen zugeschrieben. Was erkennbar nur als Profilierungsthema im Parteienwettbewerb oder Material für populistische Stimmungskampagnen dient, hat kaum Orientierungswirkungen. Folglich berühren rein programmatische Aussagen und manche als „Vorsorgepolitik“ deklarierten Interventionen des Staates den Entscheidungsrahmen für langfristige Innovationen nur geringfügig. Damit bleibt der mittel- bis langfristige Horizont gesellschaftlich wirksamer Entscheidungen von politischen Steuerungsabsichten unbeeinflusst, obwohl er gerade nicht ökonomisch determiniert ist, sondern Raum für eine antizipative Konkretion zukunftsbezogener Interessen bietet (vgl. Ladeur 1987). Die für Innovationsentscheidungen maßgeblichen Orientierungs- und Prognosedaten sind zwar vielfältig konditioniert, jedoch weitaus weniger determiniert als alle gegenwartsbezogenen Strategien. Nur soweit ein gewisses Maß an Erwartbarkeit im mittel- bis langfristigen Entscheidungshorizont besteht, können die in diesem Rahmen gebildeten Absichten und Pläne als Selektoren der zukunftswirksamen Innovationen fungieren. Sind sie unter diesen Voraussetzungen erst einmal – mit wieviel Erfolgsunsicherheit auch immer – selektiert und in Entscheidungen transformiert, so landen sie letztendlich unter den Schutzschirm des gegenwartsnahen, betriebswirtschaftlich definierten Bestandsinteresses, das gegenüber etwaigen Interventionen Dritter eine Abwehrposition einzunehmen pflegt. Die grobe Skizze der ungleichen Reagibilität von Unternehmen auf die kurz- respektive langfristigen Umweltbedingungen lässt sich wie folgt resümieren: Marktabhängigen Organisationen ist prinzipiell eine hohe Empfindlichkeit für Umweltsig-

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nale zu attestieren, die auf veränderte Bestands- und Erfolgsbedingungen schließen lassen. Die Wahrscheinlichkeit einer konkludenten Adaption ist umso größer, je zuverlässiger, d. h. je weniger zufällig und reversibel, die Botschaft zu sein scheint. Die größere Sensibilität gegenüber langfristig signifikanten Daten drückt dabei weder ein genuines Eigeninteresse an der sozialen oder natürlichen Umwelt des Unternehmens aus noch eine Befähigung zur Anpassung an die künftig zu erwartenden Rahmenbedingungen. Aber ebenso wenig lässt sich auf ein generelles Negativinteresse am „Umweltverhältnis“ des Unternehmens schließen. Für eine gesellschaftliche Situation, in der weder die Konsumenten über starke Interessenorganisationen verfügen noch eine parlamentarische Mehrheit zur Schaffung wirkungsvoller constraints des Wirtschaftens bereit ist, weist die empirische Organisations- und Entscheidungsforschung auf eine dritte prüfenswerte Option hin: Angesichts der engen Grenzen der politischen Regulation sind „umweltsensible“ Lernprozesse der Unternehmen nur im mittel- bis langfristigen Entscheidungshorizont, d. h. bei der Identifikation der künftig wirksamen Rahmenbedingungen (constraints) erwartbar. Die Chancen einer höheren „Umweltsensibilität“ der Wirtschaft hängen folglich in erster Linie von der Qualität der zukunftsbezogenen Erwartungen sowie vom Umfang des innovativ nutzbaren slack ab. Vor diesem Hintergrund darf ein Interesse der Gesellschaft an profitablen Unternehmen unterstellt werden. Denn nur, wenn ausreichend slack verfügbar ist, existieren die Mittel zur Adaption an prinzipiell variable Umweltbedingungen. Des Weiteren ist es erforderlich, dass Unternehmen hinreichend deutliche und kontinuierliche Signale aus der gesellschaftlichen Umwelt empfangen, um ihr Bestandsinteresse gemäß den künftig veränderten Anforderungen konkretisieren zu können. Nur wenn beide Bedingungen erfüllt sind, d. h. wenn die Gesellschaft wirtschaftliche Prosperität ermöglicht und weiterhin auf der „materialen Politisierung der Produktion“ (Kitschelt 1985) beharrt, ist die zur weiteren „Ökologisierung der Produktion“ erforderliche Balance aus Ressourcen und Signalen gegeben.

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Gesellschaftliche Institutionen und politischer Wettbewerb

Im Unterschied zur Gesellschaft des untergegangenen Staatssozialismus können moderne funktional differenzierte Gesellschaften durchaus von der Existenz relativ selbständiger Sphären der Politik, der Wirtschaft, des Rechts usw. profitieren. Musste sich die Führung des sozialistischen Staats als Direktorium eines integrierten Produktions- und Personalbüros begreifen, das sie zu einer rigiden Beschränkung der politischen Steuerungsziele nötigte, so bietet die demokratisch verfasste Politik des modernen Kapitalismus die prinzipielle Option des „arbeitsteiligen“ Umgangs mit mehreren gesellschaftlichen Rationalitätskriterien. Funktionale Systemdifferenzierung bedeutet praktisch: die Möglichkeit des parallelen Prozessierens von scheinbar inkommensurablen Zielen.

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Die relative Überlegenheit des demokratischen Kaptalismus zeigt sich in dem Sachverhalt, dass Interessendifferenzen nicht nur möglich, sondern auch darstellbar, organisierbar und im Rahmen gezielter Innovationen „hantierbar“ sind. Da gewusst und akzeptiert ist, dass Unternehmen partikuläre Ziele verfolgen und veränderte Umweltbedingungen nur im Lichte ihres Eigeninteresses wahrzunehmen in der Lage sind, ist die Zuständigkeit eines anderen Teilsystems, der Politik, für die externen Effekte des Wirtschaftssystems unterstellt. Regelungs- und Vollzugsdefizite werden folglich nicht den Regelungsadressaten, sondern den Urhebern von bzw. Zuständigen für politische Entscheidungen zugeschrieben. Bekanntlich existieren gleichwohl gravierende Koordinationsprobleme in funktional differenzierten Gesellschaften. Lässt sich die Ignoranz der Unternehmen gegenüber staatlichen Ad hoc-Interventionen als Konsequenz einer „verselbständigten“ Wirtschaft begreifen, so scheint die Ignoranz der Politik gegenüber der im langfristigen Zeithorizont liegenden Kommunikationsschnittstelle zwischen Gesellschaft und Wirtschaft schwieriger zu erklären. Drei komplementäre Erklärungsthesen bieten sich an. Zunächst ist – aus individualpsychologischer Sicht – eine verbreitete Neigung zur Diskontierung der Zukunft gegenüber der Gegenwart und ein demgemäß unzureichendes Vermögen für den Umgang mit komplexen „Zeitgestalten“ (Dörner 1991: 158) zu konstatieren. Zweitens sind institutionelle Besonderheiten der politischer Entscheidungssysteme, insbesondere des Regierungs- und Parlamentsbetriebs, zu erwähnen, u. a. die typische Beschränkung des Zeitrahmens auf die Dauer einer Legislaturperiode. Drittens scheinen politische Akteure nur wenig bereit, sich auf langwierige Konsensbildungsprozesse einzulassen, wenn sie damit nicht auch ihre Wettbewerbsposition zu verbessern glauben. Die Nutzung der gegenwartsfernen Kommunikationsschnittstelle zwischen Gesellschaft und Unternehmen setzt Fortschritte bei der Klärung gesellschaftlicher Prioritäten voraus. Wie die kontroversen Diskussionen bei der Einführung der Ökosteuer und der Reform der Rentenversicherung zeigten, sind jedoch gerade zukunftsbezogene Projekte anfällig für Orientierungsdifferenzen, die parteipolitisch instrumentalisierbar sind und damit Zweifel an der langfristigen Bindungswirkung von Gesetzen begründen. Während der ökonomische Wettbewerb dank der Marktabhängigkeit der (Unternehmens-)Akteure für ein notwendiges Minimum an Umweltsensibilität sorgt, hat der politische Wettbewerb häufig eine Minderung der Problemsensibilität und des Handlungspotenzials zur Konsequenz. Nicht das Prinzip der repräsentativen Demokratie an sich, aber die Funktionsweise einiger institutioneller Formen erklären, warum der „langfristige“ Einflusskanal von der Gesellschaft in die Wirtschaft so wenig Aufmerksamkeit findet. Tatsächlich ist das Problem kooperativer Politikentscheidungen vor dem Hintergrund des Parteienwettbewerbs aus der Public Choice-Literatur (vgl. Mueller 1989) wohlbekannt. Die Konkurrenz um Wählerstimmen stellt ein Nullsummenspiel par excellence dar. Akteure mögen es auch dadurch zu gewinnen suchen, dass sie die Position der Mitbewerber verschlechtern. Denn es kommt ihnen nicht auf absoluten,

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sondern „nur“ auf relativen (positionalen) Gewinn an. So wirkt möglicherweise der Vorschlag, im Interesse eines effektiven „ökologischen Lernens“ der Wirtschaft nicht über die Veränderung der Wirtschaft, sondern über die Rationalisierung der Politik nachzudenken, auf den ersten Blick naiv. Gleichwohl ist die Politik der geeignetere Ort für institutionelle Experimente und thematische Innovationen. Mit der Überweisung des Themas an die Politik werden Optionen zugänglich, die dem Ursprungskontext fremd sind. Während es unrealistisch ist, auf spontan konvergierende Anpassungsprozesse der Unternehmen zu setzen, ist es immerhin vorstellbar, dass sich die Politik der Aufgabe annimmt, eine besser geeignete Entscheidungsordnung für Themen zu schaffen, deren Bearbeitung langfristige Bindungswirkungen der politischen Entscheidungen voraussetzt. Immerhin ist die staatliche Regulation prinzipiell im Stande, den aggregierten slack der Unternehmen als Lernpotential der Wirtschaft zu identifizieren und sich im Lichte dieses Wissens zu größerer Zielstrebigkeit gegenüber „lern-aversen“ Unternehmen zu entschließen.

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Das „ökologisch“ lernende Unternehmen

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Kapitel 12

Wiesenthal, Helmut, 1994: Lernchancen der Risikogesellschaft. Über gesellschaftliche Innovationspotentiale und die Grenzen der Risikosoziologie. Leviathan, 22 (1), 135 – ​159 (Kapitel 9 in diesem Band). Wiesenthal, Helmut, 1995: Konventionelles und unkonventionelles Organisationslernen: Literaturreport und Ergänzungsvorschlag. Zeitschrift für Soziologie, 24, 137 – ​155 (Kapitel 11 in Rationalität und Organisation 1). Zald, Mayer N./Berger, Michael A., 1978: Social Movements in Organizations: coup d’Etat, insurgency, and mass movements. American Journal of Sociology, 83 (4), 823 – ​861.

Kapitel 13 Die deutschen Grünen vor ihrem zweiten Start (1991)

1

Einleitung

Die deutschen Grünen sind eine Ausnahme. Nicht weil ihre Parteikarriere vergleichsweise frühzeitig begann und den ökologischen Themen schon in der ersten Hälfte der achtziger Jahre zur stärkeren Beachtung im politischen System Westdeutschlands verhalf. Sondern weil sie ungleich mehr als alle anderen „grünen“ Parteigründungen in Westeuropa zum Gegenstand, ja zum Opfer, eines Mythos wurden. Selbst wenn die wohlmeinenden Mythen über Deutschlands Grüne dazu beitrugen, die Chancen für grüne Parteien auch in anderen Ländern positiv einzuschätzen, so erschweren sie doch das Verständnis des verschlungenen Entwicklungsgangs der Partei „DIE GRÜNEN“. Ohne die Hintergründe ihrer Entstehung zu kennen und die Probleme ihrer Organisierung, Erfahrungsverarbeitung und Strategiebildung zu verstehen, wird man schwerlich begreifen, warum die Grünen im Prozess der deutschen Einheit so rasch an den Rand des politischen Geschehens gerieten und sogar ihren Platz im Bundestag einbüßten. Ein Mythos ist vor allem die Vorstellung, Gründung und frühe Wahlerfolge der deutschen Grünen verdankten sich einer besonders stark ausgeprägten ökologischpazifistischen Grundstimmung in der Gesellschaft. Tatsächlich waren „Umweltfragen“ in den Medien und für eine Vielzahl von jüngeren Menschen schon in den 1970er Jahren ein Standardthema geworden, aber das langt nicht hin, um die „Grünen“ zu erklären. Unbedingter Pazifismus und ökologische Zivilisationskritik wurden nur von einem winzigen Bevölkerungssegment und auch nur von einer Minderheit der grünen Wähler geteilt. Konfliktbereites Engagement für die Umwelt war im übrigen keine Spezialität der Deutschen: Die Anti-Atomkraft- und Umweltbewegung im Frankreich der siebziger Jahre war deutlich stärker, aber eine erfolgsträchtige grüne Partei kam erst rund zehn Jahre später zustande. Auch die subkulturelle „Szene“ Westdeutschlands erreichte nie die Kreativität und das Ausstrahlungsvermögen jener © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_14

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Kapitel 13

Bewusstseinsrevolution der New age-Bewegung, die an der Westküste der USA bereits in den Sechzigern startete und weltweit ihre Spuren hinterließ – selbst dort, wo grüne Parteien bis heute unbekannt blieben. Mythisch ist des Weiteren der Glaube, die deutschen Grünen seien ein wohlgelungenes Kind charismatischer Persönlichkeiten wie Petra Kelly oder Rudolf Bahro. So wichtig deren Rolle bei der Zusammenführung von Gruppen und Personen in den Jahren 1979 und 1980 war, das Schicksal der Grünen entwickelte sich weitgehend unbeeinflusst vom Willen und Handeln ihrer prominenten Mitgründer.1 Ein Mythos ist schließlich auch die Vorstellung, in den Aktivitäten und Konflikten der Grünen sei es immer und vor allem anderen um die ökologische Thematik, um ökologische Wertorientierungen und die Kritik des Industrialismus gegangen. An diesem Punkt besteht eine besonders gravierende Differenz zwischen dem Bild, das die Medien von den Grünen zeichneten (und das lange Zeit ihre öffentliche Wahrnehmung bestimmte) und den tatsächlichen Schwerpunkten der Willensbildung und Konfliktaustragung. So wurde auch den Grünen bis in die jüngste Vergangenheit vorgeworfen, eine Ein-Punkt-Partei zu sein, obwohl sie von Anbeginn an mit der breiten Palette globaler und sozialer Themen sowie dem anspruchsvollen Programm einer demokratischen und moralischen Erneuerungsbewegung auftraten. Die Karriere der deutschen Grünen wäre wesentlich anders ausgefallen, hätte es nur jene Grünen gegeben, die in den Mythen beschworen sind. Die realen Mitglieder und Funktionäre erlebten eine andere Realität: die Kluft von politischen Absichten und gesellschaftlichen Wirkungsmöglichkeiten, die Erfahrung heftiger parteiinterner Gegnerschaften, die verhinderten, alle politischen Chancen zu nutzen. Zweck dieses – ursprünglich für den englischen Sprachraum verfassten2 – Beitrags ist es, zur Beantwortung folgender Fragen nach der frühen Organisationsentwicklung und Organisationsstruktur der deutschen Grünen beizutragen: Unter welchen strukturellen und institutionellen Bedingungen entstand das eigenartige Phänomen „Grüne“ (dazu Abschnitt 2) ? Welche Spuren haben die frühen Grünen in der Ge1

Petry Kelly war zwar von 1980 bis 1982 eine der drei Vorsitzenden der Grünen und gehörte von 1983 bis 1990 dem Deutschen Bundestag an, aber entzog sich den in dieser Zeit leidenschaftlich geführten Strömungskämpfen und Strategiedebatten. Ihre wenigen (mündlichen) Beiträge zur Organisations­ entwicklung blieben ohne nennenswerten Einfluss. Das betrifft auch ihren außerhalb der Grünen aufmerksam registrierten Vorschlag, die Grünen als „Antiparteienpartei“ zu betrachten, deren Ziel es keinesfalls sei, andere Parteien mit grünen Vorstellungen „aufzufrischen“ (Kelly 1983: 21). Dagegen bemühte sich Rudolf Bahro, der dem Vorstand von 1982 bis 1984 angehörte, den Grünen das Profil einer radikal zivilisationskritischen Kraft zu geben, die zwar die Themen öffentlicher Debatten bestimmt, aber der Versuchung einer Regierungsbeteiligung und eigenen Machtausübung widersteht. Bahro verließ die Partei 1985, nachdem ein Parteitag seine Forderung eines uneingeschränkten Verbots aller Tierversuche abgelehnt hatte. In seiner letzten Buchveröffentlichung, in der Bahro einem spiritualistischen Avantgardekonzept der Zivilisationsreform das Wort redet, erscheinen die Grünen nur noch als „dienstbare Geister“ des industrialistischen Systems (vgl. Bahro 1987). 2 Vgl. den Aufsatzband Wiesenthal (1993) und den Nachdruck in Dryzek/Schlosberg (1998). Der englischsprachigen Erstveröffentlichung verdanken sich die Auswahl der Literaturreferenzen und die Häufigkeit englischer Fachbegriffe.

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sellschaft hinterlassen (Abschnitt 3) ? Wie erklärt sich ihre ideologische Doppelidentität (Abschnitt 4) ? Welche Erfahrungen brachte das basisdemokratische Experiment (Abschnitt 5) ? Und schließlich: Wo stehen die Grünen zwölf Jahre nach ihrer Gründung – im vereinten Deutschland und zusammenwachsenden Europa (Abschnitt 6) ?

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Chancen und Widerstände: die Gelegenheitsstruktur der Parteigründung

Die vergleichende Politikwissenschaft betrachtet die Entstehung der neuen sozialen Bewegungen und der grünen Parteien in Westeuropa im Zusammenhang eines tiefgreifenden sozialstrukturellen Wandels der Industriegesellschaft. In dieser Perspektive erscheinen Umwelt-Bewegungen und -Parteien als Partizipationsformen einer neuen Sozialkategorie, nämlich der neuen Mittelschichten.3 Indes kann diese Charakterisierung nur das Gemeinsame eines Phänomens erfassen, das sich in national und kulturell sehr verschiedenartigen Varianten darbietet. Da es dieses Phänomen nirgendwo in „allgemeiner“ oder „durchschnittlicher“ Gestalt gibt, wird es erst durch seine Besonderheiten interessant und verstehbar. So sollte es auch nicht überraschen, dass Entstehung, Entwicklung und frühe Erfolgschancen der deutschen Grünen in hohem Maße von historisch-kulturellen und institutionellen Besonderheiten der Bundesrepublik abhängen. Die historisch-kulturelle Prägung der Grünen wird verständlicherweise erst in der Rückschau auf eine gewisse Entwicklungsstrecke deutlich. Sie zeigt sich an der Ausbildung des politischen Profils als dezidiert „Linksgrüne“ mit starken Zügen einer Generationenpartei. Zum einen hat die Partei ein Verständnis von Gesellschaft und politischem Konflikt konserviert, das zu Zeiten ihrer Gründung in maßgeblichen Teilen der Mitgliedschaft verbreitet war, zum anderen stellen die Gründungsgenerationen – das sind vor allem die Alterskohorten der Geburtsjahre 1945 bis 1965 – einen im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung überproportionalen Anteil an der Mitgliedschaft. Etwas überspitzt gesagt: Weil viele Grünen so wie ihre Gründer „denken“ und diese Denkweisen von jüngeren Generationen immer weniger geteilt werden, altern sie auch mit ihren Gründern. Um das politische und kulturelle Profil der frühen Grünen zu verstehen, muss man sich einiger Besonderheiten der deutschen Nachkriegsgeschichte erinnern. Nach dem Kollaps des Hitler-Regimes musste Westdeutschland, hier einmal nicht als Chiffre für das Wirtschaftswunder, sondern als politisch-kulturelles Syndrom verstanden, das kollektive Selbstverständnis der Deutschen samt ihrer gesellschaftlichen und politischen Wertvorstellungen neu „erfinden“. Die Politik der frühen Nachkriegszeit, d. h. der Regierungen des Kanzlers Adenauer, löste diese Aufgabe bekanntlich im Wege der unbedingten Westbindung von Politik und Wirtschaft sowie durch zwei ebenso 3

Vgl. dazu Müller-Rommel (1989), Dalton/Kuechler (1990) und Kitschelt (1989).

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entschiedene Trennungen. Die eine betraf die Abgrenzung vom Nationalsozialismus, die andere die strikte Ablehnung alles „Kommunistischen“ und „Sozialistischen“, das mit stalinistischer Herrschaft und Unterdrückung gleichgesetzt wurde.4 Das von Verdrängung und Tabuisierung geprägte Meinungsklima, aber auch die politischen Präferenzen der christdemokratischen Regierungen erlaubten es nicht, die Abgrenzung vom Nationalsozialismus und den während der Nazi-Diktatur verübten Verbrechen ähnlich aufrichtig und konsequent zu gestalten wie die Ablehnung alles dessen, was im entferntesten mit Erscheinungsformen der „Sowjetherrschaft“ assoziiert wurde. So kam es, dass die offizielle Politik bis weit in die sechziger Jahre von einem der McCarthy-Ära in den USA entlehnten Anti-Kommunismus besessen war, während die üble Vergangenheit des Nationalsozialismus als Anathema behandelt, d. h. aus öffentlichen Diskursen verbannt war. Zu den Paradoxien des Nachkriegsdeutschlands gehört, dass 1956 die Kommunistische Partei (KPD) verboten wurde, während Interessenverbände ehemaliger SS- und SA-Angehöriger geduldet wurden und mit ihren sozialpolitischen Forderungen durchaus erfolgreich waren. Später wurde gegen die als „extremistisch“ etikettierten Mitglieder der DKP das berüchtigte „Berufsverbot“ eingeführt, wenn sie als Lehrer, Eisenbahner oder Postbeamter im Öffentlichen Dienst arbeiten wollten. Zur selben Zeit waren immer noch ehemalige Nazi-Richter tätig und KZ-Aufseher, die wegen Mord und Folter gesucht wurden, durften auf die Verjährung ihrer Straftaten hoffen. Nachkriegsdeutschland war weniger durch soziale Spaltungslinien als vielmehr durch moralisch-kulturelle und politische cleavages gekennzeichnet. Neben dem großen, vielleicht auf 90 Prozent zu veranschlagenden Segment von konsumfreudigen, sicherheitsorientierten und politisch abstinenten Bürgern gab es nur ein kleine Minorität von linken, linksliberalen, vergangenheitsbewussten und kulturkritischen Geistern, die aber der institutionellen Politik nicht minder desinteressiert gegenüber standen als die Mehrheit. Erst in den Jahren um „1968“ (ein inzwischen zum Symbol des demokratischen Aufbruchs gewordenes Kürzel), d. h. als joint product einer innenpolitischen Demokratisierung, der außenpolitischen Entspannung im Verhältnis zum Osten sowie als Spätwirkung der Studentenbewegung,5 entstand die überwiegend liberal gesinnte, pluralistische und zur selbstkritischen Analyse befähigte Öffentlichkeit der heutigen Bundesrepublik. Für die Generation der „68er“, d. h. in den siebziger und achtziger Jahren, paarte sich das Wissen von der nationalsozialistischen Vergangenheit mit dem moralischen Erschrecken darüber, dass sie möglich war und irreparabel bleibt.

4 Das war insofern verständlich, als während des Kalten Kriegs eine akute Bedrohung seitens der Sowjetunion wahrgenommen wurde (man erinnere sich des Korea-Kriegs und der Berlin-Blockade) und der Eiserne Vorhang, der beide Machtblöcke trennte, bis 1989 mitten durch Deutschland ging. 5 Wobei die beiden erstgenannten Faktoren der Regierungsbeteiligung der Sozialdemokratie zuzu­ rechnen sind, sich aber der dritte Faktor, nämlich die Studentenbewegung, dezidiert gegen die Entwicklungsgrenzen und Ordnungsschemata des sozialdemokratischen Gesellschaftsmodells richtete.

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Nur einmal noch schien jener altdeutsche Obrigkeitsstaat für kurze Zeit wieder zu erstehen, der keine Scheu vor nationalem Pathos, Gesinnungsschnüffelei und Intellektuellenhatz kannte. Das war 1977, einem Jahr politischer Extremereignisse. Der oberste Repräsentant der deutschen Industrie, Hanns Martin Schleyer, wurde von einem Terrorkommando der „Rote Armee Fraktion“ (RAF) ermordet, von RAF-Helfern im Flugzeug nach Mogadischu entführte Geiseln wurden gewaltsam befreit, woraufhin sich prominente RAF-Mitglieder (darunter die Journalistin Ulrike Meinhof) in der Untersuchungshaft zum Suizid entschlossen. Zur selben Zeit glaubte der Staat, sich mit quasi militärischen Polizeieinsätzen gegen mehrere Großdemonstrationen wehren zu müssen, die geplanten Atomkraftanlagen galten. War „1968“ das Symbol einer mit Revolutionsutopien überfrachteten Liberalisierungsphase, so wurde „1977“ das Negativsymbol eines „deutschen Herbstes“, der nicht nur berechtigte Ängste der Zivilgesellschaft vor politisch motiviertem Terror wachrief, sondern auch an die Gefahren erinnerte, die von einer verunsicherten, aber allemal repressionsmächtigen Staatselite ausgehen. Als ab 1977 mit dem Aufblühen der Bürgerinitiativbewegung auch „grüne“ Wählervereinigungen auf kommunaler und Länderebene gegründet wurden, sahen sich die Protagonisten nicht allein durch die limits to growth, die Risiken der Atomkraft und den „verstummenden Frühling“ (Rachel Carson) motiviert, sondern auch von dem Anspruch auf eine genuin demokratische, partizipationsoffene und moralisch verantwortbare politische Praxis inspiriert. Die deutlich gestiegene Bereitschaft zum kollektiven Handeln, die sich in der Beteiligung an civil action groups und Massendemonstrationen zeigte, übertrug sich jedoch nicht auf die politischen Parteien. Hatten die Sozialdemokraten noch Ende der sechziger und Anfang der siebziger Jahre mit Willy Brandts Parole „mehr Demokratie wagen“ junge Menschen als Mitglieder und Anhänger gewinnen können, so entwickelten sich die Grünen ab 1979 auf einer sehr schmalen Basis von organisationsbereiten Mitgliedern. Zu ihnen fanden: die Repräsentanten der ersten „grünen“ Listenvereinigungen, einzelne Vorkämpfer der ökologischen Zivilisationskritik und enttäuschte Sozialdemokraten sowie, last but not least, die Reste der aus der Studentenbewegung übrig gebliebenen Gruppen und Mini­parteien mit teils undogmatisch „sozialistischer“, teils dezidiert „marxistisch-leninistischer“ Weltanschauung. Mit dieser Mischung aus policy-bezogenen Teilnahmemotiven und „anti-kapitalistischen“ Weltbildelementen (zeitgleich mit der Studentenbewegung fand nicht nur ein Ausbau des Bildungssystems, sondern auch eine Rückkehr „kritischer“ und marxistischer Theorien an die Universitäten statt) wurden die Grünen zur ersten erfolgreichen Parteigründung, die sich diskursiv und aus freien Stücken6 über das Ziel einer Gesellschaftsreform, über die Kritik an der Verdrängung des Nationalsozialis6 D. h. nicht wie die marginal gebliebene DKP, die schon aufgrund ihrer „unverbrüchlichen Treue“ zur UdSSR zur Kritik des deutschen Kapitalismus und der nationalsozialistischen Geschichte verpflichtet war.

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Kapitel 13

mus und über ein anti-institutionelles Politik- und Demokratieverständnis zu definieren verstand. Damit schlossen die Grünen eine Angebotslücke, wie sie die politischen Systeme anderer westeuropäischer Staaten nicht kannten: das spezifisch deutsche Defizit an einer sozialistischen Opposition, das durch die Teilung des Landes, den Kalten Krieg und den offiziösen Anti-Kommunismus verursacht worden war. Sie sahen sich unvermittelt als Subjekt und Objekt mehrerer Push-Effekte: als Ansprechpartner und Repräsentant gesellschaftlicher Minderheiten,7 als Verfechter egalitärer Prinzipien und moralfähiger Entscheidungen,8 als konsequente Vertreter der effektiven Gleichstellung von Frauen (die in der Parlamentsfraktion sogar stärker vertreten waren als Männer)9 und anderes mehr. Es versteht sich von selbst, dass mit dieser Art „struktureller“ Überforderung nicht nur ein beträchtliches Chancenpotential, sondern auch Risiken und Fallen verbunden waren. Auf die erfreulicheren Konsequenzen der komplexen Vertretungsaufgabe wird im folgenden Abschnitt zurück zu kommen sein. Dass die Grünen nicht an dieser Überforderung zerbrachen, sondern sich vielmehr im Netz der bundesdeutschen Politikakteure zu etablieren verstanden, lässt sich als eine Wirkung verschiedener institutioneller Pull-Faktoren beschreiben. Sie sind dank der vergleichenden Politikforschung so vertraut, dass der Hinweis auf vier Spezifika des politischen Systems der Bundesrepublik genügen sollte, um die unerwartet günstige Institutionalisierungschance der Grünen zu umreißen. (1) Die erste und wohl wichtigste Erfolgsbedingung war durch das deutsche Wahlrecht vorgegeben, wonach alle Parteien auf den verschiedenen Repräsentationsebenen Parlamentssitze im Verhältnis der abgegebenen Stimmen erringen. Ob eine Abgeordnete ihren Wahlkreis gewonnen hat oder ob sie ihren Parlamentssitz allein dem Platz auf der Kandidatenliste ihrer Partei verdankt, spielt nach der Wahl keine Rolle mehr. Damit haben auch Parteien mit einem bescheidenen Wählerreservoir günstige Erfolgschancen. Und keine Partei kann sicher sein, dass sie die absolute Mehrheit der Sitze erobert. Folglich stehen die Parlamente im Prinzip jeder Interessendefinition offen, die sich als organisationsfähig erweist und mindestens fünf Prozent der Wäh-

7

Ihrem inklusiven Repräsentationsverständnis entsprechend treten die Grünen insbesondere für die Rechte von Kindern, Jugendlichen und alten Menschen ein. Schon ihr frühes parlamentarisches Engagement galt der sozialen Situation von Arbeitslosen, Sozialhilfeempfängern, Arbeitsmigranten, Asylbewerbern und Flüchtlingen sowie ethnischen und sexuellen Minderheiten. Ihre Bundestagsfraktion machte sich auch zum Sprecher der Roma und Sinti, denen Entschädigungsleistungen für das in den Konzentrationslagern der Nazis erlittene Unrecht vorenthalten wurden. 8 Eine der ersten Bilanzen ihrer Arbeit im Deutschen Bundestag trägt den Titel „Ankläger im Hohen Haus“ (Cornelsen 1986). 9 Eine der Frauen, die als erste für die Grünen im Bundestag sprachen, Waltraud Schoppe (1990 wurde sie Frauenministerin in Niedersachsen), brach 1983 ein Tabu der parlamentarischen Männergesellschaft, als sie mit großer Souveränität und ohne pikante Zweideutigkeiten die politische Kehrseite intimer Geschlechterverhältnisse zur Sprache brachte.

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ler/innen für sich gewinnen kann. Weil Mehrheiten aber oftmals nur im Wege einer Koalition zwischen mehreren Parteien entstehen, kommen auch die „Kleinen“ als potentielle Regierungsparteien in Betracht. (2) Die „Fünf-Prozent-Klausel“ erfüllt den Zweck, eine Zersplitterung des Parteiensystems zu verhindern. Sie soll Kontinuität und Berechenbarkeit sichern. Nicht alle minoritären Sichtweisen, nicht jedes partikuläre Interesse soll repräsentiert sein. Für das Zustandekommen der Grünen (die sich anfangs für die Streichung der Sperrklausel stark machten) war diese Regelung ein starker, vielleicht der entscheidende Anreiz, um die Partei als Zweckbündnis zwischen mindestens vier unterschiedlich orientierten Gruppen zu konstruieren. Das „Spektrum der grünen Farbenlehre“ enthält neben der Leitfarbe „grün“, einen kräftigen Schuss „rot“ (aus marxistischen, leninistischen, maoistischen, trotzkistischen, anarchistischen und spontaneistischen Gruppen) sowie einen etwas schwächeren Anstrich im „Lila“ der feministischen Frauenbewegung (Raschke 1991: 19 – ​22). Ohne den institutionellen Druck, die reichlich vorhandenen Differenzen zurückzustellen, wären die Bundesgrünen jedenfalls nicht um 1980 und nicht in dieser Form entstanden. Als separate Einzelgänger hätten sich die unterschiedlichen Strömungen kaum etablieren können. (3) Das Parteiensystem der Bundesrepublik verdankt seine Stabilität in der Nachkriegszeit nicht nur dem „Verfassungspatriotismus“ (Jürgen Habermas) der Bürger, sondern auch zielstrebigen Vorkehrungen der Parteien, um sich vor unliebsamer Konkurrenz zu schützen.10 Die als catch-all parties (Kirchheimer 1966) operierenden Volksparteien CDU/CSU und SPD kamen mit den organisationsschwachen, weil ungleich kleineren Liberalen (FDP) sehr früh überein, sich von schwankenden Partizipations- und Zahlungsbereitschaften ihrer Mitglieder zu emanzipieren. Sie schufen eine staatliche Parteienfinanzierung, deren stärkste Säule die Wahlkampfkostenerstattung ist. Danach erhalten alle zu Landtags- und Bundestagswahlen kandidierenden Parteien mit einem Stimmenanteil von mindestens 0,5 Prozent im Bund bzw. 1,0 Prozent in den Ländern einen bestimmten Geldbetrag pro Wählerstimme.11 Macht diese Regelung auf der einen Seite die Altparteien von der freiwilligen Mitarbeit und damit auch vom politischen Willen ihrer Mitglieder unabhängig, so stellt sie auf der anderen Seite eine Art Innovationsförderung zugunsten kleiner Parteien

10 – und damit bis zum Auftreten der Grünen auch Erfolg hatten. So ist es diversen rechtsradikalen und kryptofaschistischen Parteigründungen nicht gelungen, in den Deutschen Bundestag gewählt zu werden. Nur vorübergehend erlangten sie Zugang zu einzelnen Länderparlamenten. Auch die pro-sowjetische Linke (DKP) war nur in wenigen Kommunalparlamenten präsent, bis sie auch diese Positionen nach dem Zusammenbruch des Realsozialismus räumen musste. 11 Bis zur Neuregelung der Parteienfinanzierung in 1994 erhielten die Parteien DM 3.50 pro Stimme. Später 0,70 EUR für jede Stimme zuzüglich 0,38 EUR für jeden Euro, den sie als Zuwendung oder rechtmäßig erlangte Spende erhalten haben.

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dar, die die Kosten einer Kandidatur (noch) nicht selbst finanzieren können. Weil die Parteiensubvention gemäß demokratischen Prinzipien schon weit unterhalb der Fünf-Prozent-Hürde einsetzt, bekommen Parteien mit einem Stimmenanteil zwischen einem und fünf Prozent eine verlässliche Organisationshilfe. Das erklärt u. a., wie es eine anfänglich kleine Partei wie die Grünen trotz vieler Handicaps und ohne Spenden von finanzstarken Mitgliedern schaffen konnte, eine Wahlkampforganisation und ein Netz regionaler Parteibüros aufzubauen. (4) Schließlich bot die föderative Struktur des deutschen politischen Systems vergleichsweise günstige Entwicklungsmöglichkeiten für neue Parteien. Erste Erfahrungen und öffentliche Bekanntheit können durch Beteiligung an Kommunal- und Landtagswahlen erlangt werden. Die Landtage und Landesregierungen unterliegen zwar in wichtigen Politikbereichen den Entscheidungen der Bundesebene, aber bieten durch ihre Zuständigkeit für das Bildungswesen, die Wirtschaftsförderung, die Raum- und Strukturplanung sowie die Kommunalaufsicht reichlich Profilierungschancen für neue Politikansätze. Weniger auffällig sind die Wirkungen des proporzdemokratischen Prinzips, das im deutschen Föderalismus Platz hat. Ihm zufolge werden Vertreter aller Parlamentsparteien im Laufe der Zeit in Beratungs- und Aufsichtsorgane der verschiedensten Art entsandt.12 Darüber hinaus erhalten Abgeordnete Einladungen zu Diskussions- und Bildungsveranstaltungen an kirchlichen oder gewerkschaftlichen Akademien sowie an den Universitäten. Dank der vielfältigen Beteiligungschancen können selbst kleine Parteien vom Multiplikatoreffekt der Me­ dienberichterstattung profitieren. Resümiert man die gemeinsame Wirkung dieser vier Faktoren der relativen Offenheit des politischen Systems, so zeigt sich: Die political opportunity structure für eine grüne Partei war alles andere als ungünstig. Mit Blick auf die Erfolgschancen sozialer Bewegungen mag die responsiveness der etablierten Politik eher gering scheinen, wie Herbert Kitschelt (1986) konstatiert, aber die Hindernisse gegen neu hinzukommende politische Akteure erwiesen sich als überwindbar. Mehr noch: Sofern es gelingt, wachsendes Unterstützungspotential zu mobilisieren und wieder gewählt zu werden, vermittelt die errungene Präsenz im politischen System eine Reihe von Erfolgserlebnissen. So empfängt der neue Akteur einen starken Anreiz, sein Überleben als Bestätigung seines politischen Programms und seiner Wirklichkeitsdeutungen zu interpretieren. Das bedeutet im Falle der Grünen, dass sie nicht nur der Versuchung ausgesetzt waren, der gesellschaftlichem „Nachfrage“ nach einer dezidiert linken Partei zu genügen, sondern sich durch institutionelle Gratifikationen und zunehmende Einflusschancen umso mehr belohnt sahen, je besser sie diese Rolle aus12 So vertrat die frühere Sprecherin Jutta Ditfurth, die 1988 abgewählt wurde, noch bis 1991 die Grünen im Kontrollgremium für das Zweite Deutsche Fernsehen – bis sich ein neu gewählter Vorstand der Grünen an sein Besetzungsrecht erinnerte.

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zufüllen vermochten. Immerhin gab es neben den diversen Vorteilen einer allmählichen Anpassung an vorgegebene Formen und Routinen des politischen Systems (vgl. Offe 1990) auch Prämien auf Nichtanpassung und demonstratives „Anderssein“.

3

Die Grünen als Stimulus gesellschaftlicher Lernprozesse

Öffentlichkeit und Politik der achtziger Jahre waren nicht nur durch ein Wiedererstarken konservativer und liberaler Kräfte gekennzeichnet, sondern ebenso sehr durch den Aufstieg der Grünen. 1983 gelangten sie erstmals in den Deutschen Bundestag und eroberten sich einen Platz in neun von elf Landesparlamenten. Hier und in unzähligen Kommunalparlamenten veränderten sich unter dem Einfluss der Grünen die Agenda und der Stil politischer Debatten. Manchmal schien es, als hätten Journalisten in Zeitungen und Rundfunkanstalten, aber auch einzelne Beamte in den Verwaltungen oder selbst Abgeordnete anderer Parteien, auf den von den Grünen ausgelösten Wandel gewartet: Sie griffen etliche der „grünen“ Themen auf, verschafften den Grünen nützliche Hintergrundinformationen und sorgten damit für größere Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit. Denn die Grünen fungierten nicht nur als Transporteur für Umweltinteressen und die Anliegen benachteiligter Gruppen, sondern auch als passionierte Politikwächter gegenüber Regierungen, Bürgermeistern und Verwaltungen. Mit großer Hartnäckigkeit deckten sie Kompetenzüberschreitungen, Korruptionsaffären und verschwiegene Partnerschaften zwischen Politik und Wirtschaft auf. Der Einfluss der Grünen auf Gesellschaft und Politik lässt sich deshalb nicht allein in Wählerstimmen messen. Ihre schiere Präsenz, ihre Politik und selbst ihre internen Streitigkeiten haben allerorten Spuren hinterlassen. Das sei an vier Punkten verdeutlicht. (1) Die Etablierung und weitgehende „Normalisierung“ der Umweltthematik einschließlich der mit ihr verbundenen Fragen des Verhältnisses zwischen Industrieund Entwicklungsländern, der Agrarpolitik, der Energiepolitik usw. verdankt sich selbstverständlich nicht allein den Grünen. Aber ihre Wirkung als Katalysator und Verstärker dieser Themenpalette war und ist erheblich. Indem sie die Zweifel, kritischen Sichtweisen und Ängste der sozialen Bewegungen in das politische System transportierten und zahlreichen „Gegenexperten“ Gehör verschafften, sorgten sie für eine größere Vielfalt der relevanten Informationen und Argumente. So ist es zwar nicht dem unmittelbaren Wirken der Grünen zuzuschreiben, dass in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre drei Großprojekte der Atomindustrie aufgegeben wurden.13 Aber dass dem Staat die Fortführung dieser Projekte schließlich zu „teuer“ schien,

13 Es handelt sich um den Schnellen Brüter in Kalkar, den Hochtemperatur-Reaktor in Hamm und die Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf.

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liegt wesentlich an den auch durch die Grünen veränderten Kriterien für politische Legitimität und ökonomische Vernünftigkeit. Ein ähnlich umwegsamer Einflusskanal reicht in die Umweltministerien der Länder und des Bundes. Weil sich die SPD unter dem Konkurrenzdruck der Grünen veranlasst sah, die eigene umweltpolitische Programmatik zu präzisieren, konnte es auch die regierende CDU/CSU nicht mehr nur bei symbolischer Politik belassen. Gemessen am Stand der siebziger Jahre und an der Umweltpolitik anderer Staaten scheinen die „materialen“ Wirkungen der Grünen beträchtlich, gemessen am viel rascheren Wachstum der Probleme und des Handlungsbedarfs allerdings nach wie vor unzureichend. Auch in Deutschland sind ökologische Gesichtspunkte noch lange nicht als selbstverständliche Prämissen ökonomischer Innovations- und Investitionsentscheidungen anerkannt. So mag vielleicht die deutsche Umweltpolitik ein beachtliches Niveau erreicht haben (was die Strenge von Emissionsnormen und Genehmigungsverfahren betrifft), aber eine Mehrheit der Bevölkerung hält die Umweltproblematik mit gutem Grund für ein dringendes, aber gleichwohl noch unzureichend behandeltes Politikthema. (2) Etwas weniger auffällig, aber nicht weniger gewichtig ist der durch die Grünen geförderte (wiederum: nicht allein durch Grüne verursachte) „Stilwandel“ politischer Formen. Zwar neigten die Grünen anfangs dazu, ihre Vorstellungen von egalitärer politischer Partizipation, von Öffentlichkeit und Transparenz in der politischen Debatte nicht nur provokativ, sondern auch rechthaberisch und formalistisch zu vertreten. Gleichwohl sind positive Wirkungen dieser Konfrontation in vielen Bereichen der Politik, ja selbst bei konkurrierenden Parteien zu beobachten. Natürlich versuchten die etablierten Politikakteure zunächst, den Ansturm „radikaler“ Argumente gegen Wirtschaftswachstum, militärisches Sicherheitsdenken und vielfältige soziale Ungleichheit abzuwehren, die „grünen“ Begründungen als naiv, folgenblind und einseitig zu klassifizieren. Aber sie hatten keinen dauerhaften Erfolg. Sei es wegen der Dialektik kommunikativer Verständigung, sei es aufgrund der Karrierechancen, die „nicht-grüne“ Nachwuchspolitiker in einer „seriösen“ Beschäftigung mit grünen Themen erblickten: Nicht nur die Themen, sondern auch die „grünen“ Politikformen und sogar ein Abglanz des radikalen Impetus der frühen Grünen wurden Gemeingut des politischen Systems. Gleichzeitig ist die Toleranz für ungewohnte und abweichende Ansichten auch in der Zivilgesellschaft gewachsen. Es etablierte sich ein positives Verständnis von Pluralismus, in welchem auch die Vertreter „fundamentalistischer“ Positionen Respekt genießen und zu einiger Medienprominenz gelangen können. Zu erwähnen sind ferner die Erfolge einer von den Grünen ausgehenden „Feminisierung“ der Politik, die anfangs auf Symbolisches beschränkt blieben, aber inzwischen zum Maßstab für Frauenförderung und Frauenpräsenz in allen politischen Gremien geworden sind. In ähnlicher Weise wirkten auch die Experimente der Grünen mit „basisdemokratischen“ Formen. Es scheint, als habe auch in anderen Parteien die Steuer- und Berechenbarkeit der unteren durch die oberen Ebenen abge-

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nommen, als könne die Führung nicht mehr so leicht wie früher mit dem „Gehorsam“ von Mitgliedern rechnen oder die Parteidisziplin allein durch Zuteilung von Ämtern und Karrierechancen sichern. (3) Zu den überraschenden, vielleicht auch paradoxen Wirkungen der Grünen gehört ihre Bekräftigung der Links-Rechts-Polarisierung im Parteienwettbewerb. Das hat mehrere Ursachen. Eine ist durch die „politische Ökologie“ begründet, welche die Grünen mitentwickelt haben. Ökologisch inspirierte Politik wäre zum Scheitern verurteilt, würden nicht zur selben Zeit und mit demselben Ernst auch die materiellen Bedürfnisse der Schlechtergestellten in der Gesellschaft vertreten. Umweltpolitik, die allein auf den Wandel individuellen Verhaltens baut, erschien den Grünen als inakzeptabel, umfangreiche Interventionen des Staates in den Wirtschaftsprozess dagegen als unverzichtbar. Weil staatliche Interventionen überwiegend restriktiven Charakter haben, ist allerdings oft mit einem negativen Einfluss auf Einkommen und Beschäftigung zu rechnen. Deshalb legten die Grünen großen Wert auf soziale Garantien zugunsten der Arbeitnehmer. Sie plädierten regelmäßig dafür, die ökonomischen trade-offs von Umweltpolitik zu kompensieren. Um dieses Versprechen einzulösen, mussten die Grünen in eine sozialpolitische Konkurrenz mit der Sozialdemokratie eintreten, woraus sich eine weitere Ursache für die verstärkte Links-Rechts-Polarisierung entwickelte. Immerhin hatte die SPD nach dem Verlust der Regierungsmacht im Jahr 1982 versucht, mit neuen Vorschlägen für umfangreiche Beschäftigungs- und Sozialprogramme die Erinnerung auszulöschen, dass es nicht eine konservative, sondern die sozialliberale Regierung des Kanzlers Helmut Schmidt gewesen war, welche die Wende in der Sozialpolitik eingeleitet hatte. Da die SPD befürchtete, Wähler an die Grünen zu verlieren, erklärte sie sich zur einzigen sozial verantwortlichen Partei und bezichtigte ihren neuen Konkurrenten, die Grünen, ausschließlich den Umweltschutz im Visier zu haben und dabei keinerlei Rücksicht auf Arbeitslose und krisenbetroffene Arbeitnehmer zu nehmen. Der Vorwurf von Arbeitnehmerfeindlichkeit war ungerechtfertigt und traf die Grünen hart, zumal sie ihrem Selbstverständnis nach entschieden kapitalismuskritisch und sozial orientiert waren. Sie konterten mit noch voluminöseren Sozialprogrammen, die wie die sozialdemokratischen Programme einer keynesianischen Logik der Wachstumsund Beschäftigungsförderung folgten. Weil aber die Wirtschaft und eine Mehrheit der Wähler sowohl höhere Steuern als auch höhere Staatsschulden ablehnten, fielen die Grünen in dieselbe Glaubwürdigkeitsfalle wie die SPD. Beider leidenschaftlicher Wettbewerb um die Meinungsführerschaft im linken Wählerspektrum vertiefte zwar die Kluft gegenüber der Regierung, aber erschwerte eine programmatische Modernisierung von SPD und Grünen.14

14 Vgl. die Darstellung des Niedergangs der parteipolitischen Linken in Deutschland, die Padgett/Paterson (1991) vorgelegt haben.

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Als dritter Faktor der vertieften Polarisierung ist schließlich die interne Konkurrenz zwischen grünen „Realpolitikern“ und gesinnungsethisch orientierten „Funda­ mentalisten“ zu nennen. Letztere, die erst 1989 im Zuge der deutschen Einheit ihre Dominanz in der Willensbildung der Grünen verloren, lehnten nicht bloß jede Form von kontinuierlicher politischer Zusammenarbeit zwischen Grünen und Sozialdemokraten ab, sondern versuchten, die SPD als eine tendenziell „rechte“ Partei zu definieren, die sich nur noch in Nuancen von den regierenden Konservativen unterscheidet und deshalb keinesfalls als Koalitionspartner in Frage kommt. Die links-fundamentalistisch dominierten Grünen reduzierten die ökologische Kontroverse auf den Klassenkonflikt und machten sich zum „Linienrichter“ im Parteiensystem. Da sie keine weitere Konfliktlinie neben der Links-Rechts-Dimension gelten ließen und alle etablierten Parteien dem rechten Lager zurechneten, kam für sie keine Form von Regierungsbeteiligung oder -tolerierung in Betracht. Das wiederum war jedoch für die „Realos“ mit ihrem auch für graduelle Fortschritte offenen Politikverständnis nicht hinnehmbar. Das Zerwürfnis endete schließlich mit dem Austritt der prominenten „Fundis“ um Jutta Ditfurth. (4) Der bedeutendste Erfolg dieses Wettbewerbs zwischen Grünen und Sozialdemokraten ist zweifellos der programmatische und „stilistische“ Wandel der SPD. Die einstige Hochburg eines „sozialtechnokratischen“ Staatsinterventionismus, wie ihn der Ex-Kanzler Helmut Schmidt und der ehemalige Verteidigungsminister Hans Apel repräsentierten, ist kaum mehr wiederzuerkennen. Einschließlich der „grünen“ Begriff‌lichkeit übernahm die SPD Programmpunkte der Grünen aus den Bereichen Energie- und Umweltpolitik, internationale Wirtschafts- und Entwicklungspolitik, ja selbst in der Friedens- und Sicherheitspolitik. Das war zum einen die Konsequenz einer unbewussten Adaption an Veränderungen in der Wählerschaft, zum anderen das gewollte Ergebnis der von Oskar Lafontaine initiierten Wettbewerbsstrategie. Lafontaine, der mit unorthodoxen Politikvorschlägen und hoher Konfliktbereitschaft zur Belebung der bundesdeutschen Politik beigetragen hat, bevor er die erste rot-grüne Bundesregierung im Streit verließ, hatte die Grünen von Anbeginn an als ernstzunehmende Kraft eingeschätzt – und sie mit seiner taktischen Umarmungsstrategie überfordert. Die von Lafontaine inspirierten Teile der SPD adaptierten fast die gesamte grüne Agenda und überraschten die Grünen, wann immer die Wählerstimmen das erlaubten, mit Angeboten zur gemeinsamen Regierungsbildung. Sie heizten damit den internen Streit zwischen „Realos“ und „Fundis“ an, in dem schließlich die Realpolitiker und die Gruppe der „Regierungslinken“ die Oberhand behielten. Dank ihrer Kurskorrektur gelang es der SPD, in den nunmehr mehrheitlich real­ politisch orientierten Grünen einen Koalitionspartner zu gewinnen, mit dem sie einen größeren Übereinstimmungsbereich teilte als mit den ins konservative Lager abgewanderten Freidemokraten der FDP. So vermochte die SPD, ein moderneres, „ökologisch“ angereichertes Profil auszubilden, mit dem sie ihre Chancen insbesondere bei jüngeren Wählergruppen verbesserte. Der Preis des durch die grüne Kon-

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kurrenz inspirierten Modernisierungsschubs waren allerdings Bindungsverluste jener Teile der traditionellen Wählerschaft, die dem gewerkschaftlich engagierten und industriell-konservativ gestimmten Arbeitermilieu zugerechnet werden. Die (post-) moderne SPD, die der deutschen Einheit skeptisch gegenüberstand, die „bewährte“ Verfassung der Bundesrepublik ändern mochte, mehrheitlich den (ersten) Golfkrieg verurteilte und die Abordnung deutscher Soldaten zu Blau-Helm-Einsätzen der UNO als Vorstufe einer Remilitarisierung der Politik betrachtete, diese Partei musste manchen klassischen SPD-Wählern als populistische Zweitausgabe der Grünen erscheinen. Doch schließlich haben die Konkurrenz der „Grünen“, die „Lafontaine“-Strategie der Themenübernahme und einige durchaus erfolgreiche rot-grüne Bündnisse in den Ländern der Volkspartei SPD zu einem neuen, erfolgversprechenden Profil verholfen,15 das ihnen 1998 die Regierungsübernahme zusammen mit den Grünen ermöglichte.

4

Die Doppelidentität der Grünen

Im dritten Punkt des vorigen Abschnittes wurde bereits ein Blick auf die interne Konfliktgeschichte der Grünen geworfen. Da ihre Hintergründe und Erscheinungsformen zu den meistverkannten Aspekten der Grünen gehören, seien sie hier etwas genauer betrachtet. Dabei wird sowohl auf persönliche Erfahrungen des Autors als auch auf wohlinformierte sozialwissenschaftliche Analysen des grünen Grundkonflikts Bezug genommen, wie sie insbesondere in den Studien von Herbert Kitschelt (1989) und Joachim Raschke (1991) vorliegen. (1) Identitätsbedarf und ideologische Spaltung. Anders als unkritische Bewunderer der Grünen (wie z. B. Capra/Spretnak 1984) suggerieren, gibt es so gut wie keine Belege für die Herausbildung einer gemeinsamen Grundorientierung oder Leitidee der deutschen Grünen. Diese Feststellung bestreitet natürlich nicht die Existenz von diversen Vorschlägen für eine einheitliche grüne Weltanschauung, sie registriert nur deren Verschiedenheit, ja ausgeprägte Rivalität. Die hohe Anfälligkeit der Grünen für ideologische Konflikte erklärt sich aus der thematischen Eigenart der „Neuen Politik“ (Hildebrandt/Dalton 1978). Diese kennt keinen zentralen cleavage nach dem Muster von Arbeit versus Kapital, sondern eine Vielzahl von Konfliktaspekten, die nahezu alle gesellschaftlichen Sphären betreffen: von der Produktion, über Erziehung und Bildung, Staat und Recht, Wissenschaft und Technik bis zu Konsummustern und in15 Diese Entwicklung hat auch einen Niederschlag in der Politikwissenschaft gefunden, wo das bislang geltende Verständnis von catch-all parties revidiert wurde. Volksparteien erscheinen nun nicht mehr nur als träge und innovationsfeindlich, sondern auch um den Preis ihres Bestandes gezwungen, sensibel auf Veränderungen in der Gesellschaft zu reagieren (vgl. Czada/Lehmbruch 1990; Wolinetz 1991). Sie überleben, so lange sie im Stande sind, elastisch auf sozialen Wandel zu reagieren und neue gesellschaftliche Interessendefinitionen in ihren Entscheidungen zu beachten..

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dividuellen Lebensstilen. Es gibt keine prägnante „Hauptfrage“ und keinen dauerhaften „Hauptfeind“. Bei der Auswahl von Zielen und Mitteln der Politik sind deshalb simple Dichotomien von „wahr oder falsch“, „gut oder böse“‚ bzw. „wir oder die anderen“ von wenig Nutzen. Vielmehr geht es überwiegend um abwägende Entscheidungen, die Wechselbeziehungen und Lernprozesse in Rechnung stellen.16 Die undeutliche und fluktuierende Konfliktstruktur manifestiert sich in Orientierungsproblemen. Denn eine Partei vermag ihre Existenz nur dann zu sichern, wenn sie auf eine stabile Partizipationsbereitschaft der Mitglieder bauen kann, die sich wiederum nur auf der Grundlage eines Mindestmaßes gemeinsam geteilter Überzeugungen einstellt. Entspringt das Orientierungsproblem der Grünen einer „Radikalisierung der Probleme bei Entradikalisierung von Mitteln der Problemlösung“ (Raschke 1991: 39), so scheint die Radikalisierung des Denkens und Wollens eine Möglichkeit, um dennoch Gruppensinn und Partizipationsbereitschaft zu stabilisieren. Das ist ein Grund und vermutlich der wichtigste, warum Katastrophenszenarios, apokalyptische Prognosen und eine von großer Leidenschaft getragene Zivilisationsund Kapitalismuskritik für die „Weltanschauung“ der frühen Grünen so prägend waren. Die Radikalität von Diagnosen und Therapien versprach einerseits, den Mangel an einer umfassenden Transformationstheorie zu kompensieren, der nach der Krise des Marxismus als schmerzlich empfunden wurde. Andererseits ließen sich mit der Bezugnahme auf ein radikalisiertes Politikverständnis die Schwierigkeiten eindämmen, die das in den neuen sozialen Bewegungen vorherrschende Identitätsmuster stellt: Es ist subjektivistisch, partikularistisch und von einer starken Autonomiepräferenz geprägt, die den Anforderungen jeder formalen Organisation widerspricht. Aber auch aus einem zweiten Grunde wurde der ökologische Fundamentalismus zur maßgebenden Orientierung in der Anfangsphase der Grünen. Die Einnahmen aus der Parteienfinanzierung waren keineswegs so umfangreich, um an allen Orten lokale Parteibüros mit bezahlten Funktionären aufzubauen. Ganz abgesehen davon, dass eine angemessene Entlohnung der Parteiarbeiter auch die basisdemokratischen Prinzipien verletzt hätte, war es unumgänglich, engagierte Mitglieder zur freiwilligen unentgeltlichen Mitarbeit zu gewinnen. Wie Herbert Kitschelt (1989) zeigt, kamen für gering oder gar nicht bezahlte Parteiarbeit nur Mitglieder in Frage, welche dabei auch einen „privaten Nutzen“ erzielten, insbesondere die Beteiligung an wichtigen Organisationsentscheidungen und die Bestätigung der eigenen Weltanschauung durch Gleichgesinnte.17 16 Es ist kein Zufall, dass normative Theorien ökologischer Politik gern Anleihen bei biologischen Systemkonzepten machen und für „vernetztes Denken“ plädieren. 17 „For ideologues, party organization is a laboratory to explore new forms of social solidarity and decision making. Because the gratifications derived from organizational experiments are immediate and the collective benefits of comprehensive social change are likely to be realized only in the distant future, ideologues may be more concerned with the party’s appropriate organization than with its longterm program.“ (Kitschelt 1989: 50).

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Natürlich besaßen die Fundamentalisten kein Organisationsmonopol, sondern mussten sich die Macht mit Anhängern eines moderaten Politikverständnisses teilen, denen wegen ihrer Mitwirkung an der Parteigründung und der „lockeren“ Beitrittsbedingungen nicht die Mitgliedschaft verwehrt werden konnte. Aber als diejenigen, die sich kontinuierlich der Organisationsentwicklung widmeten und bis in die frühen neunziger Jahre die Parteitage majorisierten, besaßen die „Fundis“ ein Monopol auf die intellektuelle Interpretation des Parteiprofils. Ihm verdankt sich die für Außenstehende überraschende Rückwendung zu Traditionen der frühen Arbeiterbewegung, deren Rhetorik und Reformkonzepten.18 Gleichzeitig wurde die organisatorische „Form“ der grünen Politik zur politischen Schlüsselfrage erklärt: einerseits durch Etablierung und leidenschaftliche Verteidigung basisdemokratischer Prinzipien (über deren Problematik noch zu sprechen sein wird), andererseits durch die Fetischisierung der parlamentarischen Oppositionsrolle. Getreu dem Grundsatz, dass politische Praxis primär in der Manifestation von Identitäten und Absichten besteht, sollte auch das Parlament nur als „Bühne“, nicht aber zur Beteiligung an der politischen Entscheidungsproduktion, geschweige denn an einer Regierungskoalition, genutzt werden. Genau besehen wurde die ideologische Vorherrschaft des Fundamentalismus in den deutschen Grünen nicht so sehr durch „bessere“ Argumente der Realpolitiker gebrochen als vielmehr durch Nebeneffekte des Wachstums der grünen Wählerschaft. Realpolitischer Lobbyismus und Parlamentarismus trugen erheblich zum Wandel des Profils und der internen Willensbildungsprozesse bei. Zunächst zur Funktion von grünen „Lobbyisten“, die in zwei Versionen vorkommen. Zum einen handelt es sich um die Repräsentanten einzelner der im Themenkatalog einer „Neuen Politik“ verzeichneten Kollektivinteressen, z. B. von Bürgerinitiativen, Umwelt- und Naturschutzverbänden, Frauenhäusern sowie Dritte-Welt-, Kinder- und Gesundheitsläden. Zum zweiten handelt es sich um Lobbyisten, die neben Kollektivinteressen auch legitime Partikularinteressen vertreten, nämlich die Angehörigen von selbstverwalteten Betrieben und Projekten (das waren v. a. genossenschaftliche Produktionsbetriebe sowie Kollektivbuchläden, Alternativzeitungen, Kulturzentren, Musik- und Theatergruppen). Die „Lobby-Fraktion“ vermochte regelmäßig die Fundamentalisten zu bewegen, ihre partikulären, realistischeren und kurzfristiger angelegten Politikziele zu unterstützen. Als Gegenleistung gewährte sie den Fundamentalisten Rückhalt, wenn es darum ging, deren Identitätsformeln gegen das pragmatische Politikverständnis der Realpolitiker zu verteidigen. Da sich die „Lobbyisten“ aber auch gelegentlich, z. B. vor wichtigen Wahlterminen, mit den „Pragmatikern“ verbündeten, gelang es, den Fundamentalismus in Schach zu halten und einen Auszug der Pragmatiker aus den Grünen zu verhindern. Gaben 18 Gemeint sind insbesondere die Enteignung und Vergesellschaftung der Produktionsmittel, die Ergänzung der Parlamente durch ein Rätesystem sowie die Integration und Egalisierung der sozialen Sicherungssysteme.

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sich die Vertreter ökologischer und sozialer Spezialinteressen zunächst kaum weniger radikal als die Gesinnungs-Fundamentalisten, so näherte sich ihr Politikverständnis dem der Realpolitiker, als sie die (individuellen und kollektiven) Vorteile des Parlamentarismus kennenlernten. Als Experten bzw. Fachpolitiker genossen sie die Aufmerksamkeit der Medien und wurden auch von Amtsträgern der anderen Parteien respektiert, was sich als förderlich für die von ihnen vertretenen Interessen auswirkte. Es wurde spürbar, wie viel gesellschaftlichen Einfluss die Grünen verschenkten, wenn sie nicht auch wie die anderen Parteien bereit wären, ihre Anhänger für freiwerdende Posten im Staatsdienst (Bürgermeister, Verwaltungsbeamte, Richter oder Schuldirektoren) zu nominieren. Indem das politische Gewicht der „Lobby-Politiker“ in den Grünen zunahm, wuchs folglich auch die Unzufriedenheit mit dem anachronistischen Konfliktverständnis der Fundamentalisten, das die gerade erst errungenen Einflusspositionen in der Gesellschaft zu verspielen drohte. Als Konsequenz dieses Spannungsverhältnisses entstand 1988 eine dritte Strömung, die sich unter dem Namen „Aufbruch“ organisierte. Angesichts der in drei Strömungen fragmentierten Erfahrungsbildung der Grünen kann das nach wie vor uneinheitliche Profil nicht verwundern. Zwar sind die ausschließlich dem Identitätsbedürfnis geschuldeten Gegnerdefinitionen und die Beschwörung einer nicht mehr zu verhindernden Apokalypse zurückgedrängt. Aber die als Verlegenheitslösung übernommenen Anleihen bei der sozialistischen Arbeiterbewegung (Enteignung, Rätesysteme) blieben noch länger aktuell. Der „anti-kapitalistische“ Impetus wird auch durch die ideologische Konkurrenz von jenen Teilen der Gewerkschaften und der Sozialdemokratie lebendig gehalten, die sich als (öko-) sozialistisch verstehen. Der Wettbewerb um möglichst „linke“ Positionen, dem sich auch die Realpolitiker nicht gänzlich entziehen konnten, hat die Ausarbeitung insbesondere solcher Vorschläge behindert, die auf eine Lockerung der gesellschaftlichen Abhängigkeit von der Wirtschaftsentwicklung abheben und damit die Insiderinteressen von Beschäftigten zu beeinträchtigen drohen.19 Selbst der Gedanke, dass Kapitalismus am Ende des 20. Jahrhunderts zutreffender als eine Art von gesellschaftsweiter Drogenabhängigkeit zu interpretieren ist, aber nicht mehr als eine Art Faustkampf, den Kapital und Arbeit unter sich ausmachen, blieb der Mehrheit der grünen Politiker fremd.

19 So mussten praktisch alle Ansätze zu einer eigenständigen Arbeits- und Sozialpolitik der Grünen, z. B. die Ausarbeitung eigener Grundsicherungs- und Grundeinkommenskonzepte, scheitern. Zustimmung fand dagegen regelmäßig die Übernahme der aktuellen Gewerkschaftsforderungen zur Lohn- und Arbeitszeitpolitik.

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Organisationsdemokratie als Selbstversuch

Das Politikverständnis der Grünen hat bekanntlich neben der materialen (policyorientierten) auch eine formale Seite. Tatsächlich versuchte man durch die Wahl von Organisationsstrukturen und Verfahrensregeln der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Orientierungen und Präferenzen nicht ungefiltert von außen in die Partei einströmen, sondern zu einem guten Teil endogener Natur sind. Was die Partei will und wie sie agiert, hängt wesentlich davon ab, wie sie organisiert ist. Um zu garantieren, dass die in bürokratischen Organisationen und hierarchischen Entscheidungsstrukturen strukturell benachteiligten Mitgliederinteressen wirksamer werden, bekannten sich die Grünen ausdrücklich zu den Prinzipien der „Basisdemokratie“. Diese entstammen insbesondere den anarchistischen und syndikalistischen Traditionen der Arbeiterbewegung. Die Grünen installierten das Prinzip der Ämterrotation, das kurze Amtsperioden (von ein bis zwei Jahren)20 vorsieht und eine Wiederwahl der Amtsträger ausschließt. Sie untersagten die gleichzeitige Wahrnehmung von Parteiamt und Abgeordnetenmandat (Unvereinbarkeitsregel). Sie experimentierten mit dem imperativen Mandat, das Delegierte an die Beschlüsse der delegierenden Versammlung bindet. Und sie versuchten (auch durch Geldmangel veranlasst), die Hauptlast der Organisationsaufgaben ehrenamtlichen und unbezahlten Mitarbeiter zu übertragen. Demgegenüber kam den Entscheidungen der Vorstände und gewählten Funktionäre nur wenig Geltungskraft zu. Von ihnen wurden weniger politische Initiative und Organisationsvermögen erwartet als vielmehr die Bereitschaft, die Beschlüsse von Mitglieder- und Delegiertenversammlungen wortgetreu umzusetzen. Die Wirkungen der grünen Basisdemokratie waren, vorsichtig gesprochen, sehr ambivalent. Dabei muss man unterscheiden, welche Effekte die Basisdemokratie außerhalb der Grünen und welche sie innerhalb, d. h. für die Grünen selbst hatte. Als uneingeschränkt positiv und bis in die Gegenwart nachwirkend sind die „äußeren“ Wirkungen des grünen Basisdemokratie-Experiments zu werten. Dass Organisationen auch ohne Dauerfunktionäre, mit einer starken Einflussposition der Mitglieder und bei großer Transparenz aller (formalen) Prozesse nicht nur funktionieren, sondern politisch wirken können, war eine positive Überraschung. Daraus entwickelte sich eine Ausstrahlung, die viele andere Organisationen (Parteien und Interessenverbände) erreichte und unter „Demokratisierungsdruck“ setzte. Das gilt es im Blick zu behalten, wenn eine Bilanz der internen Wirkungen gezogen wird, die weitaus weniger günstig scheinen. Basisdemokratische Prinzipien werden typischerweise mit Argumenten gerechtfertigt, wie sie der Parteiensoziologe Robert Michels (1962) zur Begründung seines iron law of oligarchy entwickelt hat. Arbeitsteilung, Machthierarchie und Exper20 Die Mitglieder der ersten Bundestagsfraktion mussten ihren Parlamentssitz nach zwei Jahren aufgeben und wurden von Nachrückern abgelöst.

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tenwissen entfremden die gewählten Führer von ihrer sozialen Basis, deren Willen ignoriert oder sogar ins Gegenteil verkehrt wird. Einem solchen Szenario der Verselbständigung, demzufolge sich die gewählten Repräsentanten der Mitglieder in charismatische Führer zu verwandeln pflegen, die den Mitgliedern schließlich ihren persönlichen Willen aufzwingen, wollten vor allem die Fundamentalisten in den Grünen vorbeugen. Tatsächlich ist aber die Situation der Grünen kaum vergleichbar mit dem Verhältnis von Mitgliedern und Führung in der Sozialdemokratischen Partei des Deutschen Kaiserreichs (Kitschelt 1989: 68 – ​73). Verfügen doch die Mitglieder der Grünen über ausreichend Informationen und Ressourcen, um ihren Interessen Geltung zu verschaffen. Weder besitzt die Partei ein Organisationsmonopol, zu dem es keine Alternative gäbe, noch scheinen die Mitglieder subjektiv oder institutionell gehindert, sich mit günstiger Erfolgsaussicht um höhere Parteiämter zu bewerben. Sie haben, sofern sie mit anderen gemeinsam zu handeln verstehen, gute Chancen, die Partei durch voice und (die Androhung von) exit zu beeinflussen. Das Verhältnis von Mitgliedern und Partei stellt im Falle der Grünen ganz andere Probleme. Da der überwiegende Teil der Mitglieder den neuen Mittelschichten entstammt, haben es die Grünen mit sehr verschiedenartigen subjektiven Teilnahmemotiven zu tun. Zwar teilen die Mitglieder einige normative Orientierungen miteinander, aber ihr Engagement ist durch keine Pflichtethik begründet, sondern eher durch eine Neigung zur Selbstverwirklichung und den unmittelbaren Gratifikationswert gemeinsamen politischen Handelns. Die Voraussetzungen für eine stabile, inklusive Gruppensolidarität sind damit kaum erfüllt. Stellt das Parteileben hohe Ansprüche an die Mitglieder, z. B. wenn ideologische Kontroversen oder ein Übermaß an formalen Fragen die Sitzungen bestimmen, so ist das Engagement „normaler“ Mitglieder rasch wieder erloschen. Dieses diskontinuierliche, von „shifting involvements“ (Hirschman 1982) interpunktierte Partizipationsmuster wurde typisch für die Grünen. Das konfrontierte sie mit Problemen, die durch basisdemokratische Prinzipien nicht geheilt, sondern eher verstärkt werden. Die formale Exekution von Rotationsprinzip, Unvereinbarkeitsregel und den verschiedenen Formen einer „Basiskontrolle“ der gewählten Parteirepräsentanten bewirkte ähnliche Entfremdungs- und Verselbständigungstendenzen, wie sie einer rigiden Führungshierarchie nachgesagt werden. Statt einer lebendigen Organisations­ demokratie entwickelte sich nicht selten „a culture of distrust“ (Kitschelt 1989: 72). Am gravierendsten waren die Folgen der Rotation und der Unvereinbarkeitsregel. Sie verhinderten die Akkumulation von Erfahrungen und den Aufbau stabiler Informations- und Kommunikationsbeziehungen innerhalb und außerhalb der Partei. Die enge zeitliche und funktionale Begrenzung der Mandate kollidierte mit der Interdependenz vieler Probleme, mit denen die grüne Politik befasst ist. Weil Amtsinhaber und Abgeordnete nicht wieder kandidieren durften, verloren sie einen wichtigen Anreiz zur Kommunikation mit der Basis – sie „verselbständigten“ sich und beschränkten sich vorzugsweise auf Themen, die ihnen persönlich am wichtigsten waren. Verantwortungsbereitschaft und Rechenschaftspflicht erodierten. Weil selbst

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für Parteiämter ein striktes Kumulationsverbot galt (z. B. durften Mitglieder eines Landesvorstandes nicht gleichzeitig ein Amt in der lokalen Parteiorganisation haben), wurde auf wichtige Kommunikationskanäle zwischen den Organisationsebenen verzichtet. Vor allem zwei fatale Folgen waren zu beklagen: Erstens entstand ein Missverhältnis zwischen der Vielzahl von Funktionen, die zu besetzen waren, und der schmalen Basis von ausreichend qualifizieren und motivierten Mitgliedern. Es mussten also auch Personen herangezogen werden, die weniger geeignet schienen. Zu einem echten Wettbewerb zwischen Personen kam es allenfalls dann, wenn es um die Besetzung der Kandidatenliste für Parlamentswahlen ging. Zweitens war die Partei bald in eine Vielzahl von Handlungssphären fragmentiert, in denen die Aktiven nebenund gegeneinander agierten, statt zu kooperieren. Auf lokaler, Landes- und Bundesebene waren nicht nur Vorstände und Delegiertenversammlungen zu besetzen, sondern auch Kontrollgremien und bis zu 30 Arbeitsgemeinschaften. Weil Delegierte und Basisvertreter in der Regel nur zu diskontinuierlichem Engagement bereit sind, zeigen die Versammlungen eine stark wechselnde Teilnehmerschaft mit einem hohen Anteil von erst- und letztmaligen Teilnehmern. Die Vorstandssprecherin Ruth Hammerbacher beklagte in ihrer Abschiedsrede 1990 ein falsches Grundprinzip der Grünen, nämlich „das Prinzip der Trennung statt des Prinzips sinnvoller Verbindung“, in welchem „das Kappen von Verbindungen zum System gemacht“ wurde. Kitschelt (1989: 72) diagnostiziert eine Struktur der „fragmented, compartmentalized ‚stratarchies‘“. So wurde die Basisdemokratie zum Tummelfeld vor allem für solche Personen, die den basisdemokratischen Formalprinzipien hohen Eigenwert beilegten: die Gruppe der (überwiegend jüngeren) Fundamentalisten. Ihr Interesse an einer strengen Identitätsdefinition der Partei traf sich mit dem Belohnungsaspekt der „Selbstverwirklichung“ in endlosen Konferenzen und Sitzungen. Sie bestimmten vielerorts die lokale Parteiarbeit und stellten die meisten der kontinuierlich präsenten Delegierten. Bestand bereits ein Missverhältnis zwischen den Motiven der Mitarbeit in einer dezidiert reformpolitischen Partei und der Komplexität der zu reflektierenden Probleme und Aufgaben, so potenzierten sich die Schwierigkeiten des Organisa­ tionsdesigns, wenn die Partei neben dem Ziel anspruchsvoller Reformen auch noch der unmittelbaren Befriedigung „organisationsästhetischer“ Interessen dienen sollte. Die Unmittelbarkeit und die leichte Evaluierbarkeit der organisationsbezogenen Ziele verschafften ihnen fast automatisch Vorrang vor den komplexen, langfristigen gesellschaftsbezogenen Zielen. So vermag nicht nur bürokratische Herrschaft, sondern auch formale Basisdemokratie den Anspruch auf eine überlebensfähige und lebenswerte Gesellschaft zu pervertieren. Wird auf eine abwägende Balancierung unterschiedlicher Demokratieprinzipien (wie Repräsentanz, Partizipation, Pluralismus und Verantwortlichkeit) zugunsten eines Prinzips verzichtet, so werden dadurch nicht bloß Partizipationswünsche befriedigt, sondern auch Partizipationsmotive frustriert, nämlich die Motive derer, die

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nicht in erster Linie aus Gründen ihrer Selbstverwirklichung, sondern im Interesse langfristiger kollektiver Ziele partizipieren wollen. Die Vorherrschaft des einen Demokratieprinzips vernichtet die Realisierungschancen der übrigen. In dieser Perspektive betrachtet, wird das Grundproblem der Grünen deutlich: „Es gelingt ihnen nicht, Legitimität und Effizienz zu vereinbaren.“ (Raschke 1991: 10). Was sie für legitim halten – lockere Mitgliedschaftsregeln und hohe Fluktuation, institutionalisiertes Misstrauen und intensive Selbstreflexion – ist ineffizient im Hinblick auf gesellschaftliche Intervention. Was effizient wäre – Förderung von Kreativität, Kommunikationsund Kooperationsfähigkeit, auf Zeit delegierte Verantwortung, Anerkennung und Bestätigung erfolgreicher Arbeit – gilt dagegen als illegitim. Als die Grünen im Dezember 1990 den Wiedereinzug in das erste gesamtdeutsche Parlament verfehlten, hatten sie nicht nur eine Quittung der Wähler für Unentschiedenheit und Kleinmut angesichts einer einmaligen historischen Gelegenheit empfangen. Es war auch eine Reaktion auf die irritierende Vorführung allseitigen Misstrauens, das insbesondere das Verhältnis der Grünen zu ihresgleichen betraf.

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Wo stehen die Grünen heute ?21

Der Misserfolg bei der Bundestagswahl 1990 versetzte den Grünen einen tiefen Schock. Alle Flügel, ausgenommen die fundamentalistischen „Radikalökologen“ um Jutta Ditfurth, reagierten mit heftiger Selbstkritik. Im Frühjahr 1991 wurden die Organisationsstatuten von einer Bundesdelegiertenkonferenz reformiert: Der Rotationszwang wurde aufgehoben, die Unvereinbarkeitsregel gemildert,22 die Bezahlung von Vorstandsmitgliedern neu geregelt, ein Verfahren für Mitglieder-Urabstimmungen eingeführt und die Besetzung des Bundeshauptausschusses den Landesvorständen übertragen. Diese organisatorischen Veränderungen betrafen eine Partei, die bereits unter dem Druck von erheblichen Veränderungen in ihrer Umwelt zu einem gewandelten ideologischen Profil gefunden hatte.23 Damit sind (1) die Erosion des grünen Fundamentalismus und (2) die Konsequenzen der Auflösung der DDR gemeint. (1) Der Fundamentalismus verlor seine Anhängerschaft in dem Maße, wie in immer mehr Bundesländern die Option rot-grüner Regierungen am Horizont des Mögli21 Gemeint ist das Jahr 1991. 22 Allerdings dauerte es noch mehrere Jahre bis sich Vorstandsmitglieder auch um ein Bundestagsmandat bewerben durften (und vice versa). 23 Die Entwicklung hat jene optimistischen Beobachter widerlegt, die wie Elim Papadakis (1988: 449) glaubten, der Grünen Partei sei es gelungen, „a reflexive and analytical approach both to issues of organization and political ideology“ zu entwickeln, der es ihr erspart, sich zwischen Radikalismus und Reform entscheiden zu müssen. Ganz im Gegenteil ist zu konstatieren, dass jahrelang Attraktivitäts- und Wirkungsverluste zu erdulden waren, weil es nicht gelang, dem Hang zu „Radikalismus“ mit konsensfähigen Selbstbegrenzungsregeln zu begegnen.

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chen auftauchte. Das wiederum war mehr auf die wachsende Unzufriedenheit der Wähler mit konservativ-liberalen Regierungen zurückzuführen als auf attraktive Reformvorschläge von SPD und Grünen. Eine gewisse Ermüdung angesichts der immer gleichen fundamentalistischen Plädoyers für Systemkritik und Politikabstinenz, ein Rückgang der Wählerstimmen in den fundamentalistischen Hochburgen und attraktiv scheinende neue Möglichkeiten hatten zur Folge, dass selbst in ehemals „radikalen“ Landesverbänden eine Mehrheit für Reformpolitik und Regierungsbeteiligung zu Stande kam. Als wirklicher Durchbruch zu einem produktiven Politikverständnis wirkte die Bereitschaft der Westberliner Grünen (Alternative Liste), 1989 eine gemeinsame Stadtregierung mit der SPD zu bilden.24 Es war – nach der rot-grünen Koalition in Hessen, die 1990 erneuert wurde – das zweite Exempel rot-grüner Zusammenarbeit. Demselben Muster folgten bald darauf die Grünen in Niedersachsen. Nun zerfiel das traditionelle Bündnis zwischen Fundamentalisten und „Linken“ auch in den Landesverbänden von Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Hamburg: Noch 1990 verließen die „Ökosozialisten“ um Rainer Trampert und Thomas Ebermann die Grünen, im Frühjahr 1991 folgten ihnen die „Radikalökologen“ um Jutta Ditfurth.25 Die „Linken“, die sich zu heftigen Kritikern ihrer einstmaligen „Verweigerungshaltung“ gemausert hatten, zögerten nicht, sich mit Realpolitikern, ihrem früheren Lieblingsgegner, zu verbünden und damit die Integrations- und Handlungsfähigkeit der Partei zu sichern. Auch der grüne Bundesvorstand ist seit Frühjahr 1991 mehrheitlich von pragmatischen „Linken“ besetzt, die sich um ein kooperatives Verhältnis mit prominenten Realpolitikern im Ministerrang (z. B. dem hessischen Umweltminister Joschka Fischer) bemühen. Die Bilanz dieses Profilwandels muss auch eine gewisse Verschlankung des Spektrums grüner Positionen registrieren. Einerseits haben sich nicht nur die Wortführer des Fundamentalismus von den Grünen verabschiedet, sondern auch prominente Realpolitiker (wie Thea Bock und Otto Schily, der zur SPD wechselte). Andererseits hat der Burgfrieden zwischen Realpolitikern und Linken zur Folge, dass sich die als „Aufbruch“ firmierende mittlere Strömung an den Rand gedrängt fühlte und nach einiger Zeit versiegte. (2) Der Zusammenbruch der sozialistischen Staaten Osteuropas, die Flüchtlingsbe­ wegung aus der DDR, das Ende der SED-Regimes und schließlich die Vereinigung beider deutscher Staaten waren ein Schock, der die Grünen unvorbereitet traf. Ihr politisches Wirken galt zwar einer Überwindung der Blockkonfrontation im Sinne

24 Das Bündnis war programmatisch unzureichend vorbereitet und wurde von der SPD einige Wochen vor den Neuwahlen im Herbst 1990 aus überwiegend wahltaktischen Gründen aufgekündigt. 25 Einige prominente Anhänger der „Ökosozialisten“ (wie Jürgen Reents und Michael Stamm) traten als Wahlkampfberater bzw. Pressesprecher in die Dienste der PDS, welche die Nachfolge der DDRStaatspartei SED angetreten hatte und mit 17 Abgeordneten in den ersten gesamtdeutschen Bundestag einzog.

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von Gleichberechtigung und Verständigung, aber nicht einem „Sieg“ des Westens über den Osten. Hatte man sich doch stets für die Anerkennung der Zweistaatlichkeit Deutschlands und geregelte kooperative Beziehungen zwischen DDR und BRD eingesetzt. Gewiss waren die Grünen alles andere als Anhänger des Staatssozialismus und hatten durch langjährige Unterstützung der Bürgerrechtler in der UdSSR, in der ČSSR, in Polen und in der DDR einen Beitrag zur Stärkung der dortigen Demokratiebewegungen geleistet. Aber gleichzeitig schätzten sie den realen Sozialismus als Gegengewicht zu den Machtansprüchen der westlichen Allianz und auch als Symbol einer „Systemalternative“. Man pflegte die Vorstellung, dass die im Sozialismus gemachten Erfahrungen zumindest für den Umbau des Kapitalismus genutzt werden könnten. Wurde schon Gorbatschows „Perestroika“ mit ambivalenten Gefühlen begleitet, weil unklar war, ob sie auf eine wünschenswerte Verbesserung oder die Abschaffung des sowjetischen Kommunismus zielte, so machte das plötzliche Ende des Realsozialismus die Grünen buchstäblich sprachlos. Die westdeutschen Grünen fühlten sich verständlicherweise vor allem den linken und ökologischen Teilen der DDR-Bürgerrechtsbewegung verbunden. Sie unterstützten deren Organisationsanstrengungen wie auch das Ziel, die DDR zu einem zweiten demokratischen, aber dem ersten „sozialökologischen“ (weil nicht-kapitalistischen) deutschen Staat umzubauen. Das explosionsartig wachsende Verlangen der ostdeutschen Bevölkerung, möglichst bald im selben Staat dieselben Lebensverhältnisse zu genießen wie die Westdeutschen, verblüffte die westdeutsche Linke einschließlich der Sozialdemokratie. Ostdeutsche Bürgerbewegungen, ost- und westdeutsche Grüne sowie eine Mehrheit der Sozialdemokraten wurden zu Gegnern des Vereinigungskurses, den die Regierung des Kanzlers Helmut Kohl gegenüber den ehemaligen Alliierten und insbesondere der UdSSR durchzusetzen verstand. Die an realen Bedürfnissen vorbei gehende Sichtweise der deutschen Linken fand keinen Beifall bei den Wählern. So ist zu Recht von einem Niedergang der westdeutschen Linken im Gefolge der Einheit zu sprechen (Padgett/Paterson 1991). Mit nur noch 41 Prozent der Wählerstimmen für SPD, Grüne, Bürgerbewegungen und PDS landeten die deutschen Linksparteien in einem „Minderheitenghetto“. Damit war für mehrere Jahre die Perspektive entschwunden, dass Grüne und Sozialdemokraten die Kohl-Regierung abwählen und der Bundesrepublik eine „soziale und ökologische Wende“ bescheren könnten. Die „Verschlankung“ des grünen Spektrums, der Verlust der Bundestagssitze26 und eine ermattete Bereitschaft zu großen konzeptionellen Debatten ließen die Grünen allerdings als schwächer erscheinen als sie tatsächlich waren. War es ihnen doch in den Folgejahren gelungen, Selbstverständnis und Programmatik weiter zu entwickeln, um im September 1998 wieder 26 Zwar zogen neun Abgeordnete der ostdeutschen Grünen und Bürgerbewegungen in den neuen Bundestag ein. Aufgrund ihrer Herkunft, ihrer individuellen Interessenschwerpunkte und wegen der nur lockeren Beziehungen zur grünen Partei wurden sie nicht als Repräsentanten der westdeutschen Grünen wahrgenommen.

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in den Bundestag gewählt zu werden. Dieser Erfolg wurde zum Startpunkt der ersten rot-grünen Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder, die bis 2005 Bestand hatte.

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Schlussbemerkungen

Statt eines Resümees seien zum Schluss aus dem Schatz der Erfahrungen mit dem grünen Experiment nur zwei Perspektiven auf Schlüsselprobleme der Partei angedeutet. Sie gelten den besonderen Schwierigkeiten rationalen politischen Handelns unter Kontextbedingungen, die in der einen Perspektive als Systemzusammenhang, d. h. als Geflecht nicht-linearer Kausalitäten, in der anderen Perspektive als Interdependenz strategischer Akteure zu verstehen sind. (1) Die ausgiebigen Bemühungen der sozialen Bewegungen (und der frühen Grünen), mit zugespitzten Problemdiagnosen, Katastrophenszenarios und einem radikalisierten Gegnerverständnis „Betroffenheit“ unter den Menschen zu wecken und sie zur Teilnahme an kollektiven Protesthandlungen und zur Parteimitgliedschaft zu aktivieren, waren keineswegs erfolglos. Fundamentalistische Argumentationen sind weder logisch „falsch“ noch wirkungslos. Dennoch scheinen sie ohne Effekt auf die Verursachungsbedingungen der skandalisierten Probleme. Es gibt keinen Einflusskanal, der von intensiv empfundener Betroffenheit und moralischem Rigorismus zu kausalen Therapien reicht. Jede reale, materiale oder institutionelle Veränderung – von Gesetzen, legalen Entscheidungsprämissen und öffentlich als legitim anerkannten Sinnzusammenhängen – scheint mindestens einem weiteren hinzutretenden Faktor geschuldet: dem Wissen von Alternativen, die unter zumutbarem Aufwand realisierbar scheinen. Das moralische Räsonnement mag sich auf die Schwelle der Zumutbarkeit beziehen, aber bleibt allemal abhängig von der glaubwürdigen Realisierbarkeit mindestens einer akzeptablen Alternative. Schlechte Alternativen werden nicht dadurch wertvoller, dass sie mit dem Appell an individuelle Opferbereitschaft verteidigt werden. Dass sich der moralische Fundamentalismus der Radikalökologie auf die Steigerung allein des empfundenen Handlungsbedarfs, nicht aber der Realisierbarkeit von Alternativen richtet, macht seine politische Schwäche aus. So gesehen, ist Fundamentalismus parasitär, weil er nicht ohne die pragmatische Handlungsbereitschaft der „anders“ Motivierten auskommt. Vermutlich handelt es sich um ein Problem im Überschneidungsbereich von Individualpsychologie und Kognitionswissenschaft, das sich regelmäßig beobachten lässt, wenn emotionale Betroffenheit gegenüber „globalen“ Problemen mit dezidierter Ablehnung rationaler Entscheidungskalküle einhergeht. Selbst dann, wenn dieser Sachverhalt den Akteuren gelegentlich als Problem bewusst wird, sehen sie sich nicht notwendig zur Analyse der sozialen (bzw. politischen) Handlungssituation aufgefordert, sondern neigen zur Explikation ihrer Emotionen. Dem emotionalen Akteur schei-

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nen „große“ Probleme nur durch „große“ Lösungen behandelbar. Weil aber „große“ Lösungen selbst wieder ein „großes“ Problem darstellen, verfängt sich der Akteur in einer zirkulären Denkfigur. „Große“ Probleme mit den einzig verfügbaren „kleinen“ Lösungen in Verbindung zu bringen, ist dagegen eine Aufgabe, die Ambiguitätstoleranz erfordert. Denn die Vorstellung einer Kette „kleiner“ Schritte gestattet wegen der inhärenten Unsicherheit nicht die Suggestion sicheren Erfolgs. Doch nur sie allein ermöglicht den Blick auf die Bedingungen der Möglichkeit problemangemessenen Handelns. Die Unfähigkeit, die reale, im Handlungskontext begründete Ambiguität auszu­ halten, hat die Grünen lange Zeit an der Entfaltung ihres gesellschaftlichen Einflusspotentials gehindert. Das zeigte sich in den bekenntnishaften Formeln zur Friedenspolitik („Raus aus der Nato“), zur Frauenpolitik (die dem Lebensstilmodell der jeweils „radikalsten“ Feministinnen folgte), zur deutschen Einheit (die als Wiedererstehung des Deutschen Reiches deklariert wurde) und zum Golfkrieg (als ein Exempel des westlichen Ressourcen-Kolonialismus). Die Abstraktion von ebenso begründeten Interessen, die mit dem einzig vertretenen durchaus verwandt sein mögen, entlastete von der Anstrengung einer differenzierenden Abwägung, aber bewirkte nur die Vereinfachung der realen Weltkomplexität. Das wiederum schließt ausdrücklich jene aus oder erklärt sie gar zu Gegnern, die eine differenziertere Weltsicht haben und gleichwohl in vielen konkreten Handlungsvorschlägen übereinstimmen.27 Soziologen mögen sich mit der Erklärung dieses Befunds zufrieden geben. Akteure, die auf verantwortbare Weise auf die Gesellschaft einwirken wollen, haben eine schwierigere Ausgabe: Sie müssen immer wieder den Versuchungen und Folgen der Simplifizierung wehren. (2) Der Rückblick auf die „fundamentalistische“ Phase grüner Politik läuft auf ein Plädoyer für Ambiguitätsbewusstsein, „Abwägungskultur“ und Verständnis für multiple Rationalitäten hinaus. Tatsächlich wurde seit längerer Zeit von akademisch geprägten Grünen, die sich dem „Aufbruch“ oder den Realpolitikern zurechnen, großes Unbehagen an grob vereinfachten Problemperspektiven und dem rigiden „Nullsummen“Verständnis politischer Konflikte artikuliert. Diese Kritiker des ökologischen und politischen Fundamentalismus (denen sich auch der Autor zurechnet) können sich nicht damit abfinden, dass die auf komplexe systemische Wechselbeziehungen (z. B. zwischen Wissenschaft, Wirtschaft und Kultur) zielende Politikstrategie immer noch mit den Denkmustern der Newtonschen Mechanik, d. h. mit einer linearen Kausalitätsvorstellung, einem Maschinenmodell der sozialen Interaktion und einem ant­ 27 In den oben erwähnten Beispielfällen fühlten sich jene brüskiert, die (i) Deutschland eine Funktion für die Transformation der NATO zuschrieben, (ii) Frauen selbst die Wahl ihres Lebensstils überlassen wollten, (iii) im Verlangen nach einem vereinigten Deutschland auch die Bedürfnisse frustrierter und jahrzehntelang benachteiligter Menschen wiedererkannten und (iv) die reale Bedrohung der israelischen Bevölkerung durch irakisches Giftgas verstanden.

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agonistischen Konfliktverständnis operiert. Sie berufen sich auf system- und evolutionstheoretische Erkenntnisse28 und erinnern an die „soziale Konstruktion der Wirklichkeit“ durch interpretatives Handeln, das keine exogen garantierten Wahrheiten kennt. Wenn die komplexitätsbewussten Kritiker der Versuchung des biologistischen „Naturalismus“ widerstehen, der Politik und Gesellschaft nach dem Muster kognitionsloser organischer Prozesse zu erklären versucht (vgl. die Kritik von Hinchman/ Hinchman 1989), neigen sie dazu, größere Aufmerksamkeit für Verfahren und Regeln einer „vernünftigen“ Politik einzufordern. Diese Themenverschiebung folgt einer fruchtbaren Renaissance institutionalistischer Ansätze in der politischen Theorie (vgl. z. B. March/Olsen 1989) und lenkt die Aufmerksamkeit auf Fragen moderner Demokratietheorie sowie die Diskussion über Entwicklungsbedingungen der civil so­ ciety. Ihre Bedeutung für politische Akteure ergibt sich aus der Wichtigkeit von prozeduralen Normen für die Qualität der outcomes politischen Entscheidens. Es liegt auf der Hand, dass komplexeres Kontextwissen und ein höheres Reflexionsniveau der Politik auch „mehr“ Folgenberücksichtigung und treffsicherere Strategien ermöglichen würde. Ein Problem bilden dabei die emotionalen und expressiven Bedürfnisse der Individuen, die bislang durch grob vereinfachte Weltbilder befriedigt wurden. Sie müssten in eine neue demokratische Organisationskultur „umgeleitet“ werden, wie sie z. B. plebiszitäre Beteiligungsverfahren anstelle der enttäuschenden „Anwesenheitsdemokratie“ darstellen würden. So attraktiv solche Überlegungen auf den ersten Blick scheinen mögen, bieten sie doch keinen Ausweg aus dem Beteiligungs- und Willensbildungsdilemma einer Reformpartei. Es scheint nur so, als ließe sich der substantielle, auf expressivem Identitätsbedürfnis gegründete Fundamentalismus mit Gewinn gegen einen prozeduralen Fundamentalismus eintauschen, welcher der von Jürgen Habermas formulierten Ethik kommunikativer Verständigung zu folgen versucht (vgl. einen Vorschlag von Dryzek 1990). Eine Reformpartei, die als Agent neuer Themen und Promotor umfassender Demokratisierung wirken will, kann sich aber nicht auf reflexive Entscheidungen und ethische Abwägungen beschränken. Selbst wenn sie einem solchen Vorhaben Realisierungschancen verschaffen wollte, bedürfte sie dafür strategischer Entscheidungen, in denen die Optionen und wahrscheinlichen Schachzüge anderer Akteure in Rechnung zu stellen wären. Unter der realistischen Annahme, dass Individuen ungleiche Präferenzen besitzen und kein gemeinsames Weltbild teilen (was nichts darüber aussagt, wer „falsch“ und wer „richtig“ liegt), bleibt Politik immer ein strategisches Spiel. Jeder Versuch einer Duplikation der gesellschaftlichen Komplexität in den Diskursen des kollektiven Akteurs macht diesen für das strategische Spiel mit anderen Akteuren untauglich. Mit anderen Worten: Die angestrebten Erfolge ökologischer und sozialer Politik 28 Zum Beispiel: über multiple Kausalität, autopoietische selbstreferentielle Prozesse, paradoxe Emergenzphänomene und nicht-intendierte Effekte.

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können nur Erfolge von kluger Politik sein – oder sie werden ausbleiben. Die Antwort auf emotionalen Reduktionismus findet sich deshalb nicht allein in gesteigertem Komplexitätsbewusstsein und einer reflexiven Kommunikationsethik. Sie kann nur das Ergebnis einer Abwägung zwischen verantwortbaren und unverantwortbaren Vereinfachungen, zwischen mobilisierenden und lähmenden „Wahrheiten“, zwischen Kooperations- und Konfliktbereitschaft, also zwischen „guter“ und „schlechter“ Politik sein. Da die Antwort stets „Politik“ heißt, hat sie keinerlei transzendentale Prämissen. Sie muss deshalb auf nichts und niemanden warten.

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Kapitel 14 Parteiprogramme zwischen Selbsterkundung und Umweltaktion – am Beispiel der frühen Grünen (1993)1

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Einleitung

Parteiprogramme sind neben prominenten Führungspersonen und deren öffentlichen Äußerungen die wichtigsten Identitätsmerkmale einer Partei. Das gilt umso mehr, je jünger und von vergangenen Aktivitäten unbelastet sich eine Partei präsentiert. Infolge dessen sehen sich Parteigründungen durch ihre „liability of newness“ geradezu genötigt, ihrer „Programmarbeit“ nicht nur großes Gewicht beizumessen, sondern dieser auch ein Maximum an Aufmerksamkeit in den Medien und bei potentiellen Wählern zu verschaffen. Das gilt für die 1980 als Bundespartei gegründeten Grünen ebenso wie für spätere, bundesweit erfolgreiche Parteigründungen wie z. B. die Alternative für Deutschland (AfD). Vom Moment ihrer Gründung an traten die Grünen als „Programmpartei“ (Murphy/Roth 1987) auf. Zumindest bis 1986 waren die Programme und die auf der Bundesebene der Partei diskutierten Politikkonzepte eines der wichtigsten von vier zentralen Entscheidungsthemen: neben Strukturentscheidungen über Satzungs-, Organisations- und Finanzfragen, die Wahl der Führungspersonen (im Bundesvorstand und Bundeshauptausschuss) sowie dem Streit über die gesellschaftliche und parlamentarische Funktion der Partei. Allein letztere, d. h. die von 1982 bis 1987 leidenschaftlich geführte „Strategiedebatte“, vermochte ein vergleichbares Maß an Brisanz zu entwickeln wie die die programmatische Selbstdefinition des Kollektivakteurs „DIE GRÜNEN“. Wenn im Folgenden vom Programm die Rede ist, sind nicht nur Programmka­ taloge gemeint, die als mehr oder weniger detaillierte Belege des mehrere Bereiche umfassenden Politikanspruchs beschlossen werden, sondern auch die gleichfalls kol1

Bei diesem Kapitel handelt es sich um eine gekürzte und leicht aktualisierte Fassung des Kapitels 5 („Programme“) in Raschke (1993).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_15

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lektiv erörterten und gegebenenfalls mit einem Mehrheitsvotum ausgestatteten Maßnahmenkataloge und Kampagnenprojekte. Dasselbe gilt für „bündnispolitische Erklärungen“, die neben strategischen Absichten auch Aussagen über prioritäre Ziele und das eigene Handeln bindende „Essentials“ enthalten. Zunächst wird aus organisationspolitischer Perspektive beleuchtet, warum die Programmarbeit für lange Zeit eine herausragende Bedeutung für die neu gegründete Partei besaß. Mangels anderer Aktivitäten von ähnlicher Bedeutung für die Organisationsentwicklung dienten die Programme vor allem der Selbstdefinition und Identitätsfindung des kollektiven Akteurs. Damit waren sie ein bedeutsamer Teil der Kommunikation zwischen Partei und Mitgliedern, Partei und (Medien-)Öffentlichkeit sowie zwischen den Grünen und anderen Parteien (Abschnitt 2). Daran schließen Beobachtungen über den Entstehungsprozess der grünen Programme an (Abschnitt 3). Ohne im Einzelnen auf die Ergebnisse der Programmarbeit in wichtigen Politikfeldern wie Energie, Umwelt und Wirtschaft, Arbeit und Soziales sowie Außenund Friedenspolitik einzugehen, wird ein Blick auf die Herausbildung besonderer Programmdomänen geworfen. Als „programmbestimmende“ Gruppen erwiesen sich insbesondere die grünen GewerkschafterInnen, die Landwirtschaftsexperten und die „Internationalisten“ (Abschnitt 4). Die letzten zwei Abschnitte sind allgemeineren Aspekten der Parteientwicklung gewidmet: dem Komplexitätsdefizit der Programme (Abschnitt 5) und der Entwicklung eines gewandelten Selbstverständnisses als (Mit-)Regierungspartei (Abschnitt 6).

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Programmfunktionen

Als eine auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhende Organisation benötigten die Grünen bereits bei ihrer Gründung ein Medium der Selbstdefinition, das die Grenzen des Organisationsbereichs auf überzeugende Weise in Kategorien des Dazugehörens und der Distanzierung anzugeben erlaubt. Die kodifizierte Selbstdefinition, die die Partei in einem satzungsgerechten Verfahren bestätigt, stellt die Ratifizierung eines selbstbezüglichen Gruppenkonsenses dar, der es den Mitgliedern ermöglicht, sich als Weggenossen anzuerkennen. Das gemeinsame Programm soll es ermöglichen, sich trotz vielfältiger Erfahrungs- und Interessenunterschiede unter dem gemeinsamen, aber stets formal bleibenden Organisationsdach als zugehörig zu fühlen und in einem, wie eingeschränkt auch immer zu verstehenden Sinne das Kollektivpronomen „wir“ zu verwenden. Gleichzeitig postuliert das Programm einen Anspruch gegenüber der Organisationsumwelt: Man empfiehlt sich als Vertretung aller derjenigen Personen, die sich in dem bekundeten Identitätsprofil wiedererkennen, aber (noch) nicht zur organisierten Mitgliedschaft zählen. Gerade für eine neu gebildete politische Kraft, die nicht nur ihre Differenzen zu den bereits etablierten Parteien betonen muss, sondern auch das notwendige Mindestmaß an Gemeinsamkeit unter den Mitgliedern erst herzustellen hat, wird das

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Programm zum prominenten Instrument der Selbstbeschreibung. Denn das Organisationsprofil und damit die kollektive Identität der Partei werden nicht in erster Linie durch Bekanntschaftsnetze oder die Erfüllung formaler Mitgliedschaftspflichten gebildet, wenngleich beide Kommunikationsebenen für den Bestand jeder Organisation konstitutiv sind. Die gemeinsamen Deutungen, die die Organisation den Außen­ stehenden als etwas „Einheitliches“ erscheinen lassen, weil sie im Innenverhältnis eine regulierende – und in Grenzen auch: normierende – Kraft entfalten, bedürfen öffentlicher Bekanntheit. Erst indem sich die Mitglieder für sich und für außenstehende Dritte als Organisationsmitglieder definieren, gewinnen sie kollektive Identität. Im Verfahren der programmatischen Selbstbeschreibung steckt allerdings auch ein Moment von Konservatismus. Man sagt, was man will – nicht allein, um zu er­ klären, wer man ist, sondern auch, um zu bleiben, was man ist. In diesem Sinne sind die Programmdebatten der frühen Jahre einer Partei als Inszenierungen sowohl der Selbstschöpfung als auch der Selbstbindung zu verstehen.2 Mit der programmatischen Identitätsbekundung wird nicht nur ein (mehr oder weniger zutreffendes) Selbstverständnis formuliert, sondern auch das anvisierte politische Konfliktfeld definiert. Indem Parteien mit ihrem je eigenen Kanon von anschlussfähigen Meinungen und Absichten den Kreis der maximal mobilisierbaren Unterstützerschaft abstecken, verschaffen sie sich auch die Möglichkeit, Gegner- und Feindschaften zu begründen und diese zu einem weiteren Bezugspunkt ihrer Selbstdefinition zu machen. Lassen sich eigenes Wollen und präferierte Aktivitäten auch positional, d. h. mit Bezugnahme auf die Positionen Dritter begründen, so vermag das die Integration erheblich vereinfachen. Der Verweis auf Positionsunterschiede entlastet von der Notwendigkeit, die eigenen Wege und Ziele mit allemal unsicherheitsbelasteten Annahmen zu begründen. Der Vorteil ist ein doppelter: Realistische Annahmen über die Handlungsumwelt und die (in der Zukunft liegenden !) Erfolgsbedingungen zu machen, ist nicht nur schwierig, sondern auch eine Quelle riskanter Konflikte. Scheinen sich dagegen die eigenen Handlungs- und Politikvorschläge „logisch“ aus der Konfliktstruktur zu ergeben, so tragen sie zum Gemeinschaftserleben bei und fördern die Integration der Organisation. Das angesprochene Identitätsbedürfnis wurde in den Grünen sehr stark empfunden (vgl. Ulshöfer 1989). Der Bedarf an prägnanten Programmaussagen, der eine lange Kette von Programmdebatten auslöste, entspringt auch dem Wunsch, die öffentliche Darstellung der Partei, ihres Charakter und ihrer Ziele, nicht den Medien und erst recht nicht Gegnern und übel wollenden Konkurrenten zu überlassen. Das war in den ersten Jahren umso notwendiger, als bei den etablierten Parteien und besonders ausgeprägt beim Konkurrenten SPD eine heftige Abneigung gegen die Grünen bestand, die sich nicht nur in der parteinahen Presse deutlich niederschlug. Man versuchte entweder, die Grünen als ein leicht zu ignorierendes Übergangsphänomen 2 Wie wichtig und zugleich schwierig Verfahren der Selbstbindung für politische Akteure sind, diskutiert Jon Elster (1987, Kap. II).

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auszugeben oder hängte ihnen das seit Anbeginn unzutreffende Etikett einer sog. Ein-Punkt-Partei an.3 Ein weiterer Grund für die zentrale Bedeutung der Programmarbeit war der Sachverhalt, dass es den Grünen schwerer als einer Klassen- oder Milieupartei fällt, sich Identitätskonstruktionen zu eigen zu machen, die auf externe Konfliktstrukturen Bezug nehmen, etwa auf einen als Nullsummenspiel interpretierten Verteilungskonflikt. Organisationsgründungen am linken Rand des Parteienspektrums profitierten traditionell von der Möglichkeit, den Staat, das Kapital oder die Bourgeoisie als antagonistischen Gegner zu identifizieren und zu versuchen, ihren Gruppenzusammenhalt mittels der prägnanten Gegnerdefinition zu sichern. Solche Bestrebungen für eine linke, gegnerbezogene Selbstdefinition gab es auch im grünen Farbenspektrum. Aber häufiger präsentierte man sich – im Wissen um die global-ökologische Problematik – als Anwalt maximal inklusiver, d. h. gruppenübergreifender, Interessenbezüge. Gemäß diesem Selbstverständnis war man eine „postindustrielle“ Rahmenpartei, die an Stelle von Gruppen- oder Klasseninteressen „Systemprobleme“ und „Überlebensfragen“ thematisiert. Während Identitätskonstrukte, die auf exklusive Sozialkategorien Bezug nehmen, zweitrangig blieben (sie waren allenfalls für die als „Fundis“ titulierten Ökosozialisten, Radikalökologen und Radikalfeministinnen bedeutsam), stand die Partei vor der schwierigen Aufgabe, sich ein umfassendes Sachprogramm zu erarbeiten. Das bedingte einen hohen Begründungs- und Einigungsaufwand, zumal in den Programmdebatten nicht immer zwischen Problemanalyse, Identifikation von Verursachern und Abhilfe-Konzepten unterschieden wurde. Verhandelt wurden in der Regel ganze „Pakete“ aus Problemdefinitionen und „Therapie“-Vorschlägen. Um aus konkurrierenden Analysen und Ideen ein Identität stiftendes Ganzes zu zimmern, bedurfte es mehrheitsfähiger Argumentationen. Wenn aber schon Soziologen und Politikwissenschaftler kein kohärentes Bild der modernen Industriegesellschaft zu zeichnen vermögen und unterschiedliche Wege für soziale und ökologische Reformen empfehlen, um wieviel schwieriger ist es dann für Parteitagsdelegierte, aus dem Wust von identitätsverwobenen Weltdeutungen und Problemdefinitionen, dem Gemenge utopischer Transformationsziele und pragmatischer Politikkonzepte ein potentielle Wähler überzeugendes und mobilisierendes Programm zu formen ? Dass derart hoch gesteckte Ambitionen leicht an den Realitätszwängen enger Zeitpläne und entnervender Geschäftsordnungsquerelen zu scheitern pflegen, bedarf keiner näheren Erläuterung. Die soziale Basis der Grünen bot nicht annähernd soviel Gemeinsamkeiten der Erfahrung und Orientierung, wie sie z. B. in der Sozialde3 Musterbeispiel ist ein unter dem Titel „Nährboden für rechtsautoritäre Kräfte“ veröffentlichter und vom NRW-Ministerpräsidenten Johannes Rau ausdrücklich als „Sicht der SPD“ autorisierter Aufsatz. Darin wird den Grünen wider besseren Wissens vorgehalten: Indem sie ökologischen Problemen „absoluten Vorrang vor der Ökonomie einräumen, gefährden sie tendenziell Arbeitsplätze“ (Rau 1982: 190).

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mokratie als dem historischen Träger des sozialistischen Transformationsprogramms vorausgesetzt werden konnten. Dabei war das auf die Parteiprogrammatik gerichtete Identitätsbedürfnis der Grünen aufgrund der relativ hohen sozialen Differenzierung ihrer Mitgliederschaft eher stärker ausgeprägt als zu Zeiten von August Bebel und Rosa Luxemburg. Dennoch ließen es sich die ebenso sehr von unbekümmertem Aufbruchspathos wie von Erfahrungen mit der „Waffe“ marxistischer Kritik geprägten Grünen nicht nehmen, einen nahezu vollständigen Katalog der Probleme, Widersprüche und Unverträglichkeiten der entwickelten Industriegesellschaft zu verfertigen, vor dem sich die eigenen Ziele vorteilhaft – als positive Kehrseite der Problembeschreibungen – abheben sollten. So wenig erfolgreich das Bemühen letztlich war, Politikkompetenz anhand eines umfangreichen Aufgabenkatalogs zu begründen, so aufwendig und anstrengend war der Einsatz derer, die hofften, ein holistisches Programm könne den disparaten Strömungen in der Partei als integrierender Theorieersatz dienen. Zwar gelang es gelegentlich, sich über die verschiedenen Strömungen hinweg auf gemeinsame Problemdefinitionen zu einigen. Aber ebenso oft stieß man auf unüberbrückbare Differenzen, wenn es darum ging, praktikable Politikvorschläge zu verabschieden und sich von solchen Problemdefinitionen zu trennen, die die Unüberwindlichkeit der gesellschaftlichen Übel suggerierten. Die hohe Konfliktanfälligkeit und die von den einen als anregend, von anderen als abstoßend erlebte „Streitkultur“ der Grünen finden hier eine strukturelle Erklärung. Gleichzeitig wird deutlich, warum dem Prozess der Programmentwicklung in der Geschichte der Grünen so viel Gewicht zukommt. Schließlich ist auch der Einfluss der programmatischen Selbstdefinition auf Wachstum und Wirkungschancen der Partei zu berücksichtigen. Er spielte zumindest als Hintergedanke eine Rolle, wenn es darum ging, durch die Wahl von Stil und Inhalt der Programmaussagen potentielle Unterstützer bzw. Wähler für die Grünen zu gewinnen. Im Unterschied zu einem an Sozialkategorien (wie sozialen Klassen) festgemachten Selbstverständnis bieten „Sachfragen“ den Vorzug, themenspezifische Unterstützung einzuwerben und unter günstigen Umständen die Parteienkonkurrenz um Wählerstimmenanteile zu einem Positivsummenspiel zu machen, nämlich durch Transfer der eigenen Anliegen in die Anhängerschaft anderer Parteien. So werden Gewinne an gesellschaftlichem Einfluss möglich, die weit über das Potential einer treuen Stammwählerschaft hinausgehen. Von solchen Erfolgen der sachbezogenen Politisierung des Ökologiethemas durch die Grünen zeugen Befragungsergebnisse, wonach größere Teile der Wählerschaft anderer Parteien auf die Fortexistenz der Grünen hofften. Trotz der per Saldo positiven Außenwirkung der Programme blieben diese in der Partei umstritten. Sie mochten wohl die Problemwahrnehmungsfähigkeit des Parteiensystems als Ganzem verbessern, statt bloß eine Verschiebung der relativen Gewichte zu bewirken. Aber für den externen Einflussgewinn ist regelmäßig der Preis einer Einbuße an Selbstvergewisserung zu entrichten. Nicht nur, weil es auf den ers-

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ten Blick bescheiden klingt, trugen frühe Selbstdarstellungen der Partei einen Titel wie „Wer wir sind – was wir wollen“ (Die Grünen 1982a, 1991). Das Programm diente somit auch als Ausstellungsort der internen Machtpositionen. Hätten ausschließlich Experten die enthaltenen Sachaussagen formuliert, hätte das den Raum für gruppenspezifische Selbstdarstellungen empfindlich geschmälert. Das erlebten die Beteiligten als ein Nullsummenspiel eigener Art: Die Akzentsetzungen des einen Flügels unterliefen u. U. die vom anderen Flügel ins Programm gehievten Deutungsangebote. Nicht zuletzt aufgrund dieses Verteilungskonfliktes über den Zugang zu Außenwirkungen der Partei war die Programmentwicklung ein bevorzugtes Feld für Flügelkämpfe. Zu keinem Zeitpunkt gehorchte sie allein Vernünftigkeitsregeln wie Sachbezogenheit, Mobilisierungseffekt und Realisierbarkeit, an die wohlmeinende Leser denken mochten, wenn sie im Programm ein wohlabgewogenes Konzept der Gesellschaftsveränderung zu finden hofften. Unter den Bedingungen der Deutungskonkurrenz der Parteiflügel konnte es nur bei wenigen, für den Strömungsstreit unergiebigen Themen zur sachlichen Erörterung konzeptioneller Alternativen kommen. Immerhin bildeten sich für viele Politikbereiche spezialisierte Arbeitsgemeinschaften, die Programmvorschläge erarbeiteten und Kontakte zu Initiativen und Verbänden ihres Interessengebietes unterhielten. Aber nicht wenige der (zeitweise über 30) Bundesarbeitsgemeinschaften entwickelten einen exklusiven Gruppenstil, der sie als Lobbyisten in eigener Sache erscheinen lässt und ihre Legitimation als Expertenforum unterminiert. Gelegentlich wirkte der innerparteiliche Grundkonflikt noch dadurch in die Programmproduktion hinein, dass sich auf Delegiertenversammlungen eine Mehrheit für „kompensatorische“ Kompromisse einstellte: War bei der Besetzung von Vorstandsämtern eine bestimmte Tendenz zum Ausdruck gekommen, so mochte der unterlegene Flügel bei anschließenden Programmentscheidungen durch begrenzte Zugeständnisse „entschädigt“ werden. Es kam aber auch vor, dass moderate Programmbeschlüsse, die den Zusammenhalt aller Teile der Partei gewährleisten sollten, durch strömungspolitisch zugespitzte Personalentscheidungen konterkariert wurden. Nur ausnahmsweise vermochten die unterschiedlichen Identitätsbedürfnisse der Strömungen in gemeinsamen, unumstrittenen Programmaussagen zu konvergieren (z. B. beim Thema Verkehr). Vielmehr müssen der Identitätsfunktion des Programms erhebliche negative Wirkungen auf die Lernfähigkeit der Partei zugeschrieben werden. Fragt man, auf welche Weise die frühen Grünen als Kollektivakteur zu „lernen“ verstanden, also wie sie es schafften, auf Veränderungen in ihrer Umwelt mit konzeptionellen Innovationen zu reagieren, so ließe sich in der Sprache der Lernpsychologie antworten: Die Lernprozesse der Grünen waren stark von „extrinsischen“ Motiven getragen. Nicht anders als bei ihren größeren Konkurrenten bedurfte es neben prägnanten Anlässen, z. B. schlechten Wahlergebnissen oder einer geschickt inszenierten Kontroverse, des Auftretens von engagierten Personen mit starken (insbesondere Karriere-)Motiven, damit ein als „fällig“ angesehener Programmfortschritt auch tatsächlich zustande kam.

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Was die externen Funktionen grüner Programme angeht, so ist deren Einfluss auf die Wahlergebnisse als ausgesprochen ambivalent zu beurteilen. Auf der einen Seite decken die Programme die Standarderwartung der Medien ab, dass Parteien in der Pflicht stünden, ihre Absichten offen zu legen. Auf der anderen Seite erlangten gerade die grünen Programme allenfalls dann öffentliche Aufmerksamkeit, wenn den Medien allzu originelle oder gar „anstößige“ Passagen (etwa der energiepolitische „Sofortismus“) auf‌fielen. Für die Präsenz der Partei auf Straßenplakaten und Handzetteln waren in aller Regel die grünen Symbole und ein ansprechendes Layout wichtiger als mehr oder weniger voluminöse Programmbroschüren. Zwar haben selbst die Programme der regierenden Parteien nur geringe Relevanz für die tatsächliche Regierungspolitik. Aber Programmkonflikte in und zwischen den Parteien eigneten sich immer wieder als Stimuli gesellschaftlicher Debatten. Etwas zugespitzt lässt sich sagen: Erst wenn ein Thema im Parteiensystem registriert wurde, scheint es zumindest für einige Zeit auf die gesellschaftspolitische Tagesordnung gelangt. Denn nahezu jeder programmatische Einsatz, den eine Partei lanciert, mag sich im taktischen Kalkül der anderen in eine Gratisoption der Selbstprofilierung verwandeln – wobei das Risiko besteht, dem Konkurrenten vermehrte Aufmerksamkeit zu verschaffen. So gesehen, lohnt die Anstrengung, originelle und womöglich herausfordernd wirkende Politikvorschläge zu formulieren, gerade dann, wenn es noch an der Fähigkeit fehlt, sie mit eigenen Kräften zu verwirklichen. Sicherlich wäre es übertrieben, allein das Auftreten der Grünen für den Profilwandel der oppositionellen SPD in den achtziger Jahren verantwortlich zu machen. Dennoch darf der von den Grünen angestachelte Themenwettbewerb als einer der stärksten Einflussfaktoren auf die damalige Sozialdemokratie gelten. Im SPD-Regierungsprogramm für die Jahre 1976 bis 1980 war gerade eine halbe von insgesamt 44 Textseiten der Umweltproblematik gewidmet, als welche neben allgemeinen Vollzugsdefiziten lediglich Lärmbekämpfung, Gewässerschutz, Abfallbeseitigung und die Reduzierung des Bleianteils im Benzin benannt wurden (SPD 1976: 32, 37).4 Ganz anders kommt dagegen der auf Umweltpapier gedruckte Entwurf des SPD-Regierungsprogramms für 1990 bis 1994 daher. Nachdem schon die Präambel den „ökologischen Umbau der Industriegesellschaft“ in den Mittelpunkt des Programms rückt und „die ökologisch-soziale Marktwirtschaft“ (SPD 1990) zum Kernstück des vereinigten Deutschlands erklärt, handelt das erste von drei Kapiteln (mit mehr als einem Drittel der gesamten Textmenge) von Energiesteuern, Umweltabgaben, dem Ausstieg aus der Atomenergie und ökologischen Vorhaben in der Verkehrs- und Landwirtschaftspolitik. Ähnliches gilt für das neue Grundsatzprogramm der SPD. Die bei den Grünen gemachten Anleihen schließen sogar die von den Grünen zwar aufgebrachte, aber intern noch umstrittene Aus4 Auch die SPD-Linke mochte noch 1981 unter Umweltpolitik nur ein Argument zugunsten erhöhter öffentlicher Nachfrage zwecks „Wiedergewinnung und Aufrechterhaltung der Vollbeschäftigung“ verstehen (Frankfurter Kreis 1981).

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weitung direkt-demokratischer Politikformen ein. Schwächer ausgeprägt, aber in die gleiche Richtung weisend scheint die Tendenz der in der CDU unter dem Etikett „Zukunftsdiskussion“ betriebenen Programmmodernisierung (Schönbohm 1990). Als Instrument der politischen Intervention zielen Programme nicht in erster Linie auf konkurrierende Parteien, sondern auf (potentielle) Wähler und Sympathisanten. Diese Funktion gewann an Bedeutung, als die SPD – zeitgleich mit dem Einzug der Grünen in den Bundestag – ihre Rolle als Regierungspartei verlor. Der Machtverlust der SPD bedeutete für die Grünen den Verlust ihres Lieblingsgegners – und die Notwendigkeit, politische Ziele und mögliche Bündnispartner zu präzisieren. Anders als die Regierungs-SPD war eine SPD ohne Regierungsverantwortung ein ernstzunehmender Konkurrent. Ihm gelang es nicht nur schnell, auf dem Feld der Arbeits- und Sozialpolitik die scheinbar „bessere“ Oppositionsarbeit zu leisten, sondern er demonstrierte auch neue Beweglichkeit gegenüber den Themen der Frauen- und Friedenspolitik. In den Gremien der Grünen war daraufhin eine zweifache Reaktion zu beobachten: zum einen die gleichzeitige Intensivierung und Extensivierung der Programmproduktion (es wurden ausführlichere Forderungskataloge zu immer mehr Themen erarbeitet),5 zum anderen eine abstrakte, teilweise mit Bestrafungsattitüde, teilweise mit dem Gestus eines werbenden Bündnispartners geführte Bündnisund Strategiedebatte. Etwa zwei Jahre nach ihrem Einzug in den Bundestag war der Anfängerbonus der ersten grünen Bundestagsfraktion aufgezehrt und man musste einen Rückgang des öffentlichen Interesses an grünen Strategiedebatten und Programmpaketen registrieren. Die Grünen beschlossen folgerichtig (auf der Bundesversammlung vom 22./23. 6. ​1985 in Hagen), einige ausgewählte Themen im Wege von Kampagnen wiederzubeleben. Der Wille zur „Kampagnenfähigkeit“6 schlug sich vor allem in den Mobilisierungsanstrengungen gegen die atomare Wiederaufbereitungsanlage nieder. Themenzentrierte Kampagnen wurden in den folgenden Jahren u. a. für die Kontrolle der Chemieindustrie, die Stilllegung der Atomkraftwerke und zum Boykott der Volkszählung organisiert. Allerdings fällt es schwer, die öffentliche Wirkung einzelner Kampagnen einzuschätzen. Was die Fortsetzung der Programmarbeit angeht, so wurden allmählich ihre strategischen bzw. bündnispolitischen Aspekte wichtiger als die Eignung des Programms zur Wählermobilisierung. Die mit Blick auf eine rot-grüne Koalition entworfenen Politikziele repräsentierten nunmehr nicht nur einen prekären Kompromiss zwi5 Eine von den NRW-Grünen als Ergebnis aufwendiger Willensbildungsprozesse produzierte „Langfassung“ des Programms zur Landtagswahl 1985 enthält 17 nach Politikfeldern gegliederte Kapitel und umfasst insgesamt 528 Seiten. 6 Dieser Begriff war vom früheren SPD-Bundesgeschäftsführer nach dem Machtverlust seiner Partei ins Spiel gebracht worden. Er signalisiert, welche Überlegungen in der SPD angestellt wurden, um die Symptome ihrer konzeptionellen Ermattung an der Regierung zu kurieren und gleichzeitig auf die bis weit in die SPD-Mitgliedschaft hineinreichenden Aktivitäten sozialer Bewegungen und deren überwiegend „grüne“ Themen zu reagieren.

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schen dem Selbstvergewisserungsbedarf und dem Mobilisierungsbedarf der Partei. Sondern sie waren gleichzeitig als chiffrierte Koalitionsangebote bzw. -absagen an die SPD zu lesen. Um eine verklausulierte Absage handelte es sich, wenn zwar ausdrücklich die Bereitschaft zur „Tolerierung“ einer SPD-Regierung erklärt, aber gleichzeitig eine Liste politischer Interventionen vorgelegt wurde, deren Verwirklichung als unverzichtbare Vorbedingung für die angebotene „Zusammenarbeit“ deklariert wurde. Erst als im Jahre 1985 eine Gruppe von Bundestagsabgeordneten und wissenschaftlichen Mitarbeitern mit dem Entwurf des sogenannten Umbauprogramms eine konzeptionell anspruchsvolle und finanzierungstechnisch unterfütterte Studie über politische Alternativen vorgelegt hatte, begannen die durch fragwürdige „Tolerierungsangebote“ geschürten Zweifel am Machtanspruch der Grünen zu verblassen. Der Konflikt über den Status des Umbauprogramms verdeutlichte noch einmal die Identitätsfunktion, die grüne Programme auch weiterhin zu erfüllen hatten: Im Mittelpunkt der Kontroverse stand immer wieder die von den radikal gestimmten Strömungen befürchtete Preisgabe des Anspruchs auf „Systemveränderung“. Um nach mehreren Befassungsterminen schließlich eine Mehrheit für die Annahme des Umbauprogramms zu finden, bedurfte es paradoxerweise nachdrücklicher Hinweise auf die allemal beträchtlichen Schwierigkeiten, die einer Realisierung entgegenstehen.

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Programmproduktion

Die Vorstellung, Parteiprogramme drückten den politischen Willen der Mitglieder oder zumindest der Parteiführung aus, ist nur in Ausnahmefällen zutreffend. Auf die Programme der Grünen trifft diese Vorstellung noch weniger zu. Der Entstehungsprozess der Programme scheint überwiegend zufallsgesteuert und tendenziell chaotisch – nicht unähnlich dem Konzept des „garbage can decision making“ der verhaltenswissenschaftlichen Organisationstheorie (Cohen et al. 1972). Betrachtet man den Einfluss der Mitgliederbasis im ersten Jahrzehnt nach der Gründung, so scheint dieser gering. In keiner Phase der Programmproduktion zeigt sich die Partei ausreichend sensibel, um Vorschläge aus der Mitgliedschaft unterhalb des Niveaus von satzungsgemäßen Änderungsanträgen aufzunehmen und in die Aushandlungsprozesse der Programminteressenten einzuspeisen. Lokale oder regionale Programminnovationen, wie sie frühzeitig in Baden-Württemberg und Bayern in Gestalt pragmatischer Umwelt- und Sozialpolitikkonzepte entwickelt wurden,7 gerieten erst dann auf die Ebene der Bundespartei, als die dort agierenden Aktivisten in ihnen nützliche Instrumente im Einflusswettbewerb der Strömungen erkannten. Die allein an der „Sache“, d. h. an der gesellschaftspolitischen Intervention, orientierten 7 Beispielsweise sind Vorschläge für umweltgerechte Besteuerungsformen schon seit 1982 in lokalen und regionalen Programmen präsent, fanden aber erst ab etwa 1987 Eingang in die Programme der Bundespartei.

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Vorschläge erweckten im innerparteilichen Wettbewerb leicht den Verdacht, besonders raffinierte Flügelattacken zu sein. Gutgemeinte Verbesserungsvorschläge aus der Mitgliederbasis, wie sie häufig bei Vorständen und Geschäftsstellen eingingen, blieben in aller Regel unbeachtet, weil die Absender die bestehende Einflussbalance und ihre Störungsempfindlichkeit nicht in Rechnung zu stellen vermochten. Programmatische Fortschritte erfolgten überwiegend im Wettbewerb zwischen Strömungsvertretern und deren Anhängerschaften unter den Parteitagsdelegierten. Da für eine strikt an gesellschaftlichen Problemen orientierte Innovationspraxis nicht genügend Anreize bestanden, sind die konzeptionellen Lernprozesse der Partei mehr Nebenprodukt als Thema der Willensbildung. Die Programmarbeit profitierte nur wenig von diskursiver und mit intellektuellem Einsatz betriebener Wissensdifferenzierung. Indem die Delegierten organisationsinterne Machtfragen entschieden und mit der Ratifizierung oder Ablehnung von flügelpolitisch vorkodierten Programmanträgen uno actu über die Zuteilung von Einflusspositionen und das Parteiprofil befanden, entwickelte sich eine kurvenreiche Programmgeschichte. Das im Programm präsentierte Identitätsprofil der Grünen ist durch Positionsbezüge gegenüber einer Vielzahl von Themen bestimmt. Wie aber kommen die einzelnen themenbezogenen Positionen zustande ? Sie sind weder von den Themen bzw. Problemen selbst vorgegeben noch verdanken sie sich den Vorschlägen sachkundiger Experten. Traditionsorientierte linke Parteien pflegten in der Regel alle Einzelthemen auf ein Schlüsselproblem, nämlich die ungeliebte Fortexistenz des Kapitalismus, zurückzuführen. Zu den Besonderheiten der Grünen als Neugründung gehört es jedoch, diese mit allerlei Risiken behaftete Falle um jeden Preis zu vermeiden. Obwohl dezidiert antikapitalistisch gesinnte Gruppen eine bedeutsame Rolle spielten, war es einer großen Mehrheit der Aktiven bewusst, mit dem Ausspielen der anti­ kapitalistischen Karte auf erhebliche Teile der mobilisierbaren Wählerschaft zu verzichten. In Ermangelung eines prägnanten Schlüsselproblems erwiesen sich die auf unterschiedliche Probleme und Lebensweisefragen antwortenden Politikvorschläge als in hohem Maße deutungs- und anlassabhängig. Zum einen bestanden keine übereinstimmenden Interessenperspektiven auf die vordergründig gemeinsame UmweltThematik, die eine Einigung auf problemadäquate und zugleich realisierbare Aussagen erlaubt hätten. So konnte die soziale und politische Unterbestimmtheit der Ökologiethematik als Manko, nämlich als ideologisches Orientierungsdefizit, interpretiert werden. Bestrebungen der ökosozialistischen Strömung, die Lücke mit einem Rückgriff auf marxistische Formeln zu schließen, waren nur kurzzeitig erfolgreich. Zum anderen waren die programmatisch wichtigen Themen so zahlreich, dass die jeweiligen Programme ausgesprochen diffus wirken würden, hätte nicht die Möglichkeit der „Anlasssteuerung“ bestanden. Die Orientierung an Themenkonjunkturen im Gefolge von Umweltkatastrophen (z. B. Bhopal, Sandoz, Tschernobyl) relativierte den Einfluss der partikularen Thematisierungsinteressen. Außer den „normalen Katastrophen“ (Charles Perrow) spielten auch der Zwang zum Positionsbezug gegen-

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über konkurrierenden Parteien und der „moralische“ Unterstützungsbedarf sozialer Bewegungen eine wichtige Rolle. Die Vielzahl akuter Probleme und Mobilisierungsanlässe zwingt zur Schwerpunktsetzung. Dafür verfügen die mit der Parteisteuerung befassten Gremien in aller Regel über einen großen Entscheidungsspielraum. Das gilt auch für die Reaktion auf unerwartete Ereignisse, wie z. B. eine Chemiekatastrophe. Ob man sich mit einer Presseerklärung begnügt, die an das „Entgiftungsprogramm“ der Partei erinnert, ob der Vorstand beschließt, die Kreisverbände mit Ideen und Material für lokale Aktionen zu versorgen, ob man gemeinsam mit Aktionskreisen und Umweltverbänden eine Großdemonstration vorbereitet oder ob das Ereignis „nur“ zum Anlass genommen wird, eine für die nächste Bundesversammlung geplante Organisations- oder Bündnisdebatte durch den Tagesordnungspunkt „Sofortprogramm Chemieindustrie“ zu ersetzen – jede dieser Alternativen mag im Verein mit einer passenden Begründung als die einzig „richtige“ Antwort vorgeschlagen und akzeptiert werden. Aufgrund der Spannweite solcher Möglichkeiten werden auch Programmfragen immer wieder zum entscheidungsbedürftigen Thema und damit zum Austragungsfeld der bestehenden Selbstverständnis- und Strategiedifferenzen. Politische Themen, zu denen programmatische Aussagen als unverzichtbar oder zweckmäßig erscheinen, entnehmen die Grünen ebenso wie die übrigen Parteien in erster Linie den öffentlichen Medien. Als alternative Stimuli kommen zwar auch direkte Kontakte zu Interessenverbänden, sozialen Bewegungen oder Wissenschaftlern in Betracht. Tatsächlich werden Informationen aber erst dann politisch anschlussfähig, wenn sie in den Medien Beachtung gefunden haben. Verbandsstellungnahmen, Protestaktionen oder Forschungsergebnisse, die ohne öffentliches Echo blieben, finden kaum Beachtung. Der „Medienfilter“ erleichtert die Auswahl und vermindert den notwendigen Begründungsaufwand. Gleichzeitig bleiben Probleme, die am Aufmerksamkeitsfilter der Medien scheitern, auch regelmäßig von der Partei unbeachtet. Entsprechend schlechte Chancen haben z. B. solche „Umweltskandale“, deren Folgen nicht als Katastrophen, sondern schleichend und womöglich stark individualisiert auftreten. Eine zweite Selektion findet in den Rastern der vorherrschenden ideologischen Deutungsmuster statt. Das Ereignis bzw. der problematische Sachverhalt muss im Rahmen von mindestens einem der strömungspolitisch besetzten Erklärungszusammenhänge (des ökologischen Fundamentalismus, des Ökosozialismus, des Reformismus oder des Radikalfeminismus) „Sinn“ machen. Betrifft der Thematisierungsanlass eines der großen Themengebiete, um die alle grünen Orientierungstraditionen konkurrieren, z. B. den Komplex der Sozial-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik, so stellt das Thematisierungsinteresse der einen Strömung eine Herausforderung für die anderen dar. Der sich entzündende Programmkonflikt mag rasch zum Streit um die Anteile der Strömungen an der gemeinsamen Handlungsressource „grüne Partei“ werden. Anders verhält es sich bei Themen von unterschiedlicher Relevanz für die Strömungen. Partikulare Thematisierungswünsche in den Feldern Gesundheit, Demokratie,

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Kultur oder Bildung werden in der Regel toleriert, es sei denn sie kollidierten mit den ideologischen Grundwerten einer dominanten Strömung.8 Mit der Aneignung von Themen durch eine oder mehrere der als Strömungen organisierten Deutungsgemeinschaften ist der Selektionsprozess noch nicht abgeschlossen. Denn keines der verschiedenen Weltbilder war in hinreichendem Maße analytisch elaboriert und politisch instruktiv, um eindeutige Handlungsempfehlungen für den Umgang mit spezifischen Problemen zu liefern. Interpretationsbedarf und folglich Entscheidungsfreiheit bestand in mehreren Dimensionen der politischen Themenbearbeitung. Das betrifft die Dimensionen der Typisierung (Welche gesellschaftliche Problematik liegt dem Thema zugrunde ?), der Kausaldiagnose und Akteurzuschreibung (Wer ist aufgrund welcher Handlungen verantwortlich ?) und schließlich der „therapeutischen“ Beantwortung (Was soll unternommen werden ?). Unterschiedliche Interventionsvorschläge von unterschiedlicher Eingriffstiefe und Eilbedürftigkeit, unterschiedliche Kostenträgerschaften und die Formulierung von Erwartungen an Akteure sind aber jeweils wieder mit spezifischen politischen Weltbildern verknüpft. Diese wiederum haben einen je eigenen Problemfokus und enthalten grundlegende Einschätzungen über gesellschaftliche Sachverhalte, z. B. das Wesen des Kapitalismus, die Wirkungen des Patriarchats, die Schwächen der Parteien­ demokratie oder die Übel der westlichen Zivilisation. Von erheblicher Bedeutung war regelmäßig die Einschätzung des Staates, dessen Steuerungsfähigkeit Ökosozialisten, Feministinnen und emphatische Reformpolitiker typischerweise überschätzten, während Fundamentalisten und Ökolibertäre sich eher wenig von staatlichen Interventionen versprachen. Das Verhältnis zwischen Handlungsempfehlungen und politischen Weltbildern ist jedoch keine Einbahnstraße: Es kam durchaus vor, dass letztere relativiert werden mussten, wenn sich Handlungsalternativen aus einem anderen Deutungszusammenhang als überlegen erwiesen oder wenn alternative Kausalfaktoren (etwa der Weltmarkt, die Familienstruktur, die Zusammensetzung der Wählerschaft oder die Autonomie der Wissenschaft) nicht ignoriert werden konnten.9

8 Dank dieser an Gleichgültigkeit grenzenden Toleranz gegenüber „Spezialthemen“ handelten sich die Grünen NRW im Vorfeld der Landtagswahl 1985 den sog. Kindersex-Skandal ein, indem sie die Forderung einer minoritären Interessengruppe nach Straffreiheit für Päderasten ins Programm aufnahmen. 9 Der Konflikt zwischen konkurrierenden Deutungsansprüchen speist sich regelmäßig aus dem Vorhandensein zweier Alternativen für die Verortung der „letzten“ Ursache ökologischer Probleme. Diese wird entweder in der kapitalistischen Marktwirtschaft oder in der technisch-wissenschaftlichen Zivilisation gesehen. Der Konflikt teilt praktisch alle westeuropäischen Umwelt-Parteien in einen fundamentalistischen und einen pragmatischen Flügel, aber determiniert keineswegs die Auswahl der angemessen scheinenden Politiken (Doherty 1991).

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Programmdomänen und grüner Klientelismus

Beim Blick auf die wiederkehrenden Schwerpunkte der Programmentwicklung, ist kein einheitliches Verlaufsmuster erkennbar. Es lassen sich einige bereichsspezifische Konjunkturen beobachten, die Phasen der konzeptionellen Innovation, Phasen der rhetorischen Radikalisierung und daran anschließend Phasen der Konsolidierung oder aber der Erosion von Programmkompetenz umfassen. Immerhin lassen sich verschiedene Verlaufsmuster ausmachen. Erstens fällt in allen zentralen Programmfeldern10 eine Zyklizität von Engagement und Konflikthaftigkeit auf, die wechselnde Grade der Aufmerksamkeit für wichtige Programmthemen anzeigt. Bleibt die Aufmerksamkeit für ein Thema eine Zeitlang hoch, so scheinen auch das Differenzierungsvermögen und die Sachkompetenz der Beteiligten zuzunehmen. Als günstig für hohe Aufmerksamkeit und qualifizierte Einsätze im Willensbildungsprozess erweisen sich entweder Themen, die hinreichend prägnant für die Profilgebung der Partei sind (wie z. B. das Verbot von Tierversuchen) oder solche, die die Grünen zum Positionsbezug herausfordern, weil sie bereits in differenzierterer Form in der Öffentlichkeit behandelt werden (wie z. B. Arbeitszeitverkürzungsmodelle). Diffuse Themen und größere Themenkomplexe (wie etwa die Gesamtheit der Umwelt- und Naturschutzpolitik) bleiben aufgrund der Anlassbedingtheit der Programmproduktion regelmäßig unbearbeitet. Man streitet über Maßnahmen gegen das Waldsterben oder das Ozonloch, eventuell über spezielle Politikinstrumente wie Umweltsteuern oder Fahrverbote, aber nicht über die ganze Spannweite effektiver Umweltpolitik. Die Geschichte einzelner Programmbereiche erscheint somit als ein Reaktionskreislauf, in dem sich die Akteure von externen oder internen Turbulenzen (sei es eine Umweltkatastrophe wie in Tschernobyl, sei es eine Provokation durch innerparteiliche Gegner) anregen lassen – und ohne neuen Anlass stets gefährdet sind, das Interesse am Thema zu verlieren.11

10 Das sind Energie, Umwelt und Wirtschaft, Arbeit und Soziales sowie Außen- und Friedenspolitik. 11 Die Gesundheitspolitik ist ein Beispiel regressiver Programmentwicklung. So bietet das Bundesprogramm von 1980 eine selbst noch nach vielen Jahren akzeptable Bilanz der industriellen und zivilisatorischen Gesundheitsrisiken, der Probleme des traditionellen Medizinbetriebs und der Kriterien für eine „ökologische Medizin“. Das Umbauprogramm von 1986 schließt mit einem Katalog notwendiger staatlicher Regulationen an, der u. a. von einschlägig erfahrenen Sozialdemokraten inspiriert war. Relikte beider Ansätze gehen in den gesundheitspolitischen Teil des Wahlprogramms 1987 ein, das nun allerdings die Gewährleistung der Grund- und Menschenrechte sowie Demokratisierungsforderungen in den Mittelpunkt stellt. Die deutlichste Abkehr von den frühen Ansätzen vollzieht das Wahlprogramm von 1990. Unter weitgehendem Verzicht auf nähere Begründungen wird Armut zur wichtigsten Krankheitsursache erklärt und „die sozial ungleiche Verteilung von Gesundheit“ als Schlüsselproblem bezeichnet. Im Weiteren wird eine „immer stärkere Normierung des Lebens“ beklagt und „ein Recht auf Kranksein“ begründet (Die Grünen 1990a: 26 f). Der Gesundheitsteil des 1990er Programms erweckt den Eindruck eines aus disparaten Elementen zusammengeflickten Entwurfs, der weder einer kritischen Diskussion noch einer redaktionellen Durchsicht unterzogen wurde.

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Zweitens unterliegt die Beschäftigung mit dem Programm Kapazitätsengpässen der politischen Arbeit. Die an Einzelthemen interessierten Aktivisten haben, zumal wenn sie ehrenamtlich tätig sind, selten ausreichend Zeit, ihr Interessengebiet kontinuierlich zu pflegen, d. h. die Diskussionen in und außerhalb der Partei zu verfolgen, Verbesserungsvorschläge auszuarbeiten und einflussreiche Parteimitglieder von der Wichtigkeit programmatischer Fortschritte zu überzeugen. Nur dann, wenn auch andere ausreichend Anlass zur Beschäftigung mit Programmthemen sehen, versprechen eigene Bemühungen, effizient zu sein. Für eine andere Gruppe wichtiger Programmschöpfer, die Generalisten in Vorständen und Fraktionen, gilt, dass ihre Arbeitskapazität im Wesentlichen ausgelastet ist. Die Aufmerksamkeit, die sie einem oder vielleicht zwei Programmbereichen schenken, können sie nicht noch für weitere erübrigen. Selbst qualifizierte Zuarbeit von Experten, z. B. durch Mitarbeiter der Bundestagsfraktion, schafft selten Entlastung, da die Ergebnisse nicht ohne politische Evaluation und taktische Vorbereitung in den Willensbildungsprozess der Partei eingespeist werden dürfen. Zudem lassen das Rotationsprinzip und die Opportunismusanreize der Basisdemokratie individuelle Akteure vereinsamen und legen ihnen eine karriereorientierte Spezialisierung nahe. Eine grüne Sozialpolitikerin, die sich diesen Verhältnissen nicht zu entziehen vermag, kümmert sich dann ausschließlich um „ihre“ Themen und wird die Entwicklung in anderen Bereichen ignorieren. Eine Steigerung der personellen Programmkompetenz ist deshalb schwerlich allein mit administrativen Mitteln zu erreichen. Ein günstigeres Bild ergäbe sich nur bei einer Kollegialstruktur auf der Basis von Vertrauensbezie­ hungen, wie sie unter langfristig kooperierenden Akteuren aufkommen können. Unter den Bedingungen hoher Anlassbedürftigkeit und knapper Kapazitäten entwickelten sich, drittens, einige Programmbereiche zu Domänen von Aktivistenkreisen oder spezialisierten Interessengruppen. Diese gründen sich zunächst auf einen Vorsprung an Fachkompetenz und beanspruchen schließlich die Alleinzuständigkeit für bestimmte Programmfelder. Dabei kommt ihnen die von den Grünen anerkannte Formel „Die Betroffenen sollen selbst entscheiden“ zugute. Gesellschaftliche Diskriminierungspraktiken scheinen, mit hinreichender Tiefenschärfe betrachtet, oft bis in die Partei hineinzureichen und einer Minderheit das moralische Recht zu verleihen, die Willensäußerungen der Mehrheit abzulehnen. Um keine Missverständnisse zu provozieren, sei allerdings betont, dass die Mitglieder von Gruppen, die eigene Programmdomänen pflegen, in aller Regel nicht aufgrund wirtschaftlicher Eigen­ interessen handeln und keineswegs immer selbst zu den Begünstigten der von ihnen geforderten Programme zählen. Oft sind aber persönliche Interessen der Art im Spiel, dass die Aufrechterhaltung und Pflege der Domäne Vorteile ideeller Art, etwa in Gestalt von Anerkennung und Kommunikationskontakten mit anderen Gruppen oder Interessenverbänden, mit sich bringt, auf die man ungern verzichten würde. Das ist alles andere als ein Spezifikum der Grünen. Immaterielle Vorteile dieser Art sind generell ein tragfähiges Motiv für individuelles Engagement in Gruppen und Parteien. Sie ermöglichen den Zusammenhalt von Gruppen, die Leistungen mit Kollektivgut-

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charakter erbringen, welche im Lichte der strengen „Logik des kollektiven Handelns“ (Olson 1968) schwerlich von ihnen erwartet werden können. Aufgrund der Selbstüberlastung der Grünen und ihrer überdurchschnittlichen Integrationsprobleme konnten sich eine Reihe von Programmdomänen herausbilden, die einer diskursiv vorbereiteten und demokratisch organisierten Willensbildung weitgehend entzogen blieben. Weil sie sich auch nicht in die Rhythmik der prominenteren Programmkonjunkturen einreihen lassen, verdienen sie hier besondere Beachtung. Die Herausbildung von Domänen und eines auf Programmrepräsentanz gerichteten Klientelismus hat den grundsätzlich positiv zu wertenden Effekt, dass einige Programmbereiche überhaupt bearbeitet werden, die ohne ein gewisses Maß an partikularer Interessiertheit unbestellt blieben (wie z. B. der Bereich Bildung, zu dem sich die Bundespartei nur im Bundesprogramm von 1980 äußert) oder von uninformierten Laien bearbeitet werden müssten. Es entwickelten sich auch keineswegs alle Bereiche, in denen Experten die Oberhand besitzen, zu Domänen stabiler Gruppen. Manchmal blieb es bei einem zeitlich und thematisch begrenzten Einsatz, dessen Ergebnis dann von der Partei „eher geschluckt als verarbeitet wurde“, wie Ulshöfer (1989: 78) vom Technikprogramm des Landesverbandes Baden-Württemberg berichtet. Auch diejenigen Gruppen und Personen, die mit ihren Beiträgen zur Programmarbeit eine Domäne gewinnen konnten, waren anfangs von den Grünen ausdrücklich als Experten oder Nothelfer willkommen geheißen worden. Der Programmklientelismus zeitigt aber auch Folgen, die sich für die Grünen als ein Forum demokratischer Willensbildung wie auch für ihre Kompetenz als reformpolitischer Akteur eher ungünstig auswirkten. Denn die zu Domänen gewordenen Programmbereiche entziehen sich über kurz oder lang der Einwirkung repräsentativer Entscheidungsgremien. Zwar verfolgen die Alleinkompetenz beanspruchenden Gruppen in der Regel noch die ihr „eigenes“ Gebiet betreffenden Debatten. Weil sie aber, oft mit Billigung der unter Zeitnot entscheidenden Programmkommissionen und Delegiertenversammlungen, unaufgefordert bleiben, Rechenschaft abzulegen oder sich einer kontroversen Diskussion zu stellen, scheinen sie von der Pflicht entbunden, ihr Problemverständnis, die programmatischen Ziele und die Kriterien ihrer Vorschläge im Lichte von verwandten Programmaussagen und allgemeinen Parteizielen zu begründen. Die Domänenverwalter erheben vielmehr den Anspruch, ihre Auffassungen ungekürzt und ohne „Verfälschung“ durch „sachfremde“ Gesichtspunkte in das Programm einzuspeisen. Wird ihnen das verwehrt, so werden u. U. Protestreaktionen der „Betroffenen“ und Wählerstimmenverluste in Aussicht gestellt. Kritische Argumente gegen ihre Vorlagen laufen immer Gefahr, als Angriff auf das Alleinvertretungs­ privileg – in den Worten der Domänenverwalter: als Aufkündigung der „Solidarität mit den Betroffenen“ – interpretiert zu werden. Diskontinuierliche Partizipation und die geringe Entscheidungserfahrung der Parteitagsdelegierten (Raschke 1991a) lassen nur selten eine Mehrheit zustande kommen, die es wagt, engagiert vertretene

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„Betroffeneninteressen“ zu enttäuschen und den Wert der vermeintlich gefährdeten Bündnisbeziehungen in Frage zu stellen. Die gewichtigsten Varianten des Programmklientelismus finden sich in solchen Bereichen, in denen die Partei aus sachlichen oder ideologischen Gründen auf eine produktive Kommunikation mit außerparteilichen Interessengruppen oder -verbänden Wert legt, aber gleichzeitig ein Repräsentanz- bzw. Interaktionsdefizit festzustellen meint. Unter solchen Umständen vermögen einige wenige grüne Aktivisten, die die geschätzten Außenkontakte unterhalten, oder Personen, die den für wichtig gehaltenen Verbänden angehören und z. B. über „offene“ Listen Zugang zu den Grünen fanden, das Monopol auf authentische Repräsentation zu gewinnen.12 Drei Beispiele für „außenorientierte“ Domänen seien im Folgenden vorgestellt.13 4.1 Die grünen GewerkschafterInnen Die Bundesarbeitsgemeinschaft (BAG) „Grüne und Gewerkschaften“ nahm zunächst dadurch auf die Programmarbeit Einfluss, dass sie Einspruch gegen Konzepte und Forderungen zur Arbeits- und Beschäftigungspolitik anmeldete, die nicht mit den tarifpolitischen Zielen der Gewerkschaften übereinstimmten. Da die Gewerkschaften vor dem Hintergrund eines latent antikapitalistischen Konfliktverständnisses eine Schlüsselrolle bei der Durchsetzung gesellschaftlicher Reformen zu spielen scheinen, traten ihre Anhänger in den Grünen dafür ein, dass die Partei auf alle gewerkschaftsunfreundlich scheinenden Ziele verzichtet und in ihrer Programmarbeit die organisationspolitischen Probleme und Prioritäten des potentiellen Bündnispartners Gewerkschaft respektiert. Die Folgen einer solchen Auswahlsteuerung auf die Programmentwicklung lassen sich recht gut mit den Grundbegriffen der Evolutionstheorie charakterisieren.14 12 Das Monopol verfällt typischerweise, wenn Zweifel an der Authentizität der Vermittler auftauchen oder Konkurrenz auftritt, die den Alleinvertretungsanspruch untergräbt. Auch Selbstüberschätzung kann zum Verlust der Domäne führen: Der ab 1990 zu beobachtende Einflussrückgang der BAG Frauen ist u. a. darauf zurückführen, dass deren Beschränkung auf radikalfeministische Positionen ungewollt, aber gut sichtbar die Preisgabe des Alleinvertretunganspruchs auf „Frauenpolitik“ implizierte. 13 In der Regel sind es Bundesarbeitsgemeinschaften oder Aktivistengruppen, die – von Vorständen und Programmkommissionen unterstützt – ihre exklusive Zuständigkeit für bestimmte Programmteile reklamieren. Neben den im Folgenden vorgestellten Gruppen der (grünen) GewerkschafterIn­ nen, der (grünen) Bauernlobby und der (grünen) Internationalisten sind vor allem die (grünen) Feministinnen und die Aktivisten der BAG Frieden zu nennen. In anderen Bereichen wurde die Programmentwicklung auch von kurzlebigeren Einflussgruppen, wie etwa den (sich überwiegend aus Lehrberufen rekrutierenden) Bildungspolitikern oder den Vertretern sexueller Minderheiten, dominiert. 14 Damit ist die Unterscheidung zwischen den drei Mechanismen der Evolution gemeint: Variation (d. h. die Erzeugung von Alternativen), Selektion (d. h. die Auswahl unter vorhandenen Alternativen) und Retention (d. h. die Bewahrung der ausgewählten Alternative).

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Bis Mitte der achtziger Jahre bemühten sich gewerkschaftsorientierte Grüne überwiegend erfolgreich um einen Verzicht der Grünen auf solche industrie- und arbeitspolitischen Themen, die aktuellen gewerkschaftlichen Politikzielen widersprochen hätten. Das bedeutete eine Beschneidung der Spannweite eigener Themen und Politikalternativen. Konsensfähige Programminhalte konnten nur mehr in einem eingeschränkten Alternativenraum entwickelt werden, was insbesondere die Arbeitszeitpolitik betraf. Als es Mitte der achtziger Jahre einzelnen Bundestagsabgeordneten gelang, Gesprächskontakte zur Vorstandsebene von Einzelgewerkschaften herzustellen, sahen sich die BAG-Mitglieder aufgefordert, nun für ein weiteres Selektionskriterium, nämlich die Beschränkung auf dezidiert gewerkschaftsfreundliche Konzepte, zu streiten. Programmkompromisse der Grünen sollten gegenüber den Gewerkschaftsmitgliedern „vermittelbar“ sein und auf gewerkschaftliche Probleme bzw. Ziele, etwa die Mobilisierung für eine 35-Stundenwoche mit vollem Lohnausgleich, Bezug nehmen. Als Ergebnis dieser Auswahl kam es zu einer fast vollständigen Angleichung der grünen Programmatik in den Bereichen Arbeitszeit- und Beschäftigungspolitik sowie Arbeitskampfrecht und Gesundheitspolitik an die gewerkschaftlichen Ziele. Zur Wahrung des so gewonnenen Programmprofils trug entscheidend bei, dass Personen, die keinen Anteil an den privilegierten Beziehungen zur Gewerkschaft hatten und mit abweichenden Politikkonzepten des Öfteren gescheitert waren, ihr Interesse an der Programmarbeit verloren und sich zurückzogen. Die zunächst konfliktreich durchgesetzten Programminhalte waren nun ohne Herausforderer und konnten als gesichert gelten. Mit dem Abschluss der Programmevolution begann die Phase der Programmregression. Die Domänenverwalter waren ihres privilegierten Status in der Partei sicher und brauchten ihr Anliegen nicht mehr unter Risiko verteidigen. Allerdings mussten die Mitglieder der BAG „Grüne und Gewerkschaften“ feststellen, dass die von ihnen erfochtene Gewerkschaftsorientierung des Programms weniger ihnen selbst als anderen Personen zugute kam. Die erfolgreich umworbenen Gewerkschaften schätzten als Gesprächspartner vor allem die öffentlich bekannten Parlamentsund Vorstandsmitglieder. Die Unerreichbarkeit eines Kontaktmonopols und das mangels Herausforderer abnehmende Engagement der BAG-Aktiven markierten den allmählichen Verfall der Programmdomäne. Diese konnte nun, einigermaßen unerwartet, von einer anderen Gruppe erobert werden: Bevor die Partei bemerkte, dass die Programmfelder Arbeits- und Sozialpolitik von ihren langjährigen Verwaltern aufgegeben waren, hatten die Radikalfeministinnen der BAG Frauen das Feld erobert. Wie das Wahlprogramm 1990 dokumentiert, passten sie den Programmteil mit geringen Zugeständnissen an den tradierten Forderungskatalog ihren besonderen Prioritäten an.

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4.2 Die grüne Bauernlobby Eine weitere Domäne mit externen Klientelbeziehungen ist das Landwirtschaftsprogramm der Grünen. Der zentrale Stellenwert dieses Politikbereichs für eine ökologische Landschafts- und Naturschutzpolitik liegt auf der Hand. Seine Bedeutung als Absatzfeld der Chemie- und Düngemittelindustrie sowie für die gesundheitliche Qualität der Lebensmittel machen ihn zu einem der wichtigsten Felder für umweltpolitische Eingriffe. Eigentümlicherweise ist es aber in der (Bundes-)Programmgeschichte der Grünen niemals zu einer Bestandsaufnahme und kritischen Diskussion unterschiedlicher Politikansätze für die sich in einen Industriesektor verwandelnde Landwirtschaft gekommen. Wie Formulierungen im Bundesprogramm von 1980 andeuten, wurde die grüne Landwirtschaftspolitik schon bei der Parteigründung von Experten aus dem Kreis der Betroffenen formuliert. Sie hat sich seitdem zu einem Programmbereich von hoher sachlicher Kontinuität entwickelt, trägt aber auch Merkmale einer gewissen Einseitigkeit und Blauäugigkeit. Die Agrarexperten der Grünen entstammen der kleinen Gruppe ökologischer Landwirte und der Opposition gegen den dominierenden Deutschen Bauernverband (DBV). Mit seiner auf hohe Garantiepreise ausgerichteten Subventionspolitik sorgt der DBV für die einseitige Begünstigung der Mengenproduzenten und ist mitverantwortlich für die stetige Verdrängung der Klein- und Mittelbetriebe. Gegen diese doppelzüngige „Strukturpolitik“, die den als Strukturwandel umschriebenen Konzentrationsprozess fördert und gleichzeitig mit Verweis auf die schlechte Ertragslage der verbliebenen, überwiegend von Familien bewirtschafteten Kleinbetriebe Einkommenssubventionen einklagt, werden nicht nur schwerwiegende finanzpolitische, sondern auch umweltpolitische Bedenken erhoben. Es liegt in der „Natur“ der Sache, dass Teile der DBV-kritischen Bauernschaft auf der Suche nach Alternativen zu dieser Agrarpolitik auch auf die Grünen stießen, die den Existenzproblemen der noch nicht zu Agrarindustriellen gemauserten Bauern aufgeschlossen gegenüberstehen. Den Grünen waren deshalb die ökologisch beschlagenen Experten, etwa aus dem Umkreis des oppositionellen „Bauernblatts“, hochwillkommen. Sie überließen ihnen die Formulierung des recht umfänglichen Landwirtschaftsprogramms der Bundespartei und einiger Landesverbände (z. B. Nordrhein-Westfalen). Einer der einflussreichsten grünen Agrarpolitiker vertrat ab 1984 die Grünen im Europaparlament. Eine entschiedene Verfechterin von Bauerninteressen in den ersten Jahren nach Parteigründung gelangte im Vorstand der Bundestagsfraktion und als Mitbegründerin der Aufbruchgruppe Prominenz. Liest sich die Geschichte der grünen Agrarpolitik bis hierhin noch als Beispiel einer gelungenen Kooperation von wohllegitimierten Betroffeneninteressen und einer Umweltpartei mit offener Partizipation, so bleibt gleichwohl ein Mangel an Programmkompetenz im Agrarbereich zu konstatieren. Das von den Domänenverwaltern vertretene Politikkonzept unterscheidet sich keineswegs so eindeutig von dem des DBV, dass man darin eine Alternative zur Einkommenssicherung über Preis- und

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Absatzgarantien fände. Vielmehr wird auch die grüne Agrarpolitik von der Leitidee beherrscht, dass der Staat verpflichtet sei, zur Sicherung bäuerlicher Betriebe unter Einsatz enormer Finanzmittel Marktverhältnisse zu simulieren. Das grüne Agrarprogramm unterscheidet sich damit wesentlich von allen anderen Programmteilen: Neben ökologischen und gesundheitspolitischen Aspekten stehen mit gleichem Gewicht die Einkommensinteressen einer bestimmten Bevölkerungsgruppe im Vordergrund, nämlich die der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in der Betriebsgrößenklasse bis 30 Hektar.15 Umweltpolitische Argumente sind de facto, wie es auch beim DBV der Fall ist, in den Dienst verteilungspolitischer Ansprüche gestellt, wobei man allerdings in Umkehrung der herrschenden Agrarpolitik eine Privilegierung der Kleinund Mittelbetriebe gegenüber den Großbetrieben anstrebt. Eine problematische Folge des einkommenspolitischen Akzents des grünen Agrarprogramms ist die Beschränkung auf den Teil des Agrarsektors, der überhaupt mittels einkommens- und preispolitischer Maßnahmen erreicht werden kann. Aufgrund des engen Adressatenkreises bleibt der beträchtliche Anteil von großflächig wirtschaftenden Betrieben weitgehend außer Betracht. Es sind nicht nur die vorgeschlagenen Umstellungsanreize und Unterstützungsmaßnahmen auf Kleinbetriebe abgestellt, die grob geschätzt nur noch ein Drittel der landwirtschaftlichen Fläche bewirtschaften, sondern das ganze Konzept ist auf die Illusion gegründet, die bestehenden Großbetriebe ließen sich in kleinbäuerliche (Familien-)Betriebe auflösen. Mit dieser Prämisse entzieht sich die grüne Bauernlobby der Notwendigkeit eines Vergleichs sowohl der leistungs- und arbeitsplatzbezogenen Subventionen von Kleinund Großbetrieben als auch einer Gesamtbilanz der ökologischen Effekte und der ökologischen Steuerungsmöglichkeiten beider Betriebsformen. Die Belege für den Agrarklientelismus finden sich in allen Programmen. Bereits im Bundesprogramm von 1980 wird im Sinne bäuerlicher Einkommensinteressen über die „Vorenthaltung ausreichender Preise“ (Die Grünen 1980: 12) Klage führt. Das Problem, dass die erzeugten Mengen regelmäßig den Bedarf übersteigen (und zur Vernichtung oder zum Billigexport) vom Staat aufgekauft werden müssen, wird – im Widerspruch zur Marktlogik – mit dem niedrigen Preisniveau begründet. Als Ausweg wird vorgeschlagen, die Garantiepreise für Kleinerzeuger zu erhöhen, degressiv gestaffelte Aufkaufpreise einzuführen und den größeren Betrieben die Höchstmengen für Preissubventionen zu kürzen. Neben weiteren Maßnahmen der Subventionsverlagerung zugunsten kleiner Betriebe werden auch Einschrän-

15 Statistiken zeigen, dass es v. a. Betriebe bis zu 20 ha Größe sind, die von ihren Inhabern aufgegeben werden; von den Betrieben mit 20 bis 30 ha existiert zwar 1989 noch eine größere Anzahl als 1949, aber mit rückläufiger Tendenz seit 1971. Zur quantitativen Einschätzung der gesamten Klientel ist zu berücksichtigen, dass Betriebsinhaber und mithelfende Familienangehörige in den Sektoren Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei knapp 28 % aller Selbständigen im Jahre 1989 ausmachen. Von allen abhängig Beschäftigten ist nur knapp 1 % in diesen Bereichen tätig (Statistisches Jahrbuch 1990: 92 f., 144).

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kungen des Düngemittelverbrauchs, das Verbot der Massentierhaltung sowie Umstellungshilfen für den Übergang zur ökologischen Bewirtschaftung gefordert. Der auf bäuerliche Kleinbetriebe konzentrierten Agrarpolitik (den Großbetrieben seien lediglich Bestandsobergrenzen in der Viehwirtschaft vorzuschreiben) unterliegt der Grundgedanke, dass diese auch heute noch Garanten naturgemäßer Produktionsformen und folglich die Säule einer ökologischen Landwirtschaft seien. Im Einklang mit dieser romantisch anmutenden Vorstellung wird den Bauern ein irrationales Verhältnis zum Markt unterstellt: Die Bauernlobby suggeriert in „ihrem“ Programm, die Erzeuger landwirtschaftlicher Produkte würden sich von höheren Abgabepreisen nicht etwa zur Produktionsausweitung anreizen lassen, sondern ihre Produktion einschränken. Dieser Annahme widerspricht ein anderes „Essential“ grüner Landwirtschaftspolitik, nämlich die zutreffende Ansicht, die Landwirte strebten wie andere Selbständige nach wirtschaftlichem Erfolg und kämen deshalb nicht als Empfänger staatlicher Gehaltszahlungen – als Gegenleistung für ökologische Landschaftspflege – in Frage. Dank des Engagements der Domänenverwalter im Programmbereich Landwirtschaft schien es den Grünen verzichtbar, die agrarpolitische Diskussion außerhalb der Partei nachzuvollziehen. So herrschten lange Zeit unzutreffende Vorstellungen über die Adressaten, Instrumente und Prioritäten einer ökologischen Agrarreform, da allein bäuerliche Kleinbetriebe als bedeutsam unterstellt wurden und ein anachronistisches Bild der Erwerbsmotivation von Landwirten gepflegt wurde. Es ist bemerkenswert, dass die Programmdomäne Landwirtschaft selbst von den Ökosozialisten respektiert wurde, obwohl es naheliegend war, Interessenschutz für Selbständige und Besitzende zu wittern. In der Situation anhaltender Entscheidungsüberlastung und vielfältiger innerparteilicher Konflikte mochte jedoch keine Strömung die (zum Teil prominenten) Programmautoren herausfordern. Hinzukommt, dass das einseitige Reformkonzept für einige Regionen Baden-Württembergs und Bayerns durchaus adäquat scheint (vgl. Ulshöfer 1989: 76 – ​79). Alles in allem war eine einseitig angelegte Landwirtschaftspolitik bei den Grünen nicht mehr als bei den anderen Parteien gefährdet, von skeptischen Nichtlandwirten in Frage gestellt zu werden. Das Wahlprogramm 1990 konnte deshalb unwidersprochen verkünden: „Die bäuerliche Landwirtschaft ist die Grundlage des ökologischen Landbaus. Der ökologische Landbau ist die radikalste Form bäuerlicher Landwirtschaft“ (Die Grünen 1990a: 13). 4.3 Die grünen Internationalisten Unter das Generalthema Internationalismus fallen zum einen die mit verschiedenen Unterstützungsleistungen (oft nur ideeller Art) verbundenen Kontakte zu Organisationen in Ländern der Dritten Welt, zum anderen die Themen Entwicklungspolitik, transnationale Umweltpolitik und Welthandel. Während in den ersten Jahren gelegentlich Kontroversen über die Frage aufkamen, ob und in welcher Form Unterstüt-

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zung an Befreiungsbewegungen gewährt werden sollte,16 verschob sich der Schwerpunkt im Bereich „Internationales“ allmählich auf die Probleme der internationalen Wirtschafts-, Währungs- und Entwicklungspolitik. Ermutigt durch die Anerkennung, die einige Grüne als Bundestagsabgeordnete beim Meinungsaustausch mit ausländischen Politikern und als Teilnehmer an internationalen Konferenzen sowie als Veranstalter kritischer Expertenforen (etwa im Umkreis einer Berliner IWF-Tagung) machten, begründeten sie im Laufe der letzten Jahre einen neuen Politik- und Programmbereich: die „ökologisch-solidarische Weltwirtschaftspolitik“. Er scheint wesentlich von wissenschaftlichen Mitarbeitern der letzten Bundestagsfraktion vor der Wahl von 1990 inspiriert. Merkmal der Programmentwicklung in diesem Bereich ist eine gewisse, offenbar durch geschlossene Kommunikationskreise begünstigte Naivität, mit welcher für die von Machtkalkülen durchsetzte Welt der internationalen Politik „neue“ Konzepte und „basisdemokratische“ Institutionen entwickelt wurden. Ein Vergleich zwischen dem Wahlprogramm von 1987 und dem Kapitel V des Umbauprogrammentwurfs von 1990 zeigt, dass die noch junge Domäne „Weltwirtschaftspolitik“ in einer Zeit der Stagnation anderer Programmbereiche eine produktive Phase erlebte. Die einschlägigen Aussagen gewannen nicht nur mehr Darstellungsraum, sondern auch neues inhaltliches Profil. Heißt es im Wahlprogramm 1987 noch etwas pauschal „Die Grünen fordern (…) eine neue Weltwirtschaftsordnung“ und „Die Macht der multinationalen Konzerne muss gebrochen werden“ (Die Grünen 1986b: 23), so bietet das Wahlprogramm 1990 neben der Forderung nach Schuldenerlass, höheren Exporterlösen und einem Stopp von Rüstungsexporten eine Perspektive auf die „Demokratisierung der Weltgesellschaft“. Hier wird die Idee des „Runden Tisches“ auf die Weltgesellschaft übertragen und die Möglichkeit einer „Demokratisierung“ internationaler Gremien (wie z. B. der Vereinten Nationen) beschworen. Die Autoren verstehen darunter die zusätzliche Beteiligung von nicht-regierungsabhängigen Gruppen- und Organisationsvertretern. Ungeachtet der damit verbundenen Zunahme an Organisations- und Entscheidungskomplexität werben sie gleichzeitig für die „Entbürokratisierung“ dieser Gremien (Die Grünen 1990a: 42). Eine ausführliche Dokumentation des Diskussionsstandes enthält der Entwurf zum Umbauprogramm von 1990. Auf eine knappe „Problemskizze“ und wenige Sätze über „Konzepte der Altparteien“ folgen mehrere Seiten mit Alternativkonzepten für suprastaatliche „Umbaumaßnahmen“. Leitideen sind eine dezidierte Autarkie- bzw. Binnenmarktorientierung sowie die Erwartung, wünschenswerte Ergebnisse internationaler Beziehungen ließen sich durch die Installation supranationaler Mächte erzielen – nach dem Vorbild eines starken Zentralstaats. Die den Ländern der Dritten 16 Zum Verhältnis der Grünen zu den Befreiungsbewegungen enthält lediglich das Wahlprogramm 1987 eine explizite Aussage. Sie verdankt sich weniger einer aktuellen Unterstützungskampagne als dem damals geführten Streit über gewaltsame Konfliktformen sozialer Bewegungen in der Bundesrepublik.

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Welt angesonnene Binnenmarktorientierung folgt der unwahrscheinlichen Prämisse, dass deren Regierungen ohne Hilfe von außen zu einer Politik der „Sicherung der Grundbedürfnisse der Gesamtbevölkerung“ finden wollten.17 Das ist angesichts einer Fülle von entwicklungs- und politikwissenschaftlichen Befunden äußerst zweifelhaft. Bekanntlich widerspricht das Autarkiekonzept übereinstimmenden Präferenzen der Dritte-Welt-Staaten. Selbst wenn sich die „exportsüchtigen“ Industriestaaten danach richteten, müsste es erst noch den sog. Schwellen- und den Dritte-Welt-Ländern plausibel gemacht werden, die sich wirtschaftlichen Fortschritt v. a. von einer weiteren Liberalisierung des Welthandels versprechen. Das protektionistische Weltbild der „Internationalisten“ korrespondiert allerdings dem Landwirtschaftsprogramm der Grünen und ihrer Kritik am Europäischen Binnenmarkt.18 Die Vorstellungen zu den Rahmenbedingungen einer neuen Weltwirtschaft stehen konträr zum Protektionismuskonzept. Die Autoren plädieren für weltpolitische Kontroll- und Herrschaftsinstitutionen, die schwerlich ohne staatliches Interesse an ökonomischen Beziehungen zustande kommen können. Dafür werden mit lockerer Hand ein Weltwirtschaftsrat, ein Weltökologierat, eine internationale Banken- und Börsenaufsicht und ein Welthandelsgerichtshof skizziert, die sich u. a. „die Kontrolle des Marktverhaltens transnationaler Konzerne“ angelegen sein lassen sollen (Die Grünen 1990b: 161). Die Weltwirtschaftsprogrammatik der Grünen entstand innerhalb eines Expertenzirkels, der seine Vorschläge noch keinem repräsentativen Entscheidungsgremium zur Diskussion unterbreiten musste. Der Grund hierfür mag wiederum die Überlastung der Entscheidungsgremien sein. So offerieren die Grünen bis auf Weiteres ein simplifizierendes Politikkonzept, das der deprimierenden Bilanz der Verteilungswirkungen des gegenwärtigen Welthandels und den Schwierigkeiten der Einigung zwischen autonomen und ungleich mächtigen Staaten mit illusionären Mitteln beizukommen sucht. Die Gruppe der „Internationalisten“ möchte die Grünen darüber hinaus auf eine protektionistische Wirtschaftspolitik verpflichten. Die Implikationen, die ein strikter Protektionismus in der deutschen und internationalen Politik hätte, wurden nicht debattiert. Es ist schwerlich Mehrheitsmeinung der Grünen, dass eine Verbesserung der Position armer Länder eher durch die Einstellung als durch Veränderung ihrer Handelsbeziehungen zu den Industriestaaten zu erzielen sei. Gleichermaßen esoterisch wirkt die Zentralmachtillusion, mit welcher die Instanzen 17 Dieser Erwartung widerspricht allerdings die bevölkerungspolitische Option der grünen „Entwicklungspolitik“. Danach ist jede Art von Geburtenkontrolle in der Dritten Welt abzulehnen, da sie der „Irrlehre“ eines Kausalzusammenhangs von Bevölkerungswachstum, ökologischer Zerstörung und sozialem Elend folge (Grüne 1990c: 43). 18 Allerdings wendet sich das Wahlprogramm von 1990 gegen die Zollgrenzen des EG-Marktes. Dagegen argumentiert der Umbauprogramm-Entwurf deckungsgleich mit der EG-Programmatik der Grünen, die einen „100 %igen Selbstversorgungsgrad“ mit landwirtschaftlichen Produkten für alle Länder und die „drastische Senkung des Agraraußenhandels“ (Die Grünen 1989a: 11) verspricht. Höhere soziale und ökologische Standards in einzelnen EG-Mitgliedsstaaten seien „durch Handelshemmnisse“ zu schützen (Die Grünen 1989b: 20).

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einer Art Weltregierung entworfen werden, ohne dass die für supranationale Institutionen typischen Einigungsprobleme angesprochen würden.

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Das Komplexitätsdefizit grüner Programme

Blickt man auf die frühe Programmproduktion der Bundespartei, so erscheint das grüne Programm als ein Kaleidoskop fragmentierter, aber anspruchsvoller Absichten in isolierten, mit je eigenen Schwerpunkten und Reformzielen assoziierten Politikbereichen. Jede neue Ausgabe, die dem zuerst konfliktreichen, später auch durch Zufälle geprägten Willensbildungsprozess entsprang, offeriert spezifische Höhe- und Tiefpunkte. Hatten die Landesverbände auf das ideologische und konzeptionelle Dilemma der Grünen, nämlich die „Radikalisierung der Probleme bei Entradikalisierung von Mitteln der Problemlösung“ (Raschke 1991b: 39), gelegentlich mit der uferlosen Ausweitung ihrer Programmthemen reagiert,19 so konnte sich die Bundespartei dieser Versuchung widersetzen. Die Programme der Bundespartei beziehen sich strikter auf (reale oder gemutmaßte) Konfliktlinien in der Gesellschaft. Stil und Struktur gehen erkennbar auf die in der Partei zum gegebenen Zeitpunkt dominierenden Ideologien zurück. Der Tenor radikalisierender Grundsätzlichkeit repräsentiert das Übergewicht, das das Bündnis aus dem radikalökologischen und dem ökosozialistischen Flügel bis 1989 besaß. Die Katalogfunktion des Programms, die mehr in der Definition von policies als in der Analyse von politics besteht, wird seit 1986 vom Umbauprogramm erfüllt, das zuletzt durch die Bundestagsfraktion betreut wurde. Wegen der Komplexität der darin abgehandelten Materie ist ihm allerdings nur begrenzte Werbekraft zu unterstellen. Seine bedeutendste Wirkung entfaltete es bei der erstmaligen Vorlage; danach ist die Begriff‌lichkeit des Umbauprogramms bis in die Programme der Sozialdemokratie und die Rhetorik des Bundesumweltministers hinein Gemeingut geworden. Kritische Intellektuelle und Fachleute verschiedener Politikbereiche kritisieren dennoch zurecht die Unterkomplexität und unzureichende Reflexivität vieler Konzepte. Was wird geschehen, wenn die vorgeschlagenen Problemlösungen bei ihrer Verwirklichung inakzeptable Nebenfolgen auslösen ? Wenn etwa mit der Einführung strenger Industrie- und Verkehrsregulationen eine Verschlechterung des Investi­ tionsklimas einsetzt und die gleichzeitig vorgesehenen Sozialreformen nicht mehr finanzierbar sind ? Tatsächlich haben sich die Grünen nur unzureichend mit den „Problemen von Lösungen“ (Offe 1986: 55) beschäftigt. Die Erwartung, zunehmende Erfahrung der Parteiaktiven und eine skeptisch werdende Wählerschaft würden die 19 Im Bemühen um möglichst vielfältige Anschlüsse an außerparteiliche Initiativen und Bewegungen, deren Anliegen einfach addiert wurden, entstand der Programmtyp des „enzyklopädischen Kompromisses“. Den Maßstab setzten die NRW-Grünen 1985 mit einer 528-seitigen Programmschrift, die sie selbstironisch „Unser dickstes Ei“ titulierten (vgl. Wiesenthal 1985).

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Programmarbeit auf eine Ebene höherer Reflexivität hieven, hat sich bislang nicht erfüllt. Die unvermeidlichen Folge- und Wechselwirkungen politischer Intervention werden kaum erkannt und fast nie konzeptionell eingeholt. Der hohen gesellschaftlichen Komplexität soll in erster Linie auf dem Wege der De-Industrialisierung, d. h. durch Rückkehr zu überschaubaren Verhältnissen, begegnet werden. Die komplementäre Möglichkeit der Erhöhung von Lern- und Folgenberücksichtigungskompetenz in problemträchtigen Handlungsfeldern bleibt unterbelichtet. Die Unterkomplexität des programmatischen Denkens, auf die auch schon in Parteitagsdebatten unter Beifall verwiesen wurde,20 manifestiert sich in der Präferenz für ausgabenintensive Maßnahmen. Die Möglichkeit, „ordnungspolitische“ Reformen der institutionellen Rahmenbedingungen zu entwerfen und sich für die Stärkung reflexiver Mechanismen zugunsten einer intelligenteren Selbststeuerung einzusetzen, findet wenig Anklang.21 Bei allem rhetorischen Tribut an Selbstverwaltung und umfassende Partizipation scheinen kaum Fragen der Art „Wie bekommen wir mehr Intelligenz ins System ?“ bedacht zu sein. Die an das Programm gerichteten Identitätsbedürfnisse finden immer wieder Ausdruck in Forderungen an einen vermeintlich starken Staat. Es scheint, als habe keine der beiden Stränge der neueren Staatskritik Spuren in den Programmkompromissen hinterlassen: weder die Kritik der entmündigenden und entmächtigenden Wirkungen staatlicher Intervention noch die Kritik an der Rationalitätsillusion hierarchischer Steuerung. Dennoch dürfen die Vertrauens- und Attraktivitätsverluste bei der Anhängerschaft, die zur Wahlniederlage von 1990 führten, nicht kurzschlüssig der „Radikalität“ mancher grünen Zielvorstellungen angelastet werden. Wenn hohe Ansprüche argumentativ begründet und mit plausiblen Realisierungsperspektiven verknüpft sind, wirken sie alles andere als entmutigend. Abschreckend wirkte, namentlich 1987 und 1988, der Gestus einer Verbalradikalität, mit dem man auf diskursive Begründungen verzichten zu können glaubte. Dabei riss eine Vertrauenslücke auf, welche nach dem Abgang von Ökosozialisten und Radikalökologen auf verschiedenen Wegen hätte geschlossen werden können. Eine Alternative lag in der stärkeren Personalisierung strategischer Kompetenz, wie sie durch Strukturreformen ermöglicht und angesichts des Öffentlichkeitseffekts grüner Regierungsmitglieder gefordert zu sein schien. In diesem Fall hätten „vertrauenswürdige“ Personen als Sicherheitsnetz für ein wenig überzeugendes Programm gedient. 20 Bei der Bundesdelegiertenkonferenz in Neumünster im April 1991 wurde den Radikalökologen einmal mehr ihr Hang zu groben Vereinfachungen vorgeworfen. Mit großem Beifall wurde eine Feststellung von Fritz Kuhn quittiert: „Diese Art von Anträgen, die alles Übel auf den Kapitalismus reduzieren, (…) sind unterkomplex. Sie reagieren nicht auf die Komplexität der Verhältnisse.“ 21 Der im Themenfeld Arbeit und Ökologie engagierte Sozialpolitiker Willi Hoss hat als grüner Bundestagsabgeordneter mehrere Vorstöße unternommen, „ökologische“ Informations-, Konsulta­tionsund Arbeitsverweigerungsrechte für Arbeitnehmer zum Gegenstand einer Gesetzesinitiative zu machen. Seine Initiativen scheiterten unter anderem daran, dass die Fraktionskollegen sie als zu wenig spektakulär ansahen.

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Als weitere Möglichkeit bliebe die Ausarbeitung grüner „Grundwerte“, damit nicht „jedes Programm bei jeder Wahl zum Grundsatzprogramm“ (Ulshöfer 1989: 82) werden muss – und zwangsläufig versagt, Vertrauen aufzubauen, dass unverhofften Schwierigkeiten nicht irgendwie, sondern berechenbar und „vernünftig“ begegnet würde. Als Schwachstelle gilt hier die Ungewissheit, an welchen handlungsleitenden Grundwerten sich die Grünen wohl orientieren würden, wenn sie plötzlich mit neuen Sachverhalten konfrontiert wären und alte Rezepte nicht mehr griffen. Wie würden sie mit widerstreitenden Prioritäten, genuinen Knappheitsproblemen und unverhofften Handlungsfolgen umgehen ? Grundorientierungen, die darauf Antworten bieten, finden sich nur sporadisch und eher beiläufig präsentiert. Es lassen sich zwar einige allgemeine Prinzipien wie Demokratisierung, Selbstbestimmung und Internationalismus ausmachen. Sie sind aber wenig instruktiv. Was ihre Anwendung in konkreten Fällen bedeuten würde, bleibt ungewiss. Außer der strikten Reichtums- und Ungleichheitskritik, gibt es weder Fundamente einer spezifisch „grünen“, insbesondere von der Sozialdemokratie unterschiedenen Weltinterpretation noch eines eindeutig bevorzugten Modus der Konfliktregelung.22 Überhaupt machen die Grünen viel weniger Gebrauch von Paradigmen der anti-industrialistischen und anti-institutionellen Zeitdiagnose als wohlwollende Interpreten eines „neuen Paradigmas“ (z. B. Offe 1985) vermuten lassen. Beim Entwurf konkreter Politikvorschläge geraten Leitideen wie die Bewahrung der Menschenrechte und der persönlichen Autonomie ebenso rasch ins Abseits wie die eines ganzheitlichen Problemverständnisses oder integrativer Partizipationsformen. Denn die Zumutungen der Umwelt, die Vielfalt der Problemkonstellationen und der Orientierungspluralismus in den Dimensionen links-rechts, radikal-moderat und Lebensweisepluralismus schließen aus, dass die Befolgung eines einzigen Prinzips als spannungslösend empfunden werden könnte. Jede denkbare Alternative – ein Vorrang des Bewahrens, der Expressivität, der „anderen“ Lebensweise, des Lebensschutzes oder der sozial gerechten Kompensation – würde wegen der notwendigen Auslassung anderer Gesichtspunkte inakzeptabel wirken. Die Beiträge des Programms zur Identitätsbegründung und Integration der Partei verdanken sich offensichtlich nicht einer Bezugnahme auf komplexe und um Konsistenz bemühte Gedankengebäude. Sie beruhen auch nicht auf Anleihen bei sozialtheoretischen Orientierungsangeboten (sei es von Ivan Illich, André Gorz oder Ulrich Beck), die ohnehin nur unzureichend über die Komplexität politischer Organisationen informiert sind. Es sollte deshalb nicht überraschen, wenn man erführe, dass die integrierenden Wirkungen des Programms weniger vom fertigen Produkt ausgehen als von den Anstrengungen zu seiner Herstellung. Ist doch die Programmproduktion 22 Dabei scheint es keineswegs aussichtslos, aus den verstreut vorliegenden Elementen eine „Logik“ grüner Politikprämissen zu zimmern. Sie könnte sich in sachlicher Hinsicht über den Willen zur umfassenden Problemberücksichtigung definieren, in sozialer Hinsicht die Beteiligung aller betroffenen und kompetenten Akteure vorschreiben und in zeitlicher Hinsicht die Tolerierung des höheren Zeitaufwandes der mit solchen Ansprüchen konfrontierten Entscheidungsverfahren vorsehen.

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eine der wenigen Gelegenheiten gewesen, bei denen die unterschiedlichen Weltbildlager der Grünen zur gegenseitigen Wahrnehmung ihrer Politikpräferenzen und zur Aushandlung bzw. Akzeptanz von Kompromissen gezwungen wurden. So gesehen wäre der Wille zum gemeinsamen Programm die Hauptsache, das Programm selbst ein Nebenprodukt und die Programmentwicklung eines der wenigen Bänder, die die reichlich mit Zentrifugalkräften ausgestattete Partei zusammenhalten. Der dechiffrierungsbedürftige Output der schwierigen Willensbildung liefert folglich ein grobes Abbild des Kommunikationssystems „grüne Partei“: Es ist in isolierte Diskurse fragmentiert, produziert abwechselnd stimulierende Highlights wie deprimierende Tiefpunkte und befindet sich auf keinerlei linearem Entwicklungspfad. In dieser Perspektive fällt es nicht schwer, die Schwierigkeit der rationalen Selbstprogrammierung in erster Linie als eine Eigenschaft der Themen und Probleme statt bloß als Charakteristikum der Organisation und ihrer Diskurse zu interpretieren. Das Grundparadox, das sich (unter anderem !) auch an den Schwierigkeiten der Programmentwicklung ablesen lässt, besteht in der Angewiesenheit des kollektiven Akteurs auf Mitglieder mit Denkweisen und Handlungsmotiven, die extrem hohen Anforderungen unterliegen: Sie müssen einerseits zur Beteiligung an einem zeitaufwendigen und enttäuschungsreichen „Gemeinschaftwerk“ befähigen und ermuntern und sollen andererseits über komplexe gesellschaftliche Zusammenhänge und die Klugheitsregeln der strategischen Interaktion informiert sein. Beides geht in der Wirklichkeit so gut wie nie zusammen. Die potentiell integrierenden Diskurse sind nicht die potentiell innovierenden Diskurse – und umgekehrt. Die Vorstellung von einem sich rational gestaltenden Kollektivakteur mündet typischerweise in Geschäftsordnungsdebatten; das angestrengte Bemühen um analytische Stringenz endet irgendwann in Persönlichen Erklärungen derer, die ihre Motivationsbasis zerstört sehen und der Partei Lebewohl sagen. Als Organisation, die intendierte Veränderungen in einer komplizierten und zu erheblichen Teilen undurchsichtigen sozialen Umwelt anstrebt, sind die Grünen ein „Multiples Selbst“ (Elster 1987b), das sich ein geschlossenes Weltbild und ein integriertes (womöglich technisch optimiertes) Handlungsprogramm im Interesse der eigenen Zielverfolgung gar nicht leisten kann. Das mal als Akteur, mal als Handlungsfeld vieler Akteure erscheinende Gebilde könnte allenfalls dann höher integriert sein, wenn es ihm auf externe Wirksamkeit nicht ankäme. Wird dagegen der Anspruch auf politische Wirkungen, und zwar willentliche und möglichst selbstkontrollierte Wirkungen, aufrechterhalten, so dürfte sich die Duldung einer gewissen Desintegration der internen Diskurse und Orientierungen in relativen Vorteilen der Realitätsanpassung niederschlagen. Müsste doch für ein integriertes Orientierungsschema entweder der Preis des großen Irrtums oder der Entmutigung vieler entrichtet werden. Die Koexistenz konkurrierender Orientierungen erhöht dagegen die Chance, zutreffendere Selbst- und Wirklichkeitsdeutungen zu gewinnen. Nur so bleibt der Akteur von jenen Irrationalitäten verschont, die unver-

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meidlich beim Bemühen um geschlossene Deutungssysteme auftreten. Somit bleiben stets Fortschritte zu größerer Kompetenz und Klarheit möglich.

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Auf dem Weg zu einem erneuerten Selbstverständnis (Nachwort 1999)23

Die Entwicklungsoption der Grünen als Experte für politische Rationalitätsgewinne schließt ein verändertes Verständnis der Beziehung zwischen Wählern und Partei ein. Entwickelten die Grünen ihre Botschaften an Öffentlichkeit und Wähler bisher nach internen, nicht selten idiosynkratischen Gesichtspunkten, so wäre für die komplexere gesellschaftliche Aufgabe eines vernunftverpflichteten Modernisierungsakteurs der entgegengesetzte Kanal, d. h. ein Kanal der Informations- und Orientierungsvermittlung „vom Wähler zur Partei“ auszubauen. Das kann in tatsächlichen Kommunikationsprozessen erfolgen, bedeutsamer ist aber wohl der parteiinterne Stellenwert der Frage „Was beschäftigt bzw. welche Probleme und Themen interessieren die von uns bevorzugt adressierten Wähler ?“ Um diese Außenreferenz fruchtbar zu machen, bedarf es zunächst einer Konkretisierung der Eigenschaften, die dem „bevorzugt adressierten Wähler“ zugeschrieben werden. In der bevorstehenden Grundwertedebatte dürfte es nicht um eine pharisäerhaft idealisierte Selbstbeschreibung der Partei und ihrer Ideologen gehen, sondern um die Rekonstruktion der kognitiven und normativen Ausstattung realer gesellschaftlicher Charaktere, für deren Vertretung sich die Partei stark machen will. Aus leicht einsehbaren Gründen stehen dabei nicht Maximalwerte politischer Moral im Vordergrund, sondern die Erwartungen, Sorgen und Wünsche von Personen, die im Gleichgewicht von individuellen Interessen und kollektiven Werten leben wollen: zwar „gut“, aber nicht auf Kosten ihrer Mitmenschen; zwar erfolgs- und nutzenorientiert, aber innerhalb gemeinwohlförderlicher Rahmenbedingen; zwar effizienzbedacht und „geizig“ hinsichtlich ihrer Pflichten, aber bereit, einen fairen Beitrag zugunsten des Gemeinwesens und der weniger glücklich Davongekommenen zu leisten. Normativer Bezugspunkt grüner Politik wäre ein Problem- und Gesellschaftsverständnis, in dem die Zukunft nicht auf ihren billigen Gegenwartswert diskontiert ist, sondern in langfristigen Folgenszenarien als Maßstab für die Wahl vernünftiger Institutionen dient. Diesem Gesellschaftsbegriff korrespondieren ein Begriff von individueller Verantwortung einschließlich des Vorrangs der Selbstzuständigkeit vor der Subsidiaritätspflicht Dritter, hohes Komplexitätsbewusstsein gegenüber den Funktionsbedingungen und der Nichthierarchisierbarkeit der gesellschaftlichen Teilberei23 Dieser Abschnitt ist dem Text „Bündnisgrüne in der Lernkurve: Erblast und Zukunftsoption der Regierungspartei“ (Wiesenthal 1999) entnommen, der nach dem Eintritt der Grünen in die Bundesregierung und im Anschluss an die Bundesdelegiertenversammlung vom 5. bis 7. 3. ​1999 in Erfurt entstand.

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che sowie das Wissen um die Notwendigkeit größerer Lernfähigkeit und Flexibilität auch seitens der politischen Akteure. Als ein Modernisierungsakteur mit dem Anspruch, die Multi-Rationalität „gesellschaftlicher Vernunft“ zu repräsentieren, hätten die Grünen den wechselnden Gelegenheiten der Problem- und Themenkonjunkturen ebenso viel Beachtung zu schenken wie der selbsterstellten Prioritätenliste. Das hieße: Opportunitätsbewusstsein statt Opportunismus. Generelles Bezugsproblem wäre die je bestmögliche argumentative Vermittlung der konkurrierenden Prioritätsanforderungen von ökologischer Nachhaltigkeit, ökonomischer Effizienz und sozialer Fairness. Für die allfällige Konkretisierung dieser Aufgabe bedürfte es eines ausgesprochen undogmatischen Mittelverständnisses, wie es durch den Abschied von den diversen Mythen und dem prinzipiellen Technikpessimismus bereits vorbereitet ist. Gelänge es, sich mit einem derart präzisierten Selbstverständnis zum Forum von zugleich fachlich kompetenten und gesellschaftspolitisch ambitionierten Bürgern zu machen, fiele den Grünen die bislang unbesetzte Rolle eines Moderators der institutionellen Modernisierung zu, die der deutschen Gesellschaft bei der Anpassung an die globalwirtschaftlichen Interdependenzen und die Neuverteilung der Wachstumspotentiale zwischen Industrie- und Entwicklungsländern bevorsteht. Das teilweise noch auf die Diskussionen der 70er und frühen 80er Jahre zurückgehende Bundesprogramm der Grünen ist keine Basis für eine solche Rolle. Die ihm zugrunde liegenden Prinzipien der Naturschonung, Sozialverantwortlichkeit und des Minderheitenschutzes haben ihren Geltungsanspruch zwar nicht verloren. Aber die konkreten Problembeschreibungen und die seinerzeit gefundenen Antworten sind weitgehend überholt. Sie haben auch ihre emotionale Attraktivität und Mobilisierungskraft eingebüßt. Die „alten“ Inhalte werden von der Partei nur noch verwaltet; „Wir brennen nicht mehr für sie“ (Joschka Fischer). Darum trifft es zu, dass der Aufschwung in eine neue Rolle der Grünen nur gelingen kann, wenn er sich in neuen Konkretionen der praktischen politischen Ziele ausdrückt. Ziele, für deren Verständnis es erst einer Übersetzung durch Zeitgeschichtler bedarf, haben im politischen Wettbewerb keine Chance. Demgegenüber scheinen manche der in Programmen festgeschriebenen Politikideen nahezu unvermittelbar, weil von der Wahrnehmungswelt der bevorzugt adressierten Wähler abgelöst. Sie halten auch kaum mehr Kriterien der sachlichen Angemessenheit und der Abstimmung mit weiteren relevanten Vernunftkriterien stand. Thematische Innovationen und die Neuordnung der Prioritäten sind unumgänglich. Wenn es um eine Aktualisierung der „Inhalte“ grüner Politikansprüche geht, ist Folgendes zu bedenken. Es ist an der Zeit, eine systematische Unterscheidung vorzunehmen zwischen dem, was die Partei durch ihre längerfristige Präsenz im politischen System zu bewirken anstrebt und was darum als oberstes Erfolgskriterium zu gelten hat auf der einen Seite, und den Problemen und Themen auf der anderen Seite, derer man sich annimmt, um die unmittelbaren Voraussetzungen für den Fortbestand der Partei zu sichern. Das ist möglicherweise etwas einfacher als es sich in

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Worten darstellen lässt, geht es doch nur um eine vertretbare Beschreibung des Unterschieds von aktuellen Wahlzielen und dauerhaft angestrebten Wirkungen. Ein Beispiel: Zurecht wird die derzeitige Krise der Grünen auch auf den Popularitätsverlust der klassischen Umweltthemen bzw. die generelle Sättigung mit Untergangs- und Niedergangsszenarien zurückgeführt. So zutreffend diese Beobachtung auch scheint, so inakzeptabel ist die vermeintliche Konsequenz, nun gelte es Abschied von den „urgrünen“ Themen zu nehmen. In genau diesem Spannungsverhältnis zwischen sachlich gebotenen Zielen und der Konjunktur aktueller Themen liegt aber die Chance der Grünen, zu einem neuen Aufgabenverständnis zu gelangen: nämlich im flexiblen Umgang mit wechselnden Themenkonjunkturen für die kontinuierliche Repräsentation unverzichtbarer Rationalitätsgesichtspunkte zu sorgen. Es ist nicht nur legitim im Sinne berechtigter Eigeninteressen, sondern durch die Selbstverpflichtung auf universale Werte und langfristige Zeithorizonte ausdrücklich geboten, sich auf schwankende Aufmerksamkeitsmuster und wechselnde Themenkonjunkturen einzulassen. Es ist sinnvoll und statthaft, den Wahlkampf mit aktuellen Themen und entsprechenden Politikangeboten zu bestreiten, um so der Partei eine Position zu sichern, von der aus sie kontinuierlich als Garant des Nachhaltigkeitsprinzips und einer langfristigen Folgenorientierung wirken kann. In diesem Sinne hätten die Grünen bei der Bundestagswahl 1998 gut daran getan, mit einem umfassenden und zugleich realistischen Programm zur Integration arbeitsloser und gering qualifizierter Jugendlicher anzutreten – und sich auch auf diese Weise die Position und den Kredit für eine langfristig verantwortbare Energiepolitik zu erarbeiten. Mit anderen Worten: Das „oberste Erfolgsprinzip“ und der langfristige gesellschaftliche Nutzen einer Regierungsbeteiligung der Grünen müssen keineswegs jederzeit in konkrete Wahlversprechen oder werbetaugliche Ziele gemünzt werden. Wichtiger ist es, die Bereitschaft und Fähigkeit zu komplexitätsbewussten Abwägungen und einer inklusiven Folgenbilanz an aktuellen (oder in der Vergangenheit angesiedelten) Beispielen zu demonstrieren. Von verantwortungsvollen Politikern wird nicht erwartet, dass sie die Zukunft vorhersagen können; Ambitionen als Prognostiker wirken eher unsolide und vertrauensmindernd. Gefragt sind dagegen Belege der Kompetenz, auch in unvorhergesehenen Entscheidungslagen alle sachlich gebotenen Gesichtspunkte zu beachten und legitimierbare Entscheidungsprämissen zu formulieren und anzuwenden. Die aktuellen problembezogenen Ziele dürfen natürlich nicht mit den Voraussetzungen einer sozial verantwortbaren und langfristig orientierten Politik kollidieren. Vermutlich fällt es einer kleinen Partei wie den Grünen sogar leichter als den Volksparteien, ihre aktuellen Kurzfrist-Ziele mit „obersten Erfolgsprinzipien“ zu vereinbaren. Doch das gelingt selbst Großparteien hin und wieder. Immerhin hat die CDU mit der Institutionalisierung des ordnungspolitischen Rahmens der Marktwirtschaft und der Westbindung etwas Gleichwertiges bewerkstelligt. Was spricht also dagegen, die strukturelle Eignung der Grünen als Garanten langfristiger Multi-Rationalität zu nutzen ?

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Kapitel 14

In der Tat ist die Ökologiethematik weder maximierungstauglich noch so bequem hantierbar wie die Themen der Einkommens-, Sozial- und Finanzpolitik. Auch ist es unsicher, ob Umweltpolitik wirklich so umfangreiche positive Externalitäten hat, wie sie von den Verkündern eines Investitions- und Wachstumsschubs als Folge umweltpolitischer Interventionen ausgemalt werden. Die Anzeichen wachsender Gleichgültigkeit und eines grassierenden „Öko-Pessimismus“ sind unübersehbar (vgl. Mulhall 1998; Urbach 1999). Doch gerade aus diesem Grunde stehen die Grünen als einstige „Umweltpartei“ vor der Aufgabe, Techniken der Kontinuitätssicherung zu entwickeln, die ein Fortwirken der ökologischen Entscheidungskriterien ermöglichen. Die praktischen Fragen lauten also nicht nur: „Welche Themen eignen sich, die Erosion des ökologischen Problembewusstseins aufzuhalten ?“ und „Welche Themenpräsentation verspricht Aufmerksamkeitsgewinn ?“, sondern auch: „Welche Themen helfen, die Einflussposition auszubauen und auf Dauer zu stellen ?“ Die richtigen Antworten auf diese Fragen zu suchen, heißt, nicht opportunistisch, sondern verantwortungs- und opportunitätsbewusst zu handeln. Um für eine unumkehrbare Präsenz ökologischer Kriterien der Politik zu sorgen, können und müssen sich die Bündnisgrünen auch jener Themen annehmen, die derzeit die politische Tagesordnung bestimmen: Integration der Jugend, Arbeit und Sozialeinkommen, Bildung und Wissenschaft. Die Empfehlung, so zu „bleiben wie wir sind“ (Jürgen Trittin) und zu hoffen, dass die anderen so werden, wie man selbst sein möchte, ist strategisch unterkomplex. Der bewusste Wandel von Selbstverständnis und Aufgabenprofil in Richtung eines kollektiven Experten für politische Rationalitätsgewinne mit der Begabung zur gelegenheitsbewussten Schwerpunktsetzung ist einer der wenigen gangbaren Wege, auf denen die festgefahrene, aber durch konkurrierende „Inhalte“ kaum mehr gerechtfertigte ClanStruktur der Grünen überwindbar wird. Es ist der Weg, auf dem miteinander und mit vielen Segmenten der gesellschaftlichen Umwelt über konkrete Themen nüchtern verhandelt werden muss. Für eine politische Kraft, die sich dieser Aufgabe annimmt, existiert nicht nur dringender Bedarf, sondern auch – in Gestalt der Grünen – brauchbares Potential.

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Parteiprogramme zwischen Selbsterkundung und Umweltaktion

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Kapitel 14

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Kapitel 15 From “Prime Mover” to “Victim of Change”: Political Environmentalism in Central and Eastern Europe (1998)1

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Introduction

Rather than being an overview of the actors and the strategies promoting the rise of ecologically sound post-socialist societies in East Central Europe (ECE), the function of this paper is to provide a set of background information. In the following section (no. 2), the reader will be reminded of the precarious relationship between socialism and environmental protection, both in terms of institutions and excessive pollution. The subsequent section (no. 3) will throw some light on the impact of environmental groups in the breakdown of socialist regimes in ECE. Section no. 4 aims at an assessment of what is happening to the environment in the process of wholesale societal reform and, in particular, through the influence of external pressure and financial assistance following the transition from socialism. Section no. 5 deals with the special case of East Germany before and after unification with the West. Finally, in section no. 6, the major traits of political environmentalism in the new democracies will be summarized in order to detect a common pattern and infer from it some insights into the problems and options of institutional reform.

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Enlarged version of a paper presented at the Department of Political Science and Public Policy, University of Waikato at Hamilton, New Zealand, on March 10, 1998. Predominantly working on nonrelated subjects, I could not have written this paper without drawing on the experience of colleagues with more intimate knowledge of East European environmentalism. I am seriously indebted to Olga Tsepilova, St. Petersburg Centre of Independent Social Studies, from whose case study about a particular environmental movement in Russia I benefitted more than it is possible to document through explicit reference. I also would like to express my thanks to Antonia Lütteken, Andrea Goymann und Jan Wielgohs (all of them at the Humboldt University in Berlin) who provided me with extremely valuable bibliographical and factual information. Last but not least, I am indebted to Lora RenzMoritz for a lot of invaluable suggestions improving style and clarity of the paper.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_16

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Kapitel 15

Nature and Environment under Socialism – A Near Catastrophe

Though capitalist systems display astonishing dissimilarities when their political economy is analyzed in a systematic way (as e. g. by Hollingsworth/Boyer 1997), there are some common features which allow for a clear-cut juxtaposition of capitalist and socialist systems of production. For a long time, these dissimilarities were coined in a contradictory fashion in the concepts of plan and market. Eight years after the demise of socialism and an impressive history of trial and error in the process of institutional change, plan and market appear to be rather oversimplistic concepts. The assumed contradiction tells little about an often observed complementary relationship. Furthermore, a proper assessment of the socialist institutional systems requires ever more precise distinctions than those offered by the plan-market controversy. As there is a rapidly increasing body of literature on the real forms of life, work and economic exchange under socialism, West European politicians and social scientists are asked to unlearn a certain picture of social life: the picture in which an identical set of social entities – such as individuals, households, enterprises, and public administrations – existed in the West and in the East, with the latter soon functioning like the former after being set “free” from its subordination to plans and commands. Contrarily to the picture that assumes the same set of elements in both socialist and capitalist systems, in reality, the elements of the socialist system were different. Insofar as they were different in the past, they tend to remain different even after the plan-command system became abolished. This becomes quite clear when we take a closer look at the goal system and the production units of the socialist economy. As a strictly output-oriented system, the socialist economy was monitored according to a single measure of performance: material output, be it number of cars, tons of steel, or bushels of wheat. Statisticians who attempt to compare economic output in terms of the monetary value of all the goods produced, mostly termed GDP (gross domestic production), fell into despair because of the near impossibility of measuring socialist performance by imputing some equivalent of value and relative prices revealed in market exchange. Socialist planners suffered as well. Because they lacked a consistent and overall standard of efficiency, output growth told nothing about relative performance. Instead, the all-inclusive concentration on output figures coincided with the near neglect of the input side. Even worse, in order to approach the rather ambitiously set output goals, bureaucrats and managers tended to maximize inputs. The consequences of this uneconomical way of behavior were manifold: an extremely high rate of (enforced) labor market participation, the practice of stockpiling everything that could become scarce, the highly symbolic value of growth figures in energy and steel production, and, last but not least, the projects of irrigation and cultivation of land by large-scale landscaping and the redirection of rivers (Goldman 1989). Maximizing the availability of input factors (which themselves, of course, had to be produced as outputs of production) appeared to be the only guarantee to approach the plan goals.

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Arbitrary resource pricing, an emphasis on extractive and steel industries, and an increasing energy consumption were additional features of the Soviet type economies. All other social goals, in particular the proper use of scarce resources, limiting externalities on nature and neighboring communities, research and development of more efficient technology a. s. o. were at best of secondary importance (Busch-Lüty 1989). According to the dominance of output performance and plan fulfillment, the failure of maximizing at the expense of such secondary goals remained unrecognized and unsanctioned. Poor environmental performance of industries was unlikely to be sanctioned by the central state agencies, whereas production targets were often moni­ tored quite closely. At the level of managerial decision-making, little or no interest in limiting or reducing pollution was institutionalized. As a consequence of this productivist bias, if there happened to be efforts targeted at environmental goals, “virtually all implementation activities can be traced to external diplomatic pressure” on the USSR government (Kotov et al. 1997: 112). Why did workers and citizens tolerate such a one-sided system of production ? Though any correct answer has to stress the limits to political expression and opposition, there is an institutional explanation as well which has to do with the type of “local” work organization as established in state enterprises as the core institutions of socialist society. Corresponding to the principles of “socialist indivisibility” (Hausner et al. 1995) – or functional integration – and organizational synthesis, the ideological roots of which go far beyond Leninism, socialist enterprises were at the centre of communal life. They not only comprised the factories and bureaus concerned with the tasks of “reproducing” society in substantial ways, but were purposely made the locus of a catalogue of “social” functions in the broadest sense. In contrast to the increasingly specified production unit which emerged as a consequence of adaption to competitive markets, socialist “firms” steadily grew into functional “conglomerates” in a technical and economic, as well as in a social sense. On the one hand, they ran an extensive in-house production of raw materials and semi-finished goods (that capitalist firms would routinely purchase on the market), and, on the other, they provided a comprehensive bundle of social services which in a market environment would usually be supplied either by private producers or public agencies: such as housing estates, hospitals, kindergartens, homes for the elderly, holiday homes, sports facilities, community centers, and cultural institutions including libraries, cinemas and theatres (Kozminski 1991; Nissen 1992b). In terms of its responsibility for the nearly entire communal infrastructure and the bulk of public services, the executive board of large socialist “firms” functioned in fact as a sort of municipal government.2 These “socially responsible” enterprises, even if operating at 2 The plurality of social functions performed by large Russian enterprises appears to be another example of the “socialist forms of indivisibility” (Hausner et al. 1995: 388). In Marxist social philosophy this topic is reflected in notions of an assumed “inseparability of the economic domain from other social domains” (Tsoukas 1994: 27).

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low levels of economic productivity, enjoyed a high level of “political productivity” (Frydman/Rapaczynski 1994: 193). This means, by the way, that their demand for state subsidies enjoyed favorable hearing of their requests by the government, even in the early years following the demise of socialism. With job security guaranteed in the sense of a constitutional right-to-work, low productivity and the consequence of over-staffing, the employees should not have found themselves in such a bad position to make demands concerning environmental matters. The fact that they generally refrained from doing so cannot be explained with recourse to political repression. Case studies done in Soviet enterprises in the time of late perestroika and early privatization show that employees enjoyed considerable elbowroom for promoting particularistic interests (e. g. Burawoy/Krotov 1992). Whereas the fear of dismissal may be an important explanatory fact in the newly established market context where firms need only between a fifth and a tenth of the former workforce for efficient production, it was absent under socialism. Instead of focusing on the opportunities for dissent and opposition, a proper explanation for environmental inactivity has to take into account two facts: an extremely low level of information and individual knowledge of hazardous emissions, and a high level of personal identification with the production unit (or work group) as a family-like multipurpose social entity. There may have been economic reasons for environmental inactivity as well. Given long hours and low wages as the corollaries of low productivity, employees might have experienced an incentive to refrain from long-term assessments of the quality of life. They benefitted from the opportunity of illegally “privatizing” firm assets (such as tools or construction material) as a widely practiced form of work compensation. But they refrained from more demanding attempts to act collectively in order to improve their lot in the long run. Seen this way, the tacit compromise with management and political leadership appears to be both a consequence of the blurring of boundaries between private life and work life (Nissen 1992b: 12) and the result of implicit choices favoring short-term gains of labor participation at the expense of long-term quality of life.3 An ex post attempt of reconstructing the hidden preference ordering of the socialist economic system reveals the undisputed predominance of output goals for the attainment of which usually any means appear to have been allowed and excused. Whereas efficiency goals might have ranked second behind the ultimate original goal, limits to externalities ranked at best fourth behind the attainment (“as far as possible without a loss in output”) of private goals in terms of consumption, goods and wages. However, when looking at a particular socialist country at a certain period of time, it 3 A strong preference for present over future utility among ECE socialist workers may also be identified if one looks at the large share of people who smoked and/or were addicted to alcohol. One might remember that Gorbachev as the chairman of the Communist party frustrated a majority of followers with his crusade against public drinking.

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is disputable whether consumption and wages or efficiency ranked second. At least in the case of GDR, where the Communist Party felt a lack of legitimacy beside its Western counterpart, the improvement of consumption levels gained prominence over efficiency standards (Brie 1996). In order to secure the necessary minimum of political support and ideological cohesion, the Socialist Unity Party literally “bribed” its labor force after experiencing a workers’ upheaval on June 17th, 1953. The consequences of environmental neglect are enormous. In Poland, up to 11 percent of the territory and not less than 35 percent of the population were negatively affected by hazardous pollution. In Czechoslovakia only 7 percent of the territory, but 57 percent of the population suffered from pollution. In East Germany, as well as in the USSR, about 40 percent of the population are said to have been negatively af­ fected.4 Only in Hungary and Bulgaria was no environmental disaster reported. Romania is said to rank between these two groups. Even in the final years of socialism environmental pollution rose in line with industrial output, thus demonstrating a very low level of resource efficiency. While emissions of SO2 and NOx declined in OECD countries between 1980 and 1985, several East European countries showed a continued increase (Förster 1991; Tang 1993). In socialist countries, even in the USSR with its large gas stocks, coal use per capita far exceeded the West European average (see International Energy Agency 1992: Fig. 1). Due to the lack of adequate reduction technologies, CO2 and NOx emissions reached extreme levels. Until 1989 energy consumption and economic output were closely correlated resembling the pattern of early industrialization that most Western European economies had left behind (see International Energy Agency 1992: Fig. 2).5 Environmental neglect extended into other areas and had many more aspects. Among them was and still is the often unsatisfactory state of wastewater processing. Even large cities such as Warsaw still lack biological wastewater treatment. Although waste disposal facilities were of a rather low standard, some countries, the GDR included, did not hesitate to import hazardous waste in exchange for hard currency – a deal that sheds some light on Western strategies of waste disposal as well. However, it would be erroneous to conclude that socialist countries lacked any environmental protection laws. Beside the regulations concerning natural parks and reservations, there were legal restrictions on air pollution and the like, paralleling the rise of an environmental agenda in advanced capitalist countries. In the 1980s, social4 The region around the East German town of Bitterfeld with its highly concentrated chemical plants was regarded as the most heavily poisened place in Europe. 5 For more comparative statistical information about pollution and other environmental problems see Förster (1991), Matthes (1992), Carter/Turnock (1993) and Nissen (1992a, 1993). Country-specific data are provided for Albania by Hall (1993), for Bulgaria by Baumgartl (1992) and Carter (1993a), for the Czech Republic (and partly for Slovakia) by Carter (1993b), Cerna et al. (1994) and Huba (1996), for Hungary by Hinrichsen/Láng (1993), for Poland by Kramer (1989), Welfens (1992), Carter (1993c), Sleszynski (1995) and Lütteken (1998), for Romania by Turnock (1993), for the Soviet Union and Russia by Jancar-Webster (1994) and several authors in Schreiber (1989), for the former Yugoslavia by Singleton (1989) and Jancar-Webster (1993).

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ist countries had established more or less the same set of agencies and commissions as had spread in the West (Kosta 1992). The main differences between socialist and capitalist countries lay in the implementation of the existing set of rules and regulations. For reasons mentioned above, environmental policies were far less effective than elsewhere – though implementation failure and ineffective regulation e. g. of West Germany’s environmental policies has been strongly criticized. Fines for violating the law were extremely low, only marginally increasing production costs and thus playing an insignificant role in managerial decisions. Given the lack of information and the low level of public awareness, as well as the fact that the single-party system was not very open to popular demands, what demands an explanation is not so much the absence of effective environmental regulation, but the few exceptional cases. One of these is Hungary, where a significant increase in environmental investments has been reported for the period from 1983 – ​88 (Hardi 1994: 41). After 1989, the extent of environmental problems was evaluated with the help of international agencies. Upgrading environmental quality in the major ECE countries to levels similar to those in West Germany would cost about US$ 1 trillion. The cost of ecological redevelopment in Poland is estimated at US$ 260 billion over a period of 20 – ​30 years (according to Weidenfeld in Hardi 1994: 12). Adequate efforts at stopping further destruction and, at the same time, redeveloping the most contaminated areas would require yearly investments of no less than US$ 15 billion according to the former West German Minister for the Environment. The total cost of the agreed upon project of halting the pollution of the Baltic Sea, a 20-year program to be finished in 2012, is estimated at US$ 22 billion (Darst 1997: 52). Thanks to an agreement on international cost-sharing, two thirds of the spots to be decontaminated or reconstructed have actually been transformed or are under transformation in order to meet the standards. Such good news is pretty rare. As we will see (in section 3 below) post-socialist societies have more pressing problems to face than keeping up with international standards of environmental protection. But before we shed some light on what happened after 1990, let us take a look at the prominent role that environmentalists played in the period of system change.

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Political Environmentalism Participating in the Abolishment of Socialism

In the second half of the 1980s, environmental groups emerged nearly everywhere in the socialist world. This appears to have been a reflection of two changes. First, it was a pale reflection of glasnost, i. e. the cautious policy of political and informational liberalization initiated by Gorbachev in the USSR. Second, with more and better information, people living in areas with hazardous pollution felt increasingly motivated to protest against the most obvious risks to their health. Environmental groups experi-

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enced a further push from the fact that any other topics of critique – such as human rights, disarmament and true democracy – posed a far greater risk of triggering off political repression than the “health” and “nature” themes (Szabo 1990). As a consequence, environmental protest flourished in a lot of notorious “problem areas” often characterized by the concentration of large chemical or heavy metal industries. An informative example is analyzed by Olga Tsepilova (1996), a St. Petersburg sociologist. In her paper, Tsepilova describes the rise and fall of an ecological protest movement in the town of Kirishi. Although the biochemical plant, as early as two years after its establishment in 1974, was identified as the main cause of an increase in several diseases among workers and residents, in particular the doubling of respiratory diseases in the children, manifest protest did not emerge before 1987.6 As Tsepilova puts it, “(i)n May 1987 a group of residents founded an Ecology Club called ‘Movement against the Protein-Vitamin Concentrate’. This group of active citizens organized and led all the public initiatives for environmental control in the town. From 1987 to 1991 the organization numbered 50 permanent members and developed a hierarchy and strong federal ties. It had support groups in all major enterprises of the town. (…) According to the findings of a survey carried out in May and June of 1989, 74 percent of the residents praised the activities of the Ecological Club for confronting environmental problems in the town. (…) Research undertaken in 1989 showed 28 percent of residents having provided financial support to the environmental movement in town. (…) Immediately after its establishment in May 1987 the Ecological Club at Kirishi chose to focus its energies on the mass media. Active measures were taken to establish personal contacts with journalists, writers, scientists, film journalists, basically anyone known for being civically-minded. Some of them risked becoming involved in this difficult task, so that the issue was not only brought to the public’s attention at the local level (…), but at the regional and even Union levels as well. (…) From 1987 – ​1989 the central and regional press printed more then 60 features on the subject (…). After the public ecological organization was founded and registered, a wide variety of tactics were utilized: two large general meetings in the town (in June 1987 and July 1988) with over 15,000 out of a total population of 55,000 participating, several meetings at key enterprises in the town, a number of manifestations, and signatures collected to be sent to the USSR Supreme Soviet, International Red Cross and the United Nations Organization. Active use was made of the mass media. The coverage became broader and more objective after the Press Law was passed (in August 1990). In the summer of 1989 residents of the town began preparations for an all-out strike to close the biochemical plant. A strike committee was established. The Union Government

6 This case, by the way, demonstrates that, contrarily to a wide-spread opinion (see e. g. Goldman 1989), environmental movements did in fact occur before the dissolution of the Soviet Union.

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was notified of the prospective strike action. On August 4, 1989 M. Gorbachev appointed a Government Commission to investigate the matter. In November 1989 the USSR Supreme Soviet decided in favor of a closure and subsequent reorganization of all the 8 similar plants by January 1, 1991. For a number of reasons, among them the increasing employment problems and the incapability of the Supreme Soviet to have its way, the decision was not implemented. However, it is to be noted that the environmental conditions in the town have improved slightly. The plant underwent several reconstructions. The Ecological Club, established and registered in May 1987, was the first informal social organization in Kirishi. The need to cope with the acute environmental problems united most active town residents. Under the ‘environmental umbrella’ of the Club, other informal organizations such as ‘Communists for Perestroika’, the Kirishi Branch of the ‘Leningrad Popular Front’ and the ‘Democratic Russia’ movement emerged. Subordinate to the Ecology Club, they provided the link between their regional organizations and the Ecological Club. (…) The Greens united with other social organizations to take an active part in the elections of 1989 and 1990. Twenty members of the Ecological Club ran in the elections as candidates for the Kirishi Municipal Council in 1990. Twelve of them were elected. These twelve people constituted the Green faction in the Kirishi Municipal Council. According to social and professional characteristics, the Green faction in the Kirishi Municipal Council met the highest intellectual standard. The faction took an active part in decision-making on all socio-economic and environmental issues in the town. Alterations in electoral legislation and the election of democratic local authorities provided informal groups with new resources. Among them were possibilities to participate in decision-making, including issues relative to preservation. This new resource led to a radical change of the tactics of the Ecological Club and its associated groups. (…) The situation in Kirishi has now changed. (…) (W)hile the Kirishi population remains concerned and disturbed about environmental problems, concerns over economic and social issues take priority. According to results of the 1989 survey, 76.9 percent of the respondents felt that the pollution-causing enterprises should be shut down and converted into ecologically sound ones. Based on the 1993 survey only 24 percent said this, with 26.1 percent of the respondents stating that it was not possible to spend so much on environmental safety given the economic situation of the country. Most people think solving economic and social problems should take priority.” (Tsepilova 1996)

This condensed history of the environmental movement in Kirishi quite closely resembles what happened in various places in the late 1980s. The path of organizing people collectively and experimenting with the new opportunities of bottom-up political participation in Kirishi was taken as well by people in other socialist countries. There were Green movements and Green parties almost everywhere. By starting public debates on the environment, industrial risks to health and the quality of life, environmental groups were able to claim legitimacy even in light of the official ideology. Thus, they quite often served as a focus for a much broader range of political

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demands, including those aimed at individual freedom, participatory democracy and thoroughgoing economic reforms. One might even infer that the opportunity to relate a wide range of “environmental” issues to the value catalogue of the official ideology became a major factor which allowed for non-violent strategies to system change. Political movements lacking in opportunities to relate their demands to the official values would have experienced a more effective backlash from the old regimes. Whereas the functional diversity of the environmental protest helps to explain its outstanding role in times of revolution (1989 – ​90), it is also considered to be a major reason for the movements’ irreversible decline during the still ongoing processes of wholesale societal reforms. In retrospective, the political “power” developed by environmental groups appears to have been related much more to feelings of dissent and opposition than to the actual environmental problems or – what “deep” ecologists might call – the intrinsic values of environmentalism.7 After having successfully contributed to and benefitted from widespread opposition to the socialist institutional system, the environmental actors found themselves in a new setting: they became players in a competitive game of political representation – a game with different rules and many more players striving for recognition and success. Furthermore, the games of pluralist democracy had to be played simultaneously at different institutional levels (national, regional or district, and local) and were about a significantly enlarged agenda. Suddenly, environmental demands were just one among a lot of other, even more pressing issues. Whereas most of the new political parties could claim competence for the entire agenda (though they were not always prepared to deal with it in appropriate ways), Green and Ecological parties were perceived as narrow-minded and biased in favor of a “single issue”. Within the context of the first free and democratic elections, the so-called founding elections in the period from 1990 – ​92, the environmental movement had lost a lot of steam – and most of its supporters. It suffered from its “liability of newness” much more than most of its competitors in the new political game. Let us have a look at how the Green parties fared in individual post-socialist countries. A demarcation line can easily be drawn between countries where the party was able to attract a significant share of votes in the founding elections and those where it failed to do so. In 1990 – ​92, Green parties were quite successful in Slovenia (8.8 percent of votes in 1990, 3.7 percent in 1992),8 Romania (two parties with 1.7 percent and 2.6 percent respectively),9 Latvia (3 percent) and Estonia (2.6 percent)10. As members of a broader electoral coalition, the Greens succeeded in Bulgaria11 and in Roma-

7 For a discussion of the value structure of Russian environmentalists see Yanitsky (1991) and Tsepilova (1996). 8 According to Nohlen/Kasapovic (1996). 9 According to Gabanyi (1997). 10 According to Nohlen/Kasapovic (1996). 11 According to Schliewenz (1997).

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Kapitel 15

nia12 (in 1996) as well as in the Czech Republic13 (only in 1992) and Slovakia14 (only in 1994). In Lithuania, Hungary and Albania they were less fortunate, already losing in the first elections with a voter turnout of less than 1 percent. A different case is Poland where there has never been a Green party – mainly because environmental protest was well established from the start in the political agenda of Solidarity which in fact was more of an oppositional rainbow coalition than a mere labor movement or a trade union. While after 1992 the voter turnout and the political clout of the Green party declined in the Baltic states, Slovenia, and the Czech Republic, it still seems significant in the Southeastern European states Bulgaria and Romania. In Bulgaria, the Green Party “ZP” belongs to the “Union of Democratic Forces”, the ruling party to date. Analogously, in Romania the “Romanian Environmental Party “PER” belongs to the “Democratic Convention CDR” which won the 1996 elections and became the leading partner in the new coalition government.15 Poland, as well as Hungary, demonstrate that parliamentary representation of “Green” parties is not only the result of competition between multiple-issue and single-issue actors. Institutional legacies and opportunities, on the one hand, and the transactions costs to be covered in a necessary process of organizational consolidation, on the other, have to be mentioned as well. Whereas environmental “consciousness” in Poland had solid roots within Solidarity as early as 1981, there was a similar situation in Hungary, where, since the early 80s, the communist party had acted on a relatively liberal political agenda (and consequently in 1989, through opening the “Iron Curtain” at the Hungarian border to Austria, gave rise to the mass exodus of East Germans, whereby, in turn, the implosion of the more rigid communist regimes in Central Europe gained enormous speed). Pushed by serious environmental problems and pulled by the more liberal political climate, the Hungarian environmental movement flourished in several organizations in several towns and regions (Szabo 1994). As was the case in Bulgaria as well, there were close connections to academic professionals in the health care system and among the science departments of the universities and academies. These traits of an “early professionalization” helped to boost popularity and establish channels of cooperation with expert and specialist groups abroad.16 This, in turn, allowed a kind of immunity against political repression to develop. The factors contributing to the development of strength vis-á-vis the socialist regime were of little help in coping with the problem of organizational fragmentation 12 13 14 15

According to Gabanyi (1997). According to Vodicka (1997). According to Szomolányi/Meseznikow (1997). Among the partners forming the “CDR” is another environmentalist group, the “FER” (Environmental Federation of Romania). 16 West European Green Parties and NGOs such as Greenpeace and Friends of the Earth provided both technical assistance for the establishment of local chapters and helped to organize international fora attracting broad publicity.

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that had to be overcome if the separate groups were to successfully transform itself into an all-encompassing political party. However, the political “transaction costs” of uniting a large number of specialized “target groups” around a political agenda to be created collectively are enormous. No wonder the 54 alternative and ecological groups that were counted in Hungary in November 1990 (Szirmai 1992) remained without a parliamentary arm. Even in Bulgaria, where a broad anti-pollution movement consolidated itself under the name of “Ekoglasnost”, the problems of institutionalization after the collapse of the old system resulted in a set of fragmented organizations with different political ideologies (Baumgartl 1992) A somewhat different case is Russia. For geographical reasons, as well as its peculiar legacy as a Socialist state and a major power on the world stage, the environmental protest exhibits a different pattern, or to be more precise: a series of patterns, all of which differ from what developed elsewhere. By and large, Russian environmentalist groups are more target-specific, are centered around spots of local or regional importance, are ideologically heterogeneous and – to a large extent – subject to changes in the general political agenda and conjuncture. To date, they are not reported to have a recognizable impact on political life in Russia. There are of course exceptions. The St. Petersburg Greens are still active in promoting local policies to stop the pollution of the Baltic Sea. The same is said about many local environmental groups in several countries, including Estonia, Poland and Bulgaria. The decline of the post-socialist environmentalism finds expression in the revised priorities of popular demands. Among the residents of the Russian town of Kirishi, environmental problems (mentioned by 18.2 percent of respondents) in 1993 rank behind seven more pressing issues, namely “the need for social protection” (39.4 percent), increasing unemployment (34.8 percent), “increased social inequality” (34.8 percent), “increase in the crime rate” (34.6 percent), “deficits in the supply of goods and services” (28.4 percent), “alcoholism” (27.3 percent) and “the problem of housing” (18.3 percent) (Tsepilova 1996: 13). According to other sources, concern for the environment fell from the second or the third rank to rank five or six (always behind social and job security, housing, and crime), or even to rank 10 (Kotov et al. 1997: 109).

4

The Difficult Start of Post-socialist Environmental Policy

With democratically elected governments entering office, the situation that environmental activists and their organizations had to face underwent a twofold change. On the political level, environmentalists, together with all former dissident and all new political groupings (including the reformed post-communist parties), profited from the opening of the political process. All political actors with the capability of overcoming the “logic of collective action” by motivating their membership through ideological commitment or private benefits, were allowed to participate in elections and, if successful, enjoy access to the bodies and stages of political decision-making. How-

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Kapitel 15

ever, adapting to the enlarged opportunity structure, the new actors experienced increasing difficulties in presenting their individual views and demands. As soon as they became aware of having lost their common adversary, they had to engage in competition over a quite diverse set of policy demands and goals. When the formerly “frozen” civic societies returned to life the input of the political systems became heterogeneous. In order to promote environmental policy, it was no longer enough to address the one and only party but, instead, necessary to attract public attention and to reach a deal with potential partners, in exchange for supporting their particular issues. The first thing political environmentalists had to learn under the new circumstances was the logic of political competition, i. e. competition among actors as well as issues. Issue competition and value diversity led to a loss in support for environmental demands. With liberalization on the march, not only did long-suppressed facts become disclosed, but long-suppressed values started emerging and attracting public support. The pursuit of short-term economic self-interest became no less legitimate than the claim for environmental action in order to save future generations (Kotov et al. 1997: 109). To be more precise, environmental movements lost their political clout as a consequence of several factors and changes triggered by the project of wholesale institutional reform. Besides issue competition and an increased diversity of values and goals, a mismatch between the problems to cope with and the coping capacity of the state became obvious. There was an overload of problems and tasks to be dealt with by legislatures and state administrations. The economic transformation turned out to be much more complicated, risk-laden and time-consuming than anticipated. However, looking back on what was achieved during the past few years, one does not as yet feel entitled to blame the new democracies – its citizens, voters, and governments – for failures and problems left unaddressed. More often than not, the task of turning the wheel full circle to embark on the road to democracy and market capitalism was mastered with impressing success. The well-known list of shortcomings and drawbacks, above all, is to remind us of the huge dimensions of the project. These should also be kept in mind when assessing both the problems associated with environmental reforms and their limited success. When we turn to actual environmental policy in the subsequent paragraphs, there will be no further mention of what has remained of the environmental movements. This does not mean that they became totally insignificant or are absent from the political system. Because the paper is not a comparative policy analysis dedicated to the task of revealing the relevant influence of the different actors involved, we will take a glance at the output side of politics. Organized environmentalism is assumed to remain a factor of more or less significance on the input side but will not be touched upon in the remainder of this section. However, we have to take note of an important exception concerning the role of environmental groups in the context of international negotiations that at present are tremendously important. Because information is no longer constrained by repression or control from above, governments are

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experiencing that it is nearly impossible to lie in international negotiations, e. g. by pretending that adequate measures against pollution have just come into effect. To date, environmental groups and domestic non-governmental organizations (NGOs) have established a sufficient international reputation to denounce a government if it attempts to deceive its partners. Furthermore, pressures to act more frequently will derive from within the transition countries and join external claims to comply with international agreements. As the accountability of governments improves, it becomes more likely that domestic pressure to support compliance with contracts will increase as well. Before looking at indicators of success and failures as the result of environmental action, one has to recognize the ambiguous economic situation in post-socialist countries. As a consequence of the introduction of hard budget constraints at the enterprise level and measures of macroeconomic stabilization including prize and trade liberalization, state budget constraints and anti-inflation policy, the new democracies faced a serious economic crisis. The shocks inflicted by market forces and the socalled economic shock therapy hit the often outmoded manufacturing industries the hardest. Thus, the decline and delayed recovery of industrial output appears to be an appropriate indicator of the initial transformation crisis. Comparable data show that there are two groups of post-socialist countries with different performances. One group is made up of countries that are presently members of the Commonwealth of Independent States, e. g. Belarus, the Russian Federation, and the Ukraine. The second group comprises the Central and Southeastern European countries of the Czech Republic, Hungary, Poland, Slovakia, the Republic of Slovenia, Bulgaria and Romania. While the countries belonging to the first group still suffer from an extreme decline in production, the second group of countries appears to have left the “valley of tears” behind and is now progressing on the path to full recovery (see table 1). Surprisingly, even all the “better-off” countries, i. e. the Czech Republic, East Germany, Hungary, Poland and the Republic of Slovenia, display a severe decline in industrial production. Job losses as a consequence of declined production, price liberalization and the cancellation of state subsidies of certain consumer goods resulted in feelings of social insecurity and increased uncertainty (Slocock 1991). People became increasingly preoccupied with short-term problems of securing household income, as well as adapting to the new opportunity structure which offered previously unavailable options such as entrepreneurship and the establishment of businesses. The changed circumstances led to the decomposition and “demobilization” of environmental groups (as described by Tsepilova 1996). They furthermore gave rise to unforeseen conflicts between workers employed by enterprises with hazardous externalities and remaining environmental protesters who demanded a stop in production (such conflicts are reported to have happened inside the Polish movement of Solidarity). The coincidence of a weakened economy and heightened popular discontent stemming from job losses and rising prices not only led to a reversal in the political agenda (with eco-

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Kapitel 15

Table 1  The Development of Industrial Output during Economic Transformation Country

Decline and Recovery of Industrial Production (Manufacturing industries, mining, energy) 1990 = 100 1991

1992

1993

1994

Bulgaria

77.8

65.4

60.8

63.2

?

Czech Republic

76.5

65.2

68.1

69.5

74.0

East Germany

72.2

67.6

71.5

81.4

86.9

Hungary

81.4

73.8

76.6

84

88.1

Poland

88.1

91.8

97

Romania

77.3

60.3

58.0

59.8

65.4

Slovakia

87.2

70.8

70.3

73.6

79.7

Slovenia

?

76.0

73.9

78.7

80.3

108.8

1995

120

Sources: OECD (1994 ff.), Statistisches Bundesamt (1993 ff.)

nomic matters at the top and environmental issues at the bottom), but in some cases attempts of environmental regulation even met with popular opposition. Two more features of the new relationship between state and economy appear to be constraining the pace and range of environmental regulation, both having to do with the ambiguities of a prolonged interim period. On the one hand, transition economies were (and still are) in a certain disarray in their resistance to state intervention and, in particular, to regulations which aim to internalize social and environmental effects. Since the wholesale privatization is a rather complex project, for a certain period there are going to be large sectors of the economy (mainly the old industrial sectors) with rather poorly defined property rights. Although formerly under the control of privatization agencies or state-monitored investment funds, neither the government nor private share-holders expect management to follow costly regulations. Both full-scale and semi-privatization appear to have lowered the burdens of state regulation felt by CEOs. Given the lack of investment capital as well as market prices for scarce resources, the often projected conversion of hazardous production is postponed until “better times”. While both state agencies and private investors lack the necessary capital for an immediate modernization of old-fashioned factory equipment, the expectation that there could be a recovery in the near future of the environment from industrial pollution appears premature. Often, state agencies seem to be the more viable candidates for organizational reform. The agencies’ structure does not always follow the multiplication of new addressees as happened with the dissolution of large socialist enterprises into 50 or more autonomous private firms.

From “Prime Mover” to “Victim of Change”

361

Even more problematic would appear to be “the devolution of power” (Kotov et al. 1997: 113) that happened in the early years of “destatization” in the former USSR. It resulted in a significant increase in managerial power at the expense of state and public authorities (Wiesenthal 1996). With the erosion of the central state bureaucracy and the devolution of governance functions to both the “corporatized” (former) state enterprises and local governments, the power and discretion of the directors of enterprises increased tremendously. They became sovereign with respect to the prices charged, their investment plans, borrowing policies and the use of possible profits. This did not, however, always include the firms’ liability for a balanced budget, i. e. a volume of market sales that covers its pay-roll. Quite often, the central state remained liable for the complementary provision of funds that the firm failed to earn itself in the marketplace. Whereas the state’s deficit guarantee reflects the public interest in the firms’ social functions – as a sort of multi-purpose institution responsible for the well-being of the whole citizenry (above all by abstaining from massive lay-offs) – the factual softening of budget constraints provided the direktora with more freedom of action than it enjoyed under the rule of the socialist state bureaucracy. Ongoing subsidies combined with increased autonomy made the former state enterprises that were once rather weak elements of the plan-command economy become powerful “local heroes” of the new semi-private business sector (Tsoukas 1994). Confronted with the economic transformation crisis and the increased power of the semi-private big business sector, local governments have no other choice but to refrain from implementing regulations whose consequences are declared costly by business representatives. Legal exemptions and temporary relief from valid norms of behavior became serious obstacles to the implementation of environmental laws (Kotov et al. 1997). This applies in particular to the profitable, but extremely hazardous industries producing oil, gas and heavy metals. On formal grounds, the introduction of environmental laws and regulation comes close to being revolutionary when compared to the past. Nearly all former socialist countries resorted to the entire catalogue of market-related policy instruments such as pollution taxes, fines and permits.17 However, at least for the first decade after transition, the efficacy of economic instruments is reported to be unsatisfactory for three reasons. First, there is a lack of knowledge and experience on the side of both state and business administrations to use economic instruments effectively. Second, while environmental monitoring is still underdeveloped, defective behavior on a level below actual catastrophe is unlikely to become detected and thereby subject to sanctions. Third, the enduring lack of hard budget constraints lessens the behavioral impact of cost-related positive and negative sanctions. Given that pollution fines did not keep up with inflation, their effect as incentives to secure compliance with the law is close to nil.18 17 See Bartel (1994), Kotov et al. (1997). 18 In the case of the highly profitable nickel plant of Norilsk near the Finnish border, fines are said to have a significant effect only if raised 1000 times the actual rate (Kotov et al. 1997: 112).

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Kapitel 15

Not surprisingly, with respect to compliance with environmental regulation there are large differences not only between post-socialist states but among regions as well. Poland is said to have a rather impressive record of successful environmental policies. Taxes on SO2 pollution are the highest among all new democracies. Pollution taxes, together with other environment-related earnings, are used to finance more appropriate technologies for reducing pollution and improving waste disposal. This appears to be a superior concept because of the use of special environmental funds that are detached from the regular state budget. Poland is said to comply with the international regulations concerning pollution in the Baltic Sea (Darst 1997: 55), whereas Russia made little effort to stay on track in its commitment to improve wastewater treatment (Kotov et al. 1997). The lack of compliance that most environmental analysts identify in the case of Russia is considered to have two major causes. On the one hand, the Russian institutional system still appears inconsistent, with little regulatory impact. Since the allocation of competences and duties is not always clear, and state authorities are reluctant (or unable) to implement the law, existing rules have little influence on behavior. This applies to tax regulations as well as legal norms. Looking at the role of the socalled mafia one might even speak of the existence of a “market for institutions”. On the other hand, international negotiations have became more complicated since the times of a unified Soviet power. A lot of internal coordination will be needed before the Russian Federation can take a position on the issues at stake. Furthermore, several issues of international environmental coordination have to be negotiated between new autonomous states that were formerly parts of the USSR such as the Ukraine, Belarus, Kazakhstan, and of course the Russian Federation. Similar disadvantages are said to stem from the multiplication of autonomous nation states on the shores of the Baltic Sea where reducing the level of pollution is extremely important. Paradoxically, the record of environmental pollution after 1990 is not as bad as one would expect in view of the aforementioned limits to effective regulation. Economic decline in terms of drastically reduced industrial output resulted in lower levels of pollution. “In 1993, SO2 emissions from European Russia were 52 percent lower than in 1980” (Kotov et al. 1997: 110). With step by step recovery, however, the situation might again change for the worse. At least in the years to come, the sectoral composition of the transformed economies resembles a sort of regression. Because the relatively most advanced technologies need huge capital investments, they tend to be passed over in favor of “bread and butter” products on a lower level of technological complexity. While the Bulgarian (as well as the Russian) electronics industry almost disappeared after 1990 (Genov 1997), steel-making and chemical industries are gradually recovering. A similar situation exists in agriculture where environmental problems “are both serious and diverse” (OECD 1994: 7). In almost every post-socialist country, a twofold process of structural change is underway. On the one hand, large farms either formerly state-owned or managed collectively are transformed through allocating

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their assets to a number of single private farms. On the other hand, there is a serious reduction in average farm size, which has brought about changes in the work organization as well as in production technology (Lütteken/Hagedorn 1998). The structural changes, together with the effect of declining demand after price liberalization, resulted in a decrease in total agricultural output, sometimes followed by a disproportionate decline in employment (due to increased productivity).19 From 1990 until 1994 crop production in 10 East and Central European countries fell by 13 percent, animal production even by 30 percent (Lütteken/Hagedorn 1998). A further result of agricultural transformation which can be welcomed is the reduction in the use of agro-chemicals due to the abolition of price subsidies and other incentives to boost production. While the USSR together with major COMECON countries had “the total amount of mineral fertilizer use increased by a rate of 18 percent from 1980 to 1989” (Lütteken/Hagedorn 1998), fertilizer use by 19 West European declined by 5 percent. After 1990 the Eastern European countries joined the Western path with reduction rates between 20 – ​70 percent. An analogous trend is reported for the use of pesticides. At first glance, the changes in agriculture appear to be a major step in the direction of environmentally sound production. However, as experts explain, this picture is unlikely to remain valid in a mid-term perspective. The use of agro-chemicals already began increasing after 1994, in the case of Poland as early as 1992 (Lütteken 1998). This is all the more problematic as some countries have as yet failed to fix upper limits for the use of chemicals with potentially hazardous effects. Because of the still drastically reduced pollution, the need for strict regulations may be underestimated. If, however, preventive regulations are not going to put into place for the time being, the restructured agriculture appears ill prepared for their envisaged integration into the Common European Market with its strong incentives for an extensive use of fertilizers and pesticides. Should Central European Countries be made members of the EU without having introduced proper regulations, the economic incentives of the Common Market framework can be expected to work against environmental goals. With a view on investments made and vested interests, the postponement of adequate regulation appears to be the wrong choice (Lütteken/Hagedorn 1998). The last point to mention in this section is the role of external partners, in particular neighboring countries and the member states of the European Union. Though there are solid arguments in favor of mutually beneficial cooperation in general and generous unilateral financial help from Western states in particular (Vobruba 1992),20 the overall significance appears to be overrated. With the exception of single projects to reduce far-reaching risks of single installations such as nuclear reactors, financial contributions from abroad are of little importance. For example, 90 percent of all 19 However, with 26.7 percent of total employment in 1993, the 10 East and Central European countries, except for Russia, still have a disproportionate share of their working population employed in agriculture. 20 For the “conference approach” to the organization of close cooperation between West and East European states see Gneveckow (1996).

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Kapitel 15

environmental spending in the town of St. Petersburg is financed domestically. The same applies to 95 percent of the costs of environmental policies in Poland. A considerably larger share is contributed by Western countries to the costs of investments targeted to reduce Baltic Sea pollution; the Western partners shouldered 32 percent of the costs (Kotov et al. 1997). However, there are also examples of failed cooperation: Western donors withdrew from joint implementation projects after recognizing that the Russian partners had defected. Environmental disasters may not only affect those who are responsible, but the neighbors abroad as well. Therefore, neighboring states might be willing to tolerate a violation of the so-called “Polluter Pays Principle”. The willingness of Western partners to contribute to the reduction of risks threatening to cross the border of former socialist states can be exploited by the “polluting” state. Such a situation emerged after the Chernobyl catastrophe in the Ukraine. In order to prevent another outburst and long-range dispersion of radioactivity as occurred in April 1986, Western countries offered a huge amount of financial subsidies (Darst 1997) including grants, soft loans and loan guarantees. This “bribery” package was intended to change the pay-off structure of local actors in such a way that they would prefer the closure of their hazardous nuclear installations instead of making further investments in insufficient improvements. After Russian and Ukrainian representatives recognized that a prolonged existence of the hazardous power plant would serve as a continuous source of grants and subsidies, they changed their minds and demanded even larger contributions from the European Union and G7 countries. As Robert Darst puts it, “(t)he prospect of environmental subsidization (…) may encourage potential recipient states to accept higher levels of ecological risk than they would otherwise be willing to live with, in the hope or expectation that their neighbors will furnish the resources necessary to reduce that risk to an acceptable level” (Darst 1997: 50). Even after the Western offer was raised from $2.3 billion to $3.1 billion for the closure of the Chernobyl nuclear plants, the Ukrainian partners remained reluctant and demanded another round of negotiations. Further examples of environmental blackmail by former socialist countries are reported with respect to the Nickel plant of Pechenganikel near Finland and Western offers to contribute to projects targeted at the modernization of several nuclear power plants. Also worthwhile remembering as a case of environmental blackmail is what happened in 1993 when Russia dumped 900 cubic meters of radioactive wastes in the Sea of Japan. This was followed by the announcement of an official Russian spokesmen of subsequent dumpings if there were no financial help offered to proceed otherwise. After some pressures from the USA, Japan agreed to finance the construction of a reprocessing facility in the Far East for about $26 million. Taken altogether, it would not appear to be too pessimistic if one concludes that the former socialist countries – notwithstanding the indications of important progress in the reduction of pollution – remain major polluters deserving both focused attention and assistance to master their tasks.

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East Germany as a Special Case of Political Environmentalism

The environmental situation in the GDR was among the worst of all socialist countries in Central and Eastern Europe. After economic exchange relations had been almost completely severed in the years before and after the erection of the Berlin Wall and similar structures along East Germany’s Western border, industrial autarchy prevailed even over efficiency criteria. Under these circumstances, environmental pollution was nearly a non-issue. Although the GDR increasingly benefitted from trade with West Germany, after having agreed to establish formal bilateral (though explicitly not declared “international”) relations, the priorities of its industrial policy remained strictly output-related. With the establishment of a state agency for environmental protection and water use in 1971, the Socialist Unity Party (SED) of the GDR kept pace with the institutional developments in the neighboring countries. As was the case at this time in almost all capitalist and socialist countries, the official acknowledgement of environmental problems through the creation of agencies was little other than “politics as symbolic action” (Edelman 1971). Being surprised at the sudden increase of popular concern with the environment after the broad reception of the famous “Limits to Growth” report to the Club of Rome, governments all over the world claimed responsibility for the environment and saving energy. The context within which this sudden “move to nature” occurred was created by economic changes as well: above all the socalled oil price crisis as a side effect of the situation in the Near East and its geopolitical impact. Of course, socialist countries had to mention the possibility of increasing energy prices and other sorts of natural resources as well. With a surprisingly flexible reaction to the foundation of the West German Green Party in 1980 – or, as a sort of “preemptive strike” – the East German government created an environmental associa­ tion of its own, the “Gesellschaft für Natur und Umwelt” (Hampele 1997). In the case of East Germany, the close – though unofficial – contacts with West German discussions and, through these, with international issues, could be expected to have facilitated and hastened the development of an environmental movement in the GDR similar to that in the FRG. However, the SED’s monopoly of political representation precluded any explicitly organized expression of the growing environmental concern. Given the closed political system of the GDR – which appeared to have been several degrees stronger than in other socialist countries such as Hungary and Poland – it is all the more remarkable that environmental protest and an articulated sense of the problematic relationship between (the socialist) society and nature ranked among the most influential intellectual currents leading to the creeping delegitimization of the regime. As outlined above, because the point of departure of ecological critique – its relation to the quality of life of the masses as well as its anti-capitalist connotations – was broadly consistent with core features of the communist political philosophy, environmentalism had a strong comparative advantage over alternative frames of reference for the development of an internal opposition. Because

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of this, both environmental issues as well as an upswing of organized environmentalism played a major role in the collapse of the regime. First indications of “non-official” environmental concern – environmental protest would be the wrong term – appeared as early as in the mid seventies.21 The major social locus and for at least one decade the only place where ecological concern could develop was the network of the Protestant (Christian) churches. In its outsider role as a social institution, the church provided an umbrella for a bundle of self-organized discussion groups of mostly younger people (Wensierski 1981). Members of these groups did however have a solid footing in the Marxist philosophy and took the declared values of the system seriously. As early as 1982, a West German newspaper printed a report on the Eastern environmental groups entitled “The Development of Environmental Discussion in GDR – a Delayed-Action Cap ?” (Die Tageszeitung, 15. 7. ​1982: page 9). In the mid-80s, there were about 15 environmental libraries (Umweltbibliotheken) in major cities of the GDR. This peculiar organizational form was chosen in order to demonstrate political innocence by stressing functions such as the provision of neutral information. The topics of socio-ecological critique ranged from one-sided urban development strategies – famous for its notorious preference for replacing 19th-century buildings with large concrete housing blocks – and from energy waste and damaging agricultural practices to the rejection of nuclear energy plants (cf. Wensierski/Büscher 1981). Of course, environmentalism was not the only issue dealt with by the early oppositional groups. These groups were also concerned with disarmament and peace negotiations, feminism, participatory democracy and human rights. However, in 1989 the Stasi (Ministerium für Staatssicherheit) counted 39 groups of environmentalists associated with or protected by the church (Hampele 1997). Serving as a major point of reference for the demands for thoroughgoing reforms, after the collapse of the SED’s power monopoly, not only the oppositional groups but the hastily reformed communist party, its allies (the so-called bloc parties), as well as the mass organizations claimed to have a stake in the environmental agenda. Given the near impossibility of freely discussing the virtues of pluralism and market economy during the times of socialist rule, the issues of environmental critique, the freedom to travel as well as a better supply of consumer goods and other dimensions having to do with the quality of life became the prominent demands of change. However, citizens already actively engaged in environmental politics took the opportunity to create nation-wide organizations. They not only formed an East German Green Party of their own – naming themselves the “Grüne Partei” instead of imitating the West German “Die Grünen” – but a particular association for environmental protection, the “Grüne Liga”, as well (Hampele 1997). Due to its access to state subsidies and its 21 For documents of the early environmentalist groups see Wensierski/Büscher (1981). A closer look at their ideological and organizational features as well as their relationship with the Protestant church is provided in several books and papers by Detlef Pollack (1994, 1996; Pollack/Rink 1997).

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integration into the German corporatist structure of “acknowledged” interest associa­ tions that are regularly consulted by legislatures,22 the Grüne Liga was able to survive the downswing in citizen participation after the unification of Germany. What happened after the collapse is extensively analyzed in studies about the end of GDR and the unification of the two Germanies.23 As participants of the Round Table, which was substituted for the power monopoly of the SED, oppositional groups became more occupied with the obstacles to completely smashing the old power structure than the agenda of reform. With the outcomes of the first free elections in March 1990, the path to German unity was paved. All major projects of reform were focused on adapting the Eastern institutional system to that of the FRG. In this process of rapprochement to the West, the opposition movement became torn between the two opposing options of either supporting the quest for unification, or clinging to the idea of a separate GDR that after thoroughgoing reforms should resemble a model of democratic socialism. Although there was a respectable minority pleading for unification, the East German electorate that with a vast majority would vote for unification punished its liberators and denied them solid parliamentary representation (Wielgohs/Wiesenthal 1993). The cumulated voter turnout of the Alliance of several opposition groups called Bündnis 90 and the combined Grüne Partei and the Independent Women’s Association UFV amounted to less than 5 percent. An identical outcome occurred in the first All-German elections in December 1990 when the West German Green Party failed to achieve the minimum of 5 percent of the votes for returning to the national parliament.24 Regarding the collapse of the GDR’s socialist regime as only one case in a series of implosions, East German environmentalism reveals itself as having been extremely influential. Having gained force through the mass exodus of GDR citizens via the Hungarian-Austrian border, East Germany’s opposition movement had a strong impact on the subsequent revolutions in Czechoslovakia, Bulgaria, Romania as well as in the now autonomous Baltic states. After working as a sort of “ideological explosive” in the GDR, environmentalism doubtlessly served as a “bridge” to pluralist democracy and market economy. It did so on two levels. On the one hand, enabling the East German opposition to upset the most rigid socialist regime, the threshold against change in other socialist countries was significantly lowered. On the other hand, with its close ties to the declared value of the communist value system, the broad caucus of environmentalism in the opposition movement helped to raise the threshold beyond which the old regimes could legitimately have recourse to violent means of defense. Though having been extremely successful in delegitimizing the old system, the 22 For an account of the prominent role of associations in the corporatist institutional settings of continental Europe see Streeck/Schmitter (1985). 23 E. g. Glaeßner (1992, 1994), Maier (1996), Pickel/Wiesenthal (1997) and Wiesenthal (1999). 24 However, because the 5 percent threshold had been suspended for regional East German parties, Bündnis 90 won a couple of seats in the first All-German Bundestag.

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political opposition of the GDR failed to consolidate itself under the circumstances in which it had originated. Thus, its fate in no way differs from that of political environmentalism in other post-socialist countries. Among the former communist countries, the German Democratic Republic (GDR) appears extremely privileged. Through its unification with the Federal Republic of Germany (FRG) the implementation of a pluralist democratic system and the market economy was smooth and safeguarded in many ways. East Germany benefits from the FRG’s well-proven and full-fledged institutional system that immediately took effect during the second half of 1990. The citizens of the former GDR did not have to create a complete system of legal institutions, administrative agencies and representational bodies of their own. The framework of market economy, the organizations of territorial administration and local self-government, civil and commercial law, penal and public law, the social security system, antitrust and collective bargaining law, as well as the instruments of labor administration and industrial policy – none of these had to be invented in East Germany. Second, East Germany enjoyed the privilege of large financial transfers without any obligation of repayment. Annual transfers in the order of $100 billion have effected a rapid improvement of the public infrastructure, as do they back the funds of the social insurance system. Third, being subjected to the political system – and the political elite – of West Germany, East Germany’s process of transition is obviously the least likely to be endangered by the ambiguities of an overburdened agenda or the opportunistic and rent-seeking behavior of new political elites. However, after only two years of transformation, some less favorable conditions and outcomes became apparent. Exactly like the other central European countries, the East German economy was hit by a transformation crisis. Its depth follows from measures that – at least in the short run – had an even more disastrous effect than the shock therapy employed in other countries, namely the complete integration in the West German economy with its entirely liberalized trade relations with the rest of the world. Domestic production declined by about 40 percent from 1989 to the end of 1991. However, recovery took place with more speed than anywhere else, with the exception of Poland where economic transformation had already started in 1989. Looking at unemployment rates and inflation rates of transition economies, we find further indicators of a certain uniqueness of East Germany. Only in 1992 did its inflation rate exceed the 10 percent mark, for the period after 1994 an inflation rate as low as 2 percent has been measured. On the other hand, East Germany’s unemployment rate, after it passed the 15 percent mark in 1992, appears to have gotten stuck at this level for many years. From 1991 until 1993, and again since 1995, it has led in unemployment rates among the “better-off” ECE countries. There was a largely uncompensated loss of 37 percent of all jobs until 1993. This sets East Germany apart from the others, but can, however, be easily explained by the subordination of East Germany’s economy to the Bonn government’s preferred macroeconomic policy. As the latter is explicitly directed at minimizing inflation, even at the price of increased unemploy-

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ment, the economy under transition is confronted with rather unfavorable conditions for recovery. Being strongly committed to approach the Maastricht criteria of joining the European monetary union, the government had little at hand to compensate for the decline of GDP growth in East Germany. Although massive financial aid from West Germany compensated for the distributional impact of the transition crisis, thus relieving the people from burdens common to the peoples of other post-socialist countries, the crisis became the dominant theme of all unification-related policies. Since East Germany represents a rather disadvantaged investment site due to a high wage level (approaching West German wage rates as close as 85 percent) but a low level of labor productivity, the prospects for a full economic recovery remain grim. As a consequence, there is a considerable degree of popular frustration and dissatisfaction resulting from the package of drawbacks including mass unemployment, the massive devaluation of skills, the loss of property rights resulting from the restitution policy and, last but not least, the high degree of personnel turnover even beyond the upper echelons of political and managerial hier­ archies. As an unexpected and intriguing outcome, the most “comfortable” way of departure from socialism appears to trigger serious political dissatisfaction. As the only case of an externally guided (and sponsored) transformation, East Germany became the subject of a clause in the constitution of West Germany. Through this clause, the FRG government is obliged to ensure – as soon as possible – “the equality of living conditions” (Article 106 (3) 2, Basic Law). As it is widely considered, the obligation goes far beyond a binding definition of the long-term effects of policies; it also determines the ways and means of achieving the goal: by introducing the exact institutions and standards of performance and service provision as are valid in the West. For this reason, political scientists declared East Germany a “ready-made state” (Rose/Haerpfer 1996). Of course, West German environmental standards are part and parcel of the institutional system extended to the East. With tremendous efforts to approach West German standards, the environmental situation in East Germany has in recent years improved significantly. In 1991, the Federal Ministry for the Environment, the Protection of Nature and Reactor Safety proclaimed to aim at East Germany being on par with West Germany as early as the year 2000. Although this might not be the case for all aspects of pollution control, the improvements already achieved look impressing. Whereas per capita emissions of sulphur dioxide (SO2) and dust were about 20 times the Western figures,25 from 1990 – ​1992 a reduction of 45 percent was achieved. Improvements on a similar scale are reported for waste water treatment and the decontamination of poisoned soil areas (Altlastensanierung). However, upon closer look the situation seems more am­ biguous.

25 Measured relative to the level of GDP, SO2 emissions were even 65 times higher than in West Germany (Horbach/Komar 1994: 137).

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On the one hand, huge investments still need to be made in order to catch up with the West. In order to have proper waste water treatment in all municipalities, about US$ 70 billion will be needed. For sufficient sewage disposal according to FRG standards, another US$ 20 billion has to be invested. The decontamination of poisoned soil is said to cost about US$ 30 billion alone for civil industrial sites (Horbach/Komar 1994). The poisoned sites that were formerly used by the Soviet army demand additional funds. On the other hand, recent years not only saw environmental improvements but changes for the worse as well. Huge increases in car purchases and car use counteracted declining industrial emissions. This is particularly the case for carbon monoxide (CO) and nitrogen oxides (NOx). Instead of reductions further increases are expected to follow from car use which is estimated to grow by 30 percent until the year 2010 (Horbach/Komar 1994: 139). Similarly, as a consequence of catching up with Western patterns of consumption, per capita figures of sewage doubled after 1989 and, in 1990, was 27 percent above Western figures. Given that household consumption in East Germany as well as in other former socialist countries is still lagging behind Western levels, much of the positive picture of reduced pollution after the regime change becomes obscured. By catching up in economic output and individual consumption, pollution threatens to rise again. Much of the future situation seems to depend on the budgetary decisions made to date where public and international funds are directed at either stimulating production or reducing the level of ongoing pollution.

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Tentative Conclusions

Political environmentalism was a major force in the concert of opposition movements. Whenever and wherever individuals formed informal or formal groups that raised demands to stop pollution and respect nature in its own right, environmental concern undermined the legitimacy of the system. Given the overarching significance of environmental concern in general, in East Germany its role was even more articulate than elsewhere. Given the strong ideological separation from the West, there was literally no other issue that could serve more efficiently as a focus of popular protest. With its implications for other socialist regimes, the impact of East German environmentalism obviously has historic dimensions. What happened to political environmentalism after the turmoil in the process of transition and restructuration is less impressive. The manifold observations can be resumed as follows: (1) Although constitutional liberties are quite similar in post-socialist countries, there are enormous differences relative to the presence and the impact of environmental parties (or groups).

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(2) In most countries, environmental concern has been on the decline since 1990. It proved extremely difficult for the activist core of the respective movements to “install” an ecological agenda. However, there are exceptions such as Bulgaria, where an annual “Human Development Report” (UNDP 1997) is published for the United Nations Development Programme. Among other topics, this report provides information about environmental policies and their social context. (3) Benefitting from a decline in pollution as a consequence of partial deindustrialization and import substitution for industrial goods, the necessary changes in the regulatory framework are still lagging behind Western standards. Industrial decline resulted in a certain “relaxation” of environmental concern, while more pressing issues attracted the attention of government, administrators and voters. Although thoroughgoing reforms are common place in post-socialist states, environmental planning and institution building appears to be in a “transformation trap” (Lütteken/ Hagedorn 1998). (4) Due to low population density and unequal industrialization, there are large areas in East and Central Europe where environmental quality is far above the average levels found in densely populated Western Europe. Though not all of these nature reserves are formerly protected as reservations, their existence seems to contribute to an overall positive, however misleading picture. In the near future, an environmental downturn is most likely because of unregulated growth and a lack of concern for the sectors of environment and nature still intact (cf. Tang 1993). (5) There are apparent differences between environmental policies in former Soviet states and those in the smaller ECE countries. Advances in institution building and the reallocation of property rights allow the latter to be more effective in controlling and reducing pollution. Russia, in particular, demonstrates the general paradox of system change: While the entire concept of institutional change falls under the heading of “destatization”, i. e. the down-grading and abolition of state functions, the period of transition calls for the opposite: first, avoiding that state power becomes illegally appropriated by private agents; and second, incorporating new functions and tasks such as an institutional framework of environmental protection. (6) Given that major improvements became visible in countries with obvious progress in introducing markets and redefining property rights (such as Poland), there appears to be sufficient ground for concluding that market capitalism and environmental protection may well go together. Or as it is put by a group of insiders: “much of what is needed for a properly functioning liberal market-based society may also be good for environmental protection” (Kotov et al. 1997: 105). Given that legal responsibilities are defined with the same precision – and visibility ! – as property rights, there

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is a clear “advantage of market over planning” as Tang (1993: 102) puts it with reference to energy efficiency. (7) Finally, the decline in popular preferences for enforced pollution control is nothing special for post-socialist countries. It resembles what has happened in Western Europe with its declining GDP growth rates and rising unemployment. All major successes of pollution control that have been achieved to date can be traced back to the period of strong environmental concern and political mobilization. This period ended in 1990. Since then, further progress seems to have become dependent upon both the regulatory power of domestic institutions and international regulations, in particular if the latter are supported by coordinated action of NGOs.

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Kapitel 16 Transformationschancen der Gegenwartsgesellschaft1 (2015/2017)

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Einleitung

Mit den Umbrüchen von 1989 und 1990, die sich in den Ländern des so genannten Realsozialismus ereigneten, schien die Frage, wie sich die modernen Gesellschaften des Westens weiterentwickeln werden, obsolet geworden. Den Transformationsländern diente der „Westen“ als institutionelles Vorbild und ihren neuen Eliten als Beleg, für die postsozialistische Zukunft eine gute Wahl getroffen zu haben. Nach dem Schwinden der Revolutionsillusion im Niedergang der 68er Studentenrebellion war die Vorstellung von einem Radikalumbau der bürgerlich-kapitalistischen Gesellschaft nur noch in spätmarxistischen Sekten oder in Schriften konsequenter Industriekritiker beheimatet. Gleichwohl gelangt die Idee einer notwendigen Transformation gesellschaftlicher Institutionen immer wieder auf die Agenda politischer Reflexion – sei es im Kontext von umwelt- und klimapolitischen Kontroversen, sei es in Plädoyers für ein allgemeines, bedingungsloses Grundeinkommen, sei es in Gestalt der rechtspopulistischen Forderung, Migranten das Bürgerrecht zu verweigern. Doch die Unterschiedlichkeit der abzustellenden Übel und Widersprüche zwischen den konkurrierenden Zielvorstellungen für den reklamierten Wandel ließen lange Zeit eher auf ein unvermeidbares Grundrauschen im Meinungswirbel der liberal-pluralistischen Gesellschaft schließen als auf virulenten Transformationsbedarf. Dieses Bild hat sich im zweiten Jahrzehnt nach dem Millenium gewandelt. Der Aufstieg nationalistischer und rechtsextremer Parteien und die mancherorts erfolgte Regierungsübernahme durch anti-liberale Politiker in demokratischen Wahlen ha1 Teile dieses Kapitels entstammen einem Beitrag zur Konferenz „Jenseits der Imitation. An den Durchbruchstellen kritischer Transformationsforschung – offene Fragen“, 29. – ​30. 09. ​2015, in der Rosa-Luxemburg-Stiftung, Berlin. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7_17

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Kapitel 16

ben der Vorstellung von einer womöglich bevorstehenden Transformation der liberalen Demokratie überraschend Nahrung gegeben. Es scheint, als drohe selbst im, mit extrem schmerzhaften historischen Erfahrungen geschlagenen Deutschland entweder ein neuer Siegeszug des chauvinistischen Anti-Modernismus oder die Notwendigkeit und Chance, mit der Bekämpfung des Rechtsextremismus zugleich die Verwirklichung „linker“ Ideale voran zu bringen: Gesellschaftstransformation ist (wieder) vorstellbar. Wenngleich es sich in Anbetracht der unaufhebbaren Unsicherheit über künftige Ereignisse verbieten sollte, Spekulationen über ein künftiges Transformationsgeschehen anzustellen, so ist es doch möglich, die in den gegenwärtigen Verhältnissen verorteten Gründe und Referenzen zu sondieren, auf die sich Transformationserwartungen und mögliche Transformationsbestrebungen beziehen (Teil 2). Bei der Einschätzung der Typik möglicher Transformationen mag ein Rückblick auf die 80er Jahre helfen, in denen die deutsche Gesellschaft bis heute spürbare Veränderungen erfuhr (Teil 3). Besondere Beachtung verdienen dabei die prozessbegleitenden, teils mehr, teils weniger mobilisierungsförderlichen Akteursorientierungen (Teil 4). Sodann wird, auf die Gesellschaft der Gegenwart bezogen, argumentiert, dass diese aufgrund veränderter Kontextbedingungen kaum mehr als Transformationssubjekt im Hinblick auf die zuvor beschriebenen Übel in Betracht kommt (Teil 5). Das Kapitel schließt mit einem Resümee der gleichwohl verbleibenden Möglichkeitsbedingungen intendierter Transformationen (Teil 6).

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Indikatoren akuten Transformationsbedarfs

Zu den Dingen, an denen in keiner Gesellschaft Mangel herrscht, gehören die Gründe, für eine Besserung der gesellschaftlichen Verhältnisse zu plädieren und diese anzustreben. In liberalen Demokratien ist es insbesondere die Demoskopie, die regelmäßig einschlägige Meinungsbekundungen abfragt und der Politik als Ranglisten populärer Wunschziele präsentiert. In Umfragen aus dem November 2014 und dem Juli 2015 benannten die Befragten als vordringlich zu lösende Probleme an erster Stelle die Einwanderung (um 40 %) und die Euro-Krise (um 30 %). Auf den weiteren Rängen folgen Arbeitslosigkeit, Renten, Bildung, Staatsschulden, Umwelt, Kriminalität, Preise und Wirtschaftslage.2 Vergleicht man mehrere Ranglisten, so wird deutlich, dass die Umfrageergebnisse wesentlich davon abhängen, wer wann mit welchen Worten befragt wurde. Auch bleibt bei den einzelnen Items ausgeblendet, ob es sich um politisch handhabbare („lösbare“) Probleme oder Missstände handelt, die nicht ohne Weiteres politisch „lösbar“ sind (eine Unterscheidung, die sich nicht immer mit den Kompetenzbekundungen von Politikern deckt). 2

Die Angaben beruhen auf TNS Infratest (2015), Focus Online (2015) und Handelsblatt (2015).

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Die Ranglisten der Demoskopie haben noch eine weitere Besonderheit. Sie unterscheiden sich nicht nur von den Prioritäten der aktuellen Politik, sondern auch von den dezidierten und präziseren Krisendiagnosen vieler Intellektueller und Wissenschaftler. Sofern diese über den Tellerrand des eigenen Landes hinauszublicken verstehen, scheinen sich die nationalen Missstände im Lichte noch größerer Übel zu relativieren. In den Blick geraten: die Gefahren des transnationalen Terrorismus und der weiteren Proliferation von Atomwaffen, die beträchtliche Menge aktueller Kriege und bewaffneter Konflikte,3 die immer noch enorme Zahl hungernder,4 arbeitsloser5 oder zu Hungerlöhnen beschäftigter6 Personen, aber auch das Risiko tödlicher Epidemien der Kategorie Ebola. Nicht zu vergessen die unaufhaltsame Überfischung der Meere, die Ausrottung seltener Wildtierarten sowie die generell abnehmende Biodiversität, aber auch technologische Risiken wie etwa die Ölförderung mittels Fracking. Um nur einigen der gravierendsten Entwicklungen Einhalt zu gebieten, müssten sich die regierenden Eliten hierzulande vor allem um die Eindämmung des naturzerstörenden Ressourcenverbrauchs, den Klimawandel mit der absehbaren Folge irreversibler Umweltveränderungen und häufigerer Naturkatastrophen, „die nach wie vor enormen weltweiten Wohlstandsdifferenzen“ und die unsäglichen Arbeitsbedingungen in den Schwellenländern,7 aber wohl auch um die Aushöhlung der Demokratie durch die Externalisierung politischer Entscheidungen in internationale (z. B. EU-)Gremien und die wachsende Akzeptanz autoritärer Regime (siehe Türkei, Ungarn, Polen, USA) kümmern. Offensichtlich besteht für verantwortungsbereite Politiker kein Mangel an drängenden und interventionsbedürftigen Problemen, wenngleich diese bestenfalls von einer Minderheit der Bürger Westeuropas als vorrangig und notfalls auch um den Preis eigener Opfer behandlungsbedürftig empfunden werden. Dringlicher scheinen dagegen Risiken und Übel jenes Typs, der in den Medien wiederkehrende Prominenz genießt und die individuelle Befindlichkeit unmittelbar zu tangieren scheint. Das gilt insbesondere für die drohenden und bereits erfolgten Freiheitsverluste von Individuen aufgrund privater und staatlicher Massendatensammlung und -verarbeitung (Big Data, Künstliche Intelligenz), das uneinholbare Informations- und Macht3 Insgesamt 37 nach Wikipedia (2015). 4 Rund 800 Mio. Menschen galten 2015 als unterernährt. http://de.wfp.org/hunger/hunger-statistik (23. 07. ​2015). 5 Für 2013 gibt die ILO weltweit 200,13 Mio. Personen an – mit steigender Tendenz bis 2019 (http:// de.statista. com/statistik/daten/studie/76156/umfrage/anzahl-der-arbeitslosen-weltweit/ 23. 07. ​2015). 6 Verlässliche Angaben zur Zahl der Niedrigstlohnbezieher fehlen. Allein in Kambodscha streikten 600 000 Textilarbeiter im Januar 2014 für eine Verdoppelung ihres Mindestmonatslohns von knapp 60 Euro. Die Regierung setzte Militär gegen die durchweg friedlichen Demonstranten ein (http:// www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/proteste-gegen-niedrigloehne-kambodschas-ar​ mee-feuert-auf-textilarbeiter-12735693.html). Für die Extremform moderner Sklavenarbeit werden von „Walk Free“ 35,8 Mio. Betroffene genannt (https://www.evangelisch.de/inhalte/111164/18-11-2014/ 16-stunden-taeglich-fuer-einen-hungerlohn/ 23. 07. ​2015) 7 So z. B. Lessenich (2017).

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gefälle zwischen Großunternehmen und Verbrauchern sowie die medien- und internetvermittelten Deutungsangebote von höchst zweifelhafter, manipulativer und kalmierend-unterhaltender Natur. Sie tragen nicht unwesentlich dazu bei, dass so viele kleine und große Problemthemen, kaum dass sie zur Kenntnis genommen wurden, bald wieder dem Vergessen anheimfallen. Die schiere Menge der gelisteten Missstände regt gelegentlich dazu an, eine gemeinsame Ursache anzunehmen – die industrielle Zivilisation, den Massenkonsum, die Ausbeutung fossiler Energien oder das kapitalistische System – und dann diese wortreich zu attackieren. Wo dagegen die (noch) bestehende Ordnung einen Rest von Wertschätzung genießt, dominiert eine andere Herangehensweise: Man (Wähler, Politiker, Regierungen, soziale Bewegungen) konzentriert sich auf eines der vielen aktuellen Themen und plädiert für eine ad hoc verfügbare Bearbeitungsweise von überwiegend symbolischem Charakter. Diese Herangehensweise wirkt freilich nicht, wenn das diagnostizierte Problem tatsächlich im „System“ liegt. Das gilt z. B. für die Superkrisenfaktoren, die Wolfgang Streeck (2015) ein allmähliches Ende des Kapitalismus erwarten lassen. Es sind dies die Erschöpfung kommodifizierbarer Ressourcenpotentiale sowie jener Kräfte, die die kapitalistische Entwicklung einst in sozial verträgliche Bahnen zu lenken vermochten. Weitere Indizien der heraufziehenden Superkrise sind die Wachstumsschwäche alter Industriestaaten, die Zunahme sozialer Ungleichheit und der Anstieg der Staatsverschuldung. Ein Worst Case-Szenario dieser Trends drängt sich bei Betrachtung des Wachstums der sog. Plutonomy auf, wie es Analysten der Citibank-Gruppe 2005/2006 den Superreichen und institutionellen Anlegern in ihrer Kundschaft erklärten.8 Zentrales Merkmal der Plutonomy ist die Entkoppelung des Vermögenswachstums der One Percent vom Schicksal der übrigen 99 Prozent.9 Dank Globalisierung und Finanzialisierung der Kapitalverwertung sind die großen Privatvermögen sehr mobil geworden und haben sich von den nationalen Steuer- und Wirtschaftspolitiken erfolgreich emanzipiert. Volumen und Wachstumsdynamik der Plutonomy wurden damit von den Konjunkturen der Massenprodukt- und Arbeitsmärkte weitgehend unabhängig. Gleichzeitig entwickelten sich die globalen Ungleichgewichte zu ergiebigen Profitquellen der Kapitalanleger. Während die tendenziell egalitär verfassten Volkswirtschaften Kontinentaleuropas unter der Schuldenlast ihrer Sozialpolitiken leiden und kaum mehr wachsen, sorgt die „oligarchische Umverteilung“ für einen stetigen Vermögenszuwachs bei den Superreichen. Der dank Deregulierung und Staatsgarantien aufgeblähte Finanzsektor 8 Es handelt sich um drei vertrauliche „Equity Strategy“ Reports aus der Citigroup-Abteilung Global Markets, die erst einige Jahre später an die Öffentlichkeit gelangten. Im ausführlichen Anhang ist u. a. vermerkt „This report may not be distributed to private clients in Germany.“ Download-Optionen lassen sich im Wege einer Internet-Recherche nach „Plutonomy: Buying Luxury, Explaining Global Imbalances“ ermitteln. 9 Dazu auch Piketty (2014).

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ermöglicht – weitgehend unbeschadet von den Re-Regulierungsbemühungen nach der Finanzkrise 2007/08 –, dass „die Reichen immer reicher werden“10 – auch und gerade dann, wenn die abhängig Erwerbstätigen Realeinkommensverluste erleiden.11 Gleichzeitig sieht sich der moderne „Schuldenstaat“ (Streeck 2013) im Interesse der unentbehrlichen Investoren gezwungen, auf Steuererhöhungen und Beschränkungen des Kapitalverkehrs zu verzichten. Sollte sich die Diagnose aus rechten (Citigroup) und linken Federn (Streeck) als zutreffend erweisen, drohen über kurz oder lang nicht nur die zivilgesellschaftlichen Stützpfeiler des sozial moderierten Kapitalismus zu brechen, sondern auch die zivilisatorischen Beiträge einer kompetitiven (wenngleich allemal kapitalistischen) Marktwirtschaft zu entfallen. Anders als in verschiedenen Spielarten des Marxismus erwartet, würde das Ende des vertrauten sozialstaatlichen Arrangements keinen Durchbruch zu etwas schönem Neuen bringen, sondern die Notwendigkeit, sich verschlechterten Verhältnissen anzupassen. Angesichts dieser Tendenzanalyse des ganzen „Systems“ scheinen die eingangs erwähnten Problemkataloge mangels realistischer Bearbeitungsaussicht an Gewicht zu verlieren. Zwar entziehen sich keineswegs alle gelisteten Probleme der politischen Intervention, doch scheint deren Effektivität infolge des schleichenden Gestaltwandels des demokratischen Kapitalismus erheblich reduziert. Noch weniger verträgt sich das rechts-linke Niedergangsszenario mit der Vorstellung eines auch nur ansatzweise möglichen Wandels der Gesellschaft zum Besseren, z. B. im Zuge einer „Zweiten Großen Transformation“ (Reißig 2011) – außer in dem Sinne, dass diese, weil abwesend, besonders wünschenswert wäre. Eine illusionslose Sichtung der bestehenden Aussichten liefert drei gleichermaßen unbefriedigende Befunde: (1) Die Hoffnung auf eine inkrementelle Abarbeitung des globalen Problemkatalogs kollidiert mit der Diagnose einer problemsteigernden, aber im Wesentlichen unkontrollierbaren Plutonomy. (2) Die Vorstellung, das schiere Ausmaß der registrierten Missstände würde die in besonderem Maße deprivierten Bevölkerungsgruppen zum revolutionären Umbau zentraler Systemstellen motivieren, krankt an dem Umstand, dass diese im modernen Wohlfahrtsstaat wesentlich mehr zu verlieren hätten als „bloß ihre Ketten“. (3) Weitgehend irreal ist die Aussicht, dass eine hinreichende Zahl von Nutznießern der Plutonomy einer Rückkehr zum Pfad des sozialfürsorgerischen Kapitalismus zu10 Citigroup Global Markets (2006). 11 Streeck (2015: 116) und European Commission (2007: ch. 5): „After having increased during the 1960s and the first half of the 1970s with a peak of 69.9 % of GDP in 1975, the labour income share began a gradual decline and reached a low of 57.8 % of GDP in 2006 (…).“

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stimmen würden. Dafür dürfte ihre Entkoppelung vom Schicksal der Nationalstaaten zu weit fortgeschritten sein. Ist unter derart ungünstigen Umständen eine Transformation der Gesellschaft – mit nicht ausschließlich ungünstigen Resultaten – vorstellbar ? In Ermangelung solider theoretischer Orientierungen und prognostischer Kompetenzen scheint der Rückblick auf ein fast vergessenes Jahrzehnt schleichender, aber nichtsdestotrotz tiefgreifender Transformationen gerechtfertigt.

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Die 1980er Jahre: ein Jahrzehnt großer Transformationen

Im Folgenden wird der Blick auf eine exemplarische Phase gesellschaftlicher Veränderungen gelenkt, die in der Bundesrepublik und weiteren Ländern zu beobachten waren. Die 1980er waren ein Jahrzehnt, in dem sich dramatische Krisendiagnosen mit unerwarteten Ereignissen und plötzlichen Veränderungen des politischen Handlungsfeldes trafen, was wiederum ein beachtliches Niveau zivilgesellschaftlichen Engagements zur Folge hatte. Es war ein Zeitabschnitt folgenreicher Transformationen.12 Zunächst erscheinen die 1980er Jahre vor allem als Epoche der Konsolidierung, Institutionalisierung und Veralltäglichung all jener Innovationen, die im vorangegangenen Jahrzehnt ihren Ursprung in den nach der „68er“ Studentenbewegung entstandenen anti-autoritären, linksalternativen und alternativkulturellen Initiati­ ven hatten. Ihr Wirkungsbereich erstreckte sich auf zahlreiche Sektoren des wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Lebens. Im Bemühen um einen von Hierarchiezwängen entlasteten Stil des Lebens und Arbeitens orientierten sich die auf ca. 1,8 Mio. geschätzten AktivistInnen sozialer Bewegungen (Reichardt 2014: 35) vorrangig an Prinzipien wie Authentizität, Selbstverwirklichung, Selbstverwaltung, Ganzheitlichkeit, Gemeinschaftlichkeit und Solidarität. Seit Mitte der 70er Jahre waren nicht nur alternative Kinderläden, Frauenhäuser, Szenekneipen und Cafés, Dritte-Welt-Läden, Buchläden, Bio-Läden, Fahrradläden, Wohngemeinschaften und Landkommunen entstanden, sondern auch alternative Betriebe, zumeist genossenschaftlich gegründet und geführt, der Holz- und Metallverarbeitung, des Kreditgewerbes, der Transport-, Touristik- und Unterhaltungsbranchen (v. a. Theater- und Musikgruppen) sowie Druckereien u. a. m. Nicht zu vergessen: der Einbruch der Alternativkultur in die Domänen der Interessenorganisationen in Gestalt vieler basisdemokratisch verfasster Mietervereine, des alternativen Verkehrsclub Deutschlands (VCD), mehrerer Umweltverbände und Verbraucherinitiativen. Im Bereich sozialer Dienste gewannen Jugendzentrumsprojekte, Selbsterfahrungsgruppen, Gesundheitsläden und Stadtteilgruppen Bedeutung. Angesichts dieses brei-

12 Dazu ausführlicher Rödder (2014),

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ten Wirkungsspektrums wird der linksalternativen Bewegung ein wesentlicher Beitrag zur Freisetzung des „postmodernen Selbst“ bescheinigt (Reichardt 2014: 888). Für die Kommunikation unter den Projekten der Alternativkultur und die Pflege eines unverbindlichen Kanons von Wertorientierungen und politischen Überzeugungen im linksalternativen Milieu spielte die Alternativpresse eine wichtige Rolle. Ihr Einzugsbereich wird für 1980 auf 1,6 Mio. Exemplare mit (geschätzt) mindestens 3 Mio. LeserInnen der rund 390 Zeitungen und Zeitschriften taxiert (Reichardt 2014). Die seit Anfang der 70er Jahre allerorten gegründeten Stadtzeitungen wurden in aller Regel von lokalen Redaktionskollektiven in selbstverwalteten Druckereien produziert. Sie grenzten sich in Stil und Inhalt von den etablierten Massenmedien ab und strebten die Etablierung einer „Gegenöffentlichkeit“ an. Zu einer Art Leitmedium der Alternativpresse entwickelte sich die überregionale „tageszeitung taz“, die 1978 als linksalternatives, selbstverwaltetes Zeitungsprojekt gegründet wurde und seit April 1979 regelmäßig erscheint. Die Mehrzahl der zunächst unüberschaubaren Menge von Stadtzeitungen hat die 1990er Jahre nicht überlebt, nachdem sich die Mainstreammedien – Premiumblätter, Rundfunk und Fernsehen – mit der Übernahme von Stilelementen, Personal und journalistischem Anspruch der „Alternativen“ einer Frischzellenkur unterzogen hatten. Die Blüte der Alternativbewegungen war von zunehmendem Krisenbewusstsein in großen Teilen der Bevölkerung begleitet, das auf unterschiedliche raum- und zeitnahe Entwicklungen Bezug nahm. Das gilt für die Aufrüstung beider Militärblöcke mit atomaren Mittelstreckenraketen, das sog. Waldsterben als Folge „sauren“ Regens sowie eine ganze Serie von AKW- und Chemieunfällen (Seveso 1976, Three Mile Island 1979, Bhopal 1984, Tschernobyl und Sandoz-Basel 1986). Diese beförderten das „ökologische“ Krisenbewusstsein, das sich bereits in den 1970er Jahren, bestärkt durch die „Grenzen des Wachstums“ (Meadows et al. 1972), gebildet hatte. Gehäufte Industrieunfälle, die Challenger-Katastrophe (1986) und das FlugtagUnglück von Rammstein (1988) vertieften die schon bestehenden Zweifel an der Beherrschbarkeit komplexer Technologien. Zuvor schienen die Ölpreisschocks von 1973 und 1979 die These einer baldigen Erschöpfung der Ressourcen bestätigt zu haben. Zur wachsenden Verunsicherung trugen auch terroristische Anschläge bei: das Münchener Oktoberfest-Attentat (1980), der Anschlag auf die Berliner Diskothek La Belle (1986) und auf das Pan-Am-Flugzeug über Lockerbie (1988), nicht zu vergessen 33 von der Rote Armee Fraktion zwischen 1971 und 1993 ermordete Personen. In der Wirtschafts- und Sozialpolitik jener Zeit hatte das Versagen keynesianischer Ausgabenpolitik gegenüber der Wachstumsschwäche und der wachsenden Arbeitslosigkeit das Vertrauen in die Steuerungsfähigkeit des Staates untergraben. Als Folge kam es 1982 zur Ablösung der Regierung Schmidt durch eine konservativliberale Koalition unter Helmut Kohl und zu einem (begrenzten) Politikwechsel. Das entpuppte sich bald als günstige Ausgangslage für den Aufstieg der neuen sozialen Bewegungen. Ihr rasches Wachstum wurde auf der einen Seite gespeist vom Bewusstsein ökologischer, technologischer und militärischer Risiken, das sich u. a. in Groß-

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demonstrationen mit 100 000 bis 500 000 Teilnehmern äußerte: 1979 in Hannover und Bonn, 1981 in Brokdorf, Bonn und Wiesbaden, 1982 in Bochum, 1983 in Hannover, 1986 in Hasselbach/Hunsrück sowie in Wackersdorf. Auf der anderen Seite florierten die Protestbewegungen dank eines ebenso bornierten wie prominenten Gegners in Gestalt der Kohl-Regierung, die nahezu alle Krisensymptome zu ignorieren versuchte, die Proteste als unbegründet abwies und der Versuchung erlag, Konflikte mittels repressiven Polizeieinsatzes anzuheizen. Alarmierende Ereignisse im Ausland vermittelten gleichfalls den Eindruck, dass lange Zeit stabil gebliebene Verhältnisse plötzlich ins Wanken gerieten: 1980 waren sowjetische Truppen in Afghanistan einmarschiert und in Polen hatte sich die Solidarność als erste unabhängige Gewerkschaft im sowjetischen Machtbereich gegründet. 1981 wurde Ronald Reagan US-Präsident und etablierte die sog. Reaganomics mit einer drastischen Senkung des Spitzensteuersatzes. In Großbritannien regierte während des ganzen Jahrzehnts Margret Thatcher, die nach dem Sieg im Falklandkrieg (1982), den Rückbau des Sozialstaats betrieb und die Rechte der Gewerkschaften beschränkte. Trotz massenhafter Proteste in Westeuropa kam es 1983 zur Durchsetzung des NATO-Doppelbeschlusses. 1986/87 startete Michael Gorbatschow mit Glasnost und Perestroika die Liberalisierung der Sowjetunion. Im Juni 1989 erfuhr die Welt von der Niederschlagung der studentischen Demokratiebewegung auf dem Tian’anmen in Peking. Und der Herbst desselben Jahres brachte bekanntlich den Kollaps des SED-Regimes – mit erheblichem Ausstrahlungseffekt auf die übrigen sozialistischen Staaten. Die turbulenten 80er Jahre haben einen bis heute spürbaren politisch-kulturellen Niederschlag. 1983 gelangten die Grünen in den deutschen Bundestag, was einen nachhaltigen Wandel des westdeutschen Parteiensystems und seiner politischen Agenda auslöste.13 Das nunmehr institutionalisierte Konglomerat aus Problemdiagno­sen, Katastrophenerfahrungen und grassierendem Alternativenbewusstsein zeitigte Ansteckungswirkungen in ganz Europa und darüber hinaus. Dafür steht nicht nur die Karriere des Begriffs Risikogesellschaft (Beck 1986), sondern auch die Entwicklung der unabhängigen Umwelt- und Friedensbewegung in der DDR, die nicht unwesentlich zum Transformationsgeschehen von 1989/1990 beitrug. Erwähnt werden müssen ferner die allerorten gegründeten Bürgerinitiativen und die allgemein gestiegene Partizipationsbereitschaft, die in der Folgezeit ein erhöhtes Selbstbewusstsein der Bürger begründeten.14 Aber das ist noch nicht alles. So zeichnete sich bereits in den 80er Jahren der „Durchbruch der Globalisierung“ (Rödder 2014) – samt ihrer ambivalenten Folgen – ab. Man registrierte rasch sinkende Preise für die „neuen Technologien“ vom Taschenrechner bis zu den ersten Personalcomputern. Damit kam wieder Vertrauen 13 Nur zwei Wochen nach Tschernobyl wurde der erste Bundesumweltminister ernannt. 14 Allein gegen die Wiederaufbereitungsanlage Wackersdorf wurden ca. 880 000 Einwendungen eingereicht.

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in die Marktkräfte und in die wettbewerbsinduzierte Innovationsdynamik auf; der anfangs verbreitete Wirtschaftspessimismus verlor an Bedeutung, was wohl auch manche Entscheidungen im Rahmen der deutschen Einheit erleichterte. Im Wirtschaftsaufschwung am Ende der 80er wurde wieder vom „Modell Deutschland“ gesprochen. Gleichzeitig wuchs die Befürchtung, dem weltweiten Wettbewerb soziale Errungenschaften opfern zu müssen. Das veranlasste die Gewerkschaften zu vehementen Protesten gegen den Wegfall der Zoll- und Handelsschranken im neuen EU„Binnenmarkt ’92“. Auch auf der Ebene der politischen Ideologien und Ideale kam es zum Wandel. Die Diversifizierung und (annähernde) Universalisierung von Protestbereitschaft war von einer Ablösung der „großen“ Ideologien durch konkrete, erfahrungsnahe Themen begleitet. Gleichzeitig verloren die orthodox- und neomarxistischen Denkfiguren, die noch in den 1970er Jahren eine – auch organisatorische – Blütezeit erlebt hatten, sukzessive an Attraktivität. So vollzog sich der Aufstieg der Grünen synchron mit einer zunehmenden Distanzierung von revolutionären Avantgarde-Phantasien. Gleichzeitig erlebten der Streit um Frauenrechte und der publizistische Feminismus ihre bis in die Gegenwart reichende Wiederbelebung. Allerdings verbreitete sich mit der niedrigen Beteiligungsschwelle der neuen sozialen Bewegungen auch ein gewisses Maß an bornierter Selbstgerechtigkeit, das sich später unter anderem im Konflikt um Stuttgart-21 sowie in den Pegida-Protesten gegen Muslime und Asylsuchende zeigte. Alles in allem war das Jahrzehnt vor der deutschen Einheit eine Periode nachhaltiger institutioneller, politisch-kultureller und mentaler Transformationen mit bis in die Gegenwart reichenden Wirkungen (Uekötter 2014). Es wirkt hinsichtlich der Wandlungsdynamik und ideenpolitischen Folgen weitaus innovativer als die anschließenden Jahrzehnte.15 Eine Mehrzahl der heute weithin akzeptierten Problemdiagnosen stammt aus den Themen- und Aktivitätskonjunkturen der späten 1970er und frühen 1980er Jahre und wurde sowohl von vielen Ereignissen als auch von konkludenten politischen Entscheidungen bestätigt. In jenen Jahren entstanden zentrale Teile der „progressiven“ Agenda, mit der sich die postsozialistische Linke bis heute identifiziert. Beim Vergleich der 1980er mit den 2010er Jahren ist eine weitere Besonderheit zu beachten. Die seinerzeit entwickelten Optionen der Krisenbewältigung und Gesellschaftsmodernisierung bezogen sich fast ausschließlich auf räumlich „nahe“ Phänomene. Diese lagen im Zuständigkeitsbereich der nationalen Institutionen und postulierten keinen Koordinationsbedarf auf internationaler Ebene. Gleichzeitig profitierte die politische Kreativität vom Vorhandensein hinreichender nationaler Handlungsspielräume und der überlieferten, wenn auch nicht mehr ganz zutreffenden Vorstellung, sich unliebsamen externen Einflüssen entziehen zu können. 15 Die Konzepte der meisten von der rot-grünen Regierung nach 1998 eingeführten Reformen, sei es im Energiesektor, sei es in der Gesellschafts-, Sozial- oder Arbeitsmarktpolitik, entstammen den Debatten der 1980er Jahre.

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Das ist heute anders. Die Erfordernisse einer effektiven Klimapolitik, einer wirksamen Kontrolle der Finanzmärkte, des Managements der Staatsschulden oder der Besteuerung von Arbeit und Kapital sowie die Steuerung der Migration und alle Fragen der nationalen Sicherheit sind heute Themen transnationaler Entscheidungsgremien, verhandel- und beeinflussbar nur im Einvernehmen mit souveränen Partnern. Während die Möglichkeiten nationaler Problembewältigung geschrumpft sind, verstärkten sich Tendenzen, die eine Mobilisierung für gesellschaftliche Anliegen erschweren: Individualisierung und Pluralisierung von Lebensbedingungen und Chancenstrukturen, wachsende Zukunftsunsicherheit, die Beschleunigung des sozialen und ökonomischen Wandels. Um die Logik der 80er Jahre als „Transformationsjahrzehnt“ (Rödder 2014) zu verstehen, und einige Besonderheiten des dezentrierten gesellschaftlichen Transformationsgeschehens dingfest zu machen, ist Folgendes festzuhalten: (1) Es gab keinen dominanten oder gar die disparaten gesellschaftlichen Gruppen integrierenden Akteur. Als Veränderungsakteure (change agents) und Veränderungsgegner wirkten Einpunkt-Bewegungen, Parteien, Gewerkschaften, Unternehmen und die amtierende Regierung. (2) Die Akteure folgten keinem Masterplan. Sie besaßen sehr unterschiedliche Zielvorstellungen, denen wiederum disparate Leitbilder zugrunde lagen. Zu keiner Zeit gab es ein mehrheitsfähiges Innovationsprojekt, geschweige denn ein gemeinsames Programm. Als einzige implizite Gemeinsamkeit dominierte das Streben nach (jeweils partikulär verstandener) Sicherheit und Freiheit. (3) Unter den vielen (partikulären) Zielvorstellungen und Leitbildern gab es keines, das nicht auf entschiedene Gegnerschaft stieß. Dementsprechend wurden die Veränderungsprozesse von nahezu allen Beteiligten (Protestbewegungen, etablierten Akteuren, Regierungen) als unvollständig, chaotisch, allzu gemächlich, d. h. unbefriedigend und enttäuschend wahrgenommen. Ihre Resultate werden bis heute teils gering geschätzt, teils überbewertet. Bekanntlich mündeten die 80er Jahre auch keineswegs in dem markanten Umbruch des Westens, den einige Akteure angestrebt hatten, sondern im Kollaps des Realsozialismus, den noch nicht einmal diejenigen im Visier hatten, die Entscheidendes dazu beitrugen. Renate Mayntz erkannte in dieser Konstellation erfolglosen Bemühens und ungewollten Erfolgs die Grundmerkmale großer gesellschaftlicher Umbrüche: Seltenheit und Komplexität. Zu letzterer zählen: hohe Kontingenz, multiple Kausalitäten, nichtlineare Prozesse, dynamische Verläufe und hilfreiche, aber unplanbare Koinzidenzen (Mayntz 1996). Sollte es in der Zukunft jemals wieder eine Episode forcierter Transformationen geben, so dürfte sie wohl ein ähnliches Kausalmuster aufweisen.

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Akteursorientierungen im Transformationsprozess

Lassen sich aus der Beobachtung einer vergangenen Transformationsperiode nützliche Einsichten in die Möglichkeit und die Erfolgsbedingungen künftiger Transformationen gewinnen ? Gibt es womöglich bestimmte Akteursorientierungen und -konstellationen, die sich in besonderem Maße zur Förderung eines Transformationsgeschehens eignen ? Was das Transformationsjahrzehnt der 80er Jahre mit seiner beispiellosen Massenpartizipation angeht, so waren dafür unter anderem zwei Faktoren wichtig. Erstens half der Mobilisierung, dass die Engagementbereitschaft über unstrittige Negativziele zustande kam: „Keine Nachrüstung mit atomaren Mittelstreckenraketen !“, „Keine Wiederaufbereitungsanlage in Wackersdorf !“, „Kein AKW in XY-Stadt !“ usw. Zweitens waren in den Organisationen, die die Mobilisierung besorgten, unterschiedliche Welt- bzw. Leitbilder beheimatet, die wechselseitig toleriert wurden. Versuche einer Vereinheitlichung, ja selbst der Formulierung gemeinsamer Begründungsformeln oder Positivziele blieben erfolglos. Sie wurden abgebrochen, weil sie der Mobilisierung schadeten. So profitierte die Kampagne gegen die Nachrüstung mit atomaren Mittelstreckenraketen vom Nebeneinander der DKP-nahen Gruppen (die sich auf die amerikanischen Pershing-Raketen konzentrierten) und der unabhängigen Friedensbewegung (die mit gleichem Engagement auch gegen die sowjetischen SS20 zu Felde zog). Die gespaltene Kampagne erzielte zwar den größten Mobilisierungserfolg der 80er Jahre, aber hatte den geringsten Realeffekt: Die Nachrüstung wurde beschlossen und im Herbst 1983 durchgeführt. Für die anderen Konfliktthemen der 80er Jahre gilt ebenfalls: Das Bemühen einzelner Akteursgruppen, die angestrebten Veränderungen mit Bezug auf ein umfassendes Leitbild, eine besondere Weltanschauung, ein säkulares oder globales Problemszenario oder gar die Utopie einer besseren Welt zu propagieren, fand nur geringen Widerhall und war per Saldo eher mobilisierungshemmend. Es kollidierte mit der Vielfalt der involvierten und teilweise konfligierenden Beteiligungsmotive. Etwas zugespitzt lässt sich sagen: Intellektuelle Orientierungs- und Erklärungsangebote – z. B. die Fokussierung auf Metaphänomene wie Pfadwechsel, Wandlungstypik, Entwicklungsrichtungen, diskrete Gesellschaftsmodelle oder auch nur das vermeintlich unschuldige Verlangen nach einer Einheit von Theorie und Praxis – erwiesen sich als wenig relevant, bestenfalls als unterhaltend; aber wenn ernsthaft vertreten, als dissoziierend. Das dokumentiert überzeugend das Schicksal der sog. Ökofundamentalisten in den Grünen. Angesichts dieses Orientierungsdilemmas war (und ist) gelegentlich der Ruf nach einer neuen Utopie zu vernehmen. Denn in utopischen Konstruktionen mag manches zusammenpassen, was in der Wirklichkeit nie und nimmer koexistieren kann, z. B. soziale Gleichheit und die Autonomie der Individuen, eine niedrige Abgabenlast und hohe soziale Sicherheit, oder Basisdemokratie und inklusive Kollektivinteressen. Tatsächlich impliziert die Utopie einer problem- und konfliktbereinigten Gesellschaft

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nicht die Vollendung demokratischer Prinzipien, sondern ist das genaue Gegenbild liberaler Demokratie. Taugen Utopien nicht wenigstens als sinnvolle Richtungsweisung ? Definitiv nicht. Irreale Ziele können schwerlich sinnvolle Handlungen begründen. Historische Erfahrungen belegen vielmehr die Indienstnahme von Utopien für die Ausgrenzung und letztendliche Ermordung ganzer Bevölkerungsgruppen – als vermeintliche Reaktionäre oder „Volksfeinde“. Wer dennoch heute Utopien eine positive Funktion zubilligt, sollte darlegen können, wieviel Selbstkritik seine Utopie zulässt und wie die negativen Folgen ihrer Verwirklichung reflektiert und im Realisierungsfall kompensiert werden (Saage 2012). Mit dem Orientierungsnutzen philosophischer und soziologischer Zeitdiagnosen sieht es nicht viel besser aus. Selbst elaborierte Theoriegebäude wirken unterkomplex, wenn es darum geht, praktikable und gleichzeitig zielführende Handlungen auszuweisen, die der hochdynamischen Ereignisumwelt Rechnung tragen. Denn je mehr disparate Themen ein Theoriegebäude dank hoher Abstraktion zu inkorporieren vermag, umso weniger taugt es, die Entscheidung zwischen alternativen Handlungsoptionen zu informieren. Es existiert kein fruchtbares Korrespondenzverhältnis zwischen der logischen Stringenz allgemeiner Sozialtheorien und ihrem Informationswert für politische Praxis. Das Verhältnis ist vielmehr reziproker Natur: Je höher die Ansprüche an den Allgemeinheitsgrad und die Ästhetik einer Theorie, desto geringer fällt ihr praktisches Orientierungsvermögen aus. Und umgekehrt gilt: Je größer der Orientierungswert erfahrungswissenschaftlicher Theorien, desto lockerer ist ihre Verbindung mit den Aussagen und Kategorien allgemeiner Theorien (Wiesenthal 2008). Phänomene wie „Pfadwechsel“ oder „umfassender“ Wandel beruhen, sofern sie korrekt diagnostiziert werden, nicht auf den Ergebnissen einer ambitionierten Projektplanung, sondern auf den Kumulativwirkungen und der wechselseitigen Verstärkung bzw. Anschlussfähigkeit disparater Ereignisse, in der Regel solcher mit einem hohen Anteil von Koinzidenzen und (zufälligen) Cournot-Effekten. Diese lassen sich nicht ex ante prognostizieren, weil sie sich keinem antizipierbaren Kausalzusammenhang verdanken. Politisches Handeln, das sich dieses Umstands bewusst ist, bleibt darum notwendig den Opportunitäten lokaler Kontexte verhaftet. Wird dennoch die prinzipielle Steuerbarkeit gesellschaftlicher, d. h. komplexer, Transformationen unterstellt, scheint unter der Hand ein Gesellschaftsbild im Spiel zu sein, das eher dem der Autokratie als der liberalen Demokratie verwandt ist.

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Die Gegenwartsgesellschaft – kein Transformationssubjekt

Was spricht für die Annahme, dass sich Deutschland, Europa oder die Weltgesellschaft in einer Phase schleichender Transformationen befinden ? Nicht gerade wenig. Immerhin unterliegen alle westlichen Gesellschaften seit Beginn der Industria-

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lisierung beständigem Wandel. Und seit dem Eintritt einstiger Entwicklungs- und Schwellenländer in die Weltwirtschaft wurden Modernisierungsprozesse in Gestalt von Urbanisierung, Alphabetisierung, Verwissenschaftlichung und Industrialisierung ubiquitär. Nahezu jeder, der sich ein Bild von der stürmischen Entwicklung Südostasiens machen konnte, kam unweigerlich zu der Einsicht, dass die Modernisierung der Welt mit der „westlichen“ Moderne längst nicht abgeschlossen war, sondern erst jetzt ihrer Vollendung entgegen geht (Schmidt 2014). Die weltweiten Modernisierungsprozesse haben erhebliche Rückwirkungen auf die „modernen“ westlichen Länder. Zahlreiche der aktuell beobachteten Transformationsphänomene sind mit dem globalen Wandel verknüpft. Das gilt für den Umfang der CO2-Emissionen, den Strukturwandel der Arbeitsnachfrage, das technologische Innovationstempo, die Migrationsdynamik und auch für das traurige Schicksal der großen Wildtierarten. Kein Zweifel, wir erleben die tiefstgreifende Transformation der Weltgesellschaft. Allerdings sind die eintretenden Veränderungen nur zum geringeren Teil von national identifizierbaren Akteuren verursacht. Wurde die Transformationsdynamik der 80er Jahre überwiegend von politischen und gesellschaftlichen Akteuren betrieben, so beruhen die heutigen Transformationen vor allem auf Aggregatwirkungen des Handelns ökonomischer Akteure und internationaler Institutionen, die sich zum erheblichen Teil staatlicher Kontrolle entziehen. Betrachten wir zunächst die Transformationschancen in Bezug auf die oben (in Teil 2) angesprochene Vielzahl von Missständen und Problemen. Dabei ist Zweierlei zu beachten. Erstens entsprechen den meistdiskutierten Transformationsbedarfen keine klar umrissenen Politikthemen, d. h. es existieren keine einfachen policy-Projekte, die es lediglich zu finanzieren und implementieren gilt. Zweitens entfaltet der Transformationsbegriff sein analytisches Potential typischerweise nur in der ex-postPerspektive. Sein prospektiver Gebrauch kam erst in den postsozialistischen Transformationen auf, als Transformation mit absichtsvoller Steuerung und politischem Projektmanagement assoziiert wurde. (Ein Großteil der Kritik an der „Transforma­ tionspolitik“ bezog sich in diesem Sinne auf Widersprüche zwischen den Transformationszielen und Mängeln im Instrumenten- und Steuerungsverständnis.) Vor diesem Hintergrund scheint es nicht sinnvoll, den Katalog politischer Probleme und Prioritäten mit einem prinzipiell steuerbaren Transformationsprojekt zu identifizieren. Weder lassen sich die wahrgenommenen Übel widerspruchsfrei in ein politisches Programm übersetzen. Noch würden die Strategie-, Politikentwicklungsund Steuerungsfähigkeiten demokratischer Regierungen zur Umsetzung ausreichen. Selbst wohlmeinende Bemühungen würden bald an gravierenden Tradeoffs zwischen den Zielen auflaufen. Vermutlich wirkt die Fülle von Problemdiagnosen, katastrophischen Gefahren und Risikothemen auch nicht gerade als Aktivitätsstimulus. Eher fordert sie zu sorgfältigen Risikokalkulationen auf und wirkt tendenziell lähmend. Angesichts hoher Veränderungsrisiken werden u. U. selbst heftig beklagte Zustände als kleineres Übel

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hingenommen. Unter solchen Bedingungen scheint es womöglich sinnvoll, das Eintreffen akuter Entscheidungslagen, also eine exogene Prioritätensetzung, abzuwarten, statt durch proaktives Handeln unkontrollierbare Nebenfolgen, z. B. abrupte Unterstützungsverluste, zu provozieren. Der niemals abgeschlossene, sondern jederzeit von aktuellen Ereignissen verlängerte oder umgruppierte Problemkatalog mag zwar kritische Diskurse inspirieren, aber taugt wenig zur Konstruktion einer handlungsleitenden politischen Agenda. Deren Zustandekommen ist durch wesentlich mehr Faktoren bedingt als die Befunde der Zeit- und Gesellschaftsdiagnostik. Zwar finden letztere regelmäßig Eingang in die Formierung von Interessen und Handlungspräferenzen, sei es mit affirmativer oder defensiver Note. Doch haben als systemfunktional betrachtete Policies sowie Absprachen unter Regierungspartnern, internationale Verpflichtungen, Haushaltspläne, Ressourcenbeschränkungen und nicht zuletzt die Signale sanktionsfähiger Gruppen weitaus mehr Gewicht bei der Ausbildung der politischen Tagesordnung. Man mag sich zum Ziel setzen, diesen Abhängigkeiten der liberal-demokratischen Politik den Garaus zu machen. Aber mit dem Wechsel in das Feld utopisch-revolutionärer Aspirationen ist mehr verspielt als gewonnen. Mit etwas Phantasie mag man sich vorstellen, dass in naher oder ferner Zukunft Bedingungen entstehen, unter denen größere Bevölkerungsteile ihrem Unmut über den Gang der Dinge Ausdruck verleihen und damit einen Politik- oder Regierungswechsel auszulösen verstehen. Doch diese vorsichtigen Formulierungen deuten schon an, was in einer solchen Situation nicht erwartbar ist: ein konsentiertes Positivkonzept der Transformation (anstelle von „Schluss mit …“-Forderungen) und Engagement zugunsten Dritter (Klimawandelsbetroffene, Flüchtlinge, Ausgebeutete, Kriegsopfer, bedrohte Tierarten usw.). Mit anderen Worten: Falls sich nicht für einzelne prägnante Themen ein mobilisierungsstarkes Narrativ entwickelt, bleibt der Großteil der oben gelisteten Missstände verantwortungsbereiten Fachpolitikern zur Bearbeitung in geeigneten (internationalen) Gremien überlassen.

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Möglichkeitsbedingungen intendierter Transformation

Politisches Handeln erfolgt in Feldern strategischen Wettbewerbs – um Einfluss und Entscheidungsmacht, Wählerstimmen, Aufmerksamkeit, Problemdeutungen und mehr. Liberale Demokratien leiden außerdem darunter, Fortschritt nur qua Kompromiss, d. h. unter Opfern an den eigenen Zielen, zu erlauben und jederzeit auf unerwartete und womöglich unbeherrschbare Ereignisse reagieren zu müssen. So ist es nahezu ausgeschlossen, dass Wahlprogramme, Koalitionsverträge oder Reformprojekte in einer Weise realisiert werden, die alle beteiligten Protagonisten befriedigt. Denn die Chancen jedes einzelnen, noch so begrenzten Politikziels leiden unter der Kopräsenz vieler weiterer, oft konkurrierender Ziele. Und keines der relevanten Ziele ist frei von unliebsamen Tradeoffs. Fundamentalreformen mögen vielleicht in Auto-

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kratien plan- und realisierbar sein. Unter den Bedingungen von liberaler Demokratie, Rechtsstaat und freien Medien sind sie allenfalls im Kontext von Krieg oder Naturkatastrophen zu haben. Doch angesichts des von Streeck (2015) anhand von fünf Faktoren skizzierten Szenarios eines aus den Fugen geratenen Kapitalismus16 sollte man nicht leichtfertig die Unmöglichkeit rettender Eingriffe beschwören. Das zweifellos bescheidene Selbstgestaltungspotenzial der Gesellschaft gänzlich zu negieren, ist keine Tugend. Übereilte Resignation könnte etwaige Eingriffschancen verspielen. Zumindest sollten interessierte Akteure darauf gefasst sein, günstige Gelegenheiten zu erkennen und zu testen. In einem Essay über Theorien des demokratischen Kapitalismus skizziert Claus Offe vier denkbare Entwicklungen am Ende der fruchtbaren Koexistenz von Demokratie und Kapitalismus: (1) die Ausbreitung unkonventioneller, aber im Wesentlichen friedlicher Formen politischer Partizipation, (2) gelegentliche Ausbrüche gewaltsamer Massenproteste, (3) die weitere Zunahme des xenophobischen und sozialprotektionistischen Rechtspopulismus sowie (4) die Suche nach „neuen und zusätzlichen Institutionen“ und deliberativen Verfahren (Offe 2013). Es ist diese vierte Alternative, auf deren Erfolgsbedingungen die abschließenden Feststellungen gemünzt sind. Ihren erfahrungswissenschaftlichen Hintergrund bilden neben den Beobachtungen im 1980er Transformationsjahrzehnt insbesondere wissenschaftliche Studien über die Ersteinführung von sozialstaatlichen Sicherungssystemen (Krankenversicherung, Invaliditätsrente, Arbeitslosenversicherung) in westeuropäischen Ländern am Ende des 19. und zu Anfang des 20. Jahrhunderts (Wiesenthal 2010). Überflüssig zu sagen, dass die folgenden fünf Punkte alles andere als eine erschöpfende Behandlung des Themas bilden. Gemeinsames Merkmal ist die Annahme, dass die Risiken des Unterlassens unter Umständen die Risiken des Handelns überwiegen. Denn die Enthaltungsoption impliziert einen doppelten Verzicht: auf die Chance, aus Fehlern zu lernen, und auf die Nutzung unerwarteter Gelegenheiten samt innewohnender Anschlussoptionen. (1) Anspruchsvolle Reformpläne sollten nicht dem Parteienwettbewerb geopfert werden, z. B. als Themen des politischen Lagerkonflikts. Sie benötigen vielmehr Anschlussstellen außerhalb des eigenen Lagers, damit sie den Simplifikations- und Negationsanreizen des politischen Wettbewerbs entgehen. Das gilt insbesondere für Projekte, die (noch) wenig öffentliche Unterstützung genießen bzw. als Antwort auf nicht gestellte Fragen empfunden werden. Dem steht regelmäßig der hohe Identitätsund Reinheitsbedarf politischer Gemeinschaften entgegen. Deren Mitglieder sollten 16 Nach Streeck wirken diese fünf Faktoren auf ein nahes Ende der sozialverträglichen KapitalismusKonstellation hin: stagnierendes Wachstum, oligarchische Umverteilung zugunsten der Superreichen, Plünderung der öffentlichen Sphäre (durch Steuerprivilegien und Privatisierung), unkontrollierbare Korruption (v. a. im Rahmen der Finanzialisierung der Kapitalakkumulation) und die globale Anarchie (Streeck 2015, Teil II, 113).

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jedoch lernen, dass die politische Handlungswelt oft geringeren Konsistenzanforderungen unterliegt als das Innenleben der Kollektivakteure. Was letzteren als widersprüchlich gilt, mag sich im politischen Prozess durchaus als verträglich und förderlich erweisen.17 (2) Widersprüche zwischen den Weltbildern konkurrierender Akteure müssen kein Kooperationshindernis sein. Deshalb sollten keine hohen Ansprüche an die Homogenität einer Unterstützer- bzw. Befürworterkoalition (advocacy coalition) formuliert werden. Insbesondere ist Toleranz für abweichende Positionen bei anderen als den Kooperationsthemen geboten, aber auch Offenheit für alternative Konzeptionen des Kernthemas. Denn die konkrete Form der Realisierung entscheidet sich in der Regel nach Maßgabe künftiger Entscheidungssituationen und der Parameter des window of opportunity. Viel wichtiger als die Homogenität idealer Absichten ist die Fähigkeit der Reformer, windows of opportunity zu entdecken und zu nutzen. Unter Umständen ist es möglich, Gelegenheitsfenster aus eigener Kraft zu schaffen, z. B. indem das Reformprojekt mit Themen aus anderen Politikbereichen verkoppelt wird – oder belastende Koppelungen aufgelöst werden. (3) Solange es an einer ausreichenden Unterstützerkoalition mangelt, sollten anspruchsvolle Reformprojekte nicht in einen eng umrissenen Zeithorizont, z. B. den einer Legislaturperiode oder eines Katastrophenszenarios, gestellt werden. Ebenso wenig sinnvoll ist eine Vorfestlegung auf präzise Endzustände des Projekts oder „rote Linien“ der Kompromissfindung. Vielmehr sollte es im frühen Stadium v. a. um den sachlichen und normativen Kern des in Frage stehenden Projekts gehen, d. h. seine grundlegenden Eigenschaften, Flexibilitätspotenziale und die glaubwürdige Beherrschbarkeit der unvermeidlichen Risiken. Auch funktionale Alternativen sollten im Spiel bleiben. Priorität verdient die Förderung einer breiten, von Organisationsgrenzen und -identitäten unbehinderten Diskussion. Das gelingt nicht als Abarbeitung eines Masterplans, sondern – im Sinne von Elionor Ostrom (1999) – als Serie von Experimenten mit der sozialen Wirklichkeit. Reformprojekte, die echte Innovationen bzw. einen Pfadwechsel beinhalten, müssen zunächst den ihnen entsprechenden Deutungsrahmen plausibilisieren, um auf diese Weise die „Grenzen des gesellschaftlich Akzeptablen“ (Nullmeier 1993: 184) zu erweitern. (4) Projekte, die „bewährte“ Pfade verlassen, leiden in besonderem Maße unter der mangelhaften Planbarkeit des Interventionserfolgs. Denn die hohe Varietät der Randbedingungen erschließt sich keiner deduktiven Politik- oder Sozialtheorie. Letztere 17 Die Notwendigkeit, für Organisationsgrenzen überschreitende Kommunikation zu sorgen, unterstreicht die besondere Rolle „politischer Unternehmer“ als Initiatoren, Verhandler, Bündniskonstrukteure, Öffentlichkeitsarbeiter und – ganz allgemein – maximal komplexe Prämissensysteme. Solche political middlemen haben im Politikentwicklungsprozess der frühen Sozialversicherungen eine oft entscheidende Rolle gespielt (Wiesenthal 2010).

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verdanken ihre logische Stringenz in aller Regel einem eher grob gerasterten Wirklichkeitsverständnis. Nicht selten scheint das Inspirationspotential historischer Erfolgsgeschichten unvergleichlich größer als das von gesellschaftstheoretischen Vermutungen über die Erfolgsbedingungen intendierten Wandels. Theorieambitionen finden ein lohnenderes Feld, wenn sie sich auf die oft unterschätzten Partialprobleme politischer Aktion richten, z. B. Fragen der Akteurkonstitution und -selbststeuerung, d. h. die Möglichkeiten von Akteuren, mit Umweltunsicherheit, strategischen Gegenspielern und hoher Entscheidungskomplexität rational umzugehen. (5) Innovationsgeschichten aus westlichen Industrieländern zeigen, dass es in der Endphase institutioneller Transformation häufig notwendig war, den Eigeninteressen und Identitätskonzepten beteiligter Akteure Tribut zu zollen, um die sachlich-problembezogenen Aspekte unbeschadet zu lassen. Das geschah z. B. durch Zugeständnisse in ideologisch bedeutsamen Details oder bei der Verteilung von Kontrollmacht. Eventuell ließ sich auch ein Koppelgeschäft über die Grenzen des betroffenen Politikbereichs hinweg organisieren. So wurden beispielsweise die frühen Sozialreformen in Deutschland, Dänemark und Schweden erst nach expliziten deals mit den Verfechtern spezieller Finanz- oder Zollpolitiken verabschiedet. Hierin zeigt sich ein wichtiger Aspekt der Strategiefähigkeit politischer Akteure, nämlich, dass sie die Details ihrer gesellschaftlichen Gestaltungsambition dem Hauptziel ihres Anliegens unterzuordnen verstehen, d. h. ihre politischen Prioritäten als abhängige Variable der Situation zu behandeln vermögen. Diese kursorische Liste nützlicher Erfahrungspartikel reicht leider nicht aus, um der Vorstellung wünschenswerter Transformationen prinzipiell gute Chancen zu beschei­ nigen. Trotz heftigen Bemühens mag sich nur eine kleine Menge dessen, was nötig scheint, als möglich herausstellen; und vieles, was möglich ist, verdient nicht, realisiert zu werden. Das politische Handlungsfeld ist typischerweise von enormen Inkongruenzen im Verhältnis von Reformbedarfen, Reformprogrammen und mehrheitsfähigen Koalitionen bevölkert. Doch sollte das die Wahrnehmungen der Akteure nicht derart trüben, dass sie auftauchende Gelegenheiten ungenutzt verstreichen lassen.

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© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 H. Wiesenthal, Rationalität und Organisation 2, Wirtschaft + Gesellschaft, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22298-7

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Kapitel 6: Veröffentlicht unter dem Titel „Einheitsmythen. Zur kognitiven ‚Bewälti-

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gesellschaftliche Innovationspotentiale und die Grenzen der Risikosoziologie“ in Leviathan, Jg. 22 (1994), 135 – ​159. Kapitel 10: Veröffentlicht unter dem Titel „‚Kooperative Verfahren‘ versus innovative Konstellationen: Zur Komplexität politischer Verhandlungen unter dem Einfluß des Globalisierungsprozesses“ in Siegfried Frick/Reinhard Penz/Jens Weiß (Hrsg.): Der freundliche Staat. Kooperative Politik im institutionellen Wettbewerb. Marburg: Metropolis Verlag 2001, 169 – ​188. Kapitel 11: Veröffentlicht unter dem Titel „Klimawandel der Umweltpolitik ? Oder: Energiekonzepte als Identitätskrücke“ in Christian Büscher/Klaus Peter Japp (Hrsg.): Ökologische Aufklärung. 25 Jahre „Ökologische Kommunikation“. Wiesbaden: VS Verlag 2010, 173 – ​202. Kapitel 12: Veröffentlicht unter dem Titel „‚Rational Choice‘, Unsicherheit und öko-

logische Rationalität. Bemerkungen zur ökologischen Sensibilität von Unternehmens­ entscheidungen“ in Frank Beckenbach (Hrsg.): Die ökologische Herausforderung für die ökonomische Theorie. Marburg: Metropolis-Verlag 1991, 281 – ​298. Kapitel 13: Vorfassung des in englischer Übersetzung veröffentlichten Textes „The German Greens: Preparing for another new beginning ?“ in Helmut Wiesenthal: Realism in Green Politics. Social movements and ecological reform in Germany. Manchester/New York: Manchester University Press 1993, 190 – ​225, sowie in John S. Dryzek/ David Schlosberg (Hrsg.): Debating the Earth. The Environmental Politics Reader. New York: Oxford University Press 1998, 162 – ​186.

Quellenverzeichnis

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Kapitel 14: Veröffentlicht unter dem Titel „Programme“ in Joachim Raschke (Hrsg.): Die Grünen. Wie sie wurden, was sie sind. Köln: Bund-Verlag 1993, 95 – ​130. Kapitel 15: Unveröffentlichter Text mit dem Titel „From ‘Prime Mover’ to ‘Victim of

Change’: Political Environmentalism and Its Effects in Central and Eastern Europe”.

Kapitel 16: Umfänglich überarbeitete Fassung des Aufsatzes „Ist Steuerung einer Ge-

sellschaftstransformation möglich ?“ in Michael Brie/Rolf Reißig/Michael Thomas (Hrsg.): Transformation. Suchprozesse in Zeiten des Umbruchs. Münster: LIT 2016, 177 – ​198.