Handbuch Educational Governance Theorien

Educational Governance

Roman Langer Thomas Brüsemeister Hrsg.

Handbuch Educational Governance Theorien

Educational Governance Band 43 Reihe herausgegeben von H. Altrichter, Linz, Österreich Th. Brüsemeister, Gießen, Deutschland U. Clement, Kassel, Deutschland M. Heinrich, Bielefeld, Deutschland R. Langer, Linz, Österreich K. Maag Merki, Zürich, Schweiz M. Rürup, Wuppertal, Deutschland J. Wissinger, Gießen, Deutschland

Reihe herausgegeben von H. Altrichter Johannes Kepler Universität Linz, Österreich

R. Langer Johannes Kepler Universität Linz, Österreich

Th. Brüsemeister Justus-Liebig-Universität Gießen, Deutschland

K. Maag Merki Universität Zürich Zürich, Schweiz

U. Clement Universität Kassel Kassel, Deutschland

M. Rürup Bergische Universität Wuppertal Wuppertal, Deutschland

M. Heinrich Universität Bielefeld Bielefeld, Deutschland

J. Wissinger Justus-Liebig-Universität Gießen, Deutschland

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12179

Roman Langer · Thomas Brüsemeister (Hrsg.)

Handbuch Educational Governance Theorien

Hrsg. Roman Langer Johannes Kepler Universität Linz Linz, Österreich

Thomas Brüsemeister Justus-Liebig-Universität Gießen Gießen, Deutschland

ISSN 2512-0808  (electronic) ISSN 2512-0794 Educational Governance ISBN 978-3-658-22237-6  (eBook) ISBN 978-3-658-22236-9 https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichenund Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhalt

Einleitung: Zum Verhältnis von Educational Governance und Theorien bzw. Theoriebildung. Ein Werkstattgespräch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Roman Langer und Thomas Brüsemeister

I Theoriebildung und konzeptuelle Weiterentwicklung A Multi Purpose Tool? On the genesis of the “governance” concept and some consequences for theorizing Educational Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Roman Langer Vergleichende Analyse mittels Governance-Regler. Eine Synopse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Thomas Brüsemeister Governanceforschung und Schulkulturforschung. Konturen einer kulturtheoretischen Perspektivierung von Governance im Mehrebenensystem Schule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Fabian Dietrich Skizzen zur governanceanalytischen Theoretisierung von Bildungsungleichheit, Bildungssystem und Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Roman Langer Rekontextualisierung als Konzept zur Erweiterung der analytischen Perspektive und der forschungspraktischen Operationalisierung von Educational Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Cristian D. Magnus

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II Educational Governance und etablierte Theorien 1: Neo-Institutionalismus und Konventionentheorie Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel als theoretischer Rahmen für die Educational Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Jasmin Näpfli Theorieentwicklungen des soziologischen Neoinstitutionalismus und seine Potentiale für die Educational Governance-Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Daniel Houben Educational Governance und Neo-Institutionalismus in der Weiterbildungsforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Dörthe Herbrechter und Michael Schemmann Der Beitrag der institutional work-Perspektive zu Educational Governance. Dezentrale institutionelle Arbeit in der Berufsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Alexandra Strebel, Sonja Engelage und Carmen Baumeler Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial für die Educational Governance Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Doris Graß und Matthias Alke Koordination und Konvention. Eine pragmatistische Perspektive auf Educational Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada Educational Governance von Ausbildungsverbünden in der Berufsbildung – die Macht der Konventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Regula Julia Leemann

III Educational Governance und etablierte Theorien 2: Praxistheorien, pädagogischer Code, Strukturationstheorie, Sprechakttheorie, Akteur-Netzwerk-Theorie Die Educational Governance-Perspektive und die Feldtheorie nach Pierre Bourdieu. Ein Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Lisa Gromala

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Doing governance – eine praxistheoretische Perspektive auf Governance im Bildungswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Judith Hangartner Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien für Mehrebenenanalysen. Das Beispiel der betrieblichen Berufsbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 Gabriela Höhns und Michael Sertl Was kann die Strukturationstheorie zur Educational Governance-Forschung beisteuern? Theoretische und empirische Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Sebastian Niedlich Educational Governance als Analyseinstrument zur „Aufklärung institutioneller Wirklichkeit“ (Searle) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Beate Kasper

IV Governance-theoretische Perspektiven auf Akteure und Akteurkonstellationen Multiple Identitäten von Schülerinnen und Schülern im Lern- und Lebensraum Schule . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 Benjamin Ewert Die Konzeptualisierung von Bildungsverläufen Jugendlicher: eine Governance-Perspektive auf Lebenslauf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 Marcelo Parreira do Amaral und Sieglinde Jornitz Governance in internationalen Hochschulkooperationen – ein konzeptueller Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Younes Qrirou Grenzüberschreitende Professionalisierung. Analysekategorien der Educational Governance- und der Soziale-Welt-Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 Katharina Lüthi

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V Governance-theoretische Perspektiven auf Steuerung / Regelung und ihre Wirkungen Steuerungswissen. Analyseperspektiven für die Educational Governance-Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . 491 Sebastian Niedlich und Inka Bormann Governance-Regime und politische Kultur – eine schwer zu trennende Verbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523 Moritz Rosenmund Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext. Versuch einer Systematisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547 Winfried Moser und Andreas Baierl Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion. Eine mehrperspektivische Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573 Axel Bernd Kunze und Sven Sauter Die Aufgaben der Educational Governance. Kommunikations- und systemtheoretische Analysen zur Institution der Leistungsvergleichsstudie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615 Achim Brosziewski Bildungsdiskriminierung als Grundvoraussetzung der Wissensgesellschaft . . . . . . . 629 Iwan Pasuchin

VI International Perspectives on Global Education Governance PISA: A success story? Global Educational Governance by standardization, rankings, comparisons and “successful” examples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 653 Svein Sjøberg Education Governance by Numbers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691 Daniel Pettersson, Sverker Lindblad and Thomas S. Popkewitz Education governance in times of marketization. The quiet Swedish revolution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711 Linda Rönnberg, Joakim Lindgren and Lisbeth Lundahl

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Governing and Knowledge: theorising the relationship . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 729 Jenny Ozga Education Governance as a Macrosocial Influence on School Segregation . . . . . . . . 751 Jeremy E. Fiel

Fazit Ein Fazit aus der Theoriediskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 771 Roman Langer und Thomas Brüsemeister

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785

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Einleitung: Zum Verhältnis von Educational Governance und Theorien bzw. Theoriebildung Ein Werkstattgespräch Roman Langer und Thomas Brüsemeister Zum Verhältnis von Educational Governance und Theorien

RL: Es geht in diesem Werkstattgespräch darum, zu begründen, warum Educational Governance mehr Theoriebildung benötigt, warum es wichtig ist, dass man Educational Governance als Ansatz im Zusammenhang mit anderen Theorieansätzen reflektiert und warum die Rolle des theoretischen Erklärens, des theoretischen Reflektierens, des Theoretisierens in der Forschungsarbeit zu stärken sei. Diese Idee, dass Educational Governance mehr theoretische Untermauerung und theoretischen Bezug benötigt, hat uns motiviert, das vorliegende Handbuch zu konzipieren. Wir wollen hier skizzieren, auf welche Problemlage es reagiert. Der erste Grund für dieses Buch betrifft die vorherrschende Perspektive in der Educational Governance. Mir kommt es so vor, dass zahlreiche ihrer Studien mehr oder weniger deutlich eine Managementperspektive einnehmen. Sie neigen dazu, die Sicht von Führungspositionen, also dem Ministerium gegenüber dem Schulsystem, der Schulleitung gegenüber der Schule und so weiter einzunehmen und dabei die anderen Perspektiven ein bisschen zu vernachlässigen – als analysierten und schrieben sie immer schon für eine antizipierte Politik- oder Leitungsberatung. Warum nun ist das eine Begründung dafür, dass man mehr Theorie braucht, und welche Art von Theorie? Hier geht es um theoretische Selbstreflexion; Reflexion über die Governanceperspektive selber, über ihre vielleicht impliziten Schwerpunkte und Standpunkte und Vorverständnisse und blinden Flecken, um zu überprüfen und mittels theoretischer Analyse zu zeigen, ob und warum es da Unwuchten gibt (und geben soll vielleicht auch), ob und warum man vielleicht auch bestehende Schwerpunkte ausgleichen könnte. TB: Das finde ich genau beobachtet, jedoch würde ich trotzdem etwas dagegen halten. Zwar findet tatsächlich diese Politikberatung durch Wissenschaftler/innen statt, auch mit Hilfe von Governance. Man wird für die Governanceperspektive eingekauft und lässt sich auch dafür bezahlen. Doch dann lässt sich bemerken, dass auch die Politik ein übergreifendes Perspektiveninteresse hat. Das heißt, sie brauchen eigentlich nur Argumente – das kommt mir zumindest manchmal so vor –, warum man an andere Akteure mitdenken sollte. Man wird also zwar als Governanceforscher/in von der Hierarchiespitze eingeladen, soll dann aber Argumente liefern, warum auch andere, also schwache Akteure oder vielleicht © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_1

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stimmlose Akteure, mitberücksichtigt werden sollen. Zumindest in manchen Kontexten ist der politische Auftraggeber eigentlich doch dankbar, dass diese anderen Akteure nun mitberücksichtigt werden können. Und auch tatsächlich Gehör finden, in den Studien, in den Diskussionen mit Politik über die Ergebnisse der Studien. – Aber das heißt nicht, dass die von dir angesprochene Managementperspektive nicht eindeutig oder doch wahrnehmbar wäre. Nur eben nicht ausschließlich. RL: Das ist sicher so. Doch auch wenn es in der Praxis gelingt, schwache und stimmlose Akteure in den Diskurs zwischen Wissenschaft und Politik zum Thema zu machen und ihre Stimmen vielleicht wahrzunehmen, scheint es mir gleichwohl so zu sein, dass sie in der überwiegenden Mehrzahl der Governance-Studien selber doch noch ein bisschen unterbelichtet bleiben. Wenn man als Governanceansatz Wert darauf legt, das Zusammenspiel oder Gegeneinanderspiel sehr unterschiedlicher Akteure analysieren zu können, könnte theoretische Selbstreflexion helfen zu prüfen, welche Akteure in welcher Weise angemessen betrachtet sind und welche nicht. Überhaupt ist der Akteurbegriff ein zentraler Grundbegriff, der unbedingt näher zu klären ist. Ich sage nur mal ein paar Beispiele. Wir neigen dazu zu sagen „Die Eltern sind ein Akteur“. Was ja aber so nicht stimmt, weil Eltern sehr, sehr unterschiedliche Auffassungen haben können. Die einen sind organisiert, die anderen nicht, die einen engagieren sich in Schulfragen, andere halten sich davon fern, und so weiter. Ich glaube da haben wir auch am Akteurbegriff zu arbeiten. So wie der Akteurbegriff im Moment in der Educational Governance benutzt wird, kommt zum Beispiel überhaupt nicht auf den Schirm, dass das BIFIE in Österreich und das IQB in Deutschland bewusst gegründet worden sind als organisationale Akteure, um eine Bildungsreform zu implementieren. Dort wurden also kooperative Akteure bewusst gegründet, die wir als Akteure in unsere Forschung kaum mit einbeziehen. Wir wissen gar nicht, wie das BIFIE oder das IQB intern funktionieren; und ähnlich wie bei der Schulverwaltung, wir wissen auch nicht so richtig, welche Strategien sie verfolgen und welche Wirkung sie erzeugen. Aber ich habe noch eine andere Bemerkung. Wenn es so eine enge Beziehung gibt zwischen Politik und Wissenschaft, wie du sie angedeutet hast, kann dies ein Vorteil sein; es kann vielleicht dazu beitragen, tatsächlich etwas zu bewegen. Aber auf der anderen Seite ist diese Nähe, glaube ich, etwas, was ebenfalls unbedingt der kritischen Selbstreflexion bedarf: Damit man beispielsweise merkt, wann man unterschwellig Politikbegriffe übernimmt, die vielleicht nicht richtig durchdacht, nicht wirklich expliziert sind, die aber eine bestimmte Bedeutung mit sich tragen, die dann implizit in wissenschaftliche Arbeiten einwandert, die man eigentlich so gar nicht haben will. Also allgemeiner gesprochen geht es darum, die Grenze zu reflektieren zwischen dem, was wissenschaftlich ist und dem, was politisch ist. Denn da gibt es ja momentan eine Tendenz – aber viel stärker als bei der Educational Governance gibt es die bei der OECD, bei den Protagonisten der großen Leistungsvergleichsstudien und bei der empirischen Bildungsforschung, die auf pädagogischer Psychologie beruht –, dass Politik und Wissenschaft de facto miteinander verschmelzen und das auch

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programmatisch so gewollt ist. Dies Vermischen aber schwächt in meinen Augen beide Seiten, und da hülfe eine Reflexion des Verhältnisses beider durchaus. Man könnte hier mit erkenntnis- und gegenstandsbezogenen theoretischen Mitteln herangehen. Das wäre auch ein Grund für reflexive Theoriebildung, in der also die Educational Governance ihre eigene Rolle im Feld in ihre Analysen einbezieht. TB: Ja, das kann ich natürlich nur unterstreichen. Was ich vorher sagte, dass man tatsächlich im Beratungsprozess auch an andere Akteure denkt, trifft für den jeweiligen Moment zu, aber es wäre naiv zu denken, dass daraus schon systematisch stabile Forschungsgegenstände oder eine längerfristige Befassung mit diesen Akteuren erwachsen würden. Naiv deshalb, weil zum Beispiel Akteure wie Schulträger oder Schulaufsicht einfach (zumindest in Deutschland) nicht untersucht werden. Und selbst wenn man zwischendurch schon hin und wieder bemerkt, dass es dazu nichts gibt, führt das noch nicht dazu, dass man das auch erforscht. Insofern ist es eine große Baustelle, den Reigen der Akteure durchzugehen. Kürzlich durfte ich einen Vortrag hören von einer Person, die selber Managementausbildung in St. Gallen durchführt, deshalb wirtschaftswissenschaftliche Management-Theorien rezipieren muss, und immer wie ein Rohrspatz schimpft, dass diese Theorien im Grunde genommen das Personal immer noch striezen, d. h. Fähigkeiten der Akteure gering schätzen. Und das führt auf einen weiteren wunden Punkt in der Educational Governance. Denn selbst in hierarchischen Diskursen wird doch immer die Bildungsfähigkeit des Akteurs mitgerechnet – und wir haben noch gar nicht geschaut, ob wir nicht einen ganz anderen Akteurbegriff brauchen, weil die Untersuchungsbereiche bildungsfähige oder zu Bildung neigende Akteure ausmachen, die mit Macht kooperieren können oder auch nicht. Die Handlungsmöglichkeiten, auch der Handlungsdruck im Bildungsbereich – da müsste man nochmal ran. Das müsste man vielleicht zwischen Teilsystemen vergleichen. Zum Beispiel wären die Wünsche nach Autonomie und Selbstregulierung kritisch zu hinterfragen und zu gucken: Warum ist das so? Warum setzt sich das durch und was verhindert es vielleicht auch. Selbstregulierung ist natürlich ein Phänomen, das auch die Managementperspektive kritisiert, wenn man darauf kommt, dass gar nicht überall gesteuert werden muss, sondern auch Selbstregulierung vonstatten gehen kann. Das darf man zwar in Managementkontexten nicht sagen, aber es trifft schlicht zu: Steuerung reicht überhaupt nur bis zu einem bestimmten Punkt, über den hinaus man eher fragen sollte, wie man Akteure in der Selbstregulierung unterstützen kann. Das ist nicht systematisch für den Bildungsbereich und die Governanceperspektive aufgeschlossen worden. RL: Das erinnert mich an die Foucault-Perspektive, die Selbstregulierung ja – als Selbstregierung – sehr kritisch sieht. In der wird ja sehr stark darauf abgehoben, dass Personen – personalen Akteuren, könnten wir sagen – durch verschiedene Arrangements nahegelegt wird, sich umzustrukturieren. Diese Umwandlung von Personen, die auch im Bildungssystem passiert, dass Personen zu Unternehmern ihrer eigenen Bildungskarriere werden, die Bildung als individuelle Investition mit Renditen betrachten. Solche Phänomene 3

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bekommt die Educational Governance bisher von sich aus ebenso wenig in den Blick wie die Neugestaltung, Neuerfindung oder eben auch Abschaffung kooperativer Akteure. TB: Andererseits gibt es auch interessante, empirisch nachvollziehbare Entwicklungen, die ganz anders aussehen. Zum Beispiel, dass Personal in bestimmten Bildungseinrichtungen knapp ist, eine ziemlich große Mobilität entwickelt und im Resultat die Einrichtungen gewissermaßen dem Personal hinterherziehen. Das eröffnet natürlich interessante Perspektiven, wie man das unterstützen könnte, durch Fortbildung oder so. RL: Das wäre eine Stärke der Educational Governance, empirische Tendenzen aufzunehmen und dann theoretisch zu erklären, wie es zu solchen Tendenzen kommt. Nur, wir müssen halt diesen Aspekt überhaupt in den Blick nehmen und dann auch theoretisieren. Daran sollten wir nicht vorbeigucken. Soweit zur theoretischen Reflexion auf die Perspektiven verschiedener Akteure. – Der zweite Grund für mehr Theorie, genauer für mehr explizite Theoriebildung und für mehr explizite Auseinandersetzung mit bestehenden Theorien ist: Educational Governance behauptet ja, und das ist glaube ich gerechtfertigt, dass ihr Gegenstand besonders komplex ist. Also die Frage etwa, wie ein Bildungssystem gesteuert wird oder sich im Zusammenwirken unterschiedlichster Akteure mit ihren differenten Handlungslogiken selbst steuert, das ist eine überaus komplexe Frage. Die Auffassung der Educational Governance dazu, die durchaus etwas für sich hat, lautet, dass Theorien, die auf diese Frage antworten könnten, angesichts der ungeheuren Komplexität nur in einem kollektiven Unternehmen gebildet werden können: Dass also erst einmal vor allem viele Einzelstudien zu Teilbereichen nötig sind, die anschließend verglichen werden und in der Zusammenschau womöglich ein annähernd angemessenes Bild des komplexen Gegenstandes ermöglichen. Meine Beobachtung dazu ist, dass es gegenwärtig wirklich sprudelt vor Einzelstudien zu verschiedenen Bereichen. Was es dagegen kaum gibt sind Studien, die den zweiten Schritt gehen und sich explizit damit auseinandersetzen, wie man die Befunde verschiedener, ich sag jetzt mal Originalstudien, aufeinander beziehen kann, wie man sie so miteinander kombinieren kann, dass man zu einem etwas allgemeineren Erklärungsmodell voranschreitet. Dass man also beispielsweise so etwas wie eine Theorie der Governance von Einzelschulen ­– das wäre ja schon mal was! – oder auch schon einmal eine Theorie der Governance des Schulsystems oder sogar des Bildungssystems entwirft. Durchaus mutig vielleicht angesichts des gegenwärtigen empirischen Erkenntnisstandes, aber ich denke, über den Stand von Fend oder von Luhmanns Schriften zum Erziehungssystem könnten wir heute schon hinauskommen, auch über die auf Ungleichheiten fixierte Theorie von Bourdieu. Jetzt ist es ja so, dass die Educational Governance im Grunde auf Theorien mittlerer Reichweite hinaus will und nicht auf abstrakte Großtheorien. Das meine ich durchaus aber auch; es geht nicht darum, einen Begriffsapparat von oben darüber zu gießen, sondern darum, empirische Studien zu vergleichen und dann etwa über einzelne regionale Besonderheiten oder auch Landesbesonderheiten hinauszugehen. Es geht mir um Arbeiten, die sich darauf konzentrieren, übergreifende Perspektiven herzustellen, und dann Theorien von

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Governanceregimen zu erzeugen, von Reformdynamiken, von mir aus vom strukturellen Konservatismus der Schulen oder von den Auswirkungen der freien Schulwahl. Wenn man Studien aber zu diesem Zweck vergleichen und aufeinander beziehen will, dann muss man theoretische Arbeit leisten. Man muss zum Beispiel die unterschiedlichen Begriffssprachen, in denen die Studien geschrieben sind – selbst wenn es alles Governancestudien sind, unterscheiden sich deren Begriffssprachen ja häufig trotzdem beträchtlich –, man muss also diese Sprachen ineinander übersetzen und die entstehende Theorie in einer konsistenten Sprache formulieren. Das ist begriffliche und theoretische Arbeit. Und es ist eine Abstraktionsleistung, das Gemeinsame zu finden beispielsweise in regional verschiedenen oder historisch verschiedenen Situationen. Solche Abstraktionsleistungen sind eine genuin theoretische Arbeit. Also, mein Plädoyer: Mehr theoretische Vergleiche und Abstraktionsarbeit, um theoretische Erklärungsmodelle herzustellen. TB: Dem kann ich sofort wieder zustimmen und könnte gleich auch noch ergänzen, dass dann natürlich die Hilfe auch von den Methoden kommen muss. Denn wenn ich mir etwa die qualitativen Studien zu Schulen angucke, sind es doch praktisch ausschließlich Einzelfallstudien, etwa zu Schulen. Auf der methodischen Seite gibt es dann kaum Forschergruppen, die jetzt mehrere solcher Studien durchführen oder die sich ähnliche Studien angucken und von der empirischen Seite Begriffe systematisieren. Da wäre natürlich auch von den Methoden eine Unterstützung zu fordern; Theorien wären vielleicht überfordert, wenn man das von ihnen allein verlangen würde. Wobei natürlich auch ein bestimmter Hausaufgabenbereich den Theorien selber bleibt. Das hängt auch wiederum mit den Methoden zusammen. Während früher von Fend dieses Paradigma der einzelschulischen Entwicklung ausgerufen wurde, wäre aktuell darüber hinaus zu schauen. Hier ist die Kreativität aller gefragt, ob man nicht eine Poolung qualitativer Einzelfallstudien vornehmen könnte, um dann den Theorien auch eine Erörterung auf mittlerem Generalisierungsniveau leichter zu machen. RL: Wir haben ja deswegen, als wir die Autorinnen und Autoren für dies Buch angeschrieben haben, auch angeregt, dass eine Herangehensweise an so einen Beitrag für das Buch sein könnte, dass sie ihre theoretische Perspektive direkt anhand einer empirischen Untersuchung, also im Zusammenhang dann ja wohl auch mit Methoden, darstellen können. Andererseits denke ich: Wir haben halt schon relativ viel Empirie, und wir haben ja auch ein Methodenbuch in dieser Reihe herausgebracht.1 Dort war der Gang hin zu einer theoretischen Verallgemeinerung nicht so stark spürbar. Deswegen würde ich präzisieren: Wir bräuchten vielleicht explizite methodologische Regeln, die den Einsatz von Methoden orientieren, also Hinweise geben, welche Methoden wie einzusetzen wären, um zu gover­ nance theories of the middle range zu kommen. Dies würde eine Analyse der methodischen Schwächen und Stärken der vorliegenden empirischen Governance-Forschung erfordern 1 Maag Merki, K., Langer, R., & Altrichter, H. (Hrsg.) (2014). Educational Governance als Forschungsperspektive. Strategien. Methoden. Ansätze (2. Aufl.). Wiesbaden: Springer VS. 5

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und dann begründete Leitlinien und Faustregeln für methodische Arrangements entwickeln: Ebenfalls eine dezidiert theoretische Aufgabe, wobei ich Theorie, wie die Leser/innen vielleicht bemerken, immer als Reflexion und Erklärung der Praxis verstehe. Ich stimme dir zu, dass Theorie allein überfordert sein mag, aber sie hätte ja die empirischen Befunde und Vorgehensweisen zu reflektieren. An Empirie mangelt es uns nicht. TB: Das ist natürlich im Gesamtverhältnis absolut richtig, dass, nachdem die Governance-Perspektive ja erst einmal entpackt werden musste, viel Empirie losging, so dass wir jetzt eigentlich wiederum ein Überangebot an empirischen Studien und ein Defizit an Theorieüberlegungen haben. Und in der Hinsicht könnte man noch ergänzen, dass ja auch soziologische Gegenwartsdiagnosen im ursprünglichen Werkzeugkoffer der Governance-Perspektive mit drin waren, aber eigentlich gar nicht ausgepackt worden sind zum Beispiel. Es wäre eine interessante Frage: Welche rahmende gesellschaftliche Gegenwart finden wir in den empirischen Governanceuntersuchungen vor? RL: Ja! Das ist ein dritter Grund für mehr Theorie. Es wäre wirklich wichtig, die empirischen Untersuchungen gesellschaftstheoretisch oder gesellschaftsdiagnostisch zu grundieren. Sonst läuft die Educational Governance Gefahr, implizit ein ideologisches oder sonstwie einseitiges Gesellschaftsbild mitzutragen. In welchem Verhältnis stehen beispielsweise Staaten zueinander, laut Educational Governance? Die OECD, die EU, die Weltbank und nahezu alle westlichen Bildungsministerien haben hier eine klare Auffassung, die sie unermüdlich wiederholen: Sie stehen in ökonomischer Leistungskonkurrenz, und die Bildung muss für diese Konkurrenz funktionalisiert werden. Sehen wir das auch so, oder wie sehen wir es? Wäre es nicht unsere Aufgabe, eine wissenschaftlich begründete, komplexere Weltsicht anzubieten? Anderes Beispiel. Mir ist im Zusammenhang mit Bildungsungleichheitsforschung aufgefallen: Die Educational Governance konzentriert sich oft darauf, Dinge zu erforschen, die sich innerhalb eines Bildungssystems abspielen. Beim Thema Bildungsungleichheit kann man jedoch nicht darüber hinwegsehen, dass man sie nicht vollständig versteht, wenn man nur ins Bildungssystem selber hineinschaut, sondern das versteht man dann, wenn man auch in andere gesellschaftliche Bereiche hineinschaut, in denen Ungleichheit auch und vielleicht stärker produziert wird als im Bildungssystem. Governance hat sich ja eigentlich auf die Fahnen geschrieben, eben verschiedene Beiträge, verschiedene Verursachungsfaktoren, verschiedene Akteure, die dazu beitragen, einen bestimmten Untersuchungsgegenstand zu konstituieren, in Bezug zueinander zu setzen. Da wäre es schon sinnvoll, nicht nur gegenwartsdiagnostische, sondern dezidiert gesellschaftstheoretische Überlegungen anzustellen. Wie spielt eine geopolitische Handlungslogik in Steuerungsphänomene innerhalb des Bildungssystems hinein? Eine wirtschaftspolitische Handlungslogik? Zwei Logiken, deren Virulenz gesellschaftstheoretisch zu erklären wäre. Es würde dann um eine Explikation gesellschaftstheoretischer Annahmen gehen, die man ansonsten implizit mitführt.

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TB: Wenn Du jetzt im Grunde die Gleichzeitigkeit von Entwicklung ansprichst, die sich in vielen gesellschaftlichen Bereichen und auch im Bildungsbereich wiederholt, scheint dies interessant. Das fällt mir jetzt im Bereich Digitalisierung auf, dass durch die konservative Grammar of Schooling – es gibt eine Klasse, eine Tafel, die Schüler müssen erst mal offline zusammenkommen – nun so wohltuend andere Interaktionen möglich werden. Also die Wertschätzung von Anwesenheit erhält im Angesicht von Digitalität, die ja in der Schule auch möglich ist, Auftrieb. Statt ein Bashing der Schule zu betreiben, sie wäre im Grunde rückständig, könnte man im Verhältnis zu übergreifenden gesellschaftlichen Entwicklungen fragen: Was wird auf Grund der – Matthias Rürup würde sagen: der Unveränderlichkeit der Schule – dort, in der Schule, eigentlich tagtäglich an Interaktionsmöglichkeit geleistet, die sich vielleicht aus gutem Grund gegen gesellschaftliche Großtendenzen sperrt. Das wäre auf jeden Fall eine Theorieaufgabe, denn diese Perspektive, dass man das bemerkt, lässt sich nur herstellen, wenn man tatsächlich auf eine höhere Warte springt, von der aus man mehrere Teilsysteme betrachten kann. Damit kann man diesem Bashing, dieser vielleicht klassischen „Opferperspektive“ des Bildungssystems, dass es ausschließlich abhängig von Ökonomie oder von Politik wäre, entkommen. Man kann erkennen, dass da ein unzweifelhafter Ort von Bildung ist, den die Akteure nutzen, um über alternative Dinge oder Praktiken nachzudenken. Und damit kommen wir auf die Normativität zu sprechen, unseren vierten Grund für dieses Handbuch zu Governance-Theorien. Wenn man fordert, dass man breitere Gegenwartsdiagnosen erstellt, dann heißt das, man möchte herunter von der Ursprungsgegenwartsdiagnose, die in Governance drinsteckt. Du hattest gesagt, dass in den drei historischen Quellen von Educational Governance die Normativität des Neoliberalismus unausweichlich eingeschrieben ist. Vielleicht magst du dies nochmal kurz erläutern. RL: Die Leser/innen können diese drei Quellen in meinem Beitrag, der gleich nach diesem Gespräch im Buch steht, genauer nachlesen. Hier gebe ich eine Quintessenz wieder, die allen drei historischen Quellen des Governancekonzepts gemeinsam ist: Governance als wissenschaftliches Konzept und als wissenschaftliche Forschungsperspektive ist in einem ganz engen Zusammenhang zur Politik entstanden. Und die politischen Zusammenhänge waren allesamt solche, die man heute einer neoliberalen Wirtschaftspolitik zurechnen würde. Während die wissenschaftlichen Quellen unter anderem die Public Choice Theory, die Principal Agent Theory und die Neue Institutionenökonomik waren – ökonomische Theorien, die sozusagen das neoklassische Konzept von Markt und Wettbewerb ergänzt haben, ohne es im Kern in Frage zu stellen. Die gesamte Governanceforschung, mit ihr die Educational Governance, reflektiert diese ihre Geschichte nicht mehr, wie man an den einschlägigen Lehrbüchern sehen kann. Das wirft halt die Frage auf, ob nicht diese Geschichte implizit auch heute noch die Perspektive der Educational Governanceforschung mitbestimmt – ohne dass dies ihren Forschungspersonen klar wäre. Das wäre wieder so ein Argument für theoretische Selbstreflexion. Ich darf das vielleicht noch ein bisschen verallgemeinern: Ich bin schon der Auffassung, dass jede Wissenschaft und jede Wissenschaftsrichtung eine Art Werthaltung, eine Art Normativität in sich trägt, das halte ich 7

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für unumgänglich. Also Wertneutralität halte ich für unerreichbar. Aber auch wer hier anderer Auffassung ist, sollte daran interessiert sein, die geschichtlichen Entwicklungen zu reflektieren und explizit zu machen, auf welchen normativen Grundlagen die Educational Governance beruht, beruhen soll oder aber auch grade nicht beruhen soll. In meinem Beitrag verzeichne ich zum Beispiel eine implizite Vorliebe für Reform an sich und gegen Persistenz, gegen Gleichbleibendes. Dazu eine implizite Sympathie für netzwerkartige Zusammenhänge und gegen hierarchische Zusammenhänge, wobei netzwerkartige Zusammenhänge aber bspw. undemokratischer sein können als hierarchische, etwa durch Exklusion. Solche Normativitäten sollten nicht implizit mitgeschleppt werden, sondern expliziert, begründet und / oder verworfen. Das zu tun wäre Aufgabe von theoretischen Analysen. TB: Das Auf-die-Couch-legen der eigenen Normativität wird zu selten gemacht, ist jedoch deswegen wichtig, weil sich ja gleichzeitig einige Governanceanalysen doch mit modelltheoretischen Instrumenten gepaart haben. Also dass man argumentiert mit dem Governance-Regler zum Beispiel, was ich ja selber auch mache. Der ist in seiner ursprünglichen Form – das ist den Autoren allerdings bewusst gewesen! – aus dem neoliberalen Kontext stammte. Man wollte den Regler dann aber bewusst analytisch verstehen und hat auch erfolgreich Vergleiche damit durchführt. Ich diskutierte einmal mit Herbert Altrichter meinen veränderten Governanceregler, der noch viel mehr Normativität, nämlich positive, und ich würde sagen, reflektierte Normativität, enthält. Die entnahm ich einem empirischen Beispiel, nach dem Muster „Schaut her, ich hab da ein Projekt, Lernen vor Ort, da werden lauter positive Sachen entwickelt“. Und das habe ich versucht im Regler abzubilden. Und da meinte er: „Schade eigentlich, weil der alte Regler hatte so eine schöne technizistische Färbung und man konnte sich dafür entscheiden, ob man den nimmt oder nicht nimmt“. Und das könnte man bei meinem oder bei dem von mir vorgeschlagenen Regler jetzt nicht, weil das so nur von Normativität trieft, dass man sich gar nicht traut, sich dagegen zu entscheiden. So ungefähr. Also da haben wir glaube ich eine Diskussionsarena, in der Instrumente mit oder ohne Normativität mit vergleichenden Analysen untersucht werden müssten. Damit haben wir noch gar nicht angefangen. Das gibt es natürlich in der vergleichenden Bildungsforschung, aber das haben wir in der Educational Governance noch nicht geführt. RL: Das Stichwort „vergleichende Analysen“ nehme ich mal auf, denn ich glaube zu Vielem, was wir bisher gesagt haben, ist ein Ansatz sehr wichtig, den wir in unserem Buch auch ziemlich konsequent verfolgen und mit dem viele Beiträge auch arbeiten. Wir versuchen mit den Beiträgen den Educational Governance-Ansatz in verschiedenen anderen Theorieperspektiven zu spiegeln. Die Konfrontation mit alternativen theoretischen Perspektiven hilft zum Klären eigener Grundbegriffe und -annahmen, zur theoretischen Selbstreflexion, zum Aufdecken eigener blinder Flecken, Unwuchten, auch normativer Implikationen. Und natürlich auch anders herum eigener Scharfsichten, Komplexitäten und analytischer

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Vorzüge im Verhältnis zu anderen Ansätzen. Ich denke da an wechselseitige Kritik: Die Konfrontation mit anderen theoretischen Perspektiven schärft und konturiert, was am Educational Governance-Ansatz eigentlich das Besondere ist, aber auch was fehlt, oder wo wir von den anderen Theorien lernen können. Unser Handbuch kann, so hoffe ich, durch wechselseitige Kritik der Theorieperspektiven dazu beitragen, der Educational Governance bewusster zu machen, wie sie ihre eigene Forschung steuert. TB: Ja, da greife ich jetzt mal einige weitere Perspektiven auf, die in der Educational Governance selbst schon unterschiedlich diskutiert worden sind. Es gibt es doch eine ganze Spannbreite von, jetzt nicht unbedingt Antinomien, aber doch widersprüchlichen Verhältnisbestimmungen. Das betrifft einmal Akteure versus Institutionen. Diese Antinomie, Akteure versus Institutionen, die ist natürlich eine klassisch-soziologische. Zu ihr hat Educational Governance eigentlich gar nichts hinzugefügt. Das ist im Grunde genommen auch Geschmackssache. Und dass es zu Geschmacksfragen kommen kann hat auch damit zu tun, dass es eben innerhalb dieses offenen Forschungsansatzes keine Meta-Instanz gibt, die etwas vorschreibt. Das legt natürlich den Rückbezug der einzelnen Forscherinnen und Forscher auf theoretische oder empirische Schulen nahe, auf Forschungsrichtungen, aus denen sie kommen. Bei den einen stehen dann eher die Akteure im Vordergrund, bei den anderen die Institutionen, wobei die Begriffe häufig gar nicht geklärt sind und man sich fragt, ob das nicht teilweise das Gleiche oder eben Wechselbeziehungen sind von aufeinander bezogenen Phänomenen und so weiter. RL: Der Rückzug in Schulen oder Richtungen, der dann stattfindet, führt dazu – wenn man versucht Begriffe und Konzepte gemeinsam zu klären –, dass man kaum ein gemeinsames Verständnis herstellen kann. Dieser Rückzug hat auf der einen Seite natürlich einen Vorteil, weil es dann eben Vielfalt gibt: diverse Governanceforschungen mit unterschiedlichen Ansätzen, die ihre unterschiedlichen Stärken haben. Auf der anderen Seite lädt aber diese Diversität auch dazu ein, dass man halt Begriffe unklar lässt – und opportunistisch verwendet, also sagt „okay, ich verwende sie halt so, wie sie mir grade passen“. Deswegen finde ich wichtig, die unterschiedlichen Schulen und Richtungen nicht zu negieren, aber im Gespräch zu halten. Dazu soll unser Buch auch beitragen, dass weiterhin ein Dialog zwischen unterschiedlichen Perspektiven im Rahmen oder um die Educational Governance herum stattfindet. Wenn es denn nicht gelingt, unklare Grundbegriffe etwas besser zu klären oder die unterschiedlichen Schulen perspektivisch zusammen zu führen, könnte man doch vielleicht mindestens die Differenzen zwischen den einzelnen Ansätzen klarer kontrolliert bekommen. Es wird klarer, womit man es eigentlich zu tun hat und oder nicht zu tun hat, wenn man, sagen wir mal, einer objektiv hermeneutischen Educational Governance eher folgt, als einer meinetwegen neo-institutionalistischen Educational Governance. Vielleicht liest sich das jetzt alles sehr kritisch zur Governanceperspektive. Kritik aber ist ein Elixier, das die wissenschaftliche Weiterentwicklung antreibt. Kritik bedeutet mögliche Weiterentwicklung, Schutz vor Sterilisierung. Es ist meiner Ansicht nach alles andere als eine Schande, zu sagen: Okay, es gibt den Ansatz jetzt seit 10, 15 Jahren, da kann man 9

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durchaus mal Bilanz ziehen: Bestimmte Aspekte haben sich als nicht nützlich erwiesen und können daher ruhig ad acta gelegt werden; andere sind zu unscharf, müssen geklärt werden, neue müssen hinzukommen, um Educational Governance als Ansatz lebendig zu halten und auch nah am Gegenstand zu halten. Die Gegenstände der Educational Governance-Forschung verändern sich, das Selbstverständnis des Ansatzes kann sich verändern, er kann komplexer und differenzierter werden, schärfer konturiert. Theoretische Reflexion kann dazu beitragen, wenn man sie halt nicht missversteht als „Ich nehme ein verstaubtes Theoriebuch aus dem Regal und fülle mit den Versatzstücken aus diesem Theoriebuch jetzt den Ansatz auf“. Sondern wenn man Theoriebildung als die vielfältige theoretische Reflexion versteht, als lebendige Reflexion dessen was geschieht, der Schwächen und der Stärken. Deshalb haben wir versucht, internationale Perspektiven einzubringen und auch den einen oder anderen theoretischen Ansatz, der vielleicht weit hergeholt erscheint. Das kommt aus der Einsicht und auch Hoffnung, dass es geschichtlich in der Wissenschaft oft der Fall war, dass Grenzüberschreitungen und die Auseinandersetzung mit Perspektiven, die anfangs ein wenig verrückt wirkten, dann doch wesentlich zur Innovation in der Wissenschaft beigetragen haben. Vielleicht ist das Buch so ein Anlass, den Educational Governance-Ansatz dadurch weiterzuentwickeln, dass Grenzen überschritten und neue Denkmöglichkeiten eröffnet werden. TB: Damit haben wir unsere Gründe für dieses Buch auf den Tisch gelegt und enden, nach einigen kritischen Perspektiven, bei einer Fortschrittshoffnung, aber einer aufgeklärten Fortschrittshoffnung. Dann wird es Zeit, einmal kurz die inhaltliche Struktur des Handbuchs zu erläutern. Wir haben uns entschlossen, nicht wie sonst üblich die einzelnen Beiträge in Kurzcharakterisierungen darzustellen – RL: – weil dies vielleicht den Artikeln nicht ganz gerecht werden würde: Je anspruchsvoller theoretische Argumentationen sind, desto schwieriger wird es und desto weniger sinnvoll erscheint es, sie zu referieren oder in einem Absatz zusammenzufassen –; TB: – stattdessen geben wir unten eine gröbere Übersicht über die einzelnen Kapitel. Aber unser Gespräch endet hier. Wir hoffen, dass es die Motivation und die erhoffte Funktion dieses Handbuchs deutlich machen konnte.

Kapitelübersicht Kapitel I befasst sich mit grundlagentheoretischen Beiträgen, die direkt an zentralen Konzepten und Theoremen der Educational Governance arbeiten. Roman Langer analysiert in seinem ersten Beitrag die historische Entstehung des Governancekonzepts. Thomas Brüsemeister entwickelt ein prominentes Analyseinstrument der Educational Governance weiter, den Governance-Regler. Fabian Dietrich schlägt eine kulturtheoretische Erweiterung und Grundierung der Educational Governance vor, während Cristian Magnus deren

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Perspektive durch die Einführung eines neuen Grundkonzepts, der Rekontextualisierung, erweitern möchte. Orientiert an der Frage, wie Bildungsungleichheit mit governancetheoretischen Mitteln erklärt werden könnte, macht schließlich Langer in seinem zweiten Beitrag Vorschlag zur Methodologie der Theoriebildung. Die folgenden beiden Kapitel vereinen Beiträge, die verschiedene etablierte sozialwissenschaftliche Theorien im Zusammenhang mit dem Educational Governance-Ansatz diskutieren. Kapitel II versammelt dabei sechs Beiträge zu nur drei Theorien. Eine davon ist der soziologische Neo-Institutionalismus. Er ist geschichtlich bedingt geistesverwandt mit der Educational Governance. Deshalb ist es kein Zufall, dass sechs Autor/inn/en ihn in drei Beiträgen hier diskutieren, und dabei auch auf neueste Entwicklungen dieser Theorie eingehen (Houben; Herbrechter und Schemmann; Strebel, Engelage und Baumeler). Überraschend, zumindest für uns Herausgeber, schälte sich mit der Konventionssoziologie ein zweiter theoretischer Ansatz heraus, der in ebenfalls drei Beiträgen der Educational Governance als ergänzendes oder alternatives kategoriales Gefüge nahegelegt wird (Graß und Alke, Peetz und Sowada, Leemann). Den Auftakt zu diesem Kapitel aber bildet der Beitrag von Näpfli zur (in der Erziehungswissenschaft) wohl bekanntesten theoretischen Wurzel der Educational Governance, dem akteurzentrierten Institutionalismus, der mit dem Kategoriensystem des aus der Schulentwicklung der späten 90er Jahre stammenden Innovationswürfels erweitert wird. In Kapitel III werden Theorien und Ansätze diskutiert, die der Educational Governance eher ferner liegen: Bourdieus Habitus-Feld-Theorie (Lisa Gromala) und die praxistheoretische Perspektive (Judith Hangartner), die hierzulande in Vergessenheit geratene soziologische Theorie des pedagogic device (Gabriela Höhns und Michael Sertl), die Giddenssche Strukturationstheorie, deren analytisches Potenzial für die Educational Governance, die anfangs Aspekte der Strukturation aufgenommen hatte, laut Sebastian Niedlichs Beitrag bei weitem nicht ausgeschöpft worden ist, und schließlich die Searlesche Sprechakttheorie, die gemäß Beate Kasper eine konstitutive Dimension der sozialen Wirklichkeit aufschlüsselt. In den folgenden beiden Kapiteln stehen nicht so sehr einzelne etablierte Theorien im Mittelpunkt, sondern theoretisch-analytische Zugriffe auf Akteure und Akteurkonstellationen bzw. auf Bildungssysteme und ihre Regelung oder Steuerung. In Kapitel IV rekonstruiert Benjamin Ewert multiple Identitäten von Schüler/innen, eines Akteurtyps also, der in der Educational Governance noch seiner adäquaten Theoretisierung harrt. Das gilt auch für Jugendliche und für eine Lebenslaufperspektive, die Parreira do Amaral und Jornitz in ihrem Beitrag theoretisieren. Doch auch Hochschulen und ihre Kooperationen sind Akteure bzw. Akteurkonstellationen, die in der Educational Governance eher ein Schattendasein führen (zumindest wenn man die einschlägigen Beiträge von Schimank und Kolleg/inn/en nicht dazu zählt); Younes Qrirou richtet den analytischen Scheinwerfer nun auf sie. Und schließlich bringt Katharina Lüthi die soziale Welt-Perspektive ins Spiel und damit (ähnlich übrigens wie Strebel at al.) die Forderung, die konkrete interaktive Auseinandersetzung von Akteuren mit Institutionen stärker in den Mittelpunkt der Analyse zu rücken. 11

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Die Beiträge in Kapitel V beziehen sich, komplementär zu denen in Kap. IV, eher auf (Regelungs-)Strukturen (oder Systeme). Sebastian Niedlich und Inka Bormann theoretisieren mit dem Steuerungswissen, Moritz Rosenmund mit der politischen Kultur den stabilisierenden respektive verändernden Einfluss der symbolisch-legitimatorischen Dimension auf Regelungsstrukturen. Winfried Moser und Andres Baierl entwerfen theoretische Kategorien zum systematischen Vergleich schulischer Regelungsstrukturen in Europa. Axel Bernd Kunze und Sven Sauter beobachten die Veränderung und Neukonstitution von Regelungsstrukturen im Zusammenhang mit dem Megathema Heterogenität und Inklusion. Achim Brosziewski widmet sich im einzigen dezidiert systemtheoretischen Beitrag dieses Handbuchs dem, wie man wohl sagen kann, Hauptinstrument der Neuen Steuerung in Bildungssystemen, der Leistungsvergleichsstudie. Und Iwan Pasuchin rekonstruiert mit ideengeschichtlichen Mitteln, inwiefern Bildungsungleichheit konstitutiv für die soziale Ordnung der Wissens- bzw. Bildungsgesellschaft ist. Kapitel VI schließlich bildet eine englischsprachige Sektion, die den deutschsprachigen Diskurs der Educational Governance um angloamerikanische und skandinavische Perspektiven erweitert. Die dort verhandelten Themen sind am ehesten kompatibel zu jenen aus Kapitel V. So durchleuchtet Svein Sjøberg aus Norwegen die PISA-Studie in sehr differenzierter und kritischer Manier als Element einer Global Governance. Sverker Lindblad, Daniel Pettersson und Tom S. Popkewitz aus Schweden und den U.S.A. rekonstruieren eine governance by numbers als historisch-kulturellen Hintergrund jenes Regelungsregimes in Bildungssystemen, das in Programmen wie PISA seinen am stärksten sichtbaren Ausdruck findet. Linda Rönnberg, Joakim Lindgren und Lisbeth Lundahl, ebenfalls aus Schweden, liefern eine instruktive theoretische Erklärung zur Frage, wie sich Vermarktlichung und Privatisierung im Bildungswesen des zutiefst sozialdemokratisch geprägten Schweden nahezu geräuschlos durchsetzen konnten. Jenny Ozga aus Großbritannien theoretisiert in grundsätzlicher und kritischer Weise die Konstruktion und Veränderung von knowledge im Rahmen der Etablierung des gegenwärtigen Bildungsregimes, und Jeremy Fiel aus den U.S.A. schließlich untersucht die Wirkung verschiedener Governancestrukturen auf die Segregation von Schulen, die er wiederum als Bedingung sozialer Ungleichheit begreift. Es mag auffallen, dass der Löwenanteil der Beiträge keine explizite Diskussion alternativer Theorien, theoretischer Ansätze oder Theoriebildungmethodologien im Vergleich zur Educational Governance bietet, ihre Erklärungskraft nicht mit Erklärungen der Educational Governance vergleicht, beziehungsweise die dargebotenen governance-theoretischen Überlegungen nicht aus der Meta-Perspektive explizit als Weise der Theoretisierung oder Theoriebildung formuliert und im Verhältnis zur Herangehensweise der Educational Governance einordnet. Woran es liegt, dass dies so vergleichsweise selten geschieht, darüber ließe sich angesichts aktueller Entwicklungen des Wissenschaftsbetriebs trefflich spekulieren. Wir verzichten darauf und weisen darauf hin, dass dieses Handbuch insofern interaktiv ist: Manche Vergleichs-, Übersetzungs- und Explizierungsarbeit bleibt den geschätzten Leser/innen überlassen.

I Theoriebildung und konzeptuelle Weiterentwicklung

A Multi Purpose Tool? On the genesis of the “governance” concept and some consequences for theorizing Educational Governance Roman Langer

Abstract

Educational Governance as a scientific approach did not come out of the blue but has its origins in a concrete historical situation with political and economic implications. This contribution reveals three different origins of the Governance concept: the perception of western nation-states as inefficient and too costly, encouraging New Public Management; failures in the world bank’s development aid politics, leading to a Good Governance approach which relies on the New Institutional Economics theory; and globalization, rising questions of how to shape and manage international relations, which were answered by a concept called Global Governance. – The results give pause and initiate recommendations to theorize the Governance approach. Keywords

Educational Governance, New Public Management, Good Governance, Global Governance, Theorizing

Introduction In relevant German-speaking textbooks and manuals on (not only Educational) Governance, occasionally it seems as though Governance as an analytical perspective had come out of the blue. Suddenly it appeared, scientia ex machina, origin unknown. There is merely an abstract narrative, stating something like this: Political action and its circumstances, particularly political regulation of social systems, had become much more complex in manifold regards, so there was a need for a new scientific approach capable to grasp and analyze those complex proceedings appropriately, thus, the governance approach was established, a sort of all purpose tool for any kind of societal control problem (cf. Benz © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_2

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2004; Benz et al. 2007; Altrichter and Maag Merki 2016; Grande 2012; Levi-Faur 2012). The Governance concept’s concrete evolutionary history remained in the dark though. By just a first superficial glance at this history one learns immediately that there was a very specific constellation of circumstances setting the scenery of the governance concept’s success: It was the implosion of the Soviet Union, accompanied by the Iron Curtain’s fall (Behrens 2004, S. 11; Hummel 2004, S. 132). After that, Governance skyrocketed to become a buzzword. It started out as a political-scientific hybrid, and from the beginning, Governance carried associations of change and transitions with it, and of being part of an attractive third way beyond state-control and free market approaches (Levi-Faur 2012, S. 5–7). These facts give reason to take a closer look on the Governance concept’s origins. Three different origins can be identified. The first one (section 1) consists of the perception of western nation-states as inefficient and too costly, encouraging reforms eventually summed up as New Public Management. The second source (section 2) rose from failures and disappointments in the world bank’s development aid politics, which lead to a new approach called Good Governance, relying on the New Institutional Economics theory. The third origin (section 3) lies in the question of how to shape and manage international relations facing globalization, new powerful transnational actors, and economic processes, all of which threatened to get out of nation-states’ control. The answer to that question relevant here was called Global Governance. The three origins then are analyzed for connections (section 4), and the results finally bring about some recommendations on theorizing the Governance perspctive (section 5).

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State Administration Reforms: New Public Management as a Neoliberal-Neoconservative Governance Project

At first glance, it may be puzzling that New Public Management (NPM), regarded today as a (preferential, see Altrichter and Maag Merki 2016; Schimank 2014 a, b) object of educational governance research, in itself is a historical root of the governance approach. However, Rhodes (1996; 2012) and Hood (1991), who created the term NPM (Schedler and Pröller 2006, S. 38; Barzelay 2002, S. 15), draw no sharp line between NPM and Governance, but rather show how elements, actions, and ideas taken from 1980s administrative reforms in New Zealand, Great Britain and the U.S.A. go down in both concepts (cf. Schedler 2007, S. 264; Klijn 2012, S. 202–203). A brief historical outline: Rapid economic growth after World War II had lead to changes like social heterogenization and increasing significance of the service sector, which for their part lowered societal acceptance of uniform, static public administrations (Hood 1991, S. 6–8). In the 1970s oil and “stagflation” crises followed: oil price shocks, economic stagnation along with market downturns and accompanied by a strong rise of both unemployment and inflation. Keynsian economic theory, used by then-majoritarian social democratic governments, could not explain this long-lasting coincidence (de Vries 2009,

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S. 2), so they had no reasonable solutions at hand to face the crises. In conjunction with welfare state growth e.g. by upgrading social securities, those crises caused escalating budget deficits and, despite soaring new indeptedness rates, public funding shortfalls (Grüning 2000, S. 12; Schedler and Pröller 2006, S. 27).1 At the same time, new social movements flourished – people’s and human rights movements, women’s lib, student, peace, ecological, and anti-nuclear movements – and criticized the state and its institutions heavily and in many ways. As a consequence, western governments suffered from a heavy loss of trust and legitimation, particularly with the educated, high-income middle classes (Papadopoulos 2004, S. 225). Prestige and belief in effectiveness of public administration and the states’ institutions would diminish; public performance to an increasing degree became mistrusted in terms of being too expensive, inefficient, resource wasting, in­transparent, bureaucratic, inflexible, and clumsy – and in terms of being too powerful, politically and socially one-sided, furry, and citizen-unfriendly. Such dissatisfactions climaxed in a cry for a comprehensive reform of state and administration (Savoie 1994, S. 3–5; Grüning 2000, S. 11–12; Brückner and Tarazona 2010: 83). Thus, social democratic governments got deselected in a row and replaced by neoconservative-neoliberal2 governments (Thatcher 1979 in the UK, Reagan 1981 in the U.S.A., Kohl with his economic program written down in the “Lambsdorff-Papier” 19823 in Germany, Mulroney 1984 in Canada, and David Lange, the only Labor politician, 1984 in New Zealand). The new governments tackled reforms. Their main goals consisted in (a) substantially reducing state investments, (b) privatizing public sectors, (c) controlling public services by business-management instruments, (d) exposing public services to market competition and / or cooperation with private actors (Klijn 2012, S. 204–205; Schedler 2007, S. 266), (e) converting administration units in entrepreneurially thinking, efficiently and customer oriented acting actors – or outsourcing them (Schedler and Pröller 2006, S. 14, 27–28; Grüning 2000, S. 12, Savoie 1994, S. 9; Rieder 2002, S. 4; Brückner and Tarrazona 2010, S. 83–84). After all, the western state (and government) administration reforms, no matter

1  In the U.S.A., Vietnam war’s vast costs came along additionally. 2  Then-British Prime Minister Thatcher was consulted by way of Times columns and personal letters by Friedrich v. Hayek, U.S. president Reagan by both Milton Friedman and Hayek. Hayek and Friedman were the first two chairmen of the Mont Pélèrin Society (MPS), neoliberalism’s founding organization and strategic head office (Mirowski and Plehwe 2009). Both of them were connected to the Chicago School of Economics, the birthplace of neoconservatism with representatives like Irving Kristol and Leo Strauss (Schäfer 2009, S. 49, 56; Bürger and Rothschild 2009, S. 82; Ebenstein 2007, S. 208; Nikoll 2012, S. 79). – It’s hard to distinguish between neoliberalism and neoconservatism, because they are mashed up so much. However, it may be justified to speak of neoconservatism being the more U.S. American with neoliberalism the more European branch of the same political attitude. 3  The Kohl administration was set in by a specific German legal construction called „konstruktives Misstrauensvotum“, the election confirming the new government took place in 1983. 17

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what extent they varied to in detail (Schedler and Proeller 2006, S. 44), rooted in the same mindset and breathed the same air of neoliberal-neoconservative ideas and ideals. I cannot reconstruct the history of neoliberalism (Mirowski and Plehwe 2009) and neoconservatism (Keller 2008; Bader 2005) here. But their general policy, which in fact is political economy, is based on the columns (a) deregulation of markets, (b) large-scale privatizations, (c) liberalization of trade and disposal of tariffs, (d) property rights guarantees, and (e) tax cuts particularly for corporations and investors (Rothstein 2012, S. 144). These principles (and some more, in slightly more differenciated verbalization) were 1989 integrated by John Williamson (Williamson 1990) and, with development policy in mind, called the Washington Consensus. The term “Consensus” indicates that Williamson meant to summarize a lowest common denominator of development policy with respect to Latin America, on which all relevant political and economic actors in the U.S., beyond their differences, could agree (Haberl 2015, S. 113–115; Nuscheler 2009, S. 12–13).4 So it is not very much of a wonder that very different types of authors discovered similarities between different countries’ state and administration reforms. The first couple of authors consisted of two scientists. Christopher Hood (1989, 1991) and R.A.W. Rhodes (1991) recapitulated those reforms and coined the concept New Public Management (NPM). They were well aware that NPM-reforms followed a political agenda being capable of eating away hitherto existing guarantees and values of state-run actions: honesty and fairness in administrative actions, reliable rules of procedure, income control by collective agreement, irredeemable public employment, and the clear distinction between the private and the public sector (Hood 1991, S. 15–16). Shortly after this first scientific account on NPM, a second couple of authors, political consultant David Osborne and township civil servant Ted Gaebler, promoted the concept politically in their book “Reiventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Trans­ forming the Public Sector” (1992). There, the authors gave a résumé on how entrepreneurial practices and business-management instruments were adopted in various countries’ public administration, and, like Hood and Rhodes, diagnosed a convergence in these seemingly different national reforms (Osborne and Gaebler 1994, S. 328–331). Telling these reforms as a success story, they consequently claimed for even more effort to gain effectivity ans efficiency: By means of modern management and entrepreneurial governance (Klijn 2012, S. 204) could more and better service performance be provided, costing less money than traditional hierarchical, centralized administrations (Osborne and Gaebler 1994, S. 2). “Reinventing Government” immediately became the bible of a Clinton administration’s political initative on modernizing public service called “National Partnership for Reinventing Government” (Grüning 2000, S. 13; Rieder 2002, S. 5). This initiative’s leader, vice

4  World Bank, International Monetary Fund, U.S. Treasury, republican and democratic party. Consequently, Willamson was not comfortable with Washington Consensus becoming the main term for neoliberal policy. He did not see that e.g. New Democrats by consenting such policy had turned neoliberal at least in terms of political economy.

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president Gore (1993), put it umistakably in the title of the corresponding program script: “From Red Tape to Results: Creating a Government That Works Better and Costs Less.”5 A third couple of NPM-engaged actors sprang into action at the same time, not consisting of persons though, but of influential transnational organizations, namely OECD and World Bank. They exercised comparative studies on national NPM implementation processes and then recommended other countries to adopt the trailblazers’ best practices, while providing know how, experiences, and methods (Grü­ning 2000, S. 13; Schedler and Proeller 2006, S. 41; OECD 2011, S. 2). With the acceptance and enhancement of NPM by the Clinton administration as well as by OECD and World Bank, in political and scientific perception NPM peeled away from its origins in Thatcherism, Reaganomics, and Rogernomics.6 Its promoters offensively portrayed NPM as quasi-natural, politically, culturally, and ideologically neutral, universally and worldwide applicable technology without alternative (Boin, James and Lodge 2006, S. 3–6; Hood 1991, S. 8; Schedler 2007, S. 264; Klijn 2012, S. 201) – and succeed, as NPM progressively gained influence on more and more governments, and grew an unparalleled worldwide public service modernization movement (Schedler and Proeller 2006, S. 5; Schedler 2007, S. 264). In the course of this proceeding forgetfulness, the theoretical roots on which the 1980’s NPM-reforms historically relied were forgotten, too. It is about the Principal Agent Theory (PAT) and the Public Choice Theory (PCT). PAT states an information asymmetry between agents (contractor, here: civil servants) and principals (employer or customer) with the agents in advantage, because, being the operative executers of orders, they command more information relevant for order fulfilment than the principal does. Principal lacks of knowledge and resources to control agents properly. But then agents tend to follow their own particular interests and not principal’s orders. Given this, how can the principal determine the agents to act in his interest in the first place? PAT’s answer is that he firstly needs to impose market and competition instruments via corresponding incentive schemes, and that he secondly needs to control the agents performance output using monitoring instruments like reporting systems, operating figures, and quality assurance (Schedler 2007, S. 255; Sørensen 2012, S. 219–220).7 PCT assumes every individual to be a utility maximizer, a homo oeconomicus – in fact even at the expense of others. With respect to public services this means: Every civil ser5  More than 20 years later, Hood and Ruth Dixon took stock of NPM-based reforms in Great Britain: Hood, C. & Dixon, R. (2015): A Government That Worked Better and Cost Less? Oxford: University Press. „Rather prosaically, but perhaps unsurprisingly, Hood and Dixon conclude that, actually, government has cost a bit more and worked a bit worse over the period.“ (Bell, D. 2015: What Are You Reading? https://www.timeshighereducation.com/books/what-are-youreading-30-june-2015; 11.10.2017) 6  „Rogernomics“ according to New Zealands then-Treasury Secretary Roger Douglas. 7  Further sources of NPM were Property Rights Analysis and Managerialism (or Neo-Taylorism, respectively) (Schedler and Pröller 2006; Hood 1991: 5–6), which I do not discuss here, and Transaction Cost Economics, which will be brought up in the following section. 19

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vant strives for more funds and bigger staff for becoming more influential and powerful. Thus, it would mean a loss of prestige and power if his department and staff would work more efficiently and jobs could be cut. Consequently, any superior’s attempt to introduce more control and efficiency creates all the more effort with the inferior officers to evade or undermine control, causing an even more inefficient and expensive bureaucracy (Schedler 2007, S. 256).8 Both theories conceive public service institutions as nothing but arenas and incentive structures for selfish individuals contending for resources, prestige, and power (Sørensen 2012, S. 219), and both theories wielded massive influence in the design of 1980’s political administration reforms (Schedler 2007, S. 255), in the control and monitoring instruments of which the theoretical seeds of mistrust in state employees would pracitically flourish.9 Now what about the educational governance (EG) approach? Why does Sørensen (2012, S. 224), comparing the governance perspective in general with the NPM program, conclude that “the similarities between them are striking”? My assumption is, that both NPM and Governance rose from the same historical political situation, with the further one being a political, and the second one being an analytical reaction. When Hood and Rhodes treated NPM as a type of Governance, they clearly did so by taking Governance as a research subject, not as a research approach. But my question is, why Educational Governance, particularly in the German speaking countries, keeps closemouthed about the concrete political situation it derived from, and about the fact that New Public Management, which was transferred to the educational field and its institutions, definitely is a political, namely neoliberal-neoconservative project. If Educational Governance as a scientific approach does not reflect its roots, it is possible that it tacitly carries implicit constructions and judgements with it that foster neoliberal thoughts and convictions – which would make Educational Governance an ideological approach. I will give a more detailed discussion in the last section, but before that take a look at two more origins of the Governance concept.

8  PAT’s founders were – isocronically but independently – Ross (1973) and Mitnick (1973) with another early important contribution coming from Jensen & Meckling (1976). Stephen A. Ross was and still is politically most acutely on the go: „Ross has been president of the American Finance association and a consultant to a number of investment banks and major corporations. He has served as an advisor to government departments such as the U.S. Treasury, the Commerce Department, the Internal Revenue Service, and the EXIM Bank. He served as chairman of the American Express Advisory Panel and as director of General Re, Freddie Mac and CREF.“ http://mitsloan.mit.edu/faculty-and-research/faculty-directory/detail/?id=41394 (25.10.2016) 2014 und 2015 he won prizes by Morgan Stanley and Deutsche Bank (https://www.ifk-cfs.de/ fileadmin/downloads/dbprize/2015/CV_Ross_Stephen_2015_eng.pdf). So by no stretch of the imagination Ross can be seen as neutral when it comes to political economy. 9  Furthermore, principal agent theory ultimately ignores claims and rights of employees, customers, public, contemporaries, and posterity (Hilb 2013, S. 5).

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Reform of Development Aid Politics – Good Governance as an Intergouver­nemental Project

World Bank’s development aid politics in the 1980s provided economic structural adjustment programs which were based on shock therapy capitalism (Sachs 1994; Klein 2007) and Washington Consensus (Rothstein 2012, S. 145–146). But in 1989, World Bank determined those programs having led to disappointing results with respect to african and latin american countries (Adam 2000, S. 272).10 As this failure’s cause, a “bad” or “poor governance” in the recipient countries was identified, consisting of: unreliable law institutions which could not ensure legal certainty, corrupt governments and rent seeking state elites, and weak administrations which could not implement development arrangements and managed financial means in intransparent ways (Rothstein 2012, S. 145; Nuscheler 2009, S. 12; Adam 2000, S. 273). With this new approach of crises diagnosis (Nuscheler 2009, S. 11) World Bank not only sidetracked from its fail, but legitimized further projects (Akremi 2012, S. 13–14). Now political and institutional conditions of economic development moved in the new programs’ focus: institution building and arrangement, structure and transparency of decision making procedures, representation of interests and conflict reconciliation, limits of power exercise and political leaders’ accountability (Adam 2000, S. 272). Taking into account that all theses elements had to be designed in a “good” way in order to faciliate positive economic development, the new approach was named Good Governance (the first time this term was used is in the 1989 report “Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth. A Long-term Perspecti­ve Study”, the first time it showed up in a title is the 1992 report “Governance and Deve­lopment”). During the further course, world bank proved being an agenda setting agency with considerable power of definition and interpretation. UNO, EU, and primarily OECD rapidly jumped on the Good Governance bandwagon and, with their political mandates, soon outperformed the World Bank with reform demands (Nuscheler 2009, S. 11; Akremi 2012, S. 14–15). The theoretical origin of Good Governance lies in the New Institutional Economics (NIE).11 To put it very simple and rough, NIE criticized the neo classic mainstream economics axiom ticketing the market as the preeminent coordination mechanism of interdependent action once it’s about allocation of scarce resources (Benz et al. 2007, S. 11). Against that, NIE indicates that the market’s apparent automatism (the invisible hand) only works properly, if property rights are guaranteed, if fair rates of exchenge exist, if contracts are

10  These programs on their part reacted to the balance of current account-related problems – betoken as debt crisis – numerous developing countries had suffered from in the 1970s (Akremi 2012, S. 13), and even harder since U.S.-Fed-head Volcker in the early 1980s all of a sudden had risen federal funds rate considerably. 11  Ronald Coase’s The Nature of the Firm (1937) is commonly presumed as NIE’s initial study. It proved that being an organization is what enables firms to carry out efficient transactions (Benz 2004, S. 15). But NIE became prominent by the time of the Iron Curtain’s Fall with further central studies being March & Olsen (1989), North (1990), and Ostrom (1990) (cf. Rothstein 2012, S. 144). 21

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adhered to, and if the abuse of market power is prevented. Such legal security only can be safeguarded and enforced by a superordinate power which is predominant over any economic actor – that is to say, the state (cf. Benz 2004, S. 16). And it was a new institutional economist who introduced the term Governance itself, initially quite along the way, to the more social scientific debate, Oliver Williamson (1979, 1985)12 (cf. Levi-Faur 2012, S. 5–6). According to Benz (2004, S. 15) and Benz et al. (2007, S. 11), by Governance Williamson understands institutional regulation of coordination of actions in corporations (horizontal and vertical structures of interaction, administration, and performance), which influence transaction costs.13 This understanding presumably resembles Corporate Governance, a term first coined in 1976, three years before Williamson, by Courtney C. Brown (Müller 2014, S. 695), dealing with the issue of how to lead a corporation, and particularly how to arrange a corporation’s internal and external relations adequately – reacting to principle agent issues as well and therefore linked to principal agent theory as well (ibid.). In 1990, R.A.W. Rhodes und W. W. Powell (on his part co-founder of neo-institutionalism, the sociological counterpart to new institutional economics), focused on inter-organizational structures and introduced the concept Network (Levi-Faur 2012, S. 6; Rhodes 2012, S.; Benz 2004; S. 16–18, Benz et al. 2007, S. 11). From NIE, World Bank learned that institutional governance structures are not just market-hostile crustifications, but on the contrary have to support markets to make them work. While some authors, like Rothstein (2012, S. 144), believe that this made a fundamental change in the World Bank’s policy, I think the new political guidelines complemented the Washington Consensus rather than replacing them. Good Governance served as a means to push the principles of privatization, liberalization, deregulation, tax cuts, and free markets. The World Bank tied granting of loans in with the prior implementation of free market structures (Haberl 2015, S. 112), aimed to achieve cutbacks in government controls and benefits (e.g. education, health, social spending) in favor of private or civic initiatives (Benz 2004, S. 18).

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Reform of International Relations – Global Governance as an Inter­gouvernemental Project

The third historical source the Governance concept originated from is globalization. Since the mid-1970s, social democrats and liberals saw problems rising which applied to the entire world rather than to just single states or regions. They initiated four world commissions 12  Williamson is famous for being the founder of the transaction cost theory (Williamson 1979, 1981, 1985). 13  For instance, a firm’s permanent relation to a sub-supplier would be more cost-effective than a – by neoclassic theory postulated – repeated search for the supplier with the best price-performance ratio with every new transaction.

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in a row in order to establish a “world domestic policy”, or “world peace policy”, respectively (Messner and Nuscheler 2003, S. 4).14 While these commissions primarily dealt with intergovernemental affairs concerning questions of war and peace, after 1989 economic globalization became effective. It should be well remembered that economic globalization did not come down from above as a force of nature. Rather, a chain of political decisions made by powerful states, especially the U.S.A. and Great Britain, and subsequently transnational government organizations like IMF, World Bank, OECD, and EU, enabled globalization15, along with the digital revolution. As a consequence, the number of multinational enterprises and organizations, connected in strategic alliances and networks among one another, skyrocketed, and they could act more and more independently from national states. World markets were constituted that could not be regulated by isolated national states anymore (Czempiel 1999, S. 3–4). Moreover, clear demarcations and hierarchies between states were supposed to become increasingly blurry. Hence, importance of communication and negotiations would grow. Czempiel (ibid. S. 1–2, transl. R. L.) concluded: “No nation, not even the U.S.A., can generate its wealth on its own, each is dependent on cooperation of other nations”. Therefore “independency and sovereignty are over … the individual state has lost its steering capacity”. Given these new world political circumstances, social democrats and liberals tried to take the chance of revitalizing the liberal vision of a new world order, within which the United Nations system should help regulate world political affairs in a cooperative and peaceful manner – not least to overcome anarchic tendencies in rampant economic competition (Hummel 2004, S. 131). This aimed at institutionalizing a system of new rules and mechanisms of international cooperation on a global level, allowing for continued treatment of cross-border issues and challenges, by which states, institutions, and private actors could balance their interests (Levi-Faur 2012, S. 7; Messner and Nuscheler 2003, S. 3; Benz 2004, S. 17). This very process then was called Global Governance. Its advocates, seeing themselves as designers of globalization, set Global Governance explicitly against Good Governance and its neoliberal “globalization proponents” (Behrens 2004, S. 13; Brand et al. 2000; Messner and Nuscheler 2003; Zangl and Zürn 2004).16 Global 14  Every commission has submitted a report: Brandt report 1980, Palme report 1982, Brundtland report 1987 (founding the general principle of sustainability), and Nyerere report 1990 (which postulated, as the Brandt commission did, a new world economic order, too). 15  In retrospect, I think globalization started out with Nixon abolishing the Gold Standard and leaving the Bretton Woods System behind, then grew as financial markets became deregulated and allowed financial institutions for doing business in a global scale, free trade agreements were stipulated and the World Trade Organization with its own sanction mechanisms established, etc. 16  The globalization proponents called themselves neo-realists and criticized in return, Global Governance would create a plurality of possible conflicts between ever-spawning important actors, impeding stabilization of international relations and romantically, yet unrealistically hoping for pro-social attitudes with the actors (Hummel 2004, S. 135). 23

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Governance got institutionalized 1991 by a Commission on Global Governance under the direction of Ingwar Carlsson (Hummel 2004, S. 131). Again, the scientific version of this Governance concept’s variation came at the same time into existence as its political use – and as the use of Good Governance. Political scientists Rosenau and Czempiel published in 1992 a volume called “Governance Without Government”. The title addressed the focal problem: On a global level, there was no government, but nonetheless a more and more urgent need for coordination. Governance without government meant transnational regulation of international affairs without having a world government. Rosenau and Czempiel and their contributors delivered no decidedly theoretical approach, although they loosely related to interdependency theories, or liberal internationalism, respectively (Behrens 2004, S. 12). The book was more of a contemporary political diagnosis, and an early review judged: “All in all, this volume, written in full awareness of the dramatic changes now underway in world politics, could have benefited from a fuller theoretical understanding of the global political process.” (Modelski 1993, S. 213) However, the report of the above-mentioned commission, “Our Global Neigh­bourhood”, immediately turned Rosenau & Czempiel’s analytic concept into a normative element of their political program (Hummel 2004, S. 131). Simultaneously, the concept was spread by think tanks, research institutions, and scientific networks (Hummel 2004, S. 132; cf. Behrens 2004, S. 11). Back then in the early noughties, at least in the german speaking countries, liberal politicians (in the sense of Linksliberale and Sozialdemokraten) may have believed in Global Governance being an alternative draft against Good Governance – too obviously Clinton, Blair, and Schröder seemed to differ from Reagan / Bush, Thatcher / Major, and Kohl. But instead of establishing a real alternative, the liberal (or social democratic, respectively) political parties – Clinton’s “New Democrats”, Blair’s “New Labour”, and Schröder’s SPD striving for the “neue Mitte” – moved to neoliberal politics. Inspired by scientific consultants like sociologist Anthony Giddens, who advised Blair, they dreamt of a “Third Way” between untamed capitalism and real socialism, between market radicalism and bureaucray. Yet in fact, they did not cancel neoconservative-neoliberal politics, but on the contrary set them forth and, particularly in Germany, considerably intensified them (Biebricher 2015, S. 124–137; Jones 2012, S. 7; Hummel 2004, S. 132). With respect to Global Governance, this neoliberal turn was tightly connected to implicitly having taken the European Union (EU) as a role model respective decision processes. The EU’s Governance was perceived as a “consensus power”, as its rules are generated in a consensus of every actor interested in a problem (Czem­piel 1999, S. 7, 9).17 But by using this role model, Global Governance adopted some severe weaknesses of EU’s decision making processes. Firstly, from its beginning, the EU had been a primarily economic-oriented institution. In the 1990s, its main project was the institutionalization of the European domestic market including the introduction of the Euro as a currency. 17  In the meantime, this consensus power has gotten a name: it is the Open Method of Coordination which leads the EU’s soft governance decision processes.

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With the Lisbon Strategy at the latest, systematic subordination of all policy fields under the imperative of global economic competition completed. Global Governance took over this economic list, even in non-economic policies.18 Thus, Global Governance in today’s international educational research is referred to as a manifestation of neoliberal-neoconservative educational regime policy. Sjøberg (2015, S. 125) e.g. correctly classifies PISA “as a prime example of New Public Mana­gement … [and] as well as a kind of global governance”. But there’s more to it than only the economic competition imperative. Global Governance implicitly acts on the asspumption of democratically composed and industrially developed medium scale countries – and not of super powers like the U.S.A. nor of weak or failed states like in the Third World (Behrens 2004, S. 19). In these days it becomes apparent that even within the EU countries are treated differently by EU commission, considering austerity policy and the discriminating label “PIIGS states”. Additionally, Global Governance lacks democracy (Pa­padopoulos 2004, S. 231). But this leads to this text’s final section.

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Some Conclusions: Possible Historically Conditioned One-Sidednesses

By comparing those three sources of the Governance concept, the following facts can be found. (1) Governance as a term is generated almost simultaneously in both the political and the scientific field, respectively, and in both fields it reacts to the same historical situation – on the scientific part more analytically, on the political part more like a normative program. Political and scientific use of the concept interact with one another, although it is not clear in which particular intensity and sequence of steps. This simultaneity may be a reason for the concept’s success – it crosses borders and allows for communication between otherwise rather separated sectors and actors. But on the other hand, scientific accurateness may suffer as “Governance” can be used with very different meanings, becoming an empty signifier after all (Grande 2012, S. 566). Given the vicinity of the scientific and political use of “Governance”, the concept’s iridescence invites to adapt the concept’s meaning in order to opportunistically serve political-economic interests (Adam 2000, S. 272). Seen in this light, even the very strengths of the entire Governance approach – its lauded theoretical connectivity (see e.g. Benz et al. 2007, S. 20) and its quality as a “multi purpose weapon … for any number of social regulation and social

18  A striking little example is the idea migration from economic to higher education politics. You can take ECTS-points as educational equivalents to the Euro, the European Higher Education Area resembles the European domestic market, the breakdown of university teaching in degree programs with modules leans against economy’s modular production. 25

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control problems” (Grande 2012, S. 565f., transl. R.L.) – could be just as much weaknesses, growing from theoretical underdetermination. After all, when it comes to Educational Governance, it is already declared that there occur new forms of symbiosis between educational science and educational politics. The “scientific discourse makes use of political-public rhetoric” (Bellmann and Müller 2011, S. 12, transl. R.L.), government organizations like the OECD even have the nexus of science and politics as a programmatic centerpiece (Keiner 2011, S. 222), and of course the evidence based educational policy approach ties politics and science together. If this is the case, Educational Governance may run the risk of losing distance to politics and policies, a distance yet necessary to enable non-interested reflection, critical analysis, and theoretical explanation. It even may lose its specific logic and benefit as an independent science. For instance, the governance approach may carry an implicit problem solving-bias, an implicit functionalism (Benz et al. 2007, S. 18; Grande 2012, S. 580), or, as I would like to put it, an implicit adoption of management, leadership and decision makers’ positions. The more educational governance research gets involved in political consulting, accompanying and third party funding research projects, evidence based policies etc., the more it has to be careful not to become tacitly partisan with politically and economically powerful actors’ perspectives. (2) The Governance concept became prominent in a concrete historical situation, in which specified societal actors with specified general (although loosely coupled) political-economic ideas acted as if they would restructure not only western societies, but the entire world order. By hindsight, one can say that it was a neoliberal-neoconservative movement, triggered by economic crises in the 1980’s, and highly fostered by the fall of the iron curtain. Governance as a research subject is the institutional heritage of this movement’s reform activities (Rhodes 2012, S. 34), consisting mainly of political economic strategies (which may be a reason why educational science has never really examined this). Now exactly this situation, this movement and its political strategies, and even the origins of the scientific governance approach themselves, are not discussed but rather remain unconsidered in Governance discourses.19 To such a degree, the Governance approach as a whole is not enlightened about its own historical roots. Which makes it very likely that it may carry unreflected implications and maxims within its theoretical and conceptual framework, including blind spots and overemphases. Governance research may fail to examine societal frame conditions such as inequality, power relations, legitimation strategies etc. which influence – or even coin – any governance structures and processes. For example, taking the analysis given above into account it seems no coincidence that projects which implement New Public Management-inspired control instruments and arrangements onto the education system are counted among the most favored subjects of 19  Particularly with German language textbooks on Governance (and Educational Governance) one can get the impression that authors either are not interested in their approach’s history, or do want to keep a concealment on it.

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educational governance research, at least in the German speaking countries. But by steering that much attention on them, educational governance as a sceintific approach may implicitly take sides of neoliberal-neoconservative policies, neglecting alternative reforms, or good reasons the oppositioners may have, respectively. Clinging to an ideology may explain why Educational Governance did almost not at all register the most disputable changes the British and U.S. educational system had been gone through in the past 25 years, or the massive failure of New Public Management in the state administrations’ reforms (Grande 2012, S. 574–577; Bogumil, Grohs & Kuhlmann 2006; Holtkamp 2008). Also, Educational Governance has not taken notice of the effects of competition and free markets, neither in economy20 nor in education. Just to give a few hints:21 It is widely known that the more deregulated a competition becomes, the quicker given differences between competitors grow, leading to an elimination contest and resulting in an oligarchy or even in a monopoly. Correspondingly, there is no antagonism between competition and hierarchy with the neoliberal reform agenda’s proponents, because power networks can define what educational practice is the best practice, set it as a benchmark and let the government take care of pushing it – when the soft governance process is over, hard governance is backing up, and the shadow of hierarchy falls back on the contestants (Grande 2012, S. 574). There are intense experiences in different countries with educational standards, comparative testing, literacy oriented teaching, vouchers etc. as parts of the competition ideology. Studies reporting experiences and results like these were regrettably widely ignored by the Educational Governance discourse when more competition and new control instruments were considered to be implemented in the German, Swiss, and Austrian educational system. Reading Educational Governance studies, now and then one can get the impression as if NPM and instruments providing “more market and more competition” seem to be politically and ideologically neutral technologies, which they indeed are not. This is the case because those studies ignore context: political ideologies and strategies, actors’ intentions and interests, movements and changes going on in societal fields different from, but influencing and impacting the educational field, particularly the political and economic system, and even shifting baselines in underlying cultural and symbolic assumptions. But by neglecting context, Educational Governance may become spiritually partisan with the political movement which created the spirit of those instruments the effects of which EG wants to measure. (3) A further example of possible ideological distortion takes up on soft governance as a whole. The analysis above has shown that soft governance is the subject of Educational Governance as a scientific approach. Educational Governance may hold sympathy for informal coordination, networks, governance instead of government, negotiations be20  Bellmann (2016, S. 30–32) states that the educational field takes over economic models of management and control with a certain delay. 21  I hope to give a full account on this in the near future in a book with the working title „Über Governancedynamiken im Bildungssystem“. 27

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tween actors equaling one another, “autonomy”; and it may prefer all of this compared to hierarchy, bureaucracy, directives, strict governmental ruling, etc. But then Educational Governance seems to throw the baby out with the bath water, when it does not recognize the deficits in democracy with many forms of informal coordination. A governance mode based on partnership is not automatically equivalent to democratization of decision making processes (Papadopoulos 2004, S. 21). Firstly, to actors not being directly involved, governance processes in the educational system are intransparent to a great extent (and educational governance has not shown very much of an effort to get in touch with social groups being disadvantaged and comparatively clueless, but on the contrary regularly communicates with actors who already know their stuff in complex networking). The reason is, that “political networks often are barely codified and formalized, they usually form ad hoc” and work out of the public’s focus (Papad­opoulos 2004, S. 217, transl.), and even if they are publically known, their discourse is mostly incomprehensible for non-insiders (cf. Hummel 2004, S. 134–135), and so are solutions which have passed the peer pressure-filter being geared to rationality and mitigation, understandable only for actors having available enough cultural capital (Papadopoulos 2004, S. 223). In this way, there may sprout the impression of a detached punditocracy excluding common interests from governance structures (Rothstein 2012, S. 146; Papad­opoulos 2004, S. 222–223). Secondly, not every social group have equal chance to have their say and raise their voices in the flat hierarchies, transboundary networks, and negotiation sytems the new soft governance provides. Economically and politically powerful actors highly capable of tight self organization dominate (Zehavi 2012, S. 243), simply because they hold more resources (or capital, respectively): financial means, expert knowledge, organizational capacities, access to mass media and tight relations to other power networks and influential stakeholders, which bit by bit even the state is missing (Papadopoulos 2004, S. 220) – and there is no democratic veto power against those power groups as they cannot be deselected, and as they act independent from parliamentary control. Hence, informal governance actors and structures lack democratic legitimation (Papadopoulos 2004, S. 220; Czempiel 1999, S. 9). In transnational educational policy, for instance, actors like World Bank, EU Commission, and OECD involve stakeholders in their decision making processes, but nobody knows by which criteria interest groups and actors are selected (in the Bologna process, universities, including all their staff, even university rectors, were represented by the same stakeholder group), and invited, or excluded, respectively, and in which sequence. Also there is no clue how the stakeholders’ representatives are selected.22 Similarly, it is not transparent which (particularly scientific) experts are recruited, and again by which criteria and procedure. But if actors with superior (or even exclusive) knowledge decide governance politics without any democratic control, then democracy itself becomes discharged, and an educational 22  E.g., the author of this text does not know a single student who knows that there is a European Student Union, or know any of its members. And this applies to nearly every member of the non-professorial staff, too.

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science which does not examine this, may fortify this process (Rothstein 2012, S. 146; Pa­ padopoulos 2004, S. 232–233). (4) The historical analysis yielded that the Governance Approach roots in a restricted pool of theories, which are basically of economic origin and follow a micro-economic entrepreneurial perspective. This gives reason to look whether Educational Governance holds a management (or leadership, respectively) perspective bias with sanitizing managers and leaders as innovation heroes (Klijn 2012, S. 204; Sørensen 2012, S. 220; besides, it would serve as another explanation for losing sight of structural conditions). At least, Public Choice Theory and Principal Agent Theory state operative actors follow self interested maxims and are to be controlled if an organization wants to ensure they work within its meaning – and this usually means within the leader’s meaning. There is not much theoretical trust in the agents’ loyalty. Engaging in a leadership perspective and deriving ideas from micro-economic theories is likely to entail disregard of conflict, power, and inequality, because this tends not to be what a leader or a management want to have, talk about or deal with in any way, and because those are no subjects to economic theories (in fact even to a lesser extent the closer they resemble the neo classical approach). Such kind of a heritage, to put it the other way round, could constitute a constant, yet unacknowledged devaluation of perspectives like grass roots, worker’s, poor actor’s, or students’. The two theories that seem to be spiritually related to Educational Governance, namely neo-institutionalism (with its tie to neo-institutional economics), and latterly the sociology (or economy) of convention, fit in this picture. Neo-institutionalism had started out as an explicitly anti-marxist approach, whereas convention theory directs against a bourdieuan perspective, so both theories leave out i.a. capital conditions as a subject and political economy as a analytic perspective. This bias they share with the Governance approach.

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A Plea for Theorizing Educational Governance

However, theoretical foundations of Educational Governance by no means are “solid”, as Benz et al. (2007, S. 10) claim. On the contrary, “the different institution theories, network concepts etc., governance research uses, neither are theoretically integrated nor sound standing in terms of social theory.” (Grande 2012, S. 579) This holds even more for the german speaking Educational Governance discourse, in which terms like “Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung” (observation, influence, negotiation), “Markt, Staat, Gemeinschaft, Netzwerk” (market, state, community, network), “Mehrebenensystem, Akteurkonstellation, Handlungslogik” (multi level system, actors’ constellation, logic of action) once were introduced without much of a justification or derivation – and since then, they have not been criticized, founded, refined in any sustainable manner but rather applied without always showing a convincing gain in insight. While this threatens to make Educational 29

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Governance Theory sterile, the persistance meanings of forgotten theory roots and of suppressed historical problem situations can make it partisan and one-sided. As an antidote it is time to theorize the Educational Governance approach. Theorizing can help rebuild scientific autonomy, clear out “unforced errors” like unnecessary blind spots and biases, and set the entire approach on solidly argued foundations. Two strategies of theorizing might help. 1. The Educational Governance approach should analyze and clarify its theoretical foundations. To do so, firstly it would make sense to reflect theoretical and conceptual heritages coming from history; this text has tried to open with this. Secondly, governance theory can mirror itself in alternative theories and explanation models. Basic concepts and theoretical assumptions should be sharpened, related, and grounded. In order to do so, furthermore Educational Governance should try and integrate results of their manifold empirical findings and theoretical fragments in order to generate more complex and thoroughly obliging theoretical explanations. 2. As reforms and persistencies in education governance (as a subject matter) cannot be understood sufficiently without considering social context and underlying social mechanisms, it is important that Educational takes account of power relations, conflicts (Grande 2012, S. 584), and inequalities as well as of cultural patterns (like baselines of perception, underlying assumptions, implicit social mechanisms), of long-term processes (including the genesis and change of different actors and their relations), of the relations between education and other social fields, of non-human entities that create effects equal to human action, and the like (Grande 2012, S. 571). Particularly a political economy of education is to be developed, I guess, considering the subjects Educational Governance mostly deals with. I am fully aware that this leads to more social theory and a wider scope than middle range, but if Educational Governance renounces these perspectives, it will face the allegation of absence of historical-political understanding (Hummel 2004, S. 136) – and of becoming a domination technique.

References Adam, M. (2000). Die Entstehung des Governance-Konzepts bei Weltbank und UN. E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit 41 (10), 272–274. Akremi, B. (2012). Die Rolle von Good Governance in den Beziehungen zwischen der EU und den Mittel­ meeranrainerstaaten. Diplomarbeit, Wien. http://othes.univie.ac.at/18437/1/2012-01-24_0303163. pdf (7.4.2017). Altrichter, H., & Maag Merki, K. (Hrsg.) (2016). Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden: Springer VS, 2. Aufl.

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Vergleichende Analyse mittels Governance-Regler Eine Synopse Thomas Brüsemeister

Zusammenfassung

Im Beitrag wird eine Synopse erstellt zu verschiedenen Untersuchungen mittels eines Governance-Reglers. Darunter werden empirisch ermittelte Aushandlungsbereiche von Akteuren verstanden. Die Regler-Analytik wurde bislang auf unterschiedliche Bildungsprogramme und -aspekte angewendet (politische Regulierung mittels „New Public Management“ (NPM), Schulinspektion, „Lernen vor Ort“ (LvO), Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE)). Im vorliegenden Artikel erfolgt nun eine Zusammenschau/ Synopse einzelner Befunde zu einzelnen Regler-Dimensionen. Die Regler-Dimensionen lassen sich gleichsam als Überschriften verstehen, unter die einzelne empirische Detailbefunde notiert werden können. Ziel ist hierbei, einen realistischen Blick auf die organisationale Wirklichkeit zu erlangen. Dies ist natürlich nur anhand der Ausschnitte möglich, die empirisch mit den Projekten erfasst wurden. Da der Governance-Regler jedoch empirisch offen ist, ist es auch nicht verboten, mit den ausgesuchten Projektbefunden einen Anfang für eine Zusammenschau zu unternehmen. Schlüsselbegriffe

Governance-Regler, New Public Management, Lernen vor Ort, Schulentwicklung, vergleichende Bildungsforschung

1

Zur Geschichte des Governance-Reglers

Mit dem etwa Ende der 1980er Jahre zuerst in den USA, England und Australien eingeführten New Public Management (NPM) wurde eine grundlegende Umsteuerung des Staates versucht, dies an mehreren Stellschrauben gleichzeitig (Schimank, 2007):

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_3

35

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Thomas Brüsemeister

• Die bürokratische Detailsteuerung sollte zugunsten einer erweiterten Autonomie der einzelnen Hochschule zurückgebaut werden (staatliche Regulierung), 
 • ebenfalls die als immobil angesehen akademische Selbstverwaltung der Professionellen (akademische Selbstorganisation). 
 • Der Staat engagiert sich mehr durch die Vorgabe substanzieller Außenziele (externe Steuerung), 
 • und lokale Führungen von Präsidenten und Dekanen werden gestärkt (hierarchische Selbststeuerung). 
 • Ein Wettbewerb zwischen Hochschulen wird als förderlich angesehen. 
 Wie bei einem Equalizer an der Stereo-Anlage oder an einem Mischpult wurde beobachtet, was passiert, wenn einzelne Stellschrauben oder Regler bewegt werden. Die gerade angeführten Governance-Regler wurden von Clarke (1979) für die Analyse von Hochschulreformen erfunden. Dies geschah nicht aus wissenschaftlichen Belangen heraus, sondern war dezisionistisch bzw. politisch motiviert, um einer erweiterten Autonomie von Hochschulen zum Durchbruch zu verhelfen. In den 1980er Jahren wurde dies im Rahmen des Neoliberalismus als erfolgversprechende Strategie verstanden, eine Handlungsmächtigkeit (wieder)zu erlangen, die man an eine zu mächtige Bürokratie und an eine zu ohnmächtig agierende akademische Selbstverwaltung verloren gegangen glaubte. Als Gegenmaßnahmen wurde hochgehalten, 1) Dekanen und Präsident mehr Entscheidungsmacht zu geben, 2) staatlicherseits zentrale Ziele vorzugeben, und 3) den Wettbewerb zwischen Hochschulen zu forcieren, da dieser förderlich für die Entwicklung sei. Die Forschung benutzte diesen Governance-Regler ebenfalls, fand aber in der internationalen Hochschullandschaft empirisch Abweichungen vom politischen Idealbild. Zudem war der Regler auf andere Bildungsbereiche, die eine nicht so große Autonomie haben wie Hochschulen, schwer übertragbar. Damit wurde auch das Potential des Reglers nicht ausgeschöpft, verschiedene Bildungsbereiche miteinander zu vergleichen. Zudem ist der heutige (gesellschafts-)politische Kontext nicht mehr eindeutig neoliberal. Vielmehr scheinen immer mehr Bildungsprogramme positiv ausgerichtet, verschiedenste Handlungsfähigkeiten der Akteure (hin zu einer kollektiven Handlungsfähigkeit) fördern zu wollen (während der „alte“ Regler noch zwei Handlungsfähigkeiten einschränken wollte, nämlich Bürokratie und die Selbstverwaltung von Professionellen). In einem kommunalen Projekt (Lernen vor Ort) wurde angesichts dieses veränderten Kontextes ein erneuerter Governance-Regler induktiv aus Experteninterviews und Beobachtung von Sitzungen generiert. Ebenfalls wurden verschiedene Bildungsprogramme mit dem Regler verglichen (BNE, Schulinspektion, LvO). Hierbei zeigt sich, dass die Akteure gleichzeitig in fünf Handlungsfeldern aktiv sind, die sich abgekürzt notieren lassen als Profession, Organisation, Politik, Wissen, Sichtbarkeit (vgl. Tab. 1):

Vergleichende Analyse mittels Governance-Regler

Tab. 1

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Erneuerter Governance-Regler

Regelungsbereich Intensität

Profession

Organisation

Politik

Wissen

Sichtbarkeit

In jedem der Handlungsfelder gibt es besondere Diskurse. In jedem Bildungsbereich werden die Diskurse in unterschiedlicher Intensität bemüht, was sich für jeden Untersuchungsbereich mit mehreren Reglern darstellen lässt, die wie bei einem Musikmischpult verschieden weit „hochgefahren“ sind. Diese Regler lassen sich als Regelungsbereiche verstehen. Anders als in einer formalen Organisation sind diese Regelungsbereiche nicht durch ein Organigramm oder formale Ziele vorgegeben. Sondern Regelungsbereiche werden als ausgehandelte Handlungsräume verstanden, in denen dann konkrete Handlungen stattfinden. Ein Akteur kann sich einen Handlungsraum eröffnen, in dem er zusammen mit anderen Akteuren in Aushandlungen einsteigt. Ein Regelungsbereich kann jedoch auch verschlossen bleiben, wenn Aushandlungen unterbleiben. In jedem Regelungsbereich verlaufen die Aushandlungen über Konflikte mit anderen Akteuren. In der Auseinandersetzung mit ihnen etablieren sich jeweils spezifische Sicht- und Handlungsweisen (vgl. AG „Lernen vor Ort“ 2016, S. 102f.). In den Regelungsbereichen engagieren sich Akteure und machen auf sich aufmerksam. In Kürze lauten die Regelungsbereiche wie folgt: • Politik: es wird politischer Wille für ein Programm mobilisiert; • Wissen: relevantes Wissen wird gebündelt und verfügbar gemacht; • Organisation: dem Vorhaben wird eine ausreichend offene und hinreichend geschlossene Organisationsform gegeben; • Profession: über Professionsgrenzen hinweg wird gemeinsam gearbeitet; • Sichtbarkeit: es wird öffentliche Sichtbarkeit erzeugt. Die Regler beschreiben zum einen den intra-systemischen Aufbau und die interne Arbeitsweise einer Organisation, zum anderen die Bearbeitung der Umwelt der Organisation bzw. ihre inter-systemischen Beziehungen. In den bisherigen Aufsätzen wurden die Regler verwendet, um verschiedene Projekte einzeln zu untersuchen, oder um zwei Projekte zu vergleichen (siehe die Literaturübersicht in Tab. 2). Um jedoch das ganze mehr zusammenhängend zu sehen, und auch einzelnen Regler besser zu begreifen, wird für den vorliegenden Aufsatz eine Synopse aus verschiedenen Aufsätzen erstellt. Ziel ist es, einzelne Reglerdimensionen besser zu begreifen. Damit sind der Bezugspunkt für den Aufsatz nicht mehr einzelne Programme, sondern es werden summativ Geschehnisse überblickt, die sich innerhalb eines Reglers feststellen ließen. Dafür werden hier verschiedene Angaben aus verschiedenen Forschungsprojekten verglichen (vgl. Tab. 2):

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Thomas Brüsemeister

Tab. 2 Literaturübersicht

In Forschungsprojekten untersuchter Akteur Literatur

New Public Management (NPM)

Schul­ inspektion

Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE)

Lernen vor Ort (LVO)

sich emanzipierende Schule

• Brüsemeister • Niedlich & • Brüsemeister, • Brüsemeister, • Franz & & Gromala Brüsemeis2015b Brüsemeister, 2004 2017 2011 • Brüsemeister, • AG Schul­ ter, 2016 inspektion, 2015a • Brüsemeis- • Lindner et al., 2016 2015 ter & Franz, • Brüsemeister • Lindner et al., 2016. et al.. 2016 2015 • Brüsemeister, 2015a • Brüsemeister, 2018

Als Methode wird die Grounded Theory verwendet (Strauss und Corbin 1996). Diese lässt das Studium vorhandener Literatur zu, was hier in Form einiger Aufsätze der Fall ist, in denen der Governance-Regler für unterschiedliche Akteure und Projekte besprochen wurde. Gleichzeitig fordern Strauss und Corbin (1996, S. 33), sich nicht in der Literatur zu vergraben, sondern Entdeckungen zuzulassen (ebd.). Diese Möglichkeit ist hier gegeben, insofern die Regler in der bisherigen Diskussion als vorläufig angesehen wurden (was auch beinhaltete, dass die Namen einiger Regler in verschiedenen Untersuchungen angepasst wurden). Etwas zu entdecken impliziert, dass eventuell auch in der hier unternommenen Synopse neue Konturen in den Reglern deutlich werden könnten. Weiter ist nach der Grounded Theory der Umgang mit der Literatur frei (Strauss und Corbin 1996, S. 32), d. h. es erfolgt keine systematische Durchsicht und kein sklavisches Durchgehen aller Details der einzelnen Programme. Ebenso ist grundsätzlich zu betonen, dass der erneuerte Governance-Regler induktiv aus Daten gewonnen wurde. Der ursprüngliche Governance-Regler (Clarke 1979) wurde dagegen – wie gesagt – dezisionistisch als Teil der politischen Kampagne des NPMs entworfen und verwendet. Indem im vorliegenden Beitrag die Regler nacheinander aus Sicht verschiedener Projekte durchschritten werden, sollen Kontraste und Ähnlichkeiten der Projekte deutlicher werden. Diese Möglichkeit folgt aus der Grounded Theory, insofern das Anstellen von Vergleichen ein Hauptverfahren dieser Methode ist (Strauss und Corbin 1996, S. 150). Aus diesem Grund ist auch die Unterschiedlichkeit der betrachteten Projekte gerade für diese Methode geeignet. Zwar scheinen auf den ersten Blick Programme wie Schulinspektion und „Lernen vor Ort“ kaum vergleichbar. Die Methode Grounded Theory achtet jedoch auch auf maximale Kontraste,

Vergleichende Analyse mittels Governance-Regler

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wie sie auch minimale Kontraste bzw. Ähnlichkeiten in den Programmen berücksichtigen kann (Strauss und Corbin 1996, S. 63–70).1 Zur besseren Übersicht werden nun zunächst Stichworte zu den einzelnen Programmen gegeben: 1. Im New Public Management (NPM) wurden interne Leitungspositionen gestärkt, was unter anderem der stärkeren Profilierung der Organisation in der Umwelt dienen sollte. Erörtert wurden mit dem Governance-Regler insbesondere Aspekte der Gerechtigkeit (Brüsemeister 2015b). Hierbei fällt auf, dass im Vergleich zu einem Regionalprogramm das NPM weit weniger die Organisation von Verfahren bearbeitet, sondern auf die Macht herausgehobener Einzelner setzt. Verfahren bieten jedoch weitaus bessere Möglichkeiten, Gerechtigkeit nachvollziehbar zu machen. 2. Die Schulinspektion wurde relativ neu eingeführt und soll Schulen bei der Organisationsentwicklung helfen. Die Befunde aus begleitenden Projekten2 (vgl. Brüsemeister, 2015b; AG Schulinspektion 2016; Brüsemeister et al. 2016) zeigen hierbei, dass die meisten Akteure der Schule (Eltern, Schulträger, Schulaufsicht) kaum an der Inspektion beteiligt werden. So bleibt Schulentwicklung nach wie vor der Schulleitung überantwortet, was eine strukturelle Überforderung beinhaltet. 3. Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE) wurde in speziellen Programmen für Kommunen relevant gemacht. Ein begleitendes Projekt, das mit der Grounded Theory arbeitete (Rekonstruktion von Governance-Regimen des BNE-Tramsfers; Teilprojekt 3; Laufzeit 12/2011–11/2014), stößt vor allem auf voneinander geschiedene Sinn-Sphären, die zum einen die staatlichen, zum anderen die zivilgesellschaftlichen Akteure bilden. Letztere generieren Ideen für Nachhaltigkeit und pflanzen sie in die kommunalen und Landes-Verwaltungen ein. Auch die zivilgesellschaftlichen Akteure profitieren, nämlich von der Fähigkeit des Staates, Ideen (via Gesetzen) generalisieren zu können. Beide Quellen sind relativ in sich ruhend, so dass die Akteure relativ wenig motiviert scheinen, sich gänzlich anderes Wissen anzueignen. Auch an der Bereitschaft zur professionellen Zusammenarbeit arbeiten sich immer nur diese beiden Akteure ab, so dass auch der Regler der Profession nicht sehr weit entwickelt ist. 4. Im Kontrast dazu das Programm „Lernen vor Ort“ (LvO). Es war ein spezielles Programm, das auf den Aufbau eines kommunalen Bildungsmanagements zielte. Im Einzelnen zeigen die Befunde der wissenschaftlichen Begleitforschung (2010–2014; vgl. Niedlich und Brüsemeister 2011; Lindner et al. 2015; Brüsemeister 2015a; Brüsemeister 2018), dass die Regler Profession, Organisation, Wissen, Sichtbarkeit weit nach oben geschoben bzw. entwickelt sind.

1 Eine ausführlichere Begründung, inwiefern sich die Grounded Theory auf Aspekte der Governance beziehen lässt, findet sich in Franz und Brüsemeister 2016. 2 BMBF-Projekte „Schulinspektion als Steuerungsimpuls“, FKZ: 01 JG 1001 A, Laufzeit 10/2010– 09/2013; „Funktionen von Schulinspektion“, FKZ: 01 JG 1304 B, Laufzeit 10/2013–01/2017. 39

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Thomas Brüsemeister

5. Schließlich konnten wir (im Zusammenhang mit der Erforschung der Schulinspektion) vier Schulen längerfristig erforschen, von denen eine zu einer differentiellen Informationspolitik und Öffentlichkeitsarbeit in der Lage war. Dadurch emanzipiert sich diese Schule teilweise von staatlichen Vorgaben. Der Regler Sichtbarkeit spielt eine entscheidende Rolle. Im vorliegenden Aufsatz wird diese Schule „unsere Schule“ genannt. Im Folgenden werden nun die einzelnen Regelungsbereiche genauer vorgestellt, wobei für die Synopse kursorisch Befunde aus den Projekten zum NPM, zur Schulinspektion, LvO, BNE und der sich emanzipierenden Schule diskutiert und zusammengestellt werden.

2 Profession Je regionaler die in Tabelle 2 angeführten Akteure sind – dies wird ersichtlich, wenn man die Tabelle von links nach rechts liest –, um so mehr wird Wissen aus der Region mobilisiert, und desto mehr erweitert sich das Professionsverständnis um die engere Zusammenarbeit mit anderen. Dadurch wird das eigene Verständnis von Profession einer Bewährung ausgesetzt. Jede Profession ist einem (selbst ausgerufenen) Problemlösewettbewerb aufgefordert, ihr Bestes für die Problemlösung zu geben. (Im Gegensatz dazu sind Akteure, die links in der Tabelle stehen, von den eigenen Fähigkeiten vollständig überzeugt und benötigen keine anderen Akteure; so im NPM.) Im Problemlösewettbewerb werden ergänzende Beobachtungen an das eigene Professionsverständnis angedockt. Diese Beobachtungen berichten darüber, wie verschiedene Professionen Angebotslücken, fehlende Übergänge, Lücken bei der Bildungsberatung und bei Monitoringdaten (um Beispiele aus LvO zu nehmen) bearbeiten. So verringert sich die Gefahr, dass an andere Professionen Folgeprobleme externalisiert werden. Professionen beobachten sich kollektiv bei ihrer Arbeit. Daraus erwachsen implizit eine relative Bescheidenheit für sich und Demut vor der Arbeit der anderen; keine Profession schafft es, ein Problem allein zu lösen. Die gemeinsame Problembearbeitung beinhaltet eine Öffnung und starke Umweltbeobachtung für bislang ungesehene oder unbearbeitete Problembereiche. Ein Problem wird so konstruiert, dass es nur kollektiv gelöst werden kann. Das NPM bildet dazu in allen Punkten Gegenbeispiele. Der Blick ist nach innen auf die eigene (angenommene) Stärke gerichtet. Andere Akteure sowie Umwelten sind nachgelagert. Dadurch wird – stärker noch als in der Hierarchie ohnehin schon – eine Verstärkung strategischer Führung erreicht. Allerdings um den Preis, dass bereits dem nächsten Akteur fast nichts mehr zugetraut wird (allenfalls operative Aufgaben). Dadurch ist NPM letztlich kaum in der Lage, seine Umwelt zu beobachten. Selbst der Wettbewerb dient nur dazu, den Blick auf das Eigene zu richten. Auch das eigene Scheitern kann kaum bemerkt werden. NPM reduziert Profession auf strategisches Management. Die Akteure aus LvO, BNE und unsere Schule erlangen dagegen durch die Emanzipation von hierarchischen Strukturen ein neues Selbstbewusstsein. In ihm sind Konflikte

Vergleichende Analyse mittels Governance-Regler

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mit anderen Professionen keine Gefahr einer Deprofessionalisierung. Vielmehr werden die Sichtweisen anderer Berufe und die damit einhergehenden Konflikte als Teil des Alltagsgeschäfts gesehen, als Brücken, um zusammen ‚neue Ufer‘ von Problemlösungen zu erreichen. Der eigene Standpunkt einer Profession wird gerade dadurch aufgewertet, dass sich jeder als Knotenpunkt in Beziehungen mit anderen arbeiten sehen kann. Eine erweiterte Sichtbarkeit wird hergestellt (dazu unten mehr). (Nur) Auf diese Weise entsteht auch eine kollektive Verantwortung. Die übergreifende Verantwortung und Sachgebietsaufgabe liegt bei LvO im Versuch, kollektiv z. B. Übergangsprobleme zu bearbeiten, ein integriertes Bildungsmanagement mit einem Monitoring aufzubauen, und eine stadtteilbezogene Bildungsberatung zu organisieren. In BNE geling es, dass sich Staat und Zivilgesellschaft die Verantwortung teilen.

3 Organisation Je mehr Akteure sich in einer Region engagieren, desto mehr ist das Verständnis von Profession erweitert um ein Mehr von Umweltbeobachtungen. Diese haben das Ziel, einen sich von Hierarchien emanzipierenden Akteur in der Gesellschaft zu inkludieren, durchzusetzen. Dafür sind Organisationen nur Mittel zum Zweck. Sie sind nur einer von mehreren Regelungsbereichen, die sich Akteure durch Aushandlungen eröffnen. Anders gesagt: verfangen sich Akteure überwiegend in Fragen der Organisation, dann verzetteln sie sich mitunter in intra-organisationalen Details – wie z. B. das NPM in der Vorstellung, strategische Führung und operative Ausführung sei trennbar und nur erstere Aufgabe des Managements. Statt solcher innerorganisatorischer Trennlinien verlagern Akteure, die einen stärkeren Regionalbezug haben, die Trennlinie des Denkens nach außen: nämlich in Differenzen von Organisation und Umwelt, und zwar einer reichhaltigen Umwelt. Diese Umwelt wird so deklariert, dass sie aus lauter potentiell Kooperationsfähigen besteht – die wiederum benötigt werden, da der Regelungsbereich Wissen als noch unzulänglich bestückt gesehen wird. Die Öffnung zur Umwelt geht ebenfalls parallel damit, dass sich Professionen untereinander zur Bewährung aussetzen. Damit wird das enge Profession-Klienten-Verhältnis zur Triade umgebaut, in der eine Profession plus n weitere Professionen seitwärts zusammenarbeiten, um auf die Bedarfe von Klienten eingehen zu können. Diese Bedarfe sind durch die allgemeine Individualisierung erweitert und scheinen nicht mehr von einer Profession allein zu bewältigen. Bislang suchte ein Klient seriell/nacheinander immer einzelne Professionen auf. Dadurch entstand eine ‚Bugwelle‘ von Folgeproblemen, die den Professionen erst auffallen, wenn sie bereits als Probleme generiert sind. In der Triade dagegen beraten sich Professionen sogleich untereinander, sobald der Klient einen ersten Kontakt aufbaut – so das Modell. Dadurch wird es notwendig, dass in die Organisation und ihre Vernetzung untereinander immer wieder frisches Wissen aus der Umwelt eingebaut wird, das darüber informiert, welche Pfade und Trends die Individualisierung gerade generiert; im Idealfall können Programme sogar prospektiv reagieren. Dies bedeutet, dass 41

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in den Umwelten eine Reihe von „Scouts“ arbeiten, die neueste Trends aufspüren. Solche Scouts sind in LvO zum Beispiel jährlich stattfindende Konferenzen mit Fachleuten, oder Entwicklungsgremien; beide haben ‚das Ohr an der Basis‘ gesellschaftlicher und fachgesellschaftlicher Entwicklungen. Entwicklungsgremien sind sozusagen die Experimentierlabore, in denen Programme neu justiert werden, um auf Umweltprobleme eingehen zu können. Die Organisation wird so gleichsam beständig mit Frischluft durchströmt, was ‚da draußen‘, in den Lebenswelten der Klienten, los ist. LvO macht deutlich, dass Akteure in solchen Entwicklungsgremien sehr wohl strategische Entscheider sind, da sie Befunde aus der Umwelt als Informationsgehalte der Organisation zuführen. Hierbei werden die Informationen verdichtet und für Leitungsgremien so umgearbeitet, dass sie darauf reagieren können. Durch diese interne Re-Spezifikationsarbeit wird letztlich der gesamte Entscheidungskreislauf von neuem Wissen aus der Umwelt durchdrungen – die gesamte Organisation ist top down und bottom up mit dem gleichen neuen Wissen durchzogen. Hierbei bleibt auch der emanzipative Kern, nämlich das Selbständigerwerden eines Akteurs, dem die Leistungszuwendungen der Professionen dienen, erhalten. Dieser Kern färbt gleichsam auf die Organisation ab bzw. es ist eine Voraussetzung, dass sie sich von Top-Down-Denken einer Hierarchie emanzipiert, und sich stattdessen stark der Umwelt, d. h. den Klientenbedarfen und auch den benachbarten Professionen öffnet. Hierbei ist die Bedeutung von Entwicklungsgremien sehr wichtig. Sie sind aus Sicht herkömmlicher Hierarchie nicht mehr Teil des Apparates, sondern gehören den Klienten, da sie deren lebensweltlichen Logiken nachfolgen. Dennoch gehören diese Logiken zur Organisation, da sie gleichzeitig die interne Beratung der Entscheidungsebenen anleiten. LvO und die Schule aus unserem Beispiel liefern das Bild eines Akteurs, der sich in seinen Umwelten besser durchsetzen kann und selbständiger wird. Die Einrichtungen weisen einen starken Umweltbezug auf, der für die Organisationsentwicklung (OE) benutzt wird. Jedoch begrenzt sich die OE gerade nicht auf Fragen der Organisation, sondern ist erweitert um das politische Selbständigerwerden, ein Mehr an Wissen, mehr abgestimmte Professionen, und größere Sichtbarkeit (dazu unten mehr). In BNE bedienen sich die beiden Hauptakteure, die aus Staat und Zivilgesellschaft stammen, zur gegenseitigen Spiegelung ihrer Andersartigkeit. Daraus erwächst jedem Akteur für sich genommen eine Stärkung des Selbstbewusstseins. Dazu kommt ein kollektives Bewusstsein, in bestimmten Bereichen gemeinsam handeln zu können.

4 Politik Mit jedem Projekt wird ein maßgeblicher Akteur ausgerufen. Die Akteure können mehr in der Hierarchie herausgehoben erscheinen, wie z. B. ManagerInnen im NPM, oder Schulleitungen; oder die Akteure nehmen intermediäre Positionen ein, wie die Schulinspektion; oder sie beeinflussen die Organisation bottom-up von der Basis, wie Akteure des BNE – die

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eng mit der Zivilgesellschaft zusammenarbeiten –, oder wie Kindergärtnerinnen in LvO, die kommunale Koordindatorinnen werden; oder wie die sich emanzipierende Schule, die sich ein Netzwerk im Sozialraum aufbaut. Mit der unterstellten Position des Akteurs hängen wiederum Vorstellungen zusammen, wie politische Unterstützung für ein Programm organisiert werden kann und muss. Bei den hierarchisch eingesetzten Akteuren wie ManagerInnen des NPM oder Schulleitungen ist die politische Unterstützung gleichsam miteingebaut, da die Erfinder des Programms ebenfalls aus der Hierarchie stammen. Das NPM fokussiert sogar die politische Wünschbarkeit besonders stark, ein starkes Management mitsamt herausgehobener Einzelner würde die gesamte Organisation prägen können. Anders sieht es bei Akteuren aus, die bottom-up arbeiten. Hier muss „die Treppe von oben gekehrt“ werden, d. h. die politische Spitze muss überzeugt werden und dies dauerhaft demonstrieren. Je mehr die Tabelle 2 von links nach rechts gelesen wird, desto mehr erfolgt eine politische Emanzipation. Dies beinhaltet eine stillschweigende Distanzierung von allgemeinen politischen Programmen, und zwar derart, dass diese Programme re-spezifiziert werden, angeleitet von eigenen Bedarfen. Dies beinhaltet einen Bewusstwerdungsprozess, überhaupt etwas Eigenes von etwas anderem zu unterscheiden. Durch diesen Bewusstseinswandel praktiziert der Akteur zunehmend Aspekte der Selbstpolitisierung, der Selbststeuerung, die auf den eigenen Apparat, das eigene Verständnis von Profession (die mehr Kooperationsformen mit anderen Akteuren beinhaltet), eigene Prozesse der Sichtbarmachung und eigenes Wissen gemünzt sind. Eine offizielle Distanzierung von allgemeiner Politik erfolgt dabei nicht, vielmehr lassen die formalen Bestimmungen genug Raum für eigenes Denken und Handeln. Zudem gibt es keinen Sanktionsapparat, der gegen Emanzipation gerichtet wäre. So überrascht dann, wie selbstständig und wie grundsätzlich anders Dinge (und das Denken) organisiert werden können, als es in der Hierarchie der Fall ist.

5 Wissen Die Schule in unserem Beispiel versteckt ihre erfolgte politische Emanzipation dahinter, dass sie sich Wissen mit Hilfe regionaler Akteure organisiert. In LvO sind einige Städte der Auffassung, bereits über genug Wissen zu verfügen. Zu viel neues Wissen haben zu wollen kann offensichtlich Zweifel an der Herrschaft erwecken. Andererseits kann ein Mehr an Wissen einen Akteur politisch stabilisieren. BNE macht deutlich, dass sich Wissen nicht nur auf Neues erstreckt, sondern sich auch auf vorhandene Ressourcen und Fähigkeiten beziehen kann. Nachhaltigkeit kann gerade darin bestehen, ‚nichts Neues zu entwickeln‘ – wie sich der Vertreter einer Kommune ausdrückte –, sondern Vorhandenes neu zu sehen und wertzuschätzen. 43

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Zudem macht BNE deutlich, wie unterschiedlich einmal das Wissen der Akteure des Staates (der kommunalen und Landes-Behörden), das andere Mal das Wissen der Zivilgesellschaft ist. Das erste ist hierarchisch organisiert, das zweite wie eine Schwarmintelligenz der Vielen. Eben aufgrund der Verschiedenartigkeit der Wissensarten aus Staat und Zivilgesellschaft ist es interessant, sie zu paaren. Das staatliche Wissen verschafft sich eine Verankerung und Verbreitung in der Zivilgesellschaft; und das zivilgesellschaftliche Wissen von der Basis erhält einen Brückenkopf in der staatlichen Hierarchie. Im Idealfall wird keine der Wissensarten unter die andere subsumiert. Es entsteht ein offenes Spiel um die besten Informationen. Die Schulinspektion hat ein eng geschnürtes Verständnis von Wissen; was gewusst werden soll, wird durch Referenzrahmen vorgegeben. Überprüfbares Wissen steht für die Inspektion im Vordergrund. Dies geht einher mit einem engen Verständnis von Profession, das sich über einen staatlichen Auftrag definiert. LVO, BNE und die Schule erweitern dagegen – durch Selbstbeauftragung – ­ ihr Professionsverständnis, und zwar um den inhaltlichen Kern, mit anderen Berufen zusammen Probleme zu bearbeiten.

6 Sichtbarkeit Gegenwärtig sind durch die Digitalisierung alle Professionen herausgefordert, mehr ihre Leistungstiefe öffentlich zu zeigen. Dies ist ungewöhnlich, begrenzte sich eine Profession bislang auf eine bilaterale Beziehung zu Klienten, die gerade von äußeren Blicken abgeschirmt ist. Dritte Akteure aus der Öffentlichkeit hatten hier nur bedingt etwas zu suchen. Durch die Digitalisierung denkt jedoch jeder, alles selbst zu können – da man es sich bei youtube abgucken kann. Der Patient schlägt seinem Arzt eine Therapie vor, die dieser ihm dann aufschreibt. Um in dieser verdrehten Welt wieder die Oberhand zu gewinnen, tun sich Professionen zusammen, um verloren gegangenes Ansehen in der Öffentlichkeit wiederzugewinnen oder zu steigern. Sich mit Öffentlichkeit zu beschäftigen liegt dabei nicht im Gründungsauftrag von Professionen, da sie sich ja auf die Beziehung zu Klienten konzentrieren können sollten. Auch im Handwerk war es bislang ausreichend, wenn der Geselle sein Meisterstück – sagen wir einen Stuhl mit gedrechselten Beinen – ohne Worte herstellen konnte; das Werkstück drückt für sich genommen die Leistungstiefe der verschiedenen Arbeitsgänge aus. In vielen Berufen war es verpönt, über seine Leistung zu sprechen. Nun ist umgekehrt genau dies gefordert. Eine besondere Schwierigkeit besteht dabei in der Habitualisierung. Schulen, die aufgefordert werden, ihren guten Unterricht zu zeigen, verstehen mitunter nicht, was gemeint ist, da dieser Unterricht ihr Alltag ist. In unserem Fallbeispiel versteht sich die Schule aber darauf, jedem Akteur aus der Umwelt diejenigen Informationen zu geben, die er braucht, um ansatzweise zu verstehen, was die Schule ausmacht. Im Kern dreht es sich in der Schule dabei darum, eine Feedbackkultur eingerichtet zu haben, in der auch Schüler Lehrer beurteilen. Diese Kultur wurde schrittweise eingeführt, indem zuerst höhere Klassen von Schülern niedrigere Klassen beobachtet

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haben; in einem weiteren Schritt wurden Lehrkräfte schrittweise damit vertraut gemacht, dass sie von Schülern ein Feedback erhielten. Dies wurde dann zu einem allgemeinen Unterrichtsprojekt in der Schule ausgebaut. Wenn die Schüler in diesem Unterricht ein kleineres Projekt durchführen, regt sie die Schulleitung an, dazu einen Bericht zu schreiben, der dann in der Zeitung lanciert wird. Um die mediale Aufmerksamkeit zu befriedigen, wird nur über jenes Detail im Projekt geschrieben, das besonders herausragt. Auch die wissenschaftliche Begleitung wird von der Schulleitung dazu eingespannt, dazu einen kleinen Zeitungsbeitrag zu schreiben. Die Schulaufsicht wird ebenfalls ins Boot geholt, um ihr darzustellen, dass das Projekt auch etwas mit den Fortbildungen für die Lehrkräfte zu tun hat, die die Aufsicht unterstützt und bezahlt hatte. Die Schulträger erhalten ebenfalls Berichte über die Aktivitäten an der Schule, vor allem in der Hinsicht, dass die Bedeutung der räumlichen Ausstattung deutlich wird, die auf Planungen des Schulträgers zurückgeht. Mit anderen Worten betreiben die dortigen schulischen Akteure nichts anderes als eine differentielle Informationspolitik, in der jeder das bekommt, was er versteht. Das komplette Unterrichtsprogramm wird dabei nicht dargestellt, dies erstens aus Angst, andere Schulen könnten es kopieren. Zweitens würden die Details des kompletten Programms andere Akteure überfordern; sie würden sich ohnehin nur die Informationen herausgreifen, die sie verstehen. Die Schule denkt dies gleich für die Informationsabnehmer mit und portioniert die Informationen nach der Logik der jeweiligen Empfänger. Dies würde jede Presseabteilung einer Firma auch so machen. Durch das Programm LvO wird zusätzlich deutlich, dass eine derartige Informationspolitik nicht ein zusätzlicher Luxus ist; man könnte ja sagen, dass Politik per se für die Öffentlichkeit arbeitet und sie informiert, so dass es keiner besonderen Bühnen bedarf. Jedoch rutscht – wie oben skizziert – der Druck zu öffentlichen Darstellungen tief in den Kern von Professionen hinein. Gerade im Bildungsbereich wird deutlich, dass Bildung zu den einzelnen NutzerInnen herangetragen werden muss. Bildung spricht nicht mehr für sich selbst, sondern sie benötigt vielfache UnterstützerInnen oder Vorleistungen aus der Gesellschaft. Fthenakis (2016) geht so weit zu formulieren, dass, bevor die Schule ihre Funktionen erfüllen, ihre Arbeit aufnehmen kann, zuvor eine soziale Integration der Kinder erfolgen muss. Bildung ist nicht (mehr) per se sozialintegrativ, sondern benötigt selber Unterstützung – im Sozialraum. In der Sozialen Arbeit resultierte die Orientierung am Sozialraum aus einer Kritik fallspezifischer Einzelfallhilfe, die im Sozialraum verschoben wird zu einer Verschränkung von fallspezifischer und fallübergreifender Unterstützung (Behrisch 2015, S. 8). Des Weiteren hält sich in der Soziologie seit der Chicagoer Schule ebenfalls ein sozialräumlicher Ansatz durch, der insbesondere von Anselm Strauss (2010) (und NachfolgerInnen) als Ansatz der Arenen und der sozialen Welten ausgearbeitet wurde.3 Es wird hierbei – wie auch im Begriff der Regelungsbereiche – davon ausgegangen, dass diese Bedeutungen in konflikthaften Aushandlungsprozessen interaktiv konstruiert werden.

3 Siehe den Beitrag von Katharina Lüthi in diesem Handbuch. 45

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Wenn sich nun Akteure für ihre Bildungsangebote UnterstützerInnen im Sozialraum organisieren, dann sind die hier beschriebenen Regelungsbereiche (Wissen, Profession, Organisation, Politik, Sichtbarkeit) auch als Verankerungshilfen zu sehen, mit denen sich Bildungseinrichtungen im Sozialraum festzuhalten suchen. Dazu muss Sichtbarkeit hergestellt werden. Der Schule, die wir beobachten durften, scheint dies zu gelingen; ebenfalls verhilft das Programm LvO dazu. Durch BNE wird ähnliches erreicht. In diesem Programm spiegeln und verankern sich Denkweisen der Zivilgesellschaft, die auf Nachhaltigkeit zielen, und Denkweise des Staates, die eine Verbreitung via Hierarchie ermöglichen, wechselseitig. Wenngleich die auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Zivilgesellschaft nur ein kleinerer Ausschnitt der Öffentlichkeit ist, übernimmt sie ähnliche Funktion wie die Öffentlichkeit, nämlich ein Resonanzraum zu sein, auf den hin sich Leistungsanbieter ausrichten. In BNE richtet sich dabei speziell der Staat an Gedanken der Nachhaltigkeit aus, die aus der Zivilgesellschaft stammen. Schulinspektion und erst Recht das NPM arbeiten dabei mehr oder weniger ohne Öffentlichkeit. Die Schulinspektion richtet sich ganz in einer Welt ein, die vom Staat bestimmt wird. In ähnlicher Weise selbst-hermetisch (und mehr oder weniger ohne Umwelt) sind auch die Denkweisen im NPM. Während man dem Staat noch eine Lernfähigkeit unterstellen kann, da er sich zunehmend (auch über Presseabteilungen) an der Öffentlichkeit orientiert und zusätzlich Dinge sichtbar macht, finden sich dafür im NPM keine Anhaltspunkte.

7 Fazit In den verschiedenen Programmen werden ganz unterschiedliche Schwerpunkte bei den Regelungsbereichen gesetzt (vgl. Tabelle 3): Tab. 3

Schwerpunkte in den Regelungsbereichen

Programm

NPM

Schwerpunkt Politik

Schulinspektion BNE

LVO

Profession (SI & SL)

Organisation Profession Sichtbarkeit Wissen Politik

Profession (Staat & Zivilges.)

sich emanzipierende Schule Profession Sichtbarkeit

Das NPM begrenzt sich auf die politische Wünschbarkeit, ein starkes Management mitsamt herausgehobener Einzelner werde die gesamte Organisation prägen. In den anderen Programmen werden weitere Schwerpunkte hinzugenommen. Insbesondere wird eine Sichtbarkeit hergestellt. Im Grunde entfernen sich die anderen Programme

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zunehmend (je weiter rechts man die Tabelle liest) von der Hierarchie; man könnte gar von einem Exodus von der Hierarchie sprechen. Mit den konstruierten ‚Beibooten‘ oder ‚Rettungsbooten‘ (Wissen, Profession, Sichtbarkeit) machen sich die Akteure in der Region sichtbar und setzen sich untereinander Bewährungen aus. Unterschiede zur Hierarchie werden auch deutlich, wenn das NPM als Vergleich herangezogen wird. Es war gewissermaßen wenn nicht der, so doch einer der letzten Versuche, die Hierarchie wiedererstarken zu lassen; jedoch setzen heutige Akteure dagegen eher auf eine Vernetzung in der Region: • Mobilisierung politischer Unterstützung: Die Überlebensfähigkeit eines Bildungsprogramms benötigt Unterstützung der Politik. Das NPM setzte auf den Diskurs „starker Manager“, die von einer ebenso starken Politik unterstützt werden. In vielen anderen Programmen wird dagegen die politische Handlungsfähigkeit eines gesamten Kollektivs in den Blick genommen, die sich in der Regel nur in breiten Bündnissen erreichen lässt, welche schwerer herzustellen sind. • Erreichen einer Organisationsfähigkeit: Im NPM der 80er Jahren dachte man, vor allem durch Konkurrenz und Profilierung einzelne Organisationen stärken zu können. In anderen Programmen steht eher eine Vernetzung in einer Region oder Bildungslandschaft im Vordergrund. Außerdem und insbesondere machen die verschiedenen Governance-Regler deutlich, dass reine Organisationsfragen nur in den wenigsten Projekten im Vordergrund sind, sondern vielmehr oder sogar zuerst Fragen der Profession, der Sichtbarkeit, des Wissens. • Erreichen eines Ausbaus an Professionalität: Diese wurde damals vom NPM einzig als starkes Management gedacht. In heutigen Diskursen steht dagegen die Reichhaltigkeit des internen und externen Austauschs von Professionellen im Vordergrund. Zudem macht unser Beispiel der sich emanzipierenden Schule deutlich, dass dies nur mit einem starken Klientenbezug – hier das Unterrichtsprojekt der Schule – gelingt. • Bewusstwerdung via Wissen: Im damaligen NPM wurde an Zahlen und Kennzeichen gedacht, über die man im Grunde bereits verfügt. Heute geht es eher um Bewusstwerdungsprozesse, wer man als Einrichtung ist, und wie Ziele kollektiv erreicht werden können. Hierbei wird die Begrenztheit eigenen Wissens erlebt, und gleichzeitig wie wichtig es ist, es zu haben, da nur das „poolen“ der verschiedenen Professions-Zugänge es ermöglicht, auf die individualisierte Klientel einzugehen. • Öffentliche Sichtbarmachung: Im früheren NPM wurde die Durchsetzungsfähigkeit autonomer Universitäten einfach unterstellt. Heute wird Öffentlichkeitsarbeit als sensibler Bereich erkannt, der maßgeblich Strukturen beeinflusst. Dies gilt in der Digitalisierung für alle Professionen. Sie sind angehalten, ihre Leistungstiefe öffentlich tiefer und breiter darzustellen. Wie oben geschrieben liefern LvO und unsere sich emanzipierende Schule das Bild eines Akteurs, der selbständiger wird und sich in seinen Umwelten besser durchsetzen kann. Dieser starke Umweltbezug wird für die Organisationsentwicklung (OE) benutzt und treibt 47

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diese Entwicklung offensichtlich an. Zudem begrenzt sich die OE gerade nicht auf Fragen der Organisation, sondern scheint erweitert um ein politisches Selbständigerwerden, ein Mehr an Wissen, mehr abgestimmte Professionen, und größere Sichtbarkeit. Dies alles ermöglicht neue Fragen, wie Selbststeuerung und Organisationsentwicklung von den Akteuren organisiert werden. Ebenfalls erforscht werden muss, wie dies in einem Kontext der stillschweigenden Emanzipation von allgemeinen politischen Programmen geschieht, und wie dieser Kontext selbst generiert und aufrechterhalten werden konnte.

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Governanceforschung und Schulkulturforschung Konturen einer kulturtheoretischen Perspektivierung von Governance im Mehrebenensystem Schule Fabian Dietrich

Zusammenfassung

Mit den Fragen nach dem Verhältnis von Schule und ihrem institutionellen Kontext sowie nach gegenwärtigen Ausgestaltungen und etwaigen Transformationen dieses Verhältnisses verweist die „Educational Governance“-Forschung forschungsprogrammatisch zumindest mittelbar auf ein schultheoretisch zentrales Desiderat. Um das damit verbundene Potenzial zur Entfaltung kommen zu lassen, wird eine kulturtheoretische Neujustierung des Ansatzes vorgeschlagen. Bezug genommen wird dafür auf die von Werner Helsper et al. entwickelte Schulkulturtheorie. Diese Bezugnahme ermöglicht zum einen eine komplementäre Relationierung von Governanceforschung und einer sich in den letzten Jahren etablierenden und ausdifferenzierenden kulturtheoretischen Schul- und Unterrichtsforschung. Zum anderen wird es mit dieser in differenzierter Form möglich, die kulturelle Dimensionen des governanceanalytisch in den Blick genommenen Steuerungsgeschehens in den Blick zu nehmen und zu beschreiben. Voraussetzung dafür wäre jedoch eine analytische Distanznahme der Governanceforschung von ihrem Gegenstand und damit vom Ansinnen, letztlich jenseits aller steuerungskritischen Positionierung Steuerungswissen zu generieren. Schlüsselbegriffe

Educational Governance, Rekonstruktive Governanceforschung, Schulkulturforschung

Einleitung Ausgehend von den zahlreichen und z. T. tiefgreifenden Reformen im Schulsystem rückten die Fragen nach der Steuerung und der Steuerbarkeit des Schulsystems (erneut) in den Fokus der bildungspolitischen und davon ausgehend auch der erziehungswissenschaft© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_4

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lichen Aufmerksamkeit. In diesem Zuge konnte sich mit der „Educational Governance“ (vgl. Altrichter et al. 2007) ein Forschungszweig etablieren, der sich explizit auf Fragen der „Steuerung“ bzw. der „Handlungskoordination“, „Interdependenzbewältigung“ oder eben der „Governance“ im als „Mehrebenensystem“ gedachten Schulsystem richtet. Das Potenzial dieses Ansatzes kann darin gesehen werden, dass mit ihm – meist entlang der Auseinandersetzung mit aktuellen Reformmaßnahmen – der institutionelle, bildungspolitische und administrative Kontext des Schulischen in den Blick genommen wird. Damit verweist er auf die schultheoretisch wie professionstheoretisch zentralen Fragen nach der Autonomie des Pädagogischen bzw. nach dem Verhältnis schulischer bzw. pädagogischer Eigenlogik und gesellschaftlicher Bestimmtheit von Schule und des Schulischen. „Educational Governance“-Forschung könnte so zu einer Bearbeitung eines schulpädagogisch traditionell vernachlässigten, gleichzeitig jedoch in hohem Maße relevanten Desiderates empirisch beitragen. Das Potenzial der auf das Schulsystem bezogenen Governance-Forschung als Ansatz einer empirischen, letztlich auf eine entsprechende material gesättigte Theoriebildung abzielende Bearbeitung dieses Desiderates ist bisher kaum zur Entfaltung gekommen. Damit zusammenhängend sind bisher auch wenige komplementäre Ergänzungen von Governance-Forschung und der gegenwärtigen Schul-, Profession(alisierung)s- und Unterrichtsforschung zu finden, mit denen es möglich würde, die Spezifik des Feldes analytisch stärker zu berücksichtigen. Wie im Folgenden argumentiert werden soll, begründet sich diese tendenzielle gegenseitige Nichtwahrnehmung nicht zuletzt in einer methodologischen bzw. metatheoretischen Engführung aktueller governance-analytischer Studien. Davon ausgehend zielt der Beitrag darauf ab, eine (meta)theoretische Reformulierung auszuloten, die es ermöglicht, die Goverance-Perspektive für eine empirische Bearbeitung des umrissenen schultheoretischen Desiderates fruchtbar zu machen und so eine Anschlussfähigkeit zur sich in den letzten Jahren in der Erziehungswissenschaft etablierenden kulturtheoretisch fundierten Schulforschung herzustellen. In einem ersten Schritt werden dafür die forschungsprogrammatische Stoßrichtung der „Educational Governance“ und davon ausgehend die schultheoretische Relevanz des Ansatzes herausgearbeitet. In einem zweiten Schritt wird eine methodologische Engführung der Educational Governance rekonstruiert und davon ausgehend die Notwendigkeit einer Neujustierung der metatheoretischen, die Governance-„Perspektive“ konstituierenden Setzungen umrissen. Dies bildet die Grundlage für die im Mittelpunkt des Beitrages stehende Entwicklung eines theoretisch-konzeptionellen Entwurfs eines kulturtheoretisch erweiterten Governanceverständnisses, mit Hilfe dessen Governance-Analyse und Schulforschung produktiv aufeinander bezogen werden können und über den die Governance-Forschung als Ansatz der Erforschung des Verhältnisses von Binnenlogik und gesellschaftlicher, politischer bzw. institutioneller Bestimmtheit des Schulischen fruchtbar gemacht werden kann. Bezug genommen wird dabei auf die von Werner Helsper entworfene strukturtheoretische Theorie der Schulkultur (Helsper 2000, 2008, 2015; Helsper et al. 2001; Kramer 2015) als schultheoretischer Ansatz, der in Anspruch nimmt, die Strukturlogik des Schulischen in ihrer institutionellen Verfasstheit zu bestimmen. In einem kurzen Resümee werden einige

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Implikationen des Vorschlages hinsichtlich der erkenntnislogischen und strategischen Positionierung zum Gegenstand erörtert.

1

Stoßrichtung und schultheoretische Relevanz der Governanceforschung

Mit der unter dem Label der „Educational Governance“ firmierenden Forschung rückten in den letzten gut zehn Jahren Fragen nach der Implementation von Reformen und neuen Steuerungsinstrumenten und damit nach der Steuerung und der Steuerbarkeit des Schulsystems in den Fokus bildungswissenschaftlicher und erziehungswissenschaftlicher Diskurse. Diese Forschung leistet eine wichtige Ergänzung zur Schulentwicklungforschung (Rolff 1999, S. 63; 2010, S. 36), in deren Mittelpunkt vor allem innerschulische Entwicklungen stehen. Diese werden in governanceanalytischer Perspektive in ihrer Verschränktheit mit politisch bzw. administrativ initiierten Steuerungsaktivitäten betrachtet. In diesem Sinne greift die Goverancenforschung die im Schulentwicklungsdiskurs prominente Fokussierung von Schule als „pädagogischer Handlungseinheit“ (Fend 1986) auf, weist aber über diese hinaus. Dabei wird forschungsprogrammatisch die formale Hierarchie im Schulsystem zwar berücksichtigt, gleichzeitig werden jedoch Vorstellungen einer linearen Steuerbarkeit infrage gestellt. Pointierten Ausdruck findet dies in der Rede vom Schulsystem als Mehr­ ebenensystem. Das Konzept des Mehrebensystems trägt der Tatsache Rechnung, dass sich auf den unterschiedlichen Ebenen (z. B. Bildungspolitik, Schulverwaltung in ihren unterschiedlichen Abstufungen und Ausformungen, Schule als Organisation und unterrichtliche Praxis als spezifischer Interaktionsraum) unterschiedliche Binnenlogiken herausbilden, die ein hierarchisches „Durchsteuern“ von oben nach unten unmöglich machen. Dies lässt die Relationierung von auf unterschiedlichen Ebenen tätigen Akteuren voraussetzungsreich und damit analytisch interessant werden. Letztlich konstituiert dies den zentralen Gegenstand governance-analytischer Forschung, nämlich Modi der Handlungskoordination, der Interdependenzbewältigung bzw. eben der Governance zwischen den auf den unterschiedlichen Ebenen verortbaren Akteuren (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007). Damit findet die Governanceforschung bei derselben Prämisse ihren Ausgangspunkt wie die von ihr vor allem fokussierten Instrumente einer „Neuen Steuerung“, die sich ebenfalls steuerungsprogrammatisch in einer Abkehr von als unterkomplex kritisierten Steuerungsvorstellungen begründen. Mit Blick auf die im Rahmen konkreter Forschungsprojekte in aller Regel fokussierten Reformmaßnahmen wird danach gefragt, wie sich im Zuge der Umsetzung derselben die interessierende Handlungskoordination verändert. Entsprechende Analysen zielen darauf, etwaige Veränderungen des Governanceregimes – gemeint sind die empirisch vorfindlichen Mischformen verschiedener Modi der Handlungskoordination (Markt, Hierarchie, Gemeinschaft, Netzwerk) – herauszuarbeiten. Komplementär dazu wird davon ausgegangen, 53

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dass die Charakteristik des Schulsystems als ein durch ebenenspezifische Eigenlogiken geprägtes Mehrebenensystem die Reformen selbst nicht unberührt lässt. Entsprechend wird danach gefragt, wie sich diese im Durchgang durch das Mehrebenensystem im Sinne ebenenspezifischer Nacherfindungen (vgl. Kussau 2007) bzw. Rekontextualisierungen (vgl. Fend 2006) ausformen. Fluchtpunkt entsprechender Analysen sind Fragen der Steuerung und Steuerbarkeit des Schulsystems. In abstrakterer Reformulierung kann der Governance-Ansatz davon ausgehend als empirisches Forschungsprogramm verstanden werden, dass sich – den steuerungspolitischen Diskurs aufgreifend – auf eine Analyse des Verhältnisses von Schule und Gesellschaft bzw. auf die Frage nach dem Verhältnis schulischer Eigenlogik und gesellschaftlicher Determination richtet und damit mittelbar auf eine zentrale, gleichzeitig aber noch wenig befriedigend beantwortete schultheoretische Fragestellung (vgl. Rademacher und Wernet 2015). Dieses schultheoretische Desiderat ergibt sich insbesondere daraus, dass die das Feld analytischer Schultheorien prägenden strukturfunktionalistischen Ansätze (vgl. Fend 1980) die innere Gestalt des Schulischen mehr oder weniger linear aus den wie auch immer konkret rekonstruierten gesellschaftlichen Funktionen ableiten und darüber die Eigenlogik des Schulischen aus dem Blick gerät. Im Rahmen der schulpädagogischen Rezeption wird dies vor allem dahingehend problematisiert, dass es diese „soziologischen“ Zugänge nicht vermögen würden, die Spezifik pädagogischen Handelns abzubilden (vgl. Klafki 2002). Davon ausgehend werden jedoch in erster Linie programmatische Entwürfe oder pädagogische Selbstbeschreibungen entsprechenden funktionalistischen Perspektivierungen gegenüber oder an die Seite gestellt (vgl. auch Reichenbach und Bühler 2017). Dass diese Selbstbeschreibungen ein relevanter Teil des Schulischen sind, jedoch in keiner Weise zutreffende Beschreibungen der empirischen Gestalt des Schulischen darstellen und insofern ebenso die Eigenlogik des Schulischen verfehlen, darauf verweist eine sich in den letzten Jahren etablierende empirisch-rekonstruktive und ethnographische Unterrichtsforschung (exemplarisch: Breidenstein 2006; Breidenstein und Rademacher 2016; Reh et al. 2015), die sich auf die empirische Verfasstheit von Unterricht als spezifische soziale bzw. kulturelle Praxis und deren aktuelle Transformation richtet. Diese sich auf verschiedene Aspekte des schulischen und insbesondere unterrichtlichen Geschehens beziehende Forschung lässt erkennen, dass unterrichtliche Interaktion und schulische Praktiken zwar in einem Verweiszusammenhang zu programmatischen Entwürfen und gesellschaftlichen Funktionszusammenhängen stehen, sich jedoch nicht unmittelbar aus diesen ableiten lassen, sondern – systemtheoretisch gesprochen – durch eine Selbstreferenzialität gekennzeichnet sind, die eben die Frage nach dem Innen und Außen bzw. dem Verhältnis von Determination und Eigenlogik erst provoziert oder in anderer Gestalt als Frage der Steuerbarkeit thematisiert oder problematisiert wird. Gerade in dieser Tatsache liegt das Potenzial einer komplementären Ergänzung dieser Schul- und Unterrichtsforschung und einer Governanceforschung, die sich Schule und dem Schulischen von zwei unterschiedlichen Seiten aus nähern und so letztlich gemeinsam einer empirisch fundierten Bearbeitung des umrissenen Desiderartes dienen könnten.

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Wie im Folgenden plausibilisiert werden soll, ist eine metatheoretische Neujustierung der goverancetheoretischen Perspektive eine Voraussetzung für eine entsprechende stärkere Verschränkung einer auf die Eigenlogik des Schulischen abstellenden kulturtheoretisch fundierten Schul- und Unterrichtsforschung auf der einen Seite und einer auf die organisationale und institutionelle Verfasstheit und deren Wandel gerichteten Goveranceforschung.

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Methodologische Engführung und Neujustierung der „Educational Governance“-Forschung

Wie dargestellt, verdankt die „Educational Governance“-Forschung ihre Relevanz und letztlich ihren Gegenstand der Tatsache, dass Schule weder komplett gesellschaftlich determiniert ist – also gerade nicht allein als nachgeordnete Behörde funktioniert – und somit eine Eigenlogik ausbildet, andererseits jedoch gerade nicht komplett selbstreferenziell arbeitet, also sich autonom gegenüber politischen Steuerungsversuchen verhalten kann.1 Verwiesen wird darauf in einer regelmäßig forschungsprogrammatisch ausgeflaggten Kritik an unterkomplexen Steuerungsvorstellungen (exemplarisch: Altrichter 2015, S. 35). Jenseits dessen kennzeichnet die unter dem Label firmierenden Forschung in aller Regel jedoch, dass diese kaum jene ebenenspezifischen Eigenlogiken einzufangen vermag, bzw. diese geradezu explizit ausblendet, wie es insbesondere in evaluativ angelegten Studien der Fall ist. Dies kann in Anlehnung an Michael Haus, der Entsprechendes bezogen auf die politikwissenschaftliche Governanceforschung konstatiert (vgl. Haus 2010, 2012, ähnlich auch Grande 2012), auf ein „steuerungstheoretische Erbe“ zurückgeführt werden. Das Festhalten an der Idee einer Steuerbarkeit und letztlich an einem „politisch-administrative[n] Rationalismus“ (Haus 2012, S. 137) begründet sich in einem praktischen Impetus, von dem ausgehend sich die Governanceforschung in aller Regel affirmativ zu ihrem Gegenstand positioniert. Letztlich stellt sich die „Educational Governance“-Forschung so in den Dienst einer Verbesserung des Schulsystems und damit von Steuerung und zielt

1 Mit Luhmann ließe sich sagen, dass die Reformdichte im Bildungssystem gerade dieser Tatsache geschuldet ist: Die formale Verfasstheit begrenzt den Möglichkeitsraum einer evolutionären Entwicklung des Systems, andererseits erscheint unmittelbare Steuerung aufgrund der sich aus der pädagogischen Praxis ergebenden Selbstreferenzialität ebenso kaum möglich, was dazu führt, dass die Reformen die mit ihnen verbundenen Hoffnungen regelmäßig verfehlen. Dies erzeugt Reformbedarfe, mit denen dann mit Reformen geantwortet wird, die ihrerseits wiederum Reformbedarfe produzieren. Die zentrale Gedächnisleistung ist demnach das Vergessen vorausgehender strukturell ähnlicher Reformen als Voraussetzung dafür, mit der aktuellen Reform entsprechende Transformationserwartungen verbinden zu können (Luhmann 2002). In dieser Lesart verweist auch die bildungspolitisch begründete Konjunktur der Governancethematik, die sich ihrerseits im aktuellen Reformgeschehen begründet, mittelbar auf die Eigenlogik des Schulischen. 55

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so auf die Produktion von Steuerungswissen. Dieses praktische Erkenntnisinteresse wird, ob affirmativ (Maag Merki und Altrichter 2016, S. 405) oder in kritischem Duktus (vgl. Heinrich 2011), teils offen ausgewiesen, teils wird es über das Reklamieren eines „analytischen“ Verständnisses von Governance und der damit einhergehenden Abgrenzung vom normativen Begriff von „Good Governance“ (Altrichter und Heinrich 2007; Altrichter und Maag Merki 2016) verdeckt. Ausgehend von einem solchen erkenntnisleitendem Interesse muss die Educational Governance das Schulsystem – um es systemtheoretisch zu formulieren – letztlich als Trivialmaschine konstruieren und darüber ihren forschungsprogrammatischen Anspruch unterlaufen. Dies zeigt sich nicht zuletzt in der Orientierung am akteurszentrierten Institutionalismus (vgl. Rürup 2011; Kunz et al. 2014), welche die Governanceforschung jenseits der regelmäßig herausgestellten theoretischen Offenheit prägt. Übernommen wird von diesem ein intentionalistischer Akteursbegriff und eine entsprechende intentionalistische Perspektivierung von Handlungskoordination. Zwar bringt der so gedachte Akteur eigene Interessen ins Spiel und positioniert sich entsprechend strategisch. Eine solche Eigensinnigkeit ist jedoch einer strategischen Rationalität verpflichtet, über die der Akteur letztlich gesteuert werden kann. Kennt man entsprechend die Interessen und Motive, können diese in die Steuerung einbezogen werden und entsprechend Akteure gesteuert werden. Dies korrespondiert mit einer starken Akzentuierung der Bedeutung formaler Regelstrukturen, wie sie im akteurszentrierten Institutionalismus (Mayntz und Scharpf 1995, im Überblick Treib 2015) angelegt ist und dort in einem engen Institutionenverständnis zum Ausdruck kommt, das sich gegen einen „kulturalistisch“ überdehnten Institutionenbegriff des soziologischen Neoinstitutionalismus richtet (Schimank 2007b, S. 171). Dass sich daraus eine wenig komplexe Betrachtung des Mehrebenensystems Schule ergibt, zeigt die forschungspragmatische Vorgehensweise des akteurszentrierten Institutionalismus, wie sie Schimank im Folgenden umreißt: „Bei den motivationalen Orientierungen, also den Handlungsantrieben der Akteure, betrachtet der akteurzentrierte Institutionalismus zunächst Institutionen als normative Vorgaben und sodann Interessen als Nutzengrößen. Hinter diesem Zuschnitt des Bezugsrahmens steht die erklärungsökonomische ‚Maxime, dass man nicht akteurbezogen erklären muss, was institutionell erklärt werden kann, und dass man auch bei akteurbezogenen Erklärungen zunächst mit vereinfachenden Unterstellungen arbeiten und diese erst dann empirisch überprüfen soll, wenn anders die beobachtbaren Handlungen nicht erklärt werden können‘ (Mayntz und Scharpf 1995a, S. 66). Institutionelle Regelungen, die in einem bestimmten Handlungsfeld gelten, sind vergleichsweise leicht empirisch erhebbar, sodass man sie als Erstes identifiziert. Je nachdem, wie instruktiv und verbindlich diese Normen sind, kommt eine auf sie verweisende Handlungserklärung schon recht weit. Was dann in motivationaler Hinsicht noch als – mehr oder weniger großer – Erklärungsrest verbleibt, sollte im nächsten Schritt gemäß dem akteurzentrierten Institutionalismus auf ebenfalls oftmals ohne größeren Erhebungsaufwand plausibel unterstellbare ‚Standardinteressen‘ (Mayntz und Scharpf 1995a, S. 54) wie Autonomiesicherung, Domänenabgrenzung, Wachstum oder Erwartungssicherheit zurückgeführt werden. Nur wenn dann noch unerklärte Handlungsantriebe übrig bleiben sollten, braucht man sich noch an aufwendiger zu erhebende, weil idiosynkratischere und

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situativere Faktoren wie sehr akteurspezifische Zielsetzungen und Interessen, Emotionen oder Identitätsansprüche zu halten. Oft genug kommt man aber – jedenfalls bei korporativen Akteuren – mit institutionellen Regelungen und ‚Standardinteressen‘ als Handlungsantrieben aus.“ (Schimank 2007b, S. 172)

Problematisch erscheint dabei nicht der Anspruch, primär die institutionelle Ebene zu betrachten. Wenn dabei jedoch „leicht erhebbare“ institutionelle Regelungen und „Standardinteressen“ bemüht werden, um z. B. Schule als Institution zu verstehen, stellt sich die Frage, inwieweit darüber deren Eigenlogik erfasst werden kann. Der Verweis auf ggf. noch zu berücksichtigende „idiosynkratischere und situativere Faktoren“ verweist geradezu auf die Hilflosigkeit des Ansatzes, wenn es denn um die Bestimmung einer feldspezifischen Eigenlogik geht, indem diese letztlich der Psychologie anheimgestellt wird und damit kontingent erscheint. Nicht zufällig problematisiert Uwe Schimank eine sich darin begründende Schwäche der Educational Governance: „Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren, die völlig anderen Leitideen folgen, ist zwar nicht logisch zwingend, wohl aber faktisch oftmals schwieriger als der Fall gleich ausgerichteter Orientierungen. Gängige Governance-Analysen blenden dies allerdings weitgehend aus oder spielen allenfalls implizit darauf an, dass z. B. Lehrer aufgrund ihres pädagogischen Ethos mit Schulreformen ganz etwas anderes verbinden als Politiker, die beim Wähler ankommen müssen. Beides ist legitim, auch wenn es von der jeweils anderen Seite oft verständnislos als Schutzbehauptung bzw. Zynismus abgetan und damit als teilsystemischer Eigen-Sinn übersehen wird; und wenn Governance-Analysen diesen wahrhaften „Kulturkonflikt“ analytisch einebnen, dürfen sie sich über Erklärungsnotstände nicht wundern. Warum reden Lehrer und Politiker beharrlich aneinander vorbei? Warum sind Lehrer so starrsinnig, was bestimmte politische Reformvorstellungen anbetrifft – sogar trotz massiver Lockangebote? Und warum starren Politiker auf PISA-Daten wie Kaninchen auf die Schlange, obwohl doch jedem die begrenzte, vielleicht gar zweifelhafte Aussagekraft solcher Evaluationen klar sein müsste? Fragen wie diese haben nichts mit mangelnder Reflexionsfähigkeit auf einer der beiden Seiten, wohl aber mit gänzlich anderen, inkompatiblen Relevanzen zu tun. Die Governance-Forschung täte gut daran, ihnen analytisch Reverenz zu erweisen (…).“ (Schimank 2007a, S. 235)

Pointe dieser Problematisierung gängiger, auf dem akteurzentrierten Institutionalismus aufliegenden Governanceanalysen kann darin gesehen werden, dass diese gerade nicht in der Lage sind, einen ebenenspezifischen Eigensinn abzubilden, weil sie grundlegende Differenzen unterschiedlicher Rationalitäten nicht erkennen können, solange sie auf formale Regelstrukturen schauen und jenseits dessen von Standardinteressen ausgehen. Auf die notwendige Erweiterung der Perspektive im Sinne einer Lösung vom akteurzentrierten Institutionalismus verweist der Begriff des Kulturkonfliktes, der eben auf eine Wirklichkeitsebene rekurriert, die jenseits der governanceanalytisch fokussierten Intentionen und strategischen Erwägungen liegt. Um derartige „Kulturkonflikte“ verstehen zu können, bedarf es einer kulturtheoretischen Erweiterung der Perspektive (ausf. Dietrich 2018), die jene intentionalistische Betrachtung überschreitet. 57

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Eine solche wiederum würde eine Anschlussfähigkeit an das Feld der kulturtheoretisch fundierten empirisch-rekonstruktiven Schul- und Unterrichtsforschung herstellen, von der beide Seiten entsprechend profitieren könnten. Diese Überlegung wurde an anderer Stelle methodisch exemplifiziert (vgl. Dietrich 2014) und in Gestalt einer rekonstruktiven Reformulierung des Governanceansatzes konturiert (vgl. Dietrich 2018). Im Sinne einer theoretischen Ausschärfung und Konkretisierung dieser Überlegung soll die Schnittstelle zwischen Schul- und Unterrichtsforschung und eines kulturtheoretisch-rekonstruktiv ausformulierten Governanceansatzes im Folgenden im Anschluss an den Ansatz der Schulkulturtheorie Wernet Helspers et al. illustriert werden.

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Zu einem kulturtheoretisch erweiterten Governanceverständnis und der Konzeption des Mehrebenensystems im Anschluss an die Schulkulturtheorie Helspers

Im Folgenden soll versucht werden, eine Grundfigur der Schulkulturtheorie Werner Helspers fruchtbar zu machen, um die Idee einer kulturtheoretisch anschlussfähigen governanceanalytischen Perspektive auszuformulieren, davon ausgehend die Schnittstellen zwischen einer solchen und dem Feld einer kultur- struktur- und praxistheoretischen Schul- und Unterrichtsforschung zu umreißen und damit letztlich das theoretische Potenzial einer solchen Verschränkung anzudeuten. Entwickelt wurde der Ansatz der Schulkulturforschung und die diesen fundierende Theorie im Zusammenhang eines Forschungsprojektes zu Transformationsprozessen der Schulkultur an ostdeutschen Gymnasien (vgl. Helsper et al. 2001).2 Grundlegend lässt sich zwischen Schulkultur (im Singular) als „universalisierte kulturelle Form“ im Sinne einer „umfassende[n] soziale[n] Institutionalisierung einer Tiefenstruktur“ des Unterrichtens (Helsper 2000, S. 36), und Schulkulturen (im Plural) als einzelschulische „Vielfalt regionaler, pluraler kultureller Ausformungen“ (ebd.) derselben unterscheiden. Letztere stehen im Zentrum der empirisch-rekonstruktiven Schulkulturforschung. Beiden Begriffen liegt ein deskriptiv-analytischer (vgl. Reckwitz 2000) und damit nicht wertend-normativer Kulturbegriff zugrunde (Helsper et al. 2001, S. 19). Damit verortet sich der Ansatz im Feld einer sich in den letzten Jahren etablierenden und ausdifferenzierenden kulturwissenschaftlichen Bildungsforschung (vgl. Thompson et al. 2014) bzw. einer an Gewicht gewinnenden kultur-, struktur- bzw. praxistheoretisch fundierten Schul- und Unterrichtsforschung (vgl. Helsper 2014). Ohne vorhandene alternative Ansätze, genannt werden müsste hier insbesondere die Lernkulturforschung (vgl. Reh et al. 2015), und theoretischen Differenzen im Feld Relevanz abzusprechen, kann der Schulkulturansatz in seiner abstrakten Grundfigur als

2 Zur Entwicklung des Ansatzes vgl. Kramer 2015.

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übergreifender bzw. systematisierender Theorieansatz betrachtet bzw. genutzt werden (vgl. Helsper 2014). Wenn in diesem Kontext von Schulkultur die Rede ist, dann ist, wie bereits angedeutet, damit im Gegensatz zur Verwendung des Begriffs in Zusammenhang von Schulentwicklung und Schulentwicklungsforschung nicht eine in welcher Weise auch immer wünschenswerte Form der Ausgestaltung innerschulischen Zusammenlebens gemeint. Im analytischen Verständnis finden Schulkulturen zunächst unabhängig von entsprechenden Programmatiken Ausdruck in „Alltagspraxen, Rituale[n], Interaktionsformen, Symboliken, außeralltäglichen Ereignisse[n] (z. B. Feste)“ (ebenda). Diese bilden die empirischen Gegenstände einer Rekonstruktion der jeweiligen Schulkultur der untersuchten Schule(n), die in erster Annäherung als prägende symbolische Ordnung gefasst werden kann. Schulkulturen können in diesem Sinn als generative Struktur verstanden werden, die als solche unmittelbar auf den governanceanalytisch interessierenden ebenenspezifischen Eigensinn (Schimank 2007) bzw. die Eigenlogik verweist. Davon ausgehend und mit Blick auf eine kulturtheoretische Erweiterung des Governance­ ansatzes sowie die Frage nach dessen Anschlussfähigkeit an die Schulkulturforschung erscheint die Unterscheidung von drei Dimensionen von Schulkultur zentral. Es geht um die in begrifflicher Anlehnung an Lacan (vgl. Helsper et al. 2001) vorgenommende Unterscheidung zwischen dem „Realen“ dem „Symbolischen“ und dem „Imaginären“: „Schulkulturen sind als symbolische Ordnung der einzelnen Schulen in der Spannung von Realem, Symbolischen und Imaginären zu fassen. Die Schulkultur wird generiert durch die handelnde Auseinandersetzung der schulischen Akteure mit übergreifenden, bildungspolitischen Vorgaben und Strukturierungen vor dem Hintergrund historischer und kultureller Rahmenbedingungen und der sozialen Auseinandersetzung um die Durchsetzung und Distinktion pluraler kultureller Ordnungen und deren Hierarchisierung. Die jeweilige Schulkultur stellt die einzelschulspezifische Strukturvariante dar, in der die Strukturprobleme des Bildungssystems und die grundlegenden Antinomien des pädagogischen Handelns – die selbst sinnkonstituiert sind – je spezifisch gedeutet werden und in symbolischen pädagogischen Formen, Artefakten, Praktiken, Regeln, imaginären pädagogischen Sinnentwürfen und schulischen Mythen ihren jeweiligen Ausdruck finden.“ (Helsper 2008, S. 122)

Hinsichtlich der Anschlussfähigkeit von Schulkultur- und Governanceforschung erscheint die in der Bestimmung von Schulkultur angelegte Figur einer Relationierung von bildungspolitischen bzw. gesellschaftlichen Vorgaben und Erwartungen auf der einen Seite und schulischer Praxis sowie pädagogisch-programmatischer Entwürfe auf der anderen von unmittelbarer Bedeutung. Um dies genauer nachvollziehen zu können, bedarf es einer näheren Klärung der begrifflichen Bestimmungen des „Imaginären“, des „Symbolischen“ und des „Realen“. Das Imaginäre verweist auf die Wirklichkeitsebene der pädagogischen Programmatiken: „Dabei steht das Imaginäre für die idealen programmatischen pädagogischen Entwürfe und Zielsetzungen der jeweiligen Schule sowie die damit verbundenen institutionellen Selbstentwürfe und Bilder, die die schulischen Akteure konstruieren (z. B. in Reden, Schulschriften, 59

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Schulprogrammen, Webseiten, alltäglichen Darstellungen etc.). Dieses Imaginäre der Schulkultur kann hinsichtlich seiner ‚Idealität‘, der Breite und der Höhe der anvisierten Ziele und Ansprüche unterschiedlich ausgeformt sein.“ (Helsper 2008, S. 123)

Mit der Fokussierung institutioneller Selbstentwürfe als ein Teil einer Schulkultur trägt der Ansatz der Bedeutung entsprechender Programmatiken Rechnung und negiert damit nicht die Bedeutung des Anspruchs einer intentionalen Gestaltung von Schule als organisationale „notwendige Fiktion“ (Czada und Schimank 2000, S. 25). Gleichzeitig wird diese jedoch ganz im Sinne der oben umrissenen Reformulierung des Governanceansatzes als Teil der symbolischen Ordnung und nicht als diese selber gefasst, indem das so bestimmte „Imaginäre“ zum „Realen“ und zum „Symbolischen“ ins Verhältnis gesetzt wird. Dabei verweist Helsper insbesondere auf ein potenzielles Spannungsverhältnis zum von ihm so benannten „Realen“, das er so bestimmt: „Das Reale ist – um essenzialistische Missverständnisse vorzubeugen – selbst als symbolisch strukturiert zu denken. Damit werden die Strukturprinzipien (Giddens 1992) des Bildungssystems und die damit einhergehenden grundlegenden Strukturprobleme gefasst, die als Ergebnis des bildungspolitischen Handelns kollektiver Akteure generiert werden und durch das Handeln kollektiver Akteure auch transformiert werden können (z. B. die Vierbzw. Fünfgliedrigkeit des deutschen Schulsystems; für die Hauptschule die darin wurzelnde Strukturproblematik der Beschulung und Unterrichtung bei ‚interner Exklusion‘ (…)) Das Reale kann auf der Ebene der Einzelschule nicht grundlegend aufgehoben oder transformiert, sondern lediglich je spezifisch bearbeitet und bewältigt werden.“ (Helsper 2008, S. 124)

Mit dem so gefassten „Realen“ fokussiert der Ansatz der Schulkulturtheorie explizit die bildungspolitischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen von Schule(n) und damit zentrale Themenfelder governanceanalytischer Forschung. Dazu passend wird ein Verhältnis von Rahmung und Binnenraum in einer Form konzipiert, das – wie im angeführten Zitat deutlich wird – den governanceanalytisch gebräuchlichen Konzepten der Rekontextualisierung (vgl. Fend 2006) bzw. des Nacherfindens (vgl. Kussau 2007) entspricht. In diesem Sinne wird das „Reale“ als Möglichkeitsraum gefasst, der verschiedene Varianten der Ausgestaltung eröffnet und im Zweifelsfall – im Sinne eines Abdriftens des „Imaginären“ ins Phantasmatische – auch überdehnt werden kann. Gleichwohl verweist die Möglichkeit derartiger Randfälle auf die programmatischen Spielräume. Diese ergeben sich auch daraus, dass das „Imaginäre“ auch zur Seite der pädagogischen Praxis hin in einer analogen Weise „lose gekoppelt“ gedacht wird. Auf diese Wirklichkeitsebene der schulischen Praxis verweist die Kategorie des „Symbolischen“: „Das Symbolische der Schulkultur (…) markiert die interaktive und kommunikative Ebene der Entfaltung pädagogischer Praktiken, Formen, Gegenstände, Routinen, Arrangements etc. (…) Hierzu zählen insbesondere die Formen des Unterrichts, (…) aber auch die Praktiken der Kontrolle, der Überwachung, der Beurteilung und Rückmeldung, der Leistungsfeststellung und -diagnose (…).“ (Helsper 2008, S. 124f.)

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Das Symbolische wird als kulturell tradiertes und innerschulisch etabliertes Set an Praktiken gefasst, mit dem jene, in das „Reale“ eingeschriebenen Strukturprobleme im Sinne einer graduellen Einlösung oder Verkennung des „Imaginären“ bearbeitet werden können. Denn „nur durch die symbolischen pädagogischen Formen hindurch kann die institutionelle Auseinandersetzung mit dem Realen, den je spezifischen Strukturproblemen der Schulkultur erfolgen“ (Helsper 2008, S. 125). Wenn demnach das Symbolische unmittelbar auf den schulischen Binnenraum verweist, so ist dieser doch durch das „Reale“ geprägt. Hinsichtlich der governanceanalytischen Fragen nach Formen der Handlungskoordination erscheint jenseits dessen wichtig, dass das „Symbolische“ auch in Formen innerorganisationaler Interaktion, sprich beispielsweise die Gestaltung von Konferenzen etc. Ausdruck findet, schulische Praxis also als über das pädagogische und unterrichtliche hinausgehend gedacht wird (ebd.). Ausgehend von den bereits unmittelbar ins Auge springenden Bezügen ergeben sich aus der dargestellten Grundfigur der Schulkulturtheorie die folgenden Schnittflächen, Anknüpfungspunkte und Potenziale einer komplementären Relationierung von Governance- und Schulkulturforschung: • Auf eine governanceanalytische Relevanz der Schulkulturtheorie verweist unmittelbar der Hinweis, dass Schulkulturen aus der handelnden Auseinandersetzung der schulischen Akteure mit übergreifenden, bildungspolitischen Vorgaben und Strukturierungen hervorgehen. Mit dem „Realen“ wird explizit die Schnittfläche zwischen Governance- und Schulkulturforschung theoretisch ausgewiesen. Indem das „Reale“ im Sinne eines Spannungsverhältnisses zum „Imaginären“ und zum „Symbolischen“ entworfen wird, welches sich empirisch unterschiedlich ausformen kann, verweist die schulkulturtheoretische Grundfigur unmittelbar auf die governanceanayltische Frage nach dem Verhältnis des schulischen Binnenraums und dessen gesellschaftliche bzw. bildungspolitische Rahmung. Schul- und Unterrichtsforschung auf der einen Seite und Governanceforschung auf der anderen können so als sich komplementär ergänzende Ansätze relationiert werden, die im Zusammenspiel und in gegenseitiger Wahrnehmung das oben umrissenen schultheoretische Desiderat empirisch bearbeiten. • Indem die Dimension des „Symbolischen“ nicht allein als auf unmittelbar pädagogische Praktiken bezogen gedacht wird, können darüber Formen innerschulischer Handlungskoordination schulkulturtheoretisch verortet werden und dann in Relation zu im engeren Sinne pädagogischen Praktiken gesetzt werden. • Dass das Imaginäre von Schulkulturen durch im Fokus governanceanalytischer Untersuchungen stehende Reformen und Steuerungsinstrumente beeinflusst wird, liegt auf der Hand: Die in den 1990er Jahren etablierte Aufforderung an Schulen, Schulprogramme zu formulieren und sich darüber zu profilieren (vgl. Heinrich 2009), arbeitet in Richtung einer Ausformulierung des „Imaginären“ und darüber fast zwangsläufig in Richtung einer ideellen Steigerung der schulisch anvisierten Ziele und Ansprüche, was die Frage nach dem „Realitätsgehalt“ des Imaginären provoziert. Dazu formuliert Helsper, dass 61

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„das Imaginäre der Schulkultur (…) gewissermaßen als phantasmatische, verkennende Anspruchs- und Zielformulierung der Schule fungieren“ könne (Helsper 2008, S. 124). • In diesem Sinne wird es möglich zu rekonstruieren, inwieweit und wie Reformmaßnahmen in der Schule „ankommen“, wie sie schulkulturell nacherfunden werden, indem sie sich ggf. in unterschiedlicher Form und in unterschiedlichem Maße im „Imaginären“ und oder im „Symbolischen“ niederschlagen oder eben auch nicht. Davon ausgehend können etwaige, so beobachtbar werdende Inkonsistenzen und Widersprüche nicht nur beschrieben werden. Im Sinne einer Ablösung von einem praktischen Erkenntnisinteresse und damit der Perspektive des (vermeintlichen) Steuerungssubjekts (Staat) und damit in Lösung von einer evaluativen Perspektive können dann „inkonsistente“, bruchstückhafte Adaptionen von Reformen vor dem Hintergrund der jeweiligen Schulkultur – im analytischen Verständnis – als sinnvolle Umgangsweisen rekonstruiert werden, ohne sie allein als Abweichungen vom Gewünschten bzw. als „transintentionale Folgen“ oder Widerständigkeiten in den Blick zu bekommen. Davon ausgehend erscheint dann weniger die governance-analytisch immer wieder thematisierte Differenz von Steuerungshoffnung und -resultat als solche interessant oder bemerkenswert. Vielmehr erscheint im Sinne der forschungsprogrammatisch genuinen governanceanalytischen Frage nach Formen der Interdependenzbewältigung und Handlungskoordination von Interesse, wie etwaige Inkonsistenzen und Widersprüchlichkeiten gehandhabt werden, wie sie ggf. entsprechend auf Dauer gestellt werden und inwieweit sie selbst als genuiner Teil eines immanent sinnvollen Umgangs mit Reform- und Transformationszumutungen gedeutet werden können.3 Die Governanceforschung kann das sich in diesen Überlegungen ausdrückende Potenzial dann entfalten, wenn sie sich – wie forschungsprogrammatisch ja behauptet – tatsächlich von der Perspektive der Steuerungssubjekte löst, was zwingend impliziert, sich von einem intentionalistisch gedachten Akteutsbegriff zu verabschieden und so von einem „politisch-administrative[n] Rationalismus“ (Haus 2012, S. 137). Die schulkulturtheoretische Ausdifferenzierung von „Imaginärem“ und „Symbolischen“ verweist darauf, dass dies nicht bedeutet, jeder Intentionalität und Programmatik jede Bedeutung abzusprechen. Vielmehr wird ihnen als Gegenstand der Analyse ein methodologisch schlüssiger Ort zugewiesen, indem so systematisch zwischen Fremd- und Selbstbeschreibung unterschieden wird. Da Schulkulturforschung naturgemäß in erster Linie die Ebene der Schule und der schulischen Praxis fokussiert, steht diese Ebene im Mittelpunkt der bisherigen Überlegungen. Von diesen ausgehend erscheint es lohnend, die auf diese Ebene bezogene kulturtheoretische Perspektivierung auf das Mehrebenensystem insgesamt zu übertragen. Dies entspricht 3 Diese Überlegung verweist darauf, dass die dargestellte theoretische Figur nicht in dem Sinne gelesen werden muss, eine Passung zwischen „Realem“, „Imaginären“ und „Symbolischem“ sei der schulkulturelle Normal- oder gar Gelingensfall. Ausgehend von entsprechenden Rekonstruktionen wäre auf theoretischer Ebene zu diskutieren, inwieweit umgekehrt, eine Divergenz zwischen diesen Dimensionen nicht konstitutiv für die Institution Schule ist.

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dem Hinweis Helspers, dass das „Reale“ selbst „symbolisch strukturiert“ sei. Gleichwohl erfährt dieser Gedanke keine weitere theoretische Ausdifferenzierung. Auch empirisch gilt das „Reale“ als ein vernachlässigtes Feld innerhalb der Schulkulturforschung (vgl. Helsper 2015, S. 489). Auch Idel und Stelmaszyk sehen im Realen einen „blinden Fleck“ (2015, S. 64) der Schulkulturforschung und fordern entsprechend dezidierte „Rekonstruktionen zum Realen“ (ebd.).4 Verstehen wir Governanceforschung aus einer schulkulturtheoretischen Perspektive heraus gedacht als Forschung zum „Realen“, dann legt dies die weiter oben bereits vorgeschlagene „kulturtheoretische“ Perspektivierung von „Governance“, „Handlungskoordination“ bzw. „Interdependenzbewältigung“ nahe. In diesem Sinne richtete sich die Forschung auf die Ausformung des „Realen“ und die Fragen, wie, inwieweit, durch wen und in welchen Formen gesellschaftliche Erwartungen, Vorstellungen und Strukturprobleme an Schule herangetragen werden. Auf das Erkenntnispotenzial einer solchen Erweiterung verweist unter anderem Johannes Bellmann mit Blick auf das Themenfeld der sogenannten „Neuen Steuerung“: „Wer Reformen im Qualitätsmanagement jedenfalls unter rein technologischen Aspekten betrachtet, dem entgehen die tieferliegenden kulturellen Effekte, die ein neues Verständnis des zu steuernden Gegenstandes und ein neues Selbstverständnis pädagogischer Akteure und ihrer Tätigkeit hervorbringen. Möglicherweise ist aber die sog. ‚Neue Steuerung‘ auf dieser kulturellen Ebene weit erfolgreicher, als auf der in der öffentlichen und zum Teil auch wissenschaftlichen Wahrnehmung im Mittelpunkt stehenden technologischen Ebene.“ (Bellmann 2016, S. 14)

Auch hier findet sich der Hinweis auf die Relevanz der kulturellen Dimension des Reformgeschehens und auf die Notwendigkeit, entsprechende die „technische Ebene“ beleuchtende Selbstbeschreibungen, nicht mit zutreffenden analytischen Beschreibungen des jeweiligen Steuerungsinstrumentes gleichzusetzen. Systematisch wäre dies sichergestellt, wenn – schulkulturtheoretisch gesprochen – die Unterscheidung von „Imaginärem“ und „Symbolischem“ im Sinne einer theoretischen Ausdifferenzierung ins „Reale“ hinein­ kopiert würde. Bei genauerem Hinsehen wird schnell klar, dass beispielsweise jene im Mittelpunkt der Goveranceforschung stehenden Instrumente einer „Neuen Steuerung“ einerseits konkrete Formen der Relationierung von Politik, Verwaltung bzw. Aufsicht und Schule implizieren, die zwar hierarchiebasiert sind, sich jedoch gerade nicht in formalen Wei-

4 In diesem Zusammenhang verweisen sie auf die Notwendigkeit einer historischen Perspektivierung des „Realen“. Diese Forderung konvergiert mit der Problematisierung der gegenwärtigen Auseinandersetzung mit dem Themenfeld der „Neuen Steuerung“ durch Ulrich Hermann, der überzeugend die Explikationskraft einer historischen Rekonstruktion von (vermeintlichen) Transformationen der Relationierung von Staat und Schule exemplifiziert (vgl. Hermann 2009). In ähnlicher Weise kann die historische Perspektivierung des aktuellen als „Weg in die Zweigliedrigkeit“ beschriebenen Strukturwandels von Zymek (2013) gelesen werden. 63

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sungen oder ähnlichem erstrecken. Diese lassen sich im Anschluss an die Schulkulturforschung bzw. kulturtheoretische fundierte praxistheoretische Zugänge als vielfältige Praktiken fassen, in die jeweils spezifische Relationierungen der Akteure zueinander eingeschrieben sind. In dieser Perspektivierung von Steuerungsinstrumenten wird beispielsweise erkennbar, dass und wie Schulinspektionen die schulischen Akteure qua Durchführung der Inspektionen adressieren, mit spezifischen Vorstellungen von Schule und pädagogischer Professionalität konfrontieren und darüber – recht unabhängig von den im Rahmen der Inspektionen generierten „Evidenzen“ in Richtung der Herstellung einer „Handlungseinheit“ Schule arbeiten (vgl. Dietrich 2016).5 Wie sich dieses sich im Vollzug entsprechender Praktiken realisiert, und wie beispielsweise Lehrerinnen und Lehrer im Zuge der Durchführung von Schulinspektionen angehalten werden, in einer spezifischen Art und Weise über ihre Tätigkeit und ihre Schule zu sprechen, rekonstruiert Maike Lambrecht in ihrer konversationsanalytisch angelegten Untersuchung von Befagungspraktiken, in deren Rahmen sie eine pädagogische Charakteristik dieser Adressierungen herausarbeitet (vgl. Lambrecht 2018). Andererseits werden entsprechende Reformen programmatisch begleitet und darüber legitimiert, sie implizieren also etwas „Imaginäres“. Auf das Potenzial entsprechender Rekonstruktionen verweisen beispielsweise die diskursanalytisch angelegten Untersuchungen Melanie Schmidts zu „Praktiken des Sprechens über Schulinspektionen“ (2017) oder die Untersuchung Cornelia Dinsleders zu diskursiven Praktiken zur Kooperation bei Lehrerinnen und Lehrern (vgl. 2018). Beide Studien zeichnen empirisch detailliert nach, dass entsprechende Diskurse zum einen nicht nur Konzepte der Steuerung transportieren und legitimieren, sondern gleichzeitig damit korrespondierende Vorstellungen von Schule und pädagogischer Professionalität. Darüber verdeutlichen sie ebenfalls, dass sich die Ausformung des „Imaginären“ einer „evidenzbasierten“ Steuerung oder einer an Konzepten der Organisationsentwicklung anschließenden Schulentwicklung nicht zuletzt und wesentlich im Feld erziehungswissenschaftlicher und (akademischer) schulpädagogischer Diskurse vollzieht – wodurch beispielsweise Texte, die unter dem Label einer Educational Governance veröffentlicht werden, zum Teil des empirischen Gegenstandes werden und damit die Grenzen zwischen Beschreibung und Gegenstand verschwimmen. Derartige Rekonstruktionen legen dann jene meist latent bleibenden „Kulturkämpfe“ (vgl. Schimank 2007) frei, die verborgen bleiben müssen, wenn jene Modi einer „Schatten der Hierarchie“ (vgl. Börzel 2007) sich etablierenden weichen Steuerung nicht rekonstruiert werden. Die Unterscheidung zwischen dem „Imaginären“ und dem „Symbolischen“ könnte dann nicht allein Abweichungen erkennbar werden lassen, sondern auch das Zusammenspiel der in diesen Dimensionen Ausdruck findenden Strukturlogiken der Steuerung, die gleichwohl

5 In eine ähnliche Richtung weist bereits die Analyse Veronika Tackes, die die an Konzepte der Organisationsentwicklung anschließenden Programmatiken der Schulentwicklung als organisationale Überformungen des Schulischen rekonstruiert und entsprechend als aktive Formen der Deprofessionalisierung problematisiert (vgl. Tacke 2005).

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mehr oder weniger in Kontrast zu entsprechenden manifesten Selbstbeschreibungen stehen können.

4

Resümee

In diesem Beitrag sollte der Sinn und das Potenzial einer kulturtheoretischen Blickerweiterung der in den letzten Jahren auch im erziehungswissenschaftlichen Kontexten an Bedeutung gewonnenen Governanceperspektive plausibilisiert werden. Ausgehend vom Ansatz der Schulkulturtheorie und der diesen charakterisierenden Grundfigur der Trias von „Imaginären“, „Symbolischem“ und „Realen“ wurde eine theoretische Ausformulierung einer solchen Erweiterung umrissen, die Fragen der Governance, Handlungskoordination bzw. Interdependenzbewältigung von einer intentionalistischen Betrachtungsweise löst und in Rechnung stellt, dass die verschiedenen Handlungsfelder im als Mehrebenensystem gedachten Schulsystem Eigenlogiken ausbilden. Gefasst als spezifische Kulturen, werden diese in ihrer Mehrdimensionalität rekonstruierbar. Die theoretischen Bemühungen stehen in komplementärem Verhältnis zu einer methodologischen und methodischen Konturierung einer rekonstruktiven Governanceforschung, wie sie an anderer Stelle vorgenommen wurde (Dietrich 2014, 2016), weswegen mitlaufend immer auch das empirische Potenzial der theoretischen Figur diskutiert wurde. Der Anschluss an die Schulkulturtheorie, wie sie von Helsper et al. entwickelt wurde, stellt eine Variante einer entsprechenden Relationierung von Schulforschung bzw. Schultheorie und Governanceforschung dar – eine kontrastierende Relationierung etwa zur auch große Resonanz erfahrenden Lernkulturforschung (Reh et al. 2015) könnte zu einer weiteren Ausschärfung beitragen. Das Plädoyer für eine kulturtheoretische Erweiterung der Governanceperspektive begründet sich immanent darin, dass so Dimensionen der Governance bzw. Handlungskoordination in den Blick genommen werden können, die im Anschluss an den durch eine intentionalistische Denkweise geprägten akteurzentrierten Institutionalismus nicht erkennbar sind. Damit kann nicht zuletzt der Anspruch eingelöst werden, der im Label „Educational Governance“ angelegt ist, nämlich die Spezifik des Feldes „Schule“ abzubilden und ernst zu nehmen (vgl. Schimank 2014). Dies würde dann auch eine Anschlussfähigkeit zum Feld der im engeren oder weiteren Sinne kulturtheoretisch ausgerichteten Schul- und Unterrichtsforschung herstellen und eine gegenseitige Rezeption wahrscheinlicher werden lassen. Die vorgeschlagene Justierung der Governanceansatzes könnte in einem ersten Zugriff als sich nicht zuletzt empirisch aufdrängende Erweiterung des Ansatzes gedeutet werden. In diesem Sinne könnte sie als theoretische Weiterentwicklung verstanden werden, mit der nicht zuletzt auf die regelmäßig herausgestellte theoretische Unbestimmtheit und Offenheit des Ansatzes reagiert wird, und so als ein Vorschlag für eine entsprechende (meta) theoretische Konsolidierung. Bei etwas näherem Hinsehen zeigt sich jedoch schnell, dass die herausgestellte theoretische Offenheit der „Educational Governance“, das dieser in der 65

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Sache klar entgegenlaufende gleichzeitige Festhalten an einem intentionalen Akteurbegriff sowie die in dieses eingeschriebene Zurückweisung einer kulturtheoretischen Erweiterung der Perspektive keineswegs zufällig sind: Die Konjunktur der „Educational Governance“ begründete sich in erster Linie in einer bildungspolitischen Steuerungsdebatte und davon ausgehend in einem bildungspolitischen Anliegen. Vor dem Hintergrund, dass der Ansatz daraus seine Relevanz bezieht, erfolgt letztlich kaum eine Lösung von der bildungspolitischen und administrativen Perspektive (vgl. Langer 2015). Damit muss aber geradezu die kulturelle Dimension des Geschehens im Sinne eines offenen oder verdeckten „politisch-administrative[n] Rationalismus“ (Haus 2012, S. 137) ausgeblendet bleiben. Insofern mag es nur auf den ersten Blick paradox wirken, dass die sich abzeichnende Abschwächung der Konjunktur des Steuerungsthemas und der Rückgang entsprechender, von praktischen Interessen geleiteten Förderprogrammen einen Möglichkeitsraum für eine entsprechende theoretische Ausschärfung des Governanceansatzes eröffnen könnte, mithilfe derer der forschungsprogrammatische Anspruch, Handlungskoordination vor dem Hintergrund ebenenspezifischer Eigenlogiken bzw. Kulturen mit Blick auf die Spezifik des Erziehungssystems zu erforschen und theoretisch zu verstehen, eingelöst werden könnte.

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Skizzen zur governanceanalytischen Theoretisierung von Bildungsungleichheit, Bildungssystem und Gesellschaft Roman Langer Skizzen zur governanceanalytischen Theoretisierung

Zusammenfassung

Dieser Beitrag skizziert Ansätze zur governanceanalytischen Theoretisierung von Bildungsungleichheit sowie des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft. Er bearbeitet damit zwei Gegenstände, die in der Educational Governance-Forschung bisher, nicht zuletzt auf Grund ihrer konzeptuellen Grundlagen und theorieperspektivischen Vorentscheidungen, vernachlässigt werden. Ausgangspunkt ist die Rekonstruktion einer der einschlägigen empirisch-bildungssoziologischen Forschung zu Grunde liegenden impliziten Theorie der Bildungs­ungleichheit. Über einen Exkurs zu den Konzepten „Akteur“ und „Gruppe“ führt die Theoretisierung des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft zu Reflexionen über die gesellschaftliche Konkurrenz um die positionsgebundene Nutzung gesellschaftlicher Vermögen sowie über „Leistung“ und „Bildung“ als governancetheoretisch zentrale Momente jenes Verhältnisses. Ein methodologischer Vorschlag zur Theoriebildung, der auf die Analyse der Praxis der Ungleichheitsreproduktion abstellt, schließt den Beitrag ab. Schlüsselbegriffe

Bildungsungleichheit, Bildungssystem und Gesellschaft, Theoriebildung, Bildung, Leistung.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_5

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Einleitung Bildungsungleichheit1 ist ein extrem stabiles Phänomen. Vor allem in den deutsch­sprachigen Ländern hat sie die Bildungsexpansion der 1960er und -70er Jahre eben­so überlebt wie die damit einhergehenden politischen Bemühungen um ihre Eindäm­mung. Weder die Einführung neuer Steuerungsinstrumente in den 1990er Jahren noch die Bildungsstandardsund Vergleichstestbewegung, die ja ihrem Selbstverständnis nach Bildungsun­gleichheit ebenfalls minimieren möchte, konnten daran etwas ändern. Die Educational Governance hat sich bislang kaum mit dem Phänomen auseinander­ gesetzt.2 Es stellt eine erhebliche Herausforderung für sie dar, weil ih­r theore­tisches Instrumentarium nicht der Auseinandersetzung mit Ungleichheit entsprang (vgl. Langer in diesem Band) und weil die theoretische Begriffss­prache der Bildungsungleichheitsforschung kaum kompatibel mit den Konzepten der Educational Governance zu sein schei­nt. Die governancetheoretische Auseinandersetzung mit dem Phänomen der Bildungsungleichheit erscheint jedoch ebenso geboten wie fruchtbar. Geboten, weil Bildungsungleichheit – genauer der Beitrag des Bildungssystems zu illegitimer sozialer Ungleichheit – ein gesellschaftlich relevantes und teils auch aktuell öffentlich diskutiertes Thema ist, zu dem die Educational Governance, die sich ja mit Steuerungs- und Regulierungsphänomenen befasst, also etwas wissenschaftliches Gehaltvolles über (governancepolitische) Ursachen von Verteilungsstrukturen sagen könnte, nicht schweigen sollte. Fruchtbar erstens, weil Bildungsungleichheit nur angemessen theoretisiert werden kann, wenn man die Beziehungen zwischen dem Bildungssystem und anderen gesellschaftlichen Teilsystemen mit in den Blick nimmt – was übrigens dazu zwingt, theoretisch scharf zu bestimmen, worin das „Systemhafte“ des Bildungssystems besteht: sein spezifischer Kern, seine relative Autonomie und seine Grenzen zur Umwelt. In der Bildungsforschung wird jedoch der Begriff des Bildungssystems allzu häufig ohne nähere theoretische Bestimmung verwendet, sodass bei analytischem Licht betrachtet gar nicht genau klar ist, worüber diese Forschung redet, wenn sie jenen Begriff verwendet. 1  „Bildungsungleichheit“ wird im Folgenden ausschließlich in der sozialstrukturellen Dimen­sion verstanden. Ethnische und geschlechtliche Ungleichheiten zu erforschen ist zur Zeit sehr en vogue (Solga und Becker 2012, S. 14), auch politisch haben sie zur Zeit Konjunktur. Dahinter verschwinden sozialstrukturelle Ungleichheiten mitunter, obwohl etwa migrationsbedingte Ungleichheit immer deutlicher auf schichtbedingte Ungleichheit reduzierbar zu sein scheint und die Ungleichheit der Geschlechter im Bildungssystem keine so sehr große Rolle mehr zu spielen scheint; die gläserne Decke für Frauen hängt inzwischen ziemlich hoch, und in den jungen Jahrgängen scheinen eher die Jungs im Nachteil zu sein. Empirisch interessanter und wahrscheinlich theoretisch fruchtbarer wäre es in meinen Augen, verdeckte Diskriminierungen zu untersuchen: Frühgeborene oder Personen, die man als hässlich oder als dick attribuiert. 2  Der prominenteste Versuch, der das Phänomen aber nicht wirklich in den Griff bekam, ist Dietrich, Heinrich und Thieme (2011). Auch ein weniger prominenter Versuch, an dem die Herausgeber dieses Handbuchs beteiligt waren, blieb wirkungslos (Brüsemeister und Langer 2012).

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Fruchtbar zweitens, weil an der praktischen Gestaltung (mithin Reproduktion und möglichen Milderung) von Ungleichheitsstrukturen sehr viele unterschiedliche Akteure und Faktoren in multiplen Formen des Zusammen-, Nebeneinanderher- und Gegenwirkens beteiligt sind. Derartige komplexe Wirkungsgefüge entziffern zu können ist ein zentraler Anspruch, mit dem die Educational Governance angetreten ist. In diesem Beitrag werden mögliche Ansätze zur Theoretisierung der Bildungsungleichheit und des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft skizziert. Abschnitt 1 eröffnet die Argumentation mit Ideen zur Rekonstruktion von Bildungsungleichheit als (governance-) theoretischem Problem. Als Ansatzpunkt dafür rekon­struiert es eine implizite Theorie der Bildungs­ungleichheit, die im einschlägigen wissen­schaftlichen Diskurs weithin geteilt zu werden scheint.3 Das führt ziemlich unmittelbar zu einem grundbegrifflichen Problem, der Konzeption von „Akteur“ und „Gruppe“, dem sich in Abschnitt 2 ein Exkurs widmet. Die Abschnitte 3 bis 5 thematisieren dann das Verhältnis von Bildungssystem und Gesellschaft an Hand der positionsgebundenen Nutzung gesellschaftlicher Vermögen, der gesellschaftlichen Konkurrenz um die Verfügung über ebendiese positionsgebundenen Vermögen und über „Leistung“ und „Bildung“ als governancetheoretisch zentralen Momenten jenes Verhältnisses. Der Beitrag schließt in Abschnitt 6 mit einem methodologischen Vorschlag zur Theoriebildung, der auf die Analyse der Praxis der Ungleichheitsreproduktion abstellt.

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Bildungsungleichheit als theoretisches Problem

Warum ist Bildungsungleichheit überhaupt ein Problem? Der Versuch, diese Frage zu be­ antworten, führt fast unmittelbar in die Notwendigkeit, gesellschaftstheore­tische Annah­ men zu setzen, derer sich die Educational Governance bislang, so weit ich sehe, enthält. In demokratischen Staaten wird angenommen, dass allen Personen die gleichen Rechte zu­kommen müssen, sich an demokratischen Willensbildungs- und Entschei­dungsprozessen beteiligen zu können. Ein zentraler Impetus aller demokratischen Grundrechte und Insti­ tutionen besteht darin zu verhindern, dass Personen oder ganze Bevölkerungsgruppen aus diesen Prozessen ausgeschlossen werden können, und dass eine Person oder eine be­ stimmte Bevölkerungsgruppe dauerhaft die Herr­schaft über die Staatsgewalt und damit über die Gesamtbevölkerung übernimmt, ohne abgesetzt werden zu können, wenn sie ge­gen die Interessen der Bevölkerung handelt. Gewährleisten soll das unter anderem die Norm der Gleichheit aller Perso­nen vor dem Gesetz, dessen juristische Instanzen nach

3  Auf die Rekonstruktion der klassischen theoretischen Erklärungen von Bildungs­ungleichheit, namentlich Bourdieu und Boudon, ferner etwa Foucault und Esser, wird verzichtet. Sie wird ja anderswo ständig wiederholt – wobei die theoretischen Konzeptionen eher unkritisch perpetuiert, nämlich als starre Interpretationsfolien auf Phänomene der Bildungsungleichheit gelegt werden, die den Blick auf konkrete Erzeugungsprozesse von Bildungsungleichheit zunehmend eher verstellen als erhellen. Ausnahmen bestätigen hier wie überall die Regel. 73

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dem Rechtsgrundsatz „ohne Ansehen der Person“ urteilen sollen. Gleichgültig, aus welcher sozialen Schicht und aus welchem Milieu eine Person stammt, gleichgültig wie vermögend oder arm sie ist, wieviel politischen Einfluss sie hat, wie hoch ihre Reputation ist, welchem Ge­schlecht, welcher Familie sie angehört, welcher Hautfarbe, Religion oder Ethnie sie ist – so lange sie Staatsbürger/in ist, soll sie die gleichen Chancen haben, am demo­k ratischen Prozess teilzuhaben und in führende gesellschaftliche Positionen zu ge­langen. Studien zur Bildungsungleichheit orientieren sich, wenngleich in der Regel implizit, an dieser demokratischen Norm. Kritisiert werden Zustände, in denen jene Norm nicht erfüllt ist, in denen also bestimmte Bevölkerungsgruppen systematisch hinsichtlich der Zugangschancen zu höherer Bildung (also nach der Grund- bzw. Volksschule zur weiterführenden Schulen, an denen ein Matura- bzw. Abitur-Abschluss erreicht werden kann, und dann zur Hochschulbildung) und / oder hinsichtlich der Chancen auf Bildungserfolg generell systematisch benachteiligt werden (und andere Gruppen entsprechend privilegiert werden). Bildungsun­gleichheit besteht, wenn es qua Herkunft systema­tisch schwieriger für die Kinder bestimmter und leichter für die Kinder bestimmter anderer Bevölkerungs­gruppen ist, höhere Bildungsabschlüsse und -titel zu erwerben, und wenn daraus eine stabile Ungleichverteilung von Ressourcen und Lebenschancen resultiert (vgl. Schwinn 2008, S. 26). Wegen des Verstoßes gegen jene demokratische Gleichheits­norm ist Bildungsungleichheit skandalisierbar (ebd., S. 36).4 Die demokratische Norm, an der sich diese Zustandsbeschreibung orientiert, ist geschichtlich, wie weithin bekannt, aus der revolutionären Kritik des Bürgertums an den ständischen Privilegien von Adel und Klerus hervorgegangen. Beide Stände, die über das gesellschaftliche Privileg der politischen respektive religiösen Herrschaft verfügten, waren sozial geschlossen, sie reproduzierten sich so gut wie ausschließlich aus sich selbst heraus. Personen, die in diese Stände hineingeboren wurden, fielen daher Herrschaftspositionen und die daran gebundenen gesellschaftlichen Reichtümer und Vermögen qua Geburt – Herkunft – zu. Personen aus niedrigeren gesellschaftlichen Ständen blieb der Aufstieg in Herrschaftspositionen und der Zugang zu jenen gesellschaftlichen Vermögen verschlossen. Der revolutionäre Dritte Stand riss diese ständischen Grenzen ein und bestimmte, dass in demokratischen Republiken nicht die Herkunft, sondern die Leistung darüber entscheiden solle, wer Führungspositionen einnehmen und die daran gekoppelten Vermögen – dann aber zum Wohle des allgemeinen Volkes – nutzen sollte. Ich habe an diese Geschichte erinnert, weil in der Auffassung des revolutionären Bürgertums eine gesellschaftstheoretische Annahme enthalten ist, die in der Bildungsun-

4  „Das Problem einer gerechten Verteilung von Bildung ist gerade deswegen so drängend, weil sie die Verteilung von Lebenschancen beeinflusst.“ (Giesinger 2009, S. 174) „[D]ass der Staat für faire Bedingungen im Wettbewerb um soziale Vorteile zu sorgen hat [, ..] ergibt sich unmittelbar aus dem Ideal der demokratischen Gleichheit, dem die Verteilung von Bildung angemessen sein soll: Werden gewisse soziale Gruppen durch Bildungsungleichheiten aus dem Wettbewerb um attraktive soziale Positionen ausgeschlossen, so können sie sich zu Bürgern zweiter Klasse degradiert fühlen.“ (Ebd., S. 176)

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gleichheitsforschung über den Weg der Orientierung an jener demokratischen Norm bis heute implizit fortgeschrieben wird. Diese implizite gesellschaftstheoretische Annahme hat Emmerich (2016) als den methodologischen Gruppismus der Bildungsungleichheits­ forschung bezeichnet. Methodologischer Gruppismus lässt sich in Form folgender Annahmen re­konstruieren: Personen gehören unterschiedlichen so­zialen Gruppen an (wobei der Typ dieser Gruppen variiert: Schichten, Milieus, Klassen, Kulturen, Ethnizitäten u. a. m.). Die Gruppen vermitteln den ihnen zugehörigen Personen im Sozialisationsprozess ungleiche Lernvoraussetzungen und -ergebnisse sowie ungleiche Bildungsaspi­rationen und -wahlentscheidungen, die den Bildungserfolg differenziell beeinflussen. Dies wiederum erzeugt differenzielle Zu­gangsund Erfolgschancen im Bildungssystem, die sich anschließend mehr oder weni­ger gut in berufliche Positionen konvertieren lassen, und so ergibt sich eine automa­tische Selbstselektion qua Gruppenzugehörigkeit (Emmerich 2016, S. 126; Schwinn 2008, S. 27). Auf diese Weise, angereichert durch verschiedene Prozesse sozialer Schließung, reproduzieren sich soziale Gruppen außerhalb des Bil­dungssystems selbsttätig (Emmerich 2016, S. 127; Solga und Becker 2012, S. 15). Diese implizite gesellschaftstheoretische Annahme ist für theoretische Zwecke problematisch.5 Es werden Einsichtschancen vergeben, wenn man gesellschaftliche Gruppen quasi-ontologisch als geschlossene Einheiten voraussetzt. Hier eröffnet sich eine Parallele zwischen dem methodologischen Gruppismus der Bildungsungleichheitsforschung und der Akteurzentrierung der Educational Governance. Letztere spricht zwar nur selten von Gruppen (Klassen etc.), sondern von Akteuren, aber die Akteure werden, ebenfalls implizit, ebenfalls eher zu einheitlich, zu sehr geschlossen und unverändert selbstreproduzierend vorgestellt. Welche Probleme sich daraus ergeben, und wie man diese Probleme eventuell beheben könnte, sind Thema des folgenden Exkurses.

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Exkurs: Akteure und Gruppen

Das erste Problem des methodologischen Gruppismus und der Akteurzentrierung lässt sich wie folgt fassen: Sowohl der Gruppen- als auch der Akteurbegriff lassen ein einheitliches, in sich har­monisches Gefüge assoziieren. Aber, erstens, innerhalb von Akteuren (auch innerhalb von Personen!) und Gruppen können Konflikte auftreten, kann es widerstreitende Interessen geben und existieren Macht- und Ressourcenunterschiede (man denke unter diesem Gesichtspunkt beispielsweise an Lehrer/innenkollegien, an Schulen, an Schulverwaltungen, an bildungspolitische Ausrichtungen von Parteien). Diese Dif5  Nennenswerte explizite Theoretisierungen des Begriffs der Gruppe, der in den 1950er und 60er Jahren durchaus sozialwissenschaftliche Konjunktur hatte, endeten in der Soziologie Mitte der 1980er Jahre mit einem schon damals eigentümlich kraftlosen Aufflammen in einem Sonderheft der Kölner Zeitschrift (Neidhardt 1983). 75

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ferenzen können sich erstens über die Zeit verändern und zweitens gezielt beeinflusst werden; beides hat dann nicht nur Auswirkungen auf das Innenleben des Akteurs bzw. der Gruppe, sondern auch auf deren Handeln nach außen gegenüber anderen Akteuren und Zugehörigen anderer Gruppen. Und damit können sich Governancepraktiken und -strukturen verändern. – Wer die Unterschiede innerhalb von Akteuren und Gruppen negiert, wird vor allem dazu beitragen, die schwächeren und untypischen Komponen­ten innerhalb eines Akteurs bzw. einer Gruppe zu überse­hen und, etwa, die Ansich­ten eines Akteurs oder einer Gruppe mit denen ihrer Sprecher, Leitungen und Mehr­heiten fälschlich identifizieren sowie die Freiheitsgrade der Komponenten zu möglichem kreativem und abweichendem Verhalten unterschätzen. Zweitens führen Gruppismus und Akteurzentrierung in Versuchung, indivi­duelles Verhalten durch „individuell attribuierte Gruppenvariablen“ zu erklä­ren (Emme­rich 2016, S. 128–129), sodass weder in den Blick gerät, welche Motive die Personen selbst für ihr Verhalten haben, noch dass Personen in der Lage sind, trotz vergleichbarer Ausgangs­lagen unterschiedlich zu handeln. So gibt es erwartungswidrige individuelle Bildungsaufstiege und -ausstiege, d. h. Personen, die derselben sozialen Gruppe entstammen, können sehr unterschiedliche individuelle Wege gehen und dabei ihre Herkunftsgruppen auch, wenngleich zumeist unter erheblichen Anstrengungen und Problemen, verlassen (Gerhartz-Reiter 2017). Für Akteure gilt Analoges; wer Aussagen des Rektorats einer Universität oder eines Schulleitungsmitglieds als Auffassung des Akteurs Universität X oder Schule Y nimmt, der übersieht womöglich ohne Not oppositionelle Akteure innerhalb dieser Organisationen; wer die Äußerungen der Vertretungen eines Elternverbandes oder einer Elternsprecherin als Äußerung der Eltern als Akteur nimmt, wird dazu neigen zu übersehen, dass die Interessen beispielsweise bildungsferner Eltern, die sich häufig nicht in solchen Vertretungen engagieren, möglicherweise gar nicht mitvertreten werden. Drittens ist daran zu erinnern, dass Gruppen und Akteure etwas anderes sind als Kategorien. „Eltern“, „Lehrpersonen“ oder „Schüler/innen“ sind soziale Kategorien. Sie versammeln Elemente, die ein ge­meinsames Merkmal teilen, und nur auf Grund dessen zu einer Einheit zusammengefasst werden. Soziale Ka­tegorien sind zunächst einmal rein statis­tische Größen. Die Elemente dieser Kategorien, die Merkmalsträger, interagieren nicht miteinander, bilden kein soziales Netzwerk, sind nicht organisiert und handeln nicht als Einheit, genausowenig wie Alte, Kranke oder Männer (einige von ihnen mögen das tun, viele aber, oft die weitaus meisten, aber haben gar keinen Kontakt zueinander). Allenfalls befinden sie sich innerhalb eines angebbaren Bezugssystems in einer spezifischen Lage oder nehmen dort spezifische Rollen ein – so sind „Lehrer/innen“ durch ihre Berufsrolle an der Schule definiert, „Eltern“ durch ihre Erziehungsrolle gegenüber ihren Kindern etc. Darüber hinaus aber eint sie in der sozialen Praxis zunächst einmal nichts; es handelt sich allenfalls, um Marx zu paraphrasieren, um Gruppen an sich, aber nicht um Gruppen für sich: um Gruppen, die ihrer selbst als Gruppe bewusst sind, sich gezielt organisieren und dann einheitlich handeln: genau dies erst macht sie zu einem Akteur. Der Elternverband ist ein Akteur, die SPD ist ein Akteur, das Bildungsministerium ist ein Akteur usw. – aber wie gesagt, auch diese Akteure sind in sich nicht unbedingt einheitlich, siehe oben.

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Ein interessanter theoriefähiger Vorschlag, der es vielleicht ermöglichen wird, den Über­gang von einer sozialen Kategorie (wie einer Schicht oder Klasse) zu einem Ak­teur theore­tisch zu erfassen, kommt aus der Netzwerktheorie. Dort gelten Wohnor­te, große Gruppen (!), Berufsgruppen, Bildungsinstitutionen, freiwillige Vereinigun­gen und Milieus als Op­portunitätsstrukturen, die realen interaktiven Kontakt zwi­schen Personen ermöglichen (Fuhse 2008, S. 81–82) – aber noch nicht gewährleisten. Da Personen aber vor allem Kontakt zu Personen mit „ähnlichen Werten und Ein­stellungen“ (ebd., S. 84) suchen, üben sie an die­sen Orten, an denen sie zusammenkom­men, mittels sozialer Kontrolle (deren Intensität von der Interaktionsdichte am je­weiligen Ort abhängt) Konformitätsdruck aufeinander aus und machen sie zu Netz­werken von Personen „mit ähnlichen Wertorientierungen, Ein­ stellungen und Ver­haltensweisen“ (ebd.). Diese kollektiv geteilten Orientierungen machen kooperatives Verhalten wahrschein­licher, das dann wiederum netzwerkspezifische soziale Ver­mögen (kollektive Ressourcen) erzeugt und den Netzerkmitgliedern zur Verfügung stellen kann (Fuhse 2008, S. 86 unter Verweis auf Coleman und Lin). Mit dem Einsatz seines spezifischen kollektiven Vermögens in sozialen Auseinandersetzungen zwecks Durchset­ zung der Interessen seiner Mitglieder wird das Netzwerk zum Ak­teur. Viertens können Akteure von Situation zu Situation unterschiedlich stark aktiv sein. Ihr Verhalten ließe sich auf einer Skala zwischen aktiv und passiv abtragen. So können Personen, Gruppen und Organisationen sich vorwiegend passiv erduldend, hinnehmend, erleidend, rezipie­rend oder konsumierend verhalten. Sie können sich wie Statisten verhalten, die zwar eine Rolle spielen, aber nur als namenloser Teil einer großen Masse. Sie können sich wie Zuschauer verhalten, die zwar bestimmtes Verhalten ermöglichen, modifizieren und kommentieren – etwa in den digitalen sozialen Medien oder, als Mitläufer und Wegschauer, in Mobbing-Prozessen (generell können sie auch durch Nicht-Handeln und Unterlassen etwas bewirken). Schließlich können Akteure auch als Objekte in Erscheinung treten: wenn sie einer Behandlung unterworfen werden, die sie nicht beeinflussen, gegen die sie sich vielleicht nicht wehren können. Sie können, wie im Falle der Diskriminierung von Bevölkerungsgruppen, durch diese Behandlung, durch einen Ein- oder Übergriff von außen, überhaupt erst als Entität konstituiert werden, und dabei kann ihnen der Akteurstatus abgesprochen und auch effektiv genommen werden. Zusammen­gefasst: Ein und dieselbe Entität kann nach Konstellation einmal eher als Akteur, dann aber auch wieder als Statist, Zuschauer oder Objekt in Erscheinung treten; wobei manche häufiger oder dauernd als Akteur, andere beinahe ausschließlich als passiv-rezeptive Objekte oder als Statisten auftreten. Fünftens sind unterschiedliche Akteure (und Gruppen) unterschiedlich schlagkräftig, sie verfügen über unterschiedliche Grade sozialer Wirksamkeit, weil sie über unterschiedliche Arten und Beträge (Anteile) gesellschaftlicher Vermögen verfügen. Diese gesellschaftlichen Vermögen kann man bourdieuisch als ökonomisches, kulturelles, soziales und symbolisches Kapital fassen oder eher institutionalistisch als Ressourcen; wichtig wäre es aber, weitere Sorten gesellschaftlicher Vermögen aus verschiedenen theoretischen und empirischen Quellen zu beachten und theoretisch aufeinander zu beziehen. 77

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Ein Kandidat wäre Organisationsvermögen (Popitz 1999): So hält Schwinn (2008, S. 29) beispiels­weise fest, dass die Konflikt- und Organisationsfähigkeit der „Repro­duktionssphäre“, sprich von Familien, niedrig, die von Unternehmen und Wirtschafts­verbänden dagegen hoch ist. Wirtschaftsakteure haben mit dem Entzug ihrer Leistungen (Ar­beitsplätze, Güter und Dienstleistungen, Steuern, Sponsoring) ein Drohpotenzial, über das Familien nicht verfügen, da sie ihre Leis­tungen (emotionale Reproduktion, Kinder großziehen) nicht einfach so abstellen können. Dies ist ein Umstand, der beispielsweise in Auseinandersetzungen ums Bildungssystem eine wichtige Rolle spielt. Ein anderer Kandidat für gesellschaftliche Vermögen sind weak ties, die zudem über soziale Grenzen (structural holes) hin­weg reichen und die Chancen vergrößern, Informationen über mög­liche Vor­teile zu bekommen (wohingegen wenige strong ties innerhalb einer sozialen Gruppe diese Chance verringern). In der Verteilung von eher regionalen und globalen weak ties (zahlreich bei den Angehörigen privilegierter, gebilde­ter Berufsgruppen, nahezu nicht vorhanden in Unter­schichtmilieus) liegt eine wichtige Erklärung für die Reproduktion von Ungleichheit zwischen Akteur(grupp)en auch durch das Bildungssystem (vgl. Fuhse 2008, S. 86). Zusammengefasst: Die Educational Go­vernance benötigt eine Theorie gesellschaftlicher Vermögen und ihrer Verteilung auf Akteure bzw. Akteurgruppen, um sowohl die unterschiedli­chen Stoßrichtungen als auch die unterschiedli­chen Grade an Wirkungskraft der Steuerungs- bzw. Einflussnahmeaktivi­täten von Akteuren erfassen zu können. Sechstens verändern sich Akteure (und soziale Gruppierungen) in der Zeit. Akteure entstehen und werden erzeugt, verändern und stabili­sieren sich über die Dauer ihres Existierens, verschwinden aber auch wie­der, und die rela­tiven Macht- und Einflusspotenziale verschieben sich. Dies ist für die Educational Governance-Forschung in mehrfacher Hinsicht relevant: • In Bildungssystemen, dem Hauptforschungsge­biet der Educational Governance, werden im doppelten Wortsinn Personen gebildet. In welchem Ausmaß diese Personen selbst zu relativ autonomen und einflussreichen Akteuren werden können, oder inwieweit sie sich im weiteren Lebenslauf erfolgreich zu größeren or­ganisierten Akteuren zusammen- bzw. sich sol­chen Akteuren anschließen können, hängt von Art und Ausmaß der Bildung der Personen ab – und Art und Ausmaß sind sowohl innerhalb als auch außerhalb des Bildungssystems höchst unterschiedlich. Diese Personen greifen dann später in höchst unterschiedlichem Maße selbst wieder in gesellschaftliche Prozesse, unter anderem die Gestaltung von Bildungssystemen, ein. Die Frage also, wie personale Akteure (nicht) gebildet werden, ist eine governanceanalytische Frage; entsprechende Bildungsprozesse sollten Gegenstand der Governanceforschung sein! • Organisationale Akteure können strategisch gegründet oder gestärkt werden, um eine bestimmte Politik, eine bestimmte Gestaltung des Bildungswesens, ein bestimm­tes Bildungsregime usw. durchzusetzen und zu etablieren – und alter­nativ gestaltete Strukturen zu delegitimieren, aufzulösen oder zu verhindern. Andere organisationale Akteure können abgeschafft werden. So sind ja beispielsweise mit dem bifie in Öster­reich und

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dem IQB in Deutschland mächtige organisationale Akteure geschaffen worden, um die Umsetzung von Vergleichs­tests und Bildungsstandards in den Schu­len zu etablieren und zu kontrollieren, von den PISA-Konsortien und den Bologna-Gruppen gar nicht zu reden. Universitätsleitungen wur­den gestärkt, Universitätsräte eingerichtet. Die OECD wurde immer stärker zum bildungs­politischen Akteur aufge­wertet. Gleichzeitig wurde damit der Einfluss – der Handlungs- und Gestaltungs­spielraum – anderer Akteure mit anderen Bildungsauffassungen teilweise oder auf ganzer Linie ge­schwächt (die UNESCO, universitäre Selbstverwaltungsgremien, die Gewerkschaften, oder aufgelöst, wie bspw. der Deutsche Bildungsrat im Jahre 1975).6 – Vom theoretischen Gesichtspunkt ist hier die Frage zu stellen: Wer gründet oder stärkt wie, zu welchen Zwecken, cui bono et malo und mit welchen Wirkungen solche Akteure, die nun die Gestaltung der Bildungssysteme prägen, und schwächt oder marginalisiert andere? • Die relativen Gewichte von Akteuren in ihren Akteurkonstellationen verschieben sich über die Zeit. Damit verschieben sich aber auch die Steuerungs- und Ge­staltungsimpulse für Bildungssysteme. Will die Educational Governance-Forschung sich nicht jeweils von neuesten Entwicklungstendenzen des Bildungssystems überraschen las­sen, sondern stattdessen diese Tendenzen begreifen und erklären, ja möglicherwei­se voraussagen können, dann sollte sie die gesellschaftlichen Auseinander­setzungen um die Gestal­tung des Bildungssystems analysieren, und insbesondere die Machtverschiebungen, die sich dabei zwischen den Akteuren ergeben. Gelingt es, diese Verschiebungen zu erfassen, dann werden Voraussagen über mögliche Weiterentwicklungen der Bildungssysteme vermutlich möglich. Schwinn (2008, S. 29–37) hat solche Machtverschiebungen beobachtet. Sie stammen zwar nicht aus dem Feld Erziehung und Bildung, können aber dennoch gut als Beispiele für das dienen, was hier gemeint ist: Unterschichten verlieren durch den Trend zur Dienstleis­tungsgesellschaft an Macht; Gewerkschaften büßen durch Mitgliederschwund an Or­ganisations- und Kommunikationsfähigkeit, damit auch an Schlagkraft ein; die Aus­weitung transnationaler Konkurrenz steigert ökonomischen, politischen und be­triebsinternen Druck auf Arbeitende und Angestellte, schränkt also deren Mitbestimmungsmöglichkeiten ein; Personen mit Herkunft aus der Arbeiterschicht verschwinden aus Parlamenten und Regierungen, sodass den Arbeiter/inne/n zunehmend Einfluss verloren geht; abstei­gende Sozialschichten kompensieren ihre Verluste, indem sie sich mehr über ethni­sche Zugehörigkeit definieren (ihr Wert- und Würdegefühl also daraus ziehen), d. h. sie werden fremdenfeindlicher.

6  Um noch ein anderes Beispiel anzuführen, das für Bildungsungleichheit durchaus relevant ist: Es ist eine wichtige Frage, wie Familien rechtlich gestellt werden, d. h. welche Konstellationen rechtlich als Familie gelten und welche nicht, und wie die Rechte von Familien und anderen Lebensgemeinschaften relativ gewichtet sind. Die Entscheidung dieser Frage konstituiert Familien bzw. andere Lebensgemeinschaften als Akteure und verleiht ihnen weitere oder engere Möglichkeiten, als Akteure in Erscheinung treten zu können. 79

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Die theoretische Konsequenz der genannten sechs Punkte lautet: Akteure und Gruppen – deren Verhältnis theoretisch schärfer zu bestimmen wäre – sind soziale Komposita. Sie können innerlich konfligieren, interne Interessengegensätze aufweisen, sich widersprüchlich äußern und widersprüchlich handeln. Sie verändern sich mit der Zeit, können einige ih­rer Komponenten auf-, andere abwerten, einige ab­stoßen und neue hinzunehmen, einige neu entwickeln und andere auflösen. Sie können auch ganz neu erzeugt oder aufgelöst werden. Sie sind unterschiedlich durchsetzungsstark, da sie über unterschiedliche Arten und Beträge an gesellschaftlichen Vermögen. – Das Akteur- und das Gruppenkonzept wären also relativ zu den genannten Kategorien genauer zu bestimmen (d. h. zu rlativieren und zu qualifizieren), und sie wären zu dynamisieren, indem die Prozessdimension einbezogen wird.7

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Zur Theoretisierung des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft I: Positionsgebundene Nutzung gesellschaftlicher Vermögen

Zurück zur Rekonstruktion der impliziten gesellschaftstheoretischen Annahmen in den einschlägigen Studien zur Bildungsungleichheit. Vorausgesetzt wird, dass gesellschaftlich eine beträchtliche Menge von Positionen bereitgestellt wird, vorwiegend gedacht als Berufspositionen, Ämter oder Arbeitsplätze. Anordnung gesellschaftlicher Berufspositionen. – Diese Positionen sind zunächst einmal horizontal auf unterschiedliche Bereiche verteilt. Sie gehören verschiedenen Teilsystemen einer funktional differenzierten Gesellschaft an, d. h. es gibt Positionen im politischen

7  Zum Zweck der Steigerung der Erklä­rungskraft wissenschaftlicher Aussagen wäre es m. E. fruchtbar – wenn einmal ein sehr technisches, vorläufiges Konzept vorgeschlagen werden darf – von Effektoren auszugehen. Ein Effektor wäre eine wirkende Entität. Alles, was eine verändernde oder reproduk­tive, de-/stabilisierende Wirkung auf irgendetwas anderes in dem untersuchten Feld erzeugt, in diesem Sinne also das Feld bewegt, wäre als Effektor in die Analyse ein­beziehen. Ein Ef­fektor kann, um Beispiele aus der Akteur-Netzwerk-Theorie her­anzuziehen, der Zu­sammenhang Waffe – Person – körperliche Versehrbarkeit der anderen Person (oder: Nicht-Versehrbarkeit wegen Schutzweste) sein. Es kann der dicke, schwere Hotelschlüssel sein, der den Hotelgast veranlasst, ihn bei Verlassen des Hotels bei der Rezeption abzugeben. Es kann sich auch um einen Lehrplan han­deln, wenn und soweit Lehrkräfte ihr Handeln an ihm orientieren, oder die Kombi­nation Beamer – Laptop – Präsentations­software, die konditionieren, was und wie Universitätsangehörige visualisieren. Was das Soziale mit Energie versorgt, es in Bewegung setzt, wären die zustande kommen­den Wirkungen, die analytisch als bewirkende Tätigkeiten konzipiert wer­den können. – Das Denken in Effektoren bzw. in Wirkungszusammenhängen würde die naive Alltagsanschauung verabschieden, der das Akteurkonzept (ähnlich auch der methodologische Individualismus) verhaf­tet bleibt: Man kann sehen, wie sich die Körper(teile) von Personen bewegen, während soziale Beziehungen zum Beispiel kaum sichtbar, sondern analytisch erschließbar sind, und während Texte und Objekte als unbewegt erscheinen, und deshalb hält man Personen für wirklicher und wirksamer als Beziehungsstrukturen und Objekte.

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S­ ystem, im Wirtschaftssystem, im Gesundheits-, Rechts-, Bildungssystem usw. Jedes dieser Systeme ist auf die Erfüllung bestimmter Aufgaben spezialisiert; das politische System stellt kollektiv bindende Entscheidungen und Regelungen her, das Wirtschaftssystem befriedigt materielle Bedürfnisse, das Gesundheitssystem behandelt körperliche und psychische Krankheiten und Verletzungen, das Bildungssystem vermittelt wesentliches Wissen, Kompetenzen und Werte an nachfolgende Generationen usw. Diese funktionale Differenzierung spielt in Studien zur Bildungsungleichheit praktisch keine Rolle. Sie wird als unproblematisch angesehen, da die horizontale Verschiedenheit keine Ungleichwertigkeit bedeutet. Im Prinzip werden alle Teilsysteme als gleich wichtig angesehen, jedes einzelne gilt als unverzichtbar für die gesamte Gesellschaft.8 Wie sich welche Personen nun auf Positionen im Kunst-, Gesundheits-, Wirtschafts- oder welchem System aufteilen, wird nicht problematisiert, da damit allenfalls verschiedene Lebensstile, aber nicht differente Lebenschancen verbunden sind. Zugleich sind die Positionen aber auch vertikal angeordnet. In einer hierarchischen Staffelung stehen relativ wenigen übergeordneten Spitzen- und Füh­rungspositionen zahlreiche unter­geordnete mittlere und niedrige Positionen gegenüber. Und dieser Umstand birgt ein Problem. Um dieses Problem zu verstehen – das hinter jeder Skandalisierung von Bildungsungleichheit steckt – ist zunächst die Frage zu klären, was Personen an gesellschaftlichen Positionen so sehr interessiert. Positionen sind gekoppelt an (Gestaltungs-)Macht und finanzielles Einkommen. – Positionen sind mit zwei Arten gesellschaftlicher Vermögen verbunden: Mit Macht und mit Geld. Macht, das sind in diesem Zusammenhang Entscheidungsbefugnisse, Verfügungsrechte und Handlungskompetenzen, die an eine Position geknüpft sind. Mit Hilfe dieser positionsgebundenen Macht kann eine Person gesellschaftliche Verhältnisse – und damit die Lebensbedingungen anderer Personen – in einem Ausmaß gestaltend beeinflussen, das ihr ohne die Inhaberschaft der Position verschlossen bliebe. So kann sie im politischen System als Mitglied des Bundesparlaments gesetzgeberisch tätig werden oder als Regierungsmitglied Gesetze umsetzen (freilich nicht allein, sondern mit anderen Positionsinhabern zusammen). Im Wirtschaftssystem kann sie als Konzernvorstandsmitglied Strategien und Regeln entwerfen, an die sich alle Konzernmitarbeiter/innen halten müssen, und zugleich kann sie darüber (mit-)entscheiden, in welchem Land der Konzern Steuern zahlt, Arbeitsplätze anbietet und mit Zulieferern kooperiert, was wiederum das Leben der 8  Gleichwohl gibt es in der Sozialwissenschaft Auseinandersetzungen darüber, ob nicht doch einige Teilsysteme wichtiger im Sinne von einflussreicher, obstruktiver oder auch zerstörerischer sind als andere. Dem Wirtschaftssystem wird bspw. die Tendenz zugeschrieben, alle anderen Systeme und Lebensbereiche nach seinem Bild formen und für seine Zwecke umgestalten, sprich ökonomisieren zu wollen (vgl. dazu etwa die Analyse von Schimank und Volkmann 2017). Das politische System gilt u. a. durch das staatliche Gewaltmonopol und durch das Vermögen, Gesetze zu erlassen und ihre Einhaltung zu exekutieren, als zentrales System oder zumindest als eines von herausragender Wichtigkeit. Die soziologische Systemtheorie Luhmannscher Prägung dagegen war davon überzeugt, dass keinem Teilsystem eine herausragende Rolle im positiven oder negativen Sinn zukommt (Luhmann 1997). 81

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Personen in den entsprechenden Landesregionen beeinflusst. Als Oberärztin kann eine Person die strategische Ausrichtung und die Einstellungspolitik „ihres“ Krankenhauses, als Universitätsrektor diejenige „ihrer“ Universität (mit-)gestalten und beeinflussen; die Konsequenzen ihrer entsprechenden Entscheidungen beeinflussen wiederum das Leben vergleichsweise zahlreicher Personen. Erkennbar war soeben die Rede von Positionen, die sich an der Spitze von Positionenhierarchien befinden. Sind die Positionen hingegen niedrig in der Hierarchie angesiedelt, ist mit ihnen häufig verschwindend geringe Gestaltungsmacht verbunden.9 Je höher eine Position in der Hierarchie der Teilsystempositionen angesiedelt ist, desto mehr Gestaltungs­ macht verleiht sie ihrer Inhaberin; als Mitglied einer Staatsregierung, des Vorstandes eines multinationalen Konzerns oder eines Verfassungs­gerichts kann sie das Leben sehr vieler Menschen vergleichsweise direkt (mit-)beeinflussen und -steuern – weitaus mehr jedenfalls als eine Busfahrerin oder ein Zahnarztassistent. Des Weiteren ist jede berufliche Position mit Einkommen verbunden, d. h. die Inhaber/ innen erhalten für ihre Arbeitsleistung einen bestimmten Geldbetrag. Mit diesem Geld können Personen ihr privates Umfeld in ihrem Sinne umgestalten: Sie können das Geld für Sachen und Leistungen ausgeben, die ihnen das Leben angenehm machen oder die sie zu fördern wünschen. Und wie mit der Macht, so verhält es sich auch mit dem Geld: Für das Bekleiden einer hierarchisch hoch angesiedelten Position gibt es hohes Einkommen, an die Ausübung einer Tätigkeit in einer Position am Fuße der Hierarchie ist ein geringes Einkommen gekoppelt. Während sich ein Konzernvorstandsmitglied teure Behausungen, Fahrzeuge, Kleidung und Reisen, einige Luxusartikel sowie Dienstleistungen wie Kinderfrau, Haushaltshilfe, Chauffeur und eine teure Privatschule oder ein Auslandsinternat für die Kinder leisten kann, mag so mancher Einzelhändler, so manche selbstständige Architektin sich phasenweise gerade einmal so ernähren können, und der Angestellte einer Umzugsspedition („Möbelpacker“) wird sich wie die junge universitäre Drittmittelangestellte nur günstige Wohnungen, Urlaubsziele, Kleidung etc. leisten können. Gesellschaftliche Vermögen und ihre ungleiche Verteilung auf Positionen. – Die entscheidende Frage, um die es der Bildungsungleichheitsforschung nun zumindest implizit geht – und damit greife ich die in Abschnitt 1 oben angesprochene Problematik kurz wieder auf – lautet: Welche Personen dürfen hohe Positionen bekleiden und damit hohe Einwirkungskraft auf ihre öffentlich-gesellschaftliche (und berufliche) Umwelt sowie auf ihre privaten Lebensbedingungen genießen, und welche Personen müssen sich mit mittleren und niedrigen Positionen begnügen, deren Einwirkungskraft in beiden Dimensionen wesentlich geringer ist? Bevor ich dies aber weiter ausführe, lohnt sich noch einmal ein Blick auf die Beschaffenheit der Gestaltungsmacht und des Einkommens. Ich hatte Macht und Geld als gesellschaftliche Vermögen bezeichnet. Denn durch den Einsatz von Macht und Geld vermögen Akteure etwas zu bewirken, das sie ohne Macht 9  Im politischen System wären dies etwa Mitglieder in Kommunalparlamenten oder gar im Ortsverein einer politischen Partei, im Wirtschaftssystem beispielsweise Fahrer/innen von Paketdiensten oder Raumpfleger/innen.

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und Geld nicht bewirken könnten – nämlich auf die gesellschaftliche Wirklichkeit in einer effizienteren Weise und mit größerer Kraft einzuwirken, als sie es allein als Person je könnten. Macht und Geld sind zwei Varianten des Vermögens, etwas zu bewirken. Gesellschaftlich sind diese Vermögen, weil sie gesellschaftlich produziert werden: Dass es überhaupt Geld gibt, das dann als Einkommen gezahlt werden kann, dass dieses Geld auch tatsächlich so be­handelt wird, als ob es etwas Wertvolles wäre, indem es als Kaufmittel akzeptiert und tatsächlich in Ge­genwerte konvertiert werden kann, das ist eine Leistung all der Personen und gesell­schaftlichen Institutionen, Regelungen und Erwartungshaltun­gen, die historisch und aktu­ell dazu bei(ge)tragen (haben), dass Geld als Zahlungs­mittel funktioniert. Macht ist ebenfalls gesellschaft­lich produziert, sie ist beispielsweise in überindividuellen Regeln (Gesetzen, Rechten, Vorschriften) festgehalten und kann notfalls mit Hilfe des Rechtssystems und der staatlichen Exekutive durchgesetzt werden. Außerdem funktioniert Macht nur, wenn eine zureichende Menge von Personen die Macht auch anerkennen und ihren Weisungen und Verfügungen tatsächlich folgen.10 Differenzielle Bewertung von Positionen nach gesellschaftlicher Nützlichkeit. – Zu beachten ist, dass diese gesellschaftlichen Vermögen – von denen es noch mehr gibt als nur Geld (ökonomisches Kapital) und Macht11 – nicht unbedingt denselben Personen zur Verfügung gestellt werden, die sie produzieren. Stattdessen werden hohen Positionen vergleichsweise große Beträge gesellschaftlicher Vermögen zugeordnet, niedrigen Positionen dagegen relativ geringe Beträge. Die Inhaber hoher Positionen können also individuell über weit größere Beträge gesellschaftlicher Vermögen verfügen – sie also einsetzen und nutzen – als Inhaber niedriger Positionen. Dass die gesellschaftlichen Vermögen nicht „mit der Gießkanne“ gleich über alle vorhandenen Positionen verteilt werden, hat mit dem gesellschaftlichen Wert (oder der Bedeutung) zu tun, der den Positionen zugeschrieben wird. Einen Staat zu führen, einen Konzern zu lenken, ein Krankenhaus oder eine Universität zu leiten sind Positionen, denen ein hoher Wert zugeschrieben wird, gerade weil das Wohlergehen so vieler verschiedener Personen davon abhängt. Inhaber solcher Führungspositionen übernehmen damit nach allgemeiner Auffassung eine hohe gesellschaftliche Verantwortung; ihr Handeln gilt als gesellschaftlich in hohem Maße nützlich und wertvoll, es trägt, so meint man, in besonders hohem Maße dazu bei, dass die Gesellschaft und die Individuen prosperieren – und kann potenziell in ebenso hohem Maße auch gesellschaftliche und individuelle Schäden anrichten. Für die Ausübung der Aufgaben einer so weitreichend beeinflussenden und deshalb extrem verantwortungsvollen Position werden Personen

10  Diese gesellschaftlichen Vermögen werden in anderen Theorietraditionen, mit jeweils spezifischer Perspektive, „Kapital“ (Marx, Bourdieu, Putnam, Coleman), „Ressourcen“ (u. a. Giddens, Institutionalismus) oder „Kommunikations-“ bzw. „Steuerungsmedien“ (Luhmann, Habermas) genannt. Zum Begriff des Vermögens inspiriert haben mich die Macht-Begriffe von Popitz, Elias und Foucault. 11  Nämlich Gesundheit, Bildung (kulturelles Kapital), Religion, Beziehungsnetzwerke (soziales Kapital), Ansehen (symbolisches Kapital). Ansätze zu einer Theorie gesellschaftlichen Vermögens in Langer (2005). Macht könnte man vermutlich als (mikro-?)politisches Kapital bezeichnen. 83

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mit hohem Einkommen entlohnt. – Positionen mit geringem Einfluss, höchst begrenzten Entscheidungsbefugnissen, wenigen Verfügungsrechten und eher ausführenden als gestaltenden Aufgaben dagegen gelten als gesellschaftlich weniger wertvoll und nützlich, sie werden entsprechend geringer entlohnt – bis hin zu Positionen, die außer eines Minimums an staatlichen Transferleistungen überhaupt keine gesellschaftlichen Vermögen vermitteln (Arbeitslose, Behindertenwerkstätten-Angestellte, Hausfrauen und -männer).12 Gesellschaftliches Vermögen wird also nicht bei den Produzierenden belassen, sondern nach Kriterien des gesellschaftlichen Wertes und Nutzens zu ungleichen Beträgen an verschiedene Positionen umverteilt.13

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Zur Theoretisierung des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft II: Verteilung von Bildungstiteln und gesellschaftliche Konkurrenz um positionsgebundene Vermögen

Eine lange theoretische Vorarbeit! Doch sie war nötig, um die impliziten Voraussetzungen zu erläutern, ohne die der Kern der Sache, zu dem ich jetzt zurückkehre, nicht wirklich verständlich wäre. Um noch einmal zusammenzufassen: Die Bedeutung einer gesellschaftlichen Position für eine Person besteht darin, dass die Positi­on der Person gesellschaftliche Vermögen zur Verfügung stellt, die sie nutzen kann, um ihre (Um-)Welt nach ihren Interessen und Bedürfnissen (um-) zu gestalten. Positionen sind nach dem Kriterium ihrer gesellschaftlichen Nützlichkeit bewertet, hierarchisch gestaffelt und mit unterschiedlichen Beträgen an gesellschaftlichem Vermögen versehen. In der einschlägigen Bildungs(ungleichheits)forschung wird nun weiter implizit angenommen, dass die Anzahl an hohen Positionen (die ihren Inhaber/innen ein Leben ermöglichen, das nicht nur frei von exis­tenziellen Sorgen, sondern auch angenehm zu führen ist), geringer als die An­zahl der Per­sonen, die eine solche Lebensführung anstreben. Es

12  Die Höhe des gesellschaftlichen Wertes bzw. der Grad der gesellschaftlichen Nützlichkeit von Positionen sind freilich umstritten. Indizien dafür sind beispielsweise die Kritik an Managergehältern, deren Höhe durch die Leistung der Positionsinhaber/innen nicht mehr zu rechtfertigen sei, während etwa Pflegeberufe gemessen an ihrer gesellschaftlichen Bedeutung unterbezahlt wären, der Kampf von Berufsgruppen um Professionalisierung (und staatlich zertifizierte Ausbildungsgänge samt Bildungstitel) zwecks gesellschaftlicher Aufwertung, die sich dann auch in höheren Einkommen niederschlagen soll, die Initiative des New Public Management, strategische von operativen Positionen stärker zu trennen und erstere aufzuwerten (Stärkung der Leitungspositionen), oder die Praxis alternativer Betriebe, zum Beispiel der (damals) alternativen Berliner tageszeitung in der Phase nach ihrer Gründung, allen Mitarbeiter/innen einen Einheitslohn zu zahlen, von der Chefredakteurin bis zum berühmten „Säzzer“. – 13  Die Verteilungsmechanismen sind zahlreich und verschieden, teils gesetzlich geregelt, teils völlig informell usw. Auf sie kann hier nicht weiter eingegangen werden.

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wird angenommen, dass es einen Wettbewerb zwischen „soziale[n] Grup­pen“ um „attraktive soziale Positionen“ gibt (Giesinger 2009, S. 176). Verschiedene Gruppen (mit ihren unterschiedlichen kulturellen Orien­tierungen, Einstel­lungsmustern und Vorstellungen von Leistungsgerechtigkeit, Dra­venau und Groh-Samberg 2005, S. 126) konkurrieren um gesellschaftlich verknappte, begrenzt verfügbare, gleichwohl begehrte gesellschaftli­che Vermögen (Besitz, Einkommen, Macht, Führung, Prestige, Ansehen), die an ge­sellschaftlich hohe, professionalisierte beruf­liche Führungspositionen gekoppelt sind (Brüsemeister 2008, S. 164, 170; Henry 1975, S. 42; Becker und Hajdar 2009, S. 36; Büchner 2003, S. 10; Hradil 1999, S. 26). Und hier kommt nun das Bildungssystem ins Spiel. Jene Konkur­renz wird nämlich ganz wesentlich im Bildungssystem ausgetragen. Das Bildungssystem fun­giert als Selektions­ instanz für das System der Berufspositionen. Er­stens vermittelt es Personen grundlegende Fähigkeiten, die ihnen die „volle Mit­gliedschaft in der demokratischen Ge­meinschaft“ erst ermöglichen. Dazu gehören die „Fähigkeit zu autonomer Lebensgestal­tung, zu politischer Partizipation und zur Integration in den Arbeitsmarkt“ (Giesinger 2009, S. 175). Ohne diese grundlegenden Fähigkeiten wären Personen, so die Annahme, gar nicht in der Lage, gesellschaftliche Positionen adäquat zu bekleiden; sie könnten die mit ihnen verbundenen Aufgaben nicht in der erwarteten Form bearbeiten. Darüber hinaus aber, und dies ist das theoretisch Entscheidende, ver­teilt das Bildungssystem differenzielle Bildungstitel. Und diese Bil­dungstitel (Hauptschulabschluss, Abitur/ Matura, Bachelor, Master, Diplom, Doktorat, Pro­fessorat) dienen als Eintritt­stickets in das gesellschaftliche Positionengefüge (Solga 2005, S. 27, Dravenau und Groh-Samberg 2005, S. 104; Brüsemeister 2008, S. 164–165). Damit sie diese Funktion erfüllen können, sind die Bildungstitel selbst unterschiedlich gewertet und je nach ihrem Wert hierarchisch angeordnet. Hauptschulab­schlüsse öffnen ihren Inha­bern bloß Türen zu niedrig angesiedelten Positionen, ein abgeschlossenes Hochschulstudium dagegen eröffnet den Weg zu hohen Berufspositionen.14 Bildungsti­tel signalisie­ren arbeitgebenden Akteuren die Qualifikationen und Kompetenzen der Absolvent/inn/en des Bildungssystems. Arbeitgeber/innen können die Absolvent/innen dann an Hand der Bildungstitel (die somit Transaktionskosten senken) auf die pas­senden Berufspositionen „allo­zieren“ (Giddens 1984, S. 351; Solga 2005, S. 27–28; Dra­venau und Groh-Samberg 2005, S. 104). Die Anzahl und Staffelung der Bildungstitel ist dabei ungefähr den verfügbaren gesellschaftlichen Po­sitionen angepasst, das heißt, die hierarchische und funktionale Gruppierung der Bil­dungstitel bildet grob die auf dem „Markt“ der Berufspositionen vorhandenen Hier­archien und funktionalen Spezifizierungen ab (Solga 2005, S. 25).

14  Im Zuge der von Arbeitgeber/innen und Politiker/innen geforderten Höherqualifikation größerer Anteile der Bevölkerungen bröckelt diese Garantie. Wo bald 40 % eines Jahrgangs studieren, werden Zusatzqualifi­kationen nötig, um jene Garantie noch zu erhalten, aber diese Qualifikationen sind eher informeller Natur und daher wesentlich unklarer zu erkennen – vor allem für Personen aus bildungsfernen Elternhäusern – als die Qualifikation „Hochschulabschluss“. 85

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Auf diese Weise ist das Bil­dungssystem ist die „wichtigste Verteilungsin­stanz für soziale und berufliche Positionen“ (Becker und Hajdar 2009, S. 43) – genauer müsste man formulieren: Instanz für die Verteilung von Personen auf berufliche Positionen. Weil also das Bildungssystem Bildungstitel verleihen, die wie selektive Eintrittstickets zu hohen, mittleren oder niedrigen gesellschaftlichen Positionen wirken, also den diffe­renziellen Zugang von Personen zu jenen Positionen moderieren, dreht sich die Konkurrenz der gesellschaftlic­hen Gruppen (Akteure) nun um die begehrtesten, höchsten Bildungs­titel als Bedingung für hohe Berufspositionen. Die Sieger in dieser Kon­kurrenz erringen ein relativ umfassendes und wirksames Gestaltungs­vermögen bezogen auf relativ große Bereiche der gesellschaftlichen Wirklichkeit, und damit gleichzeitig auch relativ große Unabhängigkeit von anderen Akteuren wie etwa dem Staat – sie werden nur noch wenig eingeschränkt und reguliert, selbst dagegen regulieren sie die Handlungen anderer Ak­teure in vergleichsweise hohem Ausmaß. Die gesellschaftlichen Auseinandersetzungen drehen sich keineswegs allein um das Erlangen der Bildungstitel in Bildungsinstitutionen im Bildungssystem. Sie drehen sich ebenfalls um die Gestaltung des Bildungssystems samt seiner Institutio­nen und (Aus-)Bil­ dungsgänge. Diese Auseinandersetzung ist dem, was dann im Bil­dungssystem geschieht, theoretisch vorgelagert, sie prägt ja die Bedingungen, unter denen die Konkurrenz im Bil­dungssystem stattfindet. Verschiedene gesellschaftliche Akteure (Be­völkerungsgruppen) kämpfen nämlich auch darum, nach welchen Regeln (Prinzipien, Schlüssel, Kriterien, Me­chanismen, Maßstäbe) die Verteilung (Zuordnung) von Personen zu Bildungstiteln und dann zu Posi­tionen und deren Vermögen organisiert wird. Wer diese Regeln definiert, kann sie so festlegen, dass sie ihm selbst und sei­nesgleichen, den Interessen seiner Eigengruppe dienen (Dravenau und Groh-Samberg 2005, S. 126). Deshalb dreht sich die Auseinanderset­zung weiters darum, wer mit welcher Legiti­mation darüber entscheiden darf, welche Regeln jene Verteilung organisieren, mithin um die Besetzung solcher Ämter und Leitungspositionen, die dafür zuständig sind, jene Regeln zu bestimmen (Brüsemeister 2008, S. 170).15 Das ist im Übrigen nicht erst in der Gegenwart so. Zymek (2008, S. 214) bemerkt rückblickend, dass die historische Entwicklung „des Schulwesens und der Professionalisierung des Lehrerberufs … von vielschichtigen Konkurrenzverhältnissen vorangetrieben oder blockiert und in immer neuen Konflikten durchgesetzt wurde[]: Wer Schulen einrichten darf, wer welche Fächer unterrichten darf, wer Schulträger sein darf, wer Lehrer werden darf, welche Fächer und Prinzipien den Unterricht bestimmen war über die Jahrhunderte

15  Deshalb ist die Besetzung von Leitungspositionen in Universitäten, pädagogischen Hochschulen, Schulen usw. in Österreich so weitgehend parteibuchabhängig. Das wird oft beklagt, und man fordert dann Einstellungskriterien für Leitungspositionen, die leistungsabhängig sind. Aber der politische Kampf dreht sich ja gerade darum, zu definieren, was Leistung ist, und zwar mit Hilfe politischer Ordnungs-, Wert- und Gerechtigkeitsvorstellungen (wenn Akteure aus der Wirtschaft „Leistung statt Parteibuch“ fordern, wollen sie ihre eigenen politischen Vorstellungen umgesetzt sehen). Das unreflektierte Verlangen nach Leistungsorientierung ist naiv und ideologisch.

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nicht etwa nur die Suche nach der besten pädagogischen Lösung, sondern eine Machtfrage zwischen kirchlicher und weltlicher Herrschaft, zwischen lokalen und überregionalen Autoritäten, eine Frage ihrer Legitimität und Kontrollfunktionen, eine Frage von angestammten Rechten und ihrer Weiterentwicklung, eine Frage von Privilegien, eine Frage der Blockade oder Öffnung von Karrierechancen.“ Die Akteure, die an diesen Auseinandersetzungen partizipieren, verfechten jeweils ihre parti­kularen Vorstellungen von gerechten, legitimen gesellschaftlichen Ordnungen, mit denen sie die Regeln, die das Bildungssytem dann regulieren sollen, legitimieren. Die Ordnungs- und Gerechtigkeitsvor­stellungen der in diesen Auseinandersetzungen erfolgreichen Akteure werden dann zusammen mit den entsprechenden Verteilungsund Zuordnungsregeln im Bildungssystem institutionali­siert (Brüsemeister 2008, S. 170; Dravenau und Groh-Samberg 2005, S. 126). Max Webers Einsicht gilt noch heute: „Wenn wir auf allen Gebieten das Verlangen nach der Einführung von geregelten Bildungsgängen und Fachprüfungen laut werden hören, so ist selbstverständlich nicht ein plötzlich erwachender Bildungsdrang, sondern das Streben nach Beschränkung des Angebotes für die Stellungen und deren Monopolisierung zugunsten der Besitzer von Bildungspatenten der Grund.“ (zit. n. Becker und Hajdar 2009, S. 53) Mit der formalen Institutionalisierung gelingt es also denjenigen, die über die Verleihung von Bildungstiteln bestimmen können, den Zugang zu höheren Positionen für ihre eignen Nachkommen, für Mitglieder ihrer Ei­gengruppe zu erleichtern oder sogar zu monopolisie­ren, für Angehörige konkurrie­render gesellschaftlicher Gruppen dagegen zu erschweren oder ganz zu versperren. Bildungstitel und -zertifikate verschaffen jenen, die ihre Ordnungsvorstellun­gen in Form von Regeln institutionalisiert haben, Vorteile und unter­stützen so die Vererbung von Privilegien (Solga 2005, S. 21, 28). So gesehen sind „Interessen an Bildung […] zugleich Interessen an Sicherung von Herrschaft und Pfründen“ (Becker und Hajdar 2009, S. 54); so gesehen „verwenden Statusgrup­pen in modernen Gesellschaften das Bildungssystem und den Zugang zu Bildung als ein Mittel der sozialen Schließung und Reproduktion sozialer Ungleichheiten“ (Solga und Becker 2012, S. 22). Und das Bildungssystem verdoppelt und stabilisiert auf diese Wei­se die beste­hende gesellschaftliche Arbeitsteilung und Machtverteilung (Giddens 1984, S. 351). Das Bildungs­system kann also erstens mit Becker und Hajdar (2009, S. 54) als eine zentrale Drehscheibe für die Verteilung wirt­schaft­licher und politischer Macht gesehen werden, um deren Gestaltung zweitens eine Auseinandersetzung zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen / Akteuren tobt, die ihre gesellschaftlichen Vermögen – politische Macht, ökonomisches Eigentum bzw. Geld, Verfügungsrechte, Einfluss bei Massenmedien – als Mittel und Waffen in diesen Auseinandersetzungen nutzen. Analysen aber zu den Intentionen und Interessen von Akteuren, die sich an diesen Ausein­andersetzungen beteiligen, zu erfolgreichen und weniger erfolgreichen Strategien der Bildungspolitik (Solga und Becker 2012, S. 18), zu den „ideolo­gischen Grundlagen und Steuerungsannahmen für Bil­dungs- […]politik der verschiedenen OECD-Programme“ (ebd. S. 17) oder anderer einfluss­reicher Akteure wie der Weltbank, der EU-Kommission und ihren Beratern aus dem European Round Table of Industrialists,verschiedener Think 87

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Tanks und Stiftungen wie Bertelsmann und Mercator – solche Analysen sind in der Bildungssoziologie, der Bildungsungleichheitsfor­schung und in der Educational Governance äußerst selten anzutref­fen. Angesichts der zunehmenden Rolle transnationaler Regierungs-Organisationen, privater Investoren, Stiftungen und multinationaler Konzerne, angesichts des zunehmenden Einflusses ökonomischen Kapitals, ökonomischer Steuerungsinstrumente und ökonomischer Interessen auf die (Auseinandersetzungen um) die Gestaltung des Bildungssystems benötigt ein Forschungsan­satz, der diese Form von Governance, diese Form von Gestaltung erfassen will, eine Gesellschaftstheorie, die die Verbindungen von Bildung, Politik und Wirtschaft expli­zit in den Blick nimmt. Mit anderen Worten, benö­tigt wird eine politische Ökonomie der Bildungsgovernance. Zentrale Fragen einer politischen Ökonomie der Bildungsgovernance wären: Wer kommuniziert aus welchen Interessen heraus welche Anforderungen ans Bildungssystem (nicht)? Wessen Interessen setzen sich warum durch (und welche nicht), wie schlägt sich dies in der konkreten institutionellen Regulierung der Bildungssysteme nieder und welche Akteure profitieren von ihnen in welcher Weise (nicht) oder werden von ihnen benachteiligt? Weiter könnte analysiert werden, wie Gesellschaften ihre Berufspositionen erzeugen, reproduzieren, modifi­zieren und wieder abschaffen und inwieweit neu geschaffene Berufsposi­tionen bestimmten gesellschaftlichen Gruppierungen vorangepasst werden.16 Wären diese Analysen gesellschaftstheoretisch fundiert, so eine durch politisch-ökonomische Bildungsanalysen aufgeklärte Educational Gover­nance in der Lage, den strategischen Kommunikationen und policy papers von Interessen- und Lobby­organi­sationen mit wissenschaftlichen Argumenten entgegen­zutreten. In solchen policy papers bildungspolitischer und -ökonomischer Wortführer/innen werden häufig Schmalspur-Gesellschaftsdiagnosen mit inbegriffenen Problemdiagnosen und Lösungsvorschlägen endlos wiederholt,17 denen eine gesellschaftstheoretisch informierte governanceanalytische Forschung explizit eine wissenschaftliche Erwiderung geben könnte, statt sie kommentarlos hinzunehmen. Es wird Zeit, denn jene policy papers, die oft genug strotzen vor impliziten, unhinterfragten An­ nahmen, einseitigen Argumentationen, suggestiven Statistiken und Schaubildern, höchst

16  Dies ist ein wichtiger Gegenstand künftiger Untersuchungen, nicht nur weil Bildungssysteme, wie gezeigt, über Berufspositionen mit dem Wirtschaftssystem zusammenhängen, sondern auch, um wohlfeilen und interessebasierten Behauptungen über gestiegene Qualifikations­ anforderungen, die aus technologischen Entwicklungen resultieren, über „Zukunftstechnologien“ und „-branchen“, globalisierungsbedingte Revolutionen der gesellschaftlichen Arbeit usw. dezidiert wissenschaftliche Befunde gegenüberzustellen. 17  Einige Bausteine des wordings in solchen Papers sind: human capital als einziger Rohstoff westlicher Industriegesellschaften, die als Wissensgesellschaften mit knowledge based econo­ mies beschrieben werden, Wettbewerb als überlegener Ko­ordinationsmechanismus, die Welt als System wirtschaftlicher Konkurrenz zwischen Staa­tenblöcken, technologische und ökonomische Innovatio­nen als Weg zu Wachstum und Wohlstand, Bildung als individuelles und gesell­schaftliches Allheilmittel.

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selektiven Litera­turbezügen und unbelegten Behauptungen. Gleichwohl haben die darin vertretenen Auffassungen diskursprägenden Einfluss in Bildungspolitik und -ökonomie.

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Zur Theoretisierung des Verhältnisses von Bildungssystem und Gesellschaft III: Leistung und Bildung als Gegenstände einer Theorie der Bildungsgovernance

Soweit zur theoretischen Rekonstruktion zentraler zumeist impliziter Hintergrundannahmen der Bildungsungleichheitsforschung. Sie liefert einige durchaus fruchtbare, aber weiterzuentwickelnde Bezugspunkte für eine governancetheoretische Erschließung des Bildungssystems. Vermutlich lässt sich postulieren: Erst wenn die gesellschaftlichen Auseinandersetzungsprozesse theoretisiert werden, die sich teils außerhalb des Bildungssystems abspielen, aber als Auseinandersetzungsprozesse um die Gestaltung des Bildungssystems in dieses prägend und gestaltend eingreifen, und zugleich zu einem erheblichen Ausmaß im Bildungssystem selbst ausgetragen – und zugleich reguliert! – werden, entfaltet die governancetheoretische Perspektive ihr volles Potenzial. Diese Theoretisierung müsste dann aber auch die Konzepte „Bildung“ und „Leistung“ einbegreifen. Denn Bildung ist erstens ein in diesen Auseinandersetzungen umkämpftes Konzept, und wie es gefüllt (oder, wie seit längerem diskutiert, durch „Kompetenzen“ ersetzt) wird, hat unmittelbare Auswirkungen auf die Governance, nämlich Strukturierung und Regulierung, der Bildungssysteme selbst; und zweitens ist Bildung die Sorte gesellschaftlichen Vermögens (Kapitals), die genuin in Bildungssystemen produziert wird, und die dann von Akteuren anderer Teilsysteme genutzt werden kann, selbst regulierend tätig zu werden – auch im Bildungswesen. Leistung dagegen ist das Kriterium, nach dem das Bildungssystem „sein“ Vermögen, die Bildung, verteilen soll. Daher sind die Bedeutungsdefinition und die Bewertungspraxis von Leistung(en) ein Steuerungsinstrument: Sie gestalten die Verteilungsstruktur von Bildung. Im folgenden wird skizziert, wie eine solche Theoretisierung aussehen könnte. Bildung und Bildungstitel: Das gesellschaftliche Vermögen, das von Bildungssystemen produziert wird. – Bildungssysteme stellen selbst eine spezifische Sorte gesellschaftlichen Vermögens her: Bildung. Es bildet Personen so, dass sie in der Lage sind, gesellschaftlich re­levante Posi­tionen einzunehmen, darin gesellschaftlich benötigte oder erwartete Ar­beit zu leisten und damit für die materielle und symbolische Reproduktion und Weiterentwicklung einer Ge­sellschaft zu sorgen. Dies ist eine janusköpfige Tätigkeit: Sie qualifiziert Personen so, dass diese in der Lage sind, jene Arbeiten zu leisten, aber sie restringiert sie auch in ei­ner Weise, dass die Personen im Wesentli­chen institutionen- und normenkonform han­ deln, also nicht zu viel Widerstand leis­ten oder zu stark vom gesellschaftlichen status quo abweichende Ziele verfolgen. Damit wird die gesellschaftliche Ordnung durch die nachwachsenden Personen legitimiert und stabilisiert, wäh­rend die Personen selbst in diese Ordnung integriert werden. Legitimation und Stabilisierung gesellschaftlicher Verhältnisse 89

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zählen damit ebenfalls zur spezifischen Leistung, die Bildungssysteme für Gesellschaften (und damit für alle gesellschaftlichen Teilsysteme) erbringen.18 19 Für Personen sind die Bildungstitel, die Bildungssysteme erzeugen und verleihen, die spezifisch wertvolle Leistung, die sie erbringen – weil die Bildungstitel, wie oben ausgeführt, Personen das Recht verleihen, bestimmte berufliche Positionen zu besetzen, und damit den Zugriff auf den Anteil gesellschaftlich produzierter Vermögen, zu deren Nutzung die Inhaber­schaft einer Position berechtigt und deren Erwerb diese Inhaberschaft ermöglicht. Bildungstitel sind die Entsprechung zu juristischen Urteilen (Rechtssystem), gesetzlich verfügter Amtsmacht (politisches System) oder geldwerten Eigentümern (Wirtschaftssystem): Sie sind formaler Ausdruck, symbolisierte und damit sichtbare Beglaubigung des Vermögens, über das eine Person verfügt. „Bildung“ selbst kann man als „Kontingenzformel“ (Luhmann) des Bildungssystems konzipieren: Als Ziel und Ideal des Bildungssystems, das in Gestalt „gebildeter“ Personen konkretisiert und sichtbar wird. Kontingenzformeln haben es an sich, dass das, was sie bezeichnen, niemals erreicht wird und auch nicht erreicht werden kann, weil unterschiedliche Bevölkerungsgruppen (Akteure) die Formeln unterschiedlich berechnen, d. h. unter „Bildung“ zum Beispiel unterschiedliche und teils Gegensätzliches oder Unvereinbares verstehen.20 Dies verweist von sich aus auf die angesprochenen Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Ordnungsvorstellungen, von denen oben die Rede war (so finden sich im Diskurs über die europäischen Bildungsreformen Anzeichen dafür, dass es eine Auseinandersetzung zwischen Gruppen gibt, die „Bildung“ in einem irgendwie Humboldtschen Sinn, und solchen, die die Erzeugung von „Kompetenzen“ als neues Ideal, als neue Kontingenzformel verfechten).21 Die analytische Frage lautet dann: Wer versteht was, warum und mit welcher Absicht unter Bildung (Erziehung), 18  Man könnte auch sagen: für die Nation. Zum Beitrag der Bildungssysteme zum nation building vgl. z. B. Meyer et al. (1979), Voß (2012), Stetsevych (2007). „Gesellschaft“ war traditionell die unpathetische soziologische Entsprechung zur Nation (diese Einsicht verdanke ich Sören Sieg). Inzwischen, nach der Kritik des methodologischen Nationalismus (U. Beck) und der konsequenten systemtheoretischen Thematisierung der Weltgesellschaft als Kommunikationszusammenhang (prominent durch R. Stichweh) sowie im Zuge der Internationalisierung der Sozialwissenschaften weicht das auf. 19  Wie schon ausgeführt, werden nicht alle Personen gleich gebildet, sondern auf eine Weise unterschiedlich, dass sie auf die hier­archisch und funktional unterschiedenen Typen von Positionen passen und dorthin „alloziert“ werden können; reproduziert und legitimiert werden also auch gesellschaft­liche Differenzen funktionaler und hierarchischer Natur. Auch für Bildung gilt damit das, was für alle gesellschaftlichen Vermögen gilt: Sie wird durch eine gesellschaftliche Anstrengung produziert, dann aber zu ungleichen Teilen auf Personen(gruppen) verteilt. 20  Die Kontingenzformel des Justizsystems ist laut Luhmann „Gerechtigkeit“, die des politischen Systems das Allgemeinwohl, die des Wirtschaftssystems müsste eigentlich „Wohlstand“ sein und nicht, wie Luhmann annimmt, „Knappheit“. 21  Hier wäre allerdings der Unterschied zwischen der deutschsprachigen Konzeption der „Bildungssysteme“ und den nicht-deutschsprachigen Konzeptionen von „Erziehungssystemen“ zu beachten, der historisch aus dem Gegensatz zwischen der berüchtigten „Deutschen Innerlichkeit“

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unter gebildeten (wohlerzogenen, zivilisierten, kultivierten) Personen? Wem gelingt es wie, seine Vorstellungen durchzusetzen, mit welchen Konsequenzen für wen? – Damit dürfte deutlich geworden sein: Die Verteilung und Nutzung von Bildungstiteln ist – wie die Verteilung und Nutzung anderer Arten gesellschaftlicher Vermögen – ein Regulierungs- und Gestaltungsproblem; Bildungstitel sind – wie andere Sorten geselslchaftlicher Vermögen – eine Regelungs- und Steuerungsressource und damit genuiner Gegenstand governancetheoretischer Wissenschaft. Leistungsstrukturen sind Regelungsstrukturen. – Der Begriff der Leistung ist meines Erachtens governancetheoretisch zentral. Bislang bleibt er aber in der Educational Governance praktisch unbeachtet. Das hängt vermutlich damit zusammen, dass Schimank (2007) die Unterscheidung zwischen Regelungs- und Leistungsstruk­turen vorgeschlagen hatte. Folgt man ihr, so gehören nur Regelungs-, aber eben nicht Leistungsstrukturen zum Gegenstand der Governanceforschung. Es lassen sich aber einige triftige Gründe für die governanceanalytische Theoretisierung des Leistungskonzepts anführen. (1) Westliche Gesellschaften verstehen sich als Meritokratien, in denen die Konkurrenz um die Besetzung der besten – d. h. höchsten, an gesellschaftlichen Vermögen wie Verfügungsrechten, Geld, Macht und Ansehen reichsten – Positionen über Leistung ausgetragen wird: Wer mehr leistet, hat es mehr als andere verdient, in verantwortliche Führungspositionen aufzusteigen, ein hohes Einkommen zu beziehen und Macht auszuüben.22 Dies ist bekanntlich das meritokratische Leistungsprinzip, aus dem „eine Herrschaftsordnung nach Maßgabe von Begabung und Leistungsfähigkeit des Einzelnen [folgen soll, R. L.], bei der Amtsträger … aufgrund ihrer Verdienste … ausgewählt werden.“ (Becker und Hajdar 2009, S. 37) Die gesell­schaftliche Position des Individuums soll allein durch Intelligenz und Anstrengung be­stimmt werden, nicht durch die soziale Gruppe, in die es qua Familie hineingeboren wird (ebd., S. 33–47). Als regulatives Prinzip der Bildungsinstitutionen dient deshalb ausschließlich indivi­duelle Leistungsbewertung und leistungsbezogene Auslese; das Leistungsprinzip wird Kriterium jeglicher Selektion (Dravenau und Groh-Samberg 2005, S. 118; Becker und Hajdar 2009, S. 40). Die Prinzipien, die gewährleisten, dass der Bildungserfolg des In­dividuums allein von seiner Leistung abhängt, lauten kurz gefasst: 1. gleiche Zu­gangschancen zu formaler Bildung für alle, 2. freier (Leistungs-)Wett­bewerb, 3. Ent­scheidung über Erfolg und Misserfolg im Wettbewerb gemäß Leistungsprinzip (Be­cker und Hajdar 2009, S. 38, 43; Solga 2005, S. 19–21, 31). Bildungsgleichheit wäre dann gegeben, wenn allen Akteu­ren „die gleiche Chance zu Leistungsentfaltung und Leistungsbestätigung ein­geräumt wird“ (Hradil 1999 zit. n. Büchner 2003, S. 6), wenn „die Selektionsprozesse im Bildungssys­tem fair – also streng nach dem Leistungsprinzip – ablaufen.“ (Giesin­ger 2009, S. 183, Fn. 3)

der Aufklärung und der etwa französischen oder angloamerikanischen Aufklärung, die sich auf revolutionäre Weise eben auch im politischen Wesen realisiert hatte (Stapelfeldt 2015). 22  Damit komme ich ersichtlich auf auf die in Abschnitt 1 umrissene Grundfrage zurück. 91

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Wenn ein Bildungssys­tem die Verteilung seiner Bildungstitel – und damit der Personen, der Titelträger, auf die funktional und hierarchisch geordneten Berufspositionen – nach dem Leistungsprinzip zu regulieren, zu steuern be­ansprucht, das Leistungs­prinzip also ganz offensichtlich als Steuerungsinstrument verwendet, dann muss dies einen zentralen Untersuchungsgegenstand für die Educational Governance darstellen. Sie hat sich ja auch ansonsten der Ana­lyse von Steuerungsinstrumenten verschrieben – allerdings eben meist: neuen, und das Leistungsprinzip ist ein „altes“ Steuerungs­instrument.23 Mit unterschiedlicher politischer (und dann formal-administrativer) Definition des Leistungsbegriffs und mit unterschiedlicher praktischer Ausgestaltung der Bewertung von Leistung werden Bildungssysteme unterschiedlich gesteuert (zum historischen Bedeutungswandel des Leistungsbegriffs vgl. Verheyen 2018). (2) Es gibt eine produktive Kerntätigkeit der Bildungssysteme, mit der sie ihre spezifischen Leistungen für die Gesellschaft (und damit für andere Systeme und für Personen) erzeugen. Als diese Kerntätigkeit der Bildungssysteme, d. h. als die Tätigkeitsform, durch die Bil­dungssysteme sich von anderen gesellschaftlichen Teilsystemen unterscheiden, die ihr spezifisches gesellschaftliches Vermögen – Bildung (bzw. Erziehung) – herstellen und damit den Kern ihrer spezifischen Leistung in der gesellschaftlichen Arbeitsteilung zwischen den Teilsystemen ausmachen, kann man das formal geregelte Ver­mitteln24 von Verhalten(sweisen und -normen), Wissen(sinhalten und -formen) sowie Können (inkorpo­ rierten Handlungsvermögen, Kompetenzen) fassen. Vermitteln kann auch synonym als „Lehren und Lernen“ bezeichnet werden. In anderen Worten: Wo erzogen und gebildet wird, da wird gelehrt und gelernt, vorgemacht und nachvollzogen, (sich) gebildet und ausgebildet, trainiert und eingeübt: Erziehung und Bildung finden überall dort statt, wo Lehrende (Erzieher, Bildner/innen) Ler­nenden (zu Erziehenden, zu Bildenden)25 bestimmtes Verhalten, Wissen und Kön­nen lehren, beibringen, vermitteln, und die Lernenden dasselbe Verhalten zu erler­nen, sich anzueignen, an sich auszubilden stre­ben. Das Vermitteln folgt dabei forma­len, das heißt (in Gesetzen, Vorschriften, Verordnun­gen und Satzungen, prominent in Curricula) explizit verschrift-

23  Auch hier gilt im Übrigen, dass es gesellschaftlich umstritten ist, was als Leistung gelten kann und was nicht. Gerade diejenigen, die sich besonders nachdrücklich darauf berufen, dass „Leistung sich (wieder) lohnen müsse“, lassen systematisch offen, was genau sie unter Leistung verstehen. Hier könnte wissenschaftliche Kritik und Aufklärung verschiedener Leistungsbegriffe eine wichtige Rolle spielen. 24  Luhmann hat den Code „vermittelbar/ nicht vermittelbar“ in seinem 2002 posthum erschienenen Buch „Das Erziehungssystem der Gesellschaft“ vorgeschlagen (vgl. Emmerich 2016, S. 133). 25  Lehrende und Lernende können identisch sein: Wenn Personen oder Gruppen sich selbst etwas beibringen. Dies ist aber in Erziehungs- und Bildungssystemen nur sehr selten der Fall, was am pejorativen Beigeschmack des Begriffs „Autodidakt/in“ spürbar wird.

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lichten Rahmungen, Regeln, Zielen und Bewertungs­maßstäben. An diesen orientieren sich die Lehrenden und Lernen­den in ihren Ver­mittlungstätigkeiten grundsätzlich.26 Vermittlungs- oder Lehr-Lern-Prozesse sind also die produktive Kerntätigkeit der Bildungssysteme (die der materiellen Produktion bei Wirtschafts-, der Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen bei politischen, der gerichtlichen Urteilssprechung bei Rechtssystemen entspricht). Sie werden reguliert (gesteuert) durch die Verteilung von Ziffernnoten, Vorstufen von Bildungstiteln, die den formalen Wert der erreichten Bildung angeben. Aus governancetheoretischer Perspektive ist es nun wichtig zu beachten, dass Vermittlungs- bzw. Lehr-Lern-Prozesse spezifische Strukturen aufweisen, die sich selbst regulierend (steuernd) auswirken, und zwar erstens auf die Personen, die an diesen Prozessen beteiligt sind, zweitens auf die Strukturen der Bildungssysteme selbst und drittens, vermittelt über die Art, in der Personen gebildet sind (also dessen, was sie wissen, können und wie sie deuten und denken), auf gesellschaftliche Strukturen (aus diesem Grund ist auch die Strukturierung von Lehr-Lern-Prozessen gesellschaftlich umstritten).27 Denn das bedeutet, dass Lehr-Lern-Prozesse selbst regulativ wirksam sind, dass sie Steuerungs- und Gestaltungsmedien sind!28 Damit aber werden sie zu einem genuinen Gegenstand jeder Educational Governance-Forschung.29 Methodologische Erläuterung. – Ein möglicher Einwand gegen die obigen Darlegungen könnte lauten, dass der Begriff des Regulierens (Steuerns, Strukturierens, Gestaltens – dies kann man hier synonym setzen) überstrapaziert würde und die spezifische „Sehschärfe“ der governanceanalytischen Perspektive damit verwässert. Meine Rückfrage würde dann aber lauten, ob man um der sauberen Abgrenzung der governanceanalytischen Perspektive 26  Ein beträchtlicher Teil des Vermittelten wird bekanntlich implizit und verschwiegen (tacitly) vermittelt. Das Erziehungs- und Bildungssystem zeichnet sich aber dadurch aus, dass es explizit zum Zweck gezielten, bewusst gewollten Vermittelns existiert, gleichviel welche subkutan-verschwiegenen Vermittlungsprozesse dabei noch ablaufen. 27  Um nur einige Beispiele zu geben: Schon lange etwa – und mit wechselndem Erfolg der jeweiligen Kontrahent/inn/en – gibt es Auseinandersetzungen um die Frage, ob Lehr-Lern-Prozesse unabhängig von kulturellen und historischen Rahmenbedingungen gleichförmig ablaufen und daher technologisch optimierbar sind oder eben nicht; umstritten ist, inwieweit instruktivistische oder konstruktivistische Ansätze Vermittlungsprozesse angemessen begreifen; oder ob ihre Gestaltung eher pessimistisch an biologisch vorgegebener Begabung oder optimistisch an sozial form- und ausschöpfbarem Potenzial orientiert werden sollte. 28  Dies scheint mir die theoretische Plausibilisierung der These von Levin und Fullan (2008) zu sein, derzufolge die Veränderung von Regelungsstrukturen im Schulsystem weit weniger nachhaltige Wirkung erzeugt als Veränderungen der schulischen Kerntätigkeit, nämlich der Unterrichtspraxis. 29  Leistungen kann man theoretisch als „gewünschte / erbrachte Wirkungen“ konzipieren. Es würde sich lohnen, die oft konfundierten Konzepte Leistung, Wirkung, Funktion und Aufgabe systematisch aufeinander zu beziehen, weil dann u. a. zu erkennen wäre, warum eine wirkungs­ analytische Herangehensweise grundlegender ist als eine funktionalanalytische, doch diese theoretische Fingerübung kann ich den Leser/innen an dieser Stelle ersparen. 93

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willen darauf verzichten will, komplexe und tiefgreifende Zusammenhänge des Untersuchungsgegenstandes zu ignorieren. Steuerungshandlungen werden in der Regel als klar identifizierbare verän­dernde Eingriffe in bestehende Ablaufstrukturen verstanden; Eingriffe, die einen erkennbaren und bemerkenswerten Unterschied machen. Ein neues Gesetz, ein neu­es Steuerungsin­ strument, ein veränderter Verhaltensanreiz wird geschaffen. Doch löst man sich einmal von dieser eher anschauungsgebundenen Sichtweise und stellt das analytische Mikroskop et­was tiefenschärfer, dann zeigt sich, dass im Grunde auch sehr, sehr viele Interaktio­nen des schulischen und universitären Alltags als Steuerungs­handlungen gelten müssen, die Schulen und Universitäten einfach unauffällig in der Wei­se reproduzieren, wie sie nun einmal existieren. Wie stünde es in dem (zugegeben nicht sehr wahrscheinlichen) Fall, dass ab plötzlich Lehrkräfte, Eltern und Schüler/innen dis­privilegierte Schüler/innen so weit förderten, dass diese bei gleicher Leistung auch tatsächlich die­selben Noten und Übergangsempfehlungen erhielten wie privile­gierte Schüler/innen? Sicher würde man von „Umsteuerung im Schulsystem“ sprechen. Wenn aber die­selben Akteure solches nicht tun und stattdessen in ihren vieltausendfachen Mi­k ro-Interaktionen weiterhin systematische wertende Unterschiede zwischen kulturell verschiedenen Kleidungs-, Sprach- und Sozial­praktiken etablieren – dann ist das eben auch Steuerung des Schulsystems. Dass das Steuer eben starr auf Kurs gehalten wird, tut dem keinen Abbruch, sorgt nur dafür, dass es niemandem auffällt, weil sich scheinbar nichts tut. Dass es aber keine Veränderung gibt, heißt nicht, dass nicht gesteuert wird! Um die analytischen Fragen etwas weiter zu treiben: Ist nur die offizielle schriftliche Verlautbarung einer Schüler/innenvertretungsorga­nisation ein Governanceimpuls, oder nicht auch schon die informelle Verhandlung zwischen zwei Schüler/innen und einer Lehrkraft über die Interpretation und Ange­messenheit ei­ner schulischen Regel? Wenn letzteres ein Governancephänomen ist, ist dann nicht auch der Versuch, Lehrkräfte durch Lächeln und Bravsein für sich einzunehmen, ein Go­vernancemoment? Und wie steht es um Unterlassungs­handlung­en, etwa das Unterlassen des Versuchs, über schulische Regeln zu verhan­deln, wie es sowohl Lehrpersonen als auch disprivilegierte Schü­ler/innen an den Tag legen, auch bei schulischen Regeln, die diese Schüler/innen konkret benach­teiligen? Unterlassungen steuern das Schulsystem mit! Es bedarf theore­tischer Reflexionen darauf, wo die Grenzen verlaufen zwischen dem, was noch als Steue­rungshandlung bezeichnet werden darf und was nicht mehr; oder worin genau sich ein Governancephänomen von anderen Phänomenen unterschei­det. Die Frage aber, wie Lehr-Lern-Interaktionen strukturiert sind, was sie bewirken und wohin sie von sich aus steu­ern, ist eine governancetheoretische Fragestellung.

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6 Das Wie der Reproduktion von Bildungsungleichheit und die qualitative „Mehrebe­nen“-Analyse. Ein Vorschlag zur Theoriebildung Dass dem so ist, zeigt sich gerade dann, wenn man fragt, wie Lehr-Lern-Interaktionen zur Reproduktion von Bildungsungleichheit (und mithin sozialer Ungleichheit) beitragen. Denn auch betonharte Strukturen, so wie die der unnachgiebig sich reproduzierenden sozialen Ungleichheit, könnten nicht bestehen, wenn sie nicht durch alltägliche Praxis reproduziert würden – und das heißt auch, dass es im Prinzip möglich wäre, sie durch eine Veränderung dieser alltäglichen Praxis umzugestalten, umzusteuern. Die Analyse und theoretische Erklärung der Mikroreproduktion sozialer Ungleichheit im Bildungssystem (und in seinen Interaktionen mit Familien und mit anderen Akteuren) wäre eine sehr wichtige Aufgabe der Educational Governance, denn sie stieße in eine unangenehm klaffende Forschungslücke. Ein Defizit nämlich wird der Forschung zu Bildungsungleichheit seit einiger Zeit plausibel vorgehalten: Dass sie im Grunde nicht erklären könne, wie Bil­dungsungleichheit im einzel­nen reproduziert wird. Die Mechanismen, die Arten und Weisen, durch die sich die beob­achteten und statistisch gut erfassten Bildungsun­gleichheiten immer wieder herstellen, seien weitgehend unbekannt und müssten empirisch erforscht werden, meint etwa Büchner (2003, S. 21). Fuhse (2008, S. 79–80, 89) se­kundiert: Die vielfältigen und komplexen tatsächli­chen sozialen Interaktionsbezie­hungen, die das Verhalten und die Einstellungen der Per­sonen tatsächlich beeinflus­sen, würden nicht erfasst. Die Sozialstruktur sollte aber als aus konkreten Interak­tionen zusammengesetzt gesehen werden, die mit Symbolbedeutungen und Erwar­tungen wechselwirken und „sinnhaft strukturierte Netzwerke“ bilden. Analog betont Emmerich (2016, S. 126, 131–132), dass Organisationen aus Operatio­nen kollektiver Sinnbildung bestünden, und dass die vermittelnden schulinternen Me­chanismen zu untersuchen seien, konkret: organisatorische und interaktionelle Operationen, die individuelle Leistungen erzeugen (zum Beispiel Zensurengebung). Erst die Analyse der konkreten Prozesse im Unterricht (aber auch in familiärer Sozialisation) könne erklären Prozesse aufdecken, durch die soziale Unterschiede erst im Bil­ dungssystem konstruiert werden (Em­merich 2016, S. 129) und damit rekonstruieren, „wie sehr die Bildungserfolge vom Unterricht und der professionellen Stabilität des Lehrpersonals abhängen anstatt von der Struktur des Schulwesens.“ (Kaube 2011, S. 1058) Die Bildungssoziologie und die empirische Bildungsforschung hätten aber nicht viel über Familie und Unterricht zu sagen. Stattdessen erhöben sie Daten in Form von Statistiken und Zahlenkolonnen, aus denen keine Einsichten in jene konkreten Pro­zesse zu gewinnen seien (Kaube 2011, S. 1056–1057). Die Wirklichkeit der statistisch basierten Bildungsfor­ schung bestünde deshalb aus angenommenen Kausalbezie­hungen zwischen „Personen­ merkmalen (Geschlecht, Einkommen, Wohnort, Konfes­sion der Eltern etc.) und anderen Personenmerkmalen (Bildung, Berufstätigkeit, Einkommen)“ (ebd., S. 1057). Personen wür­den an Hand ihrer individuellen Merkmale vorde­finierten Kategorien zugeordnet. 95

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Anschließend würden die Beziehungen zwischen diesen Kategorien statistisch un­tersucht und Korrelationen als Kausalbeziehun­gen interpretiert (Fuhse 2008, S. 79–80).30 Stimmt man dieser Kritik zu, so kann man zusammenfassend postulieren, dass es der Educational Governance im Hinblick auf Bildungsungleichheit darum gehen sollte, MikroMe­chanismen zu analysieren und zu theoretisieren, wie sie Bildungsungleich­heit erzeugen und reproduzieren. Und damit kann man gleichzeitig auch Makrophänomene erklären. Denn Mikrophänomene sind eben nicht bloß Mikrophänomene. Die vielen Milli­arden kleiner Einzelinteraktionen im Un­terricht, die Myriaden einzelner Übergangs­entscheidungen, die Legionen hinderlicher und förderlicher Einwirkungen auf die Lernprozesse einzelner Kinder, sie sind zugleich in ih­rer Summe ein Makrophäno­men. Und als Makrophänomen, das sich in Gesetzen und ad­ministrativen Regelun­gen niedergeschlagen hat und durch sie verfestigt wurde, prägt es – über die Me­sodimension inter-institutioneller Arrangements und institutioneller Regelungen inklusive im­pliziter institutioneller Praktiken, Routinen, Selbstverständlichkeiten, Erwartungshaltungen und stored re­sponses jede einzelne Mikro-Interaktion und -Ent­scheidung. Mikro- und Makrophänomene sind dialektisch miteinander ver­bunden: Sie produ­zieren und formen einander, das eine „steckt“ konstitutiv im an­deren. Es gibt keine saube­re Ebenen-Trennung.31

Literatur Becker, R., & Hajdar, A. (2009). Meritokratie – zur gesellschaftlichen Legitimation ungleicher Bildungs-, Erwerbs- und Einkommenschancen in modernen Gesellschaften. In R. Becker (Hrsg.), Lehrbuch der Bildungssoziologie (S. 195–213). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Brüsemeister, T., & Langer, R. (2012). Einleitung zur Ad-hoc-Gruppe: Wie reagiert nationale Steuerung auf transnationale Bildungsungleichheiten? In H.-G. Soeffner (Hrsg.), Transnationale Vergesellschaftun­gen. Verhandlungen des 35. Kongresses der Deutschen Gesellschaft für Soziologie in Frankfurt am Main 2010 (S. 1310) Wiesbaden: Springer VS (CD-ROM). Büchner, P. (2003). Stichwort: Bildung und soziale Ungleichheit. Zeitschrift für Erziehungswissen­ schaft 6(1), 5–24.

30  Frappierend ist, in welchem Ausmaß die analytisch höchst fruchtbare, ethnografisch orientierte Tradition der hidden curriculum-Forschung ausgestorben ist, die jene Interaktionsprozesse und Mechanismen in den Fokus ihrer Analysen nahm, ohne dabei institutionelle und strukturelle Dimensionen zu vergassen (Zinnecker 1975). 31  Was letztlich daran liegt, dass „Makro“, „Meso“ und „Mikro“ ohnehin an sich leere Platzhal­ ter sind. Es kommt darauf an, wie man sie unter einer konkreten Fragestellung konzeptuell zuschnei­det und mit Bedeutung füllt. In erziehungs­w issenschaft­lichen Kreisen kommt es verschiedentlich vor, schon den Unterricht für ein Meso- und die Verhält­nisse zwischen Schulen als Makrophänomen zu erachten, man könnte aber auch die OECD-Welt als Makro-Phänomen setzen, dann wäre ein regionaler Schulverbund schon reichlich Mikro.

Skizzen zur governanceanalytischen Theoretisierung

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Rekontextualisierung als Konzept zur Erweiterung der analytischen Perspektive und der forschungspraktischen Operationalisierung von Educational Governance Cristian D. Magnus

Rekontextualisierung Zusammenfassung

Das Konzept der Rekontextualisierung ermöglicht, das koproduktive Zusammenhandeln von Akteur*innen1 im Zusammenhang mit den auf sie einwirkenden Steuerungsimpulsen und Handlungslogiken im Bildungssystem auf Grundlage ihrer situativen Strukturen vor Ort zu analysieren. Die daraus resultierenden Erkenntnisse erlauben es, Handlungsprozesse systematisch zu erfassen. Somit kann Rekontextualisierung als Erweiterung der analytischen Governance-Perspektive verstanden werden, die auch eine konkrete forschungspraktische Operationalisierung mit Blick auf das Zusammenwirken von Subjekten und Institutionen stützt. Im folgenden Beitrag wird darauf eingegangen, was unter dem Konzept der Rekontextualisierung zu verstehen ist und wie es sich in die Perspektive der Educational Governance (EG) einreiht. Der Beitrag zieht zur Veranschaulichung der Ausführungen auch die Ergebnisse einer empirischen Studie zu Projektmanagement in Hochschulen heran, die sich insbesondere den Rekontextualisierungsprozessen von Projektleiter*innen in Hochschulen widmete.2 Schlüsselbegriffe

Educational Governance, Akteurstheorie, Projektmanagement, Rekontextualisierung, Mehrebenensystem.

1 Die Verwendung des Gendersternchens „*“ weist darauf hin, dass Menschen aller sexuellen Identitäten im Sprachgebrauch eingeschlossen werden. 2 Der vorliegende Text enthält wesentlich gekürzte, überarbeitete und neu zusammengefasste Abschnitte des Textes „Hochschulprojektmanagement. Individuelle Akteure gestalten Educational Governance und Management“ (Magnus, 2016). Auf Beispiele aus dieser Studie wird im Verlauf des Artikels immer wieder Bezug genommen. Neben des Mehrwerts durch das Einbeziehen des Konzepts der Rekontextualisierung in die analytische Perspektive der EG werden dabei auch die Grenzen hiervon aufgezeigt. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_6

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1

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Das Konzept der Rekontextualisierung

Der Rekontextualisierungstheorie von Fend folgend wird hier davon ausgegangen, dass Akteur*innen im Bildungsbereich sich in einem Mehrebenensystem mit spezifischen Handlungsebenen befinden und dort vorhandene Gestaltungsspielräume auf ihrer eigenen Eben nutzen, um auf Steuerungsimpulse adäquat zu reagieren (Fend 2006, 2008b)3. Damit überschreitet das Konzept die Idee rein rationaler Handlungen der Akteur*innen und erweitert die Perspektive um institutionelle und subjektive Aspekte: „Regelanwendung allein charakterisiert das Handeln in Institutionen wie z. B. der des Bildungswesens unzureichend. Die modernen soziologischen Handlungsmodelle (Esser 1999, S. 245ff.) stützen sich weder auf die engen Konzepte des ‚rational choice‘, die eine vollständige Information und klare Präferenzen in eng umschriebenen (ökonomischen) Wahlsituationen voraussetzen, noch auf die rein normativen Modelle des Auftragshandelns bzw. des Rollenhandelns“ (Fend 2006, S. 151). Fend legt also Essers erweitertes soziologisches Handlungsmodell für den Bildungsbereich zugrunde, darauf aufbauend eröffnet er die Forschungsperspektive zu Rekontextualisierungsprozessen: „In der Summe zeigt sich, dass wir ein vielfach bestimmtes Handeln beobachten, bei dem individuelle und institutionelle Vorgaben zusammenspielen. Was tatsächlich geschieht, lässt sich hier nicht mehr aus den Gegebenheiten ‚ableiten‘, sondern nur noch empirisch erforschen“ (Fend 2006, S. 152). Hierfür sieht er im Anschluss das Konzept der Rekontextualisierung als geeignetes Mittel. Hier wird von „Konzept“ gesprochen. Fend grenzt in Bezug auf die von ihm erdachte Rekontextualisierung die Begriffe „Theorie“, „Modell“ und „Leitbegriff“ nicht weiter ab. Stattdessen verwendet er alle drei Begriffe in Bezug auf Rekontextualisierung synonym.4

3 Fends Konzept weist dabei starke Parallelen zu den akteurstheoretischen Konzepten von Esser und Giddens auf, die, ebenso wie Fend, eine Dualität der Strukturen und den Handlungsspielraum der Akteur*innen betonen (Giddens 1997; Esser 1999). Fend selbst bezieht sich im Zusammenhang mit dem Rekontextualisierungskonzept nicht explizit und direkt auf Esser und Giddens, er verweist hier auf den akteurszentrierten Institutionalismus und auf den Neo-Institutionalismus (zum Beispiel die Theorie der loosely coupled systems nach Weick 1995) (Fend, 2008b). Im Rahmen seines Gesamtkonzepts einer „neuen Theorie der Schule“ geht Fend aber durchaus auf Esser und Giddens ein. Die Grundprämissen dieser Konzepte dürften also in das Konzept der Rekontextualisierung eingeflossen sein. Fend selbst erwähnt hierzu am Rande: „Zur Bedeutung der soziologischen Hintergründe in der Rekontextualisierungstheorie: Wie kommt es zu sozialen Gebilden, die – wenn sie einmal existieren und wirksam sind – kollektives Handeln konstituieren? […] Diesen Fragen hat sich vor allem der englische Soziologe Giddens (1979, 1984, 1995) gewidmet. Seine Vorstellungen über den Zusammenhang von Struktur und Handeln haben die soziologischen Professionen wesentlich inspiriert. Sie stehen auch im Hintergrund der folgenden Überlegungen“ (Fend 2006, S. 150). 4 „Die Theorie der Rekontextualisierung möchte die Vorstellung korrigieren, dass es möglich sei, die Realität des Lehrerhandelns und Schülerhandelns aus den rechtlichen Festlegungen des Bildungswesens, aus den ‚institutionelle Strukturen‘, erschöpfend abzuleiten“ (Fend 2006, S. 176).

Rekontextualisierung

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Im Folgenden wird nun die Verortung der Rekontextualisierungsprozesse im Mehr­ ebenensystem in Hochschulprojekten dargestellt,5 der Prozess der Rekontextualisierung nachgezeichnet und die normative Ausrichtung von Rekontextualisierung diskutiert. Im Anschluss wird kurz dargestellt, wie Rekontextualisierung bisher als Forschungsgegenstand der EG wahrgenommen wurde und es werden empirische Erweiterungen des Rekontextualisierungskonzepts vorgeschlagen, sowie ein Fazit gegeben.

1.1

Rekontextualisierung im Mehrebenensystem

„Akteure handeln im Rahmen von sozialen Ordnungen auf unterschiedlichen Ebenen. Das Zusammenwirken auf den verschiedenen Ebenen unterliegt ebenfalls Regeln, die Teil des gesamten Ordnungsgefüges sind. Bildungspolitiker, Verwaltungsfachleute, Lehrpersonen und Schülerinnen und Schüler handeln jeweils in einem für sie geregelten Rahmen. […] Mit dem Konzept der Rekontextualisierung wird der Mehrebenenansatz präzisiert. Das Handeln auf der jeweiligen Ebene impliziert immer, dass die übergeordnete Ebene für die untergeordneten als Kontext präsent ist, aber im Rahmen der ebenenspezifischen Umweltbedingungen und Handlungsressourcen reinterpretiert und handlungspraktisch transformiert wird“ (Fend 2008a, S. 181). Wie kann dieses Mehrebenensystem nun für empirische Untersuchungen formuliert werden? Dies wird hier anhand der Beispielstudie zu Projektemanagement in Hochschulen dargestellt (Magnus 2016): Das Widerspiel zwischen Vorgaben und individuellen Handlungsspielräumen konnte auch für die im Rahmen der Untersuchung befragten Projektleiter*innen angenommen werden. Im Verlauf der empirischen Untersuchung ließ sich zeigen, dass Projektleiter*innen in Studium und Lehre auf operativer Ebene mehrere strukturelle Vorgaben, zum Beispiel von übergeordneter Ebene und untergeordneter Ebene, zusammenbringen müssen und dazu Gebrauch von Gestaltungsspielräumen in der Interpretation und Anwendung von Vorgaben machen. Fend hält es grundsätzlich nicht für trivial, dass die Akteur*innen hier eigensinnig handeln. Er stellt sie eingebunden in strukturelle Ebenen vor, diese sind für



„Die Idee der mehrstufigen Transformation von kulturellen Inhalten über das Bildungswesen wird zum Kernbestand der erweiterten Theorie der Schule werden. Sie wird mit dem Leitbegriff der ‚Rekontextualisierung‘ umgesetzt werden“ (ebd., S. 167). „Mit dem Konzept der Rekontextualisierung im Bildungswesen soll der aktive Gestaltungsanteil von Akteuren auf der jeweiligen Ebene betont werden“ (Fend 2008b, S. 26).Was zu dieser synonymen Verwendung führt, bleibt unklar, war aber auch für die herangezogene Untersuchung zu Projekten in Hochschulen nicht entscheidend. Rekontextualisierung kann allerdings als Theorie aufgefasst werden, wenn man zugrundelegt, dass es sich um ein konzeptionelles Modell handelt, das ein Phänomen nicht nur beschreibt, sondern es auch in seiner Dynamik erklärt (Maxwell und Chmiel 2014). 5 Zwar stammt der Rekontexualisierungsbegriff aus der Schultheorie; er lässt sich aber auch sehr gut auf andere Teilbereiche des Bildungssystems beziehen. Dies gilt ebenso für die verschiedenen Modellierungen der Ebenen des Bildungssystems, auf die hin Rekontextualisierungsprozesse betrachtet werden. 101

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ihn die verschiedenen Örtlichkeiten des kollektiven institutionellen Akteurs deutsches Bildungssystem. Um den Vorgaben für die Akteur*innen auf den einzelnen Ebenen einen allgemeinen und daher alle Ebenen übergreifenden Rahmen zu geben, ist es wichtig, sich des spezifischen Auftrags des deutschen Bildungssystems und seiner einzelnen Teilbereiche zu vergewissern, da sich alle Vorgaben dazu in Beziehung setzen lassen sollten: „Die Zielrichtung des institutionellen Akteurs ‚Bildungswesen‘ im Umfeld anderer gesellschaftlicher Akteur*innen ist mit Ausrichtung auf Lehren und Lernen, auf Erziehung und Bildung heranwachsender Menschen auf individueller Ebene klar umrissen. Auf sozialer Ebene ist das Bildungswesen ein Instrument der gesellschaftlichen Reproduktion und Innovation. […] Das Bildungswesen verschränkt dabei soziale Reproduktionsaufgaben und individuelle Entwicklungsaufgaben“ (Fend 2008b, S. 26). Diese Aufgaben können auch für das Hochschulsystem proklamiert werden und sind darum für die beispielhaft genannte Untersuchung wichtig gewesen. Allerdings ist im Hochschulsystem noch eine weitere Zielrichtung zu verzeichnen und war daher relevant: Während Schule sich vornehmlich am Erziehungssystem orientiert, sind die Akteur*innen in der Hochschule auch am Wissenschaftssystem ausgerichtet, dieses wiederrum ist stark am Output der Forschungsleistungen interessiert und an der Reputation von Forscher*innen ausgerichtet. Das Erziehungssystem hingegen orientiert sich an der direkten Interaktion zwischen Lehrenden und Lernenden, konstatieren Hilbrich und Schuster in Anlehnung an Luhmann und Stichweh (Hilbrich und Schuster 2014). Dadurch ist die Ausrichtung am Wissenschaftssystem eine ebenso wichtige Zielrichtung, die den Hochschulbereich prägt und vom Schulsystem unterscheidet: „Universities display a double reference to both the science and the edcuation system“ (Hasse und Krücken 2015, S. 210). Dieser Unterschied wird vor allem auf der Ebene der Lehre relevant, da die universitäre Lehre im Sinne des klassischen Bildungsideals nach Humboldt als Einheit mit Forschung aufgefasst wird (Humboldt 1964). Wenn die Hochschule also zwei Zielrichtungen hat, sowohl hinsichtlich des Erziehungssystems als auch des Bildungssystems, spielen folglich beide eine Rolle für die Ausgestaltung der Projektleiter*innenposition in Hochschulen. Im Anschluss findet eine bündige Zusammenschau der Ebenen des Hochschulsystems statt, um das „Oben“, das „Unten“ sowie die „Horizontale“ zu beschreiben. Die ursprüngliche Darstellung der Ebenen des Bildungssystems von Fend orientierten sich stark an einer schulpädagogischen Perspektive, weil Fends Überlegungen im Rahmen schulbezogener Theoriebildung stattfanden (Fend 2008a, 2008b). Aus diesem Grund differenzierte Fend die Ebenen folgendermaßen (Fend 2008b, S. 36–37): • • • • •

Handlungsebene Bildungspolitik Handlungsebene Bildungsverwaltung Handlungsebene Einzelschule Handlungsebene Lehren und Unterricht Handlungsebene Schüler

Rekontextualisierung

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Die Ebenenzuordnung, die Fend vorgeschlagen hat, wird gerade wegen ihres vertikal hierarchischen Charakters im Diskurs auch kritisiert. Jedoch lässt sich auch ohne klaren Konsens über die Beschreibung der Ebenen der Gedanke eines Mehrebenensystems nutzen und individuell anpassen, um Untersuchungen zum Zusammenhandeln der Akteur*innen durchzuführen. Hierzu Wacker: „Wenngleich hier Fragen der Zuordnung nicht letztlich geklärt sind, dient die Unterscheidung der Ebenen innerhalb der Governance-Perspektive im Kern dazu, die Akteure des dynamischen Beziehungsgeflechts zu identifizieren und ihren Beitrag in Forschungsfragen abzubilden“ (Wacker et al. 2012, S. 19). Für die Untersuchung verschiedener Teilbereich kann das Mehrebenensystem je neu konturiert werden. Mit Blick auf die Untersuchung von Projekten in Hochschulen, wurden die Ebenen folgendermaßen angepasst und strukturiert (siehe auch Abbildung 1: „Rekontextualisierung im Mehrebenensystem“): • • • • •

Handlungsebene Bildungspolitik Handlungsebene Bildungsverwaltung Handlungsebene Hochschule Handlungsebene Projekt Handlungsebene Forschung und Lehre sowie Studium

Selbstverständlich ließe sich die Darstellung auch anders vornehmen und ohne den speziellen Fokus der als Beispiel herangezogenen Untersuchung wäre eine gesonderte Erwähnung des Projekts als eigene Handlungsebene für den Hochschulbereich gegebenenfalls nicht notwendig. In der Untersuchung aber war die Hervorhebung der Projekte als eigene Handlungsebene ein maßgeblicher Aspekt, weil genau hier die Rekontextualisierungsprozesse untersuchte werden sollten. Es ist nicht nur aus systematischen Gründen wichtig, die beiden unteren Ebenen, Forschung und Lehre sowie Studium zu benennen, sondern auch es ist auch über die systematische Angemessenheit der Darstellung hinaus davon auszugehen, dass diese Ebenen Einfluss in Form von Rückkopplung auf das Handeln und Erleben der Projektleiter*innen nehmen. Es ist in Fends Konzept der Rekontextualisierung bereits angelegt, dass die unteren Ebenen Rückkopplungen auf die darüber liegenden entfalten können.

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Abb. 1 Rekontextualisierung im Mehrebenensystem (Magnus 2016, S. 110)

Mit Blick auf die Natur der jeweiligen Untersuchung ist es fraglich, ob Rekontextualisierung nur auf einer Ebene stattfindet. Da Projektleiter*innen in Hochschulen oft weitere Tätigkeiten in den Hochschulen übernehmen, könnten sie sich auch mehreren Ebenen im Gesamtsystem zurechnen. Einige Projektleiter*innen arbeiten beispielsweise im Rektorat von Hochschulen oder in der Lehre und rekontextualisieren daher möglicherweise auf mehreren Handlungsebenen. In der Praxis ist es also wahrscheinlich, dass die Handlungen und Erfahrungen von Akteuer*innen auch von ihrer ebenenspezifischen Verortung abhängen und sich systematisch unterscheiden. Dies sollte bei Untersuchungen im Blick behalten werden. Die skizzierten Ebenen, auf denen Rekontextualisierungen stattfinden können, werden hier nun genauer beschrieben und für alle Ebenen wird in Anlehnung an Fend auf den

Rekontextualisierung

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von „oben“ kommenden Handlungskontext (Handlungskontext 1) und den genuinen Handlungskontext der jeweiligen Ebene (Handlungskontext 2) eingegangen (Fend 2008b, S. 36–37) 6: Handlungsebene Bildungspolitik Die bildungspolitische Ebene hat als Handlungskontext 1 gesellschaftliche Rahmenbedingungen, die sich auf die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung auswirken. Die spezifischen politischen Entscheidungen gerinnen in den politischen Diskursen zu Handlungsergebnissen in Form von Gesetzen und Verordnungen, die für die darunterliegenden Ebenen, von der Ministerialbürokratie bis hin zur einzelnen Institution und Person, bindend sind. Grundsätzlich bilden die Mehrheitsverhältnisse und politischen Prozesse den Handlungskontext 2 für diese Ebene. Die politischen Verhältnisse, die zu vielen Kompromissen führen, können natürlich nicht die Vorgaben aus dem Handlungskontext 1 eins-zu-eins umsetzen, gerade auch weil diese disparat sind. Das führt zum wohlbekannten Eklektizismus in bildungspolitischen Entscheidungen, deren Grundlage Handlungskontext 2 dieser Ebene ist: die politischen Machtverhältnisse. So wird die Mehrdeutigkeit demokratischer Willensbildung von oben nach unten im Bildungssystem mittransportiert und erreicht auch die nachgeordneten Handlungskontexte. Hier ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Fends ursprüngliches Modell Institutionen wie zum Beispiel Stiftungen nicht als institutionelle bildungspolitische Akteur*innen einschließt, es bezieht sich auf staatliche Institutionen und ihr hierarchisches Eingebundensein in das bestehende System. Privatwirtschaftliche Akteur*innen sind allerdings eine zunehmend bedeutende Größe, gerade wenn es um die Drittmittelfinanzierung geht. Fends Konzeptualisierung der Ebenen des Bildungssystems bezieht diese institutionellen Akteur*innen zwar nicht ein, jedoch steht es dem Einbezug von Akteur*innen des dritten Sektors auch nicht entgegen. Fasst man den Handlungskontext Bildungspolitik nicht so eng, dass nur die parlamentarische Bildungspolitik darunter zu verstehen ist, sondern auch jene Politik hier eine Rolle spielt, die außerparlamentarische Akteur*innen betreiben, dann wird klar, dass auch Stiftungen und weitere Organisationen auf dieser Ebene eine Rolle spielen. Handlungsebene Bildungsverwaltung Die Bildungsverwaltung, die in Bezug auf das Schulsystem klassischerweise aus Kultusministerien der Länder sowie bei- und nachgeordneten Institutionen wie Regierungspräsidien, Schulaufsichten, Schulämtern etc. besteht, wird im Hochschulsystem üblicherweise durch die Wissenschaftsministerien repräsentiert. Die Ministerien haben dabei je nach Bundesland mehr oder weniger umfangreiche Befugnisse, um auf die Hochschule vor Ort einzuwirken.

6 Die nachfolgenden Beschreibungen der einzelnen Ebenen orientieren sich der Struktur nach an Helmut Fends Ausführungen zum Mehrebenensystem (Fend 2008b, S. 36–37). Sie unterscheiden sich von Fends Darstellung signifikant inhaltlich hinsichtlich ihrer Fokussierung auf Aspekte des Hochschulwesens. Fend fokussiert im Gegensatz dazu auf das Schulsystem. 105

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Den Handlungskontext für die Untersuchung von Projekten in Hochschulen 1 bilden auf dieser Ebene die gesetzlichen Vorschriften, die Verordnungen und Vereinbarungen des Bundes und der Länder und insbesondere die Verwaltungsvorschriften des Bundeministeriums für Bildung- und Forschung (durch sie wurde das untersuchte Projektprogramm „Qualitätspakt Lehre“ ausgeschrieben). Der Handlungskontext 2 wird auf dieser Ebene durch die Kompetenzen umrissen, die der Projektträger im DLR hat (vom Bund für die Projekte eingesetzter Programmträger), d. h. seine Konstitution hängt davon ab, inwieweit der Träger Entscheidungen gegenüber den Projektnehmern autonom treffen kann. Des Weiteren wird der Handlungskontext dadurch bestimmt, welche Ressourcen die einzelnen Projekte benötigen und welche „administrativen Philosophien: Verwalten oder Gestalten“ (Fend 2008b, S. 36) der Projektträger an den Tag legt. Natürlich kann der Projektträger auch mit dem externen Auftraggeber zusammenfallen, was beispielsweise bei Stiftungen oft der Fall ist. Diese schreiben dann nicht nur ein Programm aus und wählen die Fördermittelempfänger, sondern führen anschließend die administrativen Aufgaben auf Seiten des Geldgebers aus. In jedem Fall ist es diese Handlungsebene der Bildungsverwaltung, die das Bindeglied zwischen der Handlungsebene Bildungspolitik und der Handlungsebene Hochschule darstellt. Handlungsebene Hochschule Die Hochschule entspricht der Einzelschule in Fends ursprünglicher Konzeption der Handlungsebenen (Fend 2008b). Wie bei den vorigen Ebenen bildet die darüber liegende Ebene mit ihren Handlungsergebnissen den Handlungskontext 1. Dies entspricht für die hier herangezogene Untersuchung den Vorgaben des Projektträgers im deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR) und schlägt sich in konkreten Vorschriften für die einzelne Hochschule nieder, zum Beispiel vorgegebene Berichtspflichten gegenüber dem Projektträger oder Regeln für die Vergabe von Aufträgen durch das Projekt. Aber auch grundsätzliche Verwaltungsvorschriften und Gesetze des jeweiligen Landes spielen eine Rolle. Der horizontale Handlungskontext dieser Ebene, Handlungskontext 2, wird durch die Hochschulmitglieder in Forschung, Lehre und Studium gebildet. Darüber hinaus kommt auch der Verwaltung eine wichtige Rolle als konturgebende Kraft für diesen Handlungskontext zu. Die Handlungsergebnisse dieser Ebene kristallisieren sich vor allem in der Arbeit von Gremien heraus. Dies gilt für die oberste Ebene der Hochschulleitung bis hin zu kleineren dezentralen Einheiten, Fachbereichen und Fachschaften. Diese Elemente führen zur Ausbildung der spezifischen Hochschulkultur vor Ort. Was die Bedeutung der Hochschulverwaltung angeht, so werden hier Unterschiede zwischen den Institutionen deutlich, denn während Schulen nur eine sehr kleine eigene Verwaltungsstruktur haben und die Bildungsverwaltung der Einzelschule eher hierarchisch übergeordnet ist, haben Hochschulen vergleichsweise große Verwaltungsapparate, übernehmen viele Verwaltungsaufgaben selbst. Hochschulen ist somit der Großteil ihrer Verwaltung bei- und nicht übergeordnet. Dies drückt sich institutionell beispielsweise darin aus, dass Hochschulen eigene Führungsstellen für die Verwaltung zu besetzen haben, man

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denke an Positionen wie das Amt von Kanzler*innen oder das von Dezernatsleiter*innen. Schulrektor*innen hingegen übernehmen diese Posten gemeinsam mit der inhaltlichen Leitung ihrer Schule in Personalunion. Es wird daran deutlich, warum die Ebene der internen Schulverwaltung unterhalb der Einzelschulebene eher ausgeblendet werden kann und bei Fend darum nicht mehr auftaucht. Für die Hochschule als Handlungsebene hingegen liegt aufgrund der wesentlich einflussreicheren internen Verwaltungsstrukturen der Fall anders. In einem Schema der Handlungsebenen des Bildungssystems, welches sich auf die Hochschule bezieht, sollte die Verwaltung eine eigene Ebene neben Studium und Lehre erhalten, weil auch auf ihrer Ebene Rekontextualisierung stattfindet. In der für diese Darstellung zugrundgelegten Untersuchung wurde die Handlungsebene Hochschulverwaltung in die Handlungsebene Projekt integriert.7 Sie stellt jene Ebene dar, von welcher aus die operativen Projektleiter*innen Rekontextualisierung betreiben, unabhängig davon welcher professionellen Sphäre sie angehören. Am Beispiel der Hochschule, die sich von der Schule unterscheidet, lässt sich gut zeigen, wie das Mehrebenensystem und seine Einrichtungen mit ihren unterschiedlichen organisatorischen Besonderheiten für Rekontextualisierungsprozesse grundlegend sind. Deshalb müssen diese Besonderheiten in forschungspraktischen Operationalisierungen und Analysen bedacht werden: So weist zum Beispiel die Hochschule organisationsspezifische Merkmale auf, die sich auf Rekontextualisierung auswirken. Diese Besonderheiten schlagen sich beispielsweise in den Formen der losen Kopplung (Musselin 2007; Wolff 2005) nieder,8 die sich in der Forschungspraxis als einflussreicher Faktor auf Rekontextualisierungsprozesse zeigen kann.

7 Bei der untersuchten Gruppe der Projektmanager*innen handelte es sich nämlich vornehmlich um Personen mit akademischem Hintergrund. Diese Gruppe der sogenannten „Hochschulprofessionellen“ (Kehm et al. 2010), (Merkator et al. 2012) steht mit einem Bein in der Verwaltung/ dem Management und mit dem anderen in Forschung und Lehre. Diese Personen gehören folglich oft dem zuarbeitenden Bereich der Verwaltung an, haben aber eigene akademische Professionen und sind teils zusätzlich zu ihrer Managementtätigkeit in Forschung und Lehre beschäftigt. Sie eröffnen quasi einen intermediären Bereich zwischen eigener Profession, Verwaltungstätigkeit, Lehre und Forschung. Dieser Bereich wird im Deutschen „dritter Raum“ genannt (Krohn 2010), übernommen vom englischsprachigen Original: „the concept of third space as an emergent territory between academic and professional domains, which is colonised primarily by less bounded forms of professional[s]“ [sic]. Zusammenfassend nennt Whitchurch die Hochschulprofessionellen im dritten Raum konsequent die „Third Space Professionals“ (Whitchurch 2008, S. 1). Die Projektmanager im Fokus der zugrunde gelegten empirischen Untersuchung gehören diesem intermediären Bereich an, der nicht klar von der Verwaltung abzutrennen ist. 8 Die Theorie der loosley coupled systems beschreibt eine organisationsspezifische Bindung verschiedener Organisationseinheiten (wie zum Beispiel Funktionsstellen, Fakultäten oder Institute in Hochschulen), bei der einzelne Untereinheiten durchaus eng gekoppelt sein können, in der gesamten Organisation die verschiedenen Einheiten aber eher lose miteinander verbunden sind. Hierdurch entstehen besondere Handlungsspielräume, diese wirken sich auf die in Hochschulen stattfindenden Rekontextualisierungsprozesse aus. 107

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Handlungsebene Projekt Der Handlungskontext 1 auf Projektebene wird durch die hochschulinternen Ansprüche an das Projekt konturiert. Natürlich spielen auch die Einflüsse der weiter darüber liegenden Handlungsebenen eine Rolle. Eine Besonderheit stellt die direkte Zusammenarbeit zwischen der Handlungsebene Projekt und der Handlungsebene Bildungsverwaltung, hier dem Projektträger im DLR, dar. Den horizontalen Handlungskontext 2 bilden administrative und projektspezifische Besonderheiten. Die administrativen Voraussetzungen sind vor allem Regelungen der Verwaltung der Einzelhochschule und die Kompetenzen, die dem/der Projektleiter*in hier zufallen. Zu den projektspezifischen Besonderheiten gehören insbesondere der Aufbau der Projektorganisation, die Kompetenzen, Befugnisse und Verantwortungen der Projektleitung sowie der Projektmitarbeiter*innen. Ferner sind hierzu die Dynamiken im Projektteam zu zählen sowie die Kenntnisse und Fähigkeiten, über die einzelne Projektmitarbeiter*innen verfügen. Es lässt sich zusammenfassen, dass die Projektmanagementdimensionen nach Hanft (2008) den Handlungskontext 2 sehr gut abbilden.9 Die hier beschriebene Ebene des Projekts bildete den wichtigsten Ausgangspunkt der exemplarisch herangezogenen empirischen Untersuchung, da die in der Untersuchung betrachteten Rekontextualisierungen durch Akteur*innen auf dieser Ebene stattfanden. Handlungsebene Forschung und Lehre Was im ursprünglichen Modell als Handlungsebene Lehren und Unterrichten beschrieben ist, wird mit Blick auf die Hochschule zur Ebene Forschung und Lehre. Da die Hochschule nicht ausschließlich der von Fend formulierten Zielrichtung des Erziehungssystems folgt, sondern auch das Wissenschaftssystem im Blick hat, ergibt sich diese Doppelung. Die ursprüngliche Verknüpfung von Forschung und Lehre als Einheit universitärer Zielrichtungen geht auf Wilhelm von Humboldt zurück.10 Humboldt begründet mit diesen Ansichten die Einheit von Forschung und Lehre, die heute unter Hochschulmitgliedern oft als gegeben angesehen wird. Es scheint zumindest so, als bestehe bei vielen Hochschulangehörigen 9 Hanft zählt zu den Projektmanagementdimensionen: methodische Komponenten des Projektmanagements, zum Beispiel Strukturen, Prozesse und Methoden sowie Techniken und Werkzeuge des Projektmanagements. Des Weiteren benennt das Modell eine fachliche Komponente, die Kreativität, Innovation, Inhalte und Logik umfasst. Hinzu kommt eine psychologische Komponente, die auf Macht, Kommunikation und Konflikte fokussiert, und eine organisatorische Komponente, die Zuständigkeiten, Gremien und Rollen einschließt. 10 Er formuliert diese Einheit mit Blick auf das innere und äußere Wesen der Universität um das Jahr 1810 folgendermaßen aus: „Ihr Wesen besteht darin, innerlich die objective Wissenschaft mit der subjectiven Bildung, äusserlich den vollendeten Schulunterricht mit dem beginnenden Studium unter eigener Leitung zu verknüpfen, oder vielmehr den Übergang von einem zum anderen zu bewirken. Allein Hauptgesichtspunkt bleibt die Wissenschaft. […] Da diese Anstalten ihren Zweck indess nur erreichen können, wenn jede, soviel als immer möglich, der reinen Idee der Wissenschaft gegenübersteht, so sind Einsamkeit und Freiheit die in ihrem Kreise vorwaltenden Principien“ (Humboldt 1964, S. 255).

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kein bedachtes Verhältnis zu dieser Einheit, sondern sie wird als tradiertes Muster übernommen. So kommen Hilbrich und Schuster im Zuge einer Untersuchung zur Debatte um die Einheit von Forschung und Lehre zu folgender Einsicht: „Die dritte Beobachtung bezieht sich auf den argumentativen Gebrauch der Formel ‚Einheit von Forschung und Lehre‘. Unabhängig davon, wie sie eingesetzt wird, fehlt in den meisten Fällen eine inhaltliche Konkretisierung – wie die Verbindung von Lehre und Forschung auf Personenebene aussehen soll und warum sie unverzichtbar ist, wird in aller Regel nicht näher bestimmt“ (Hilbrich und Schuster 2014, S. 71). Und: „Die Einheit von Forschung und Lehre wird [folglich] in hochschulpolitischen Diskussionen als gleichermaßen selbstverständlicher wie auch unhinterfragter Bezugspunkt gebraucht“ (Hilbrich und Schuster 2014, S. 72). Der Handlungskontext 1 dieser Ebene speist sich folglich aus den bildungspolitischen Handlungsergebnissen bis hin zu den Ergebnissen des Handelns der Hochschule und deren Verwaltung. Im vorliegenden Fall ist dabei insbesondere der dritte Raum mit seinen Hochschulprofessionellen, in Form der befragten Projektleiter*in, von Bedeutung. Für den horizontalen Handlungskontext kann festgehalten werden, dass er sich aus den Erfordernissen der Forschenden und Lehrenden ergibt.

Handlungsebene Studium Die Akteur*innen dieser Ebene sind die Studierenden. Sie rekontextualisieren zwischen dem Handlungskontext 1, den Erfordernissen der Lehrenden, den Erwartungen von außen und den Fachinhalten des Studiums sowie dem horizontalen Handlungskontext 2. Dieser wird durch die eigenen Fähigkeiten, die innere Umwelt und die eigenen Interessen und motivationalen Zustände gebildet. Im Gegensatz zur Handlungsebene „Schüler“ bei Fend sind die Studierenden hier allerdings nicht darauf beschränkt, gesicherte Erkenntnisse zu erlernen. Im Sinne der humboldtschen Konzeption von Hochschule sind sie auch Produzenten neuen Wissens11: Sie betreiben Wissenschaft aktiv und sind so als forschende Lernende auch in das Wissenschaftssystem eingebunden. Alle Aspekte (insbesondere die Zielrichtungen) auf den Ebenen des Mehrebenensystems nehmen spezifischen Einfluss auf die Handlungskontexte und Handlungslogiken, im Rahmen derer Rekontextualisierung stattfindet. Entsprechend ist eine Vergegenwärtigung im Sinne einer forschungspraktischen Untersuchung von Rekontextualisierung im hier vorgeführten Sinne notwendig.

11 Humboldt zum Verhältnis von forschenden Lehrenden und forschenden Lernenden: „Es ist ferner eine Eigenthümlichkeit der höheren wissenschaftlichen Anstalten, dass sie die Wissenschaft immer als ein noch nicht ganz aufgelöstes Problem behandeln und daher immer im Forschen bleiben, da die Schule es nur mit fertigen und abgemachten Kenntnissen zu thun hat und lernt. Das Verhältnis zwischen Lehrer und Schüler wird daher durchaus ein anderes als vorher. Der erstere ist nicht für die letzteren, Beide sind für die Wissenschaft da […]“ (ebd., S. 256.) 109

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1.2

Cristian D. Magnus

Rekontextualisierung als akteurstheoretisches Prozessmodell

Mit Blick auf die Funktion des Rekontextualisierungskonzepts bei Fend kann festgestellt werden, dass Rekontextualisierung ein Modell der Akteurstheorie und dort ein Prozessmodell des akteurszentrierten Institutionalismus darstellt, bei dem nur individuelle Akteur*innen handeln (Fend 2008a, 2008b). Als solch ein Prozessmodell wird Rekontextualisierung im Folgenden anhand aufeinanderfolgender Phasen vorgestellt, dabei kommt es zu facettenreichen Unterschieden im Handeln. Dabei ist die Individualität der einzelnen Akteur*innen wichtig, um die beobachtbaren Prozesse verstehen und erklären zu können. Fend hebt dies hervor, wenn er mit Blick auf die Bedeutung der Akteur*innen im Bildungssystem betont: „Ihr Handeln in Institutionen erfordert subjektive Beteiligung, ein adäquates Verständnis der Aufgaben, Verantwortungsbereitschaft und Kompetenzen der Aufgabenerfüllung“ (Fend 2008b, S. 27). Und er führt dies zusammen mit der Bedeutung struktureller Vorgaben für das Handeln der Einzelnen: „Dabei darf man nicht vergessen, dass die institutionellen Regelungen zu den wichtigsten ‚Umwelten‘ der Aufgabenerfüllung gehören“ (Fend 2008b, S. 27). Folgendermaßen stellt sich Folgen Folgendermaßen stellt sich dar, wie Rekontextualisierung als Prozess aussieht12 (siehe Tabelle 1): Tab. 1

Einzelne Aspekte von Rekontextualisierung

Rekontextualisierung als Prozess 1. Steuerungsimpulse von übergeordneter Ebene werden handlungsleitend wirksam 2. Adaption durch Akteure findet statt 3. Aufgaben im Rahmen von Rekontextualisierung entstehen 4. Druck auf die darüber liegende Ebene kann entstehen 5. Rückwirkung auf den gesamten institutionellen Akteur Bildungswesen kann entstehen

1. Steuerungsimpulse von übergeordneter Ebene werden handlungsleitend wirksam Einzelne Vorgaben übergeordneter Ebenen, zum Beispiel gesetzliche Regelungen, werden auf einer anderen Ebene des Bildungssystems handlungsleitend wirksam. Dort wirken diese als direkte und indirekte Steuerungsimpulse. Die einzelne Akteur*in übernimmt die Vorgaben der darüber liegenden Ebenen jedoch nicht einfach, sondern adaptiert sie im Rahmen ihrer eigenen ebenenspezifischen Bedingungen. Bereits die Art, wie Steuerungsimpulse verstanden werden, ist ein Ergebnis des Rekontextualisierungsprozesses. So können beispielsweise die in der Schule eingeführten Bildungsstandards von Lehrer*innen 12 Die folgende Aufzählung ist an einer Aufzählung von Fend orientiert (Fend 2008b, S. 27), sie wurde hier mit Blick auf die Hochschule angepasst und um Erkenntnisse aus der empirischen Studie bereichert, welche in diesen Beitrag eingeflossen ist.

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als „eine Vorgabe oder als ein Rahmen zur eigenverantwortlichen Gestaltung aufgefasst werden“ (Zeitler et al. 2013, S. 130). In der Hochschule ist dies gut am Beispiel des Bologna-Prozesses zu verdeutlichen: Während einige Hochschulen den Prozess für verbindlich hielten und ihn zügig umsetzten, empfanden andere Hochschulen lange überhaupt keinen Handlungsdruck (Mahner 2012). In der Empirie zeigt sich zudem, dass die Steuerungsimpulse im Hochschulbereich stark auf eine Outputsteuerung zielen, wie dies im Rahmen von New Public Management (NPM) für Bildungseinrichtungen beschrieben wird (Magnus 2016). Dennoch ist gerade bei monetärer Förderung in Projektform auch weiterhin eine starke Inputsteuerung gegeben. Dies kann zu einem Spannungsfeld zwischen Inputs, erwarteten Outputs und tatsächlichen Ergebnissen führen. Eine der wichtigsten Fragen in diesem Zusammenhang ist daher, ob von übergeordneten Steuerungsebenen Veränderungen als problematisch oder als Regelfall wahrgenommen werden. Ersteres führt zu einer grundsätzlich schwierigen Adaptionssituation auf den nachgeordneten Ebenen und gegebenenfalls zu höheren Transaktionskosten bei der Implementierung. 2. Adaption durch Akteur*innen findet statt Die folgende Adaption wird von verschiedenen Aspekten beeinflusst, dazu gehören die institutionellen Vorgaben der einzelnen Ebenen, die spezifische Handlungssituation der Adaption, selbst- und fremdreflexive Prozesse sowie organisatorische Kompetenzen und die Fähigkeiten der Akteur*innen. Es ist dabei von besonderer Bedeutung, wo und in welcher Statusgruppe die jeweiligen Akteur*innen angesiedelt sind. Eine große Rolle spielt zudem das Organisationswissen, das einzelne Akteur*innen besitzen und auch die Form der Organisation (bei Hochschulen z. B. die Eigenschaften organisierter Anarchien (Wolff 2005)) beeinflusst die Adaption stark und muss bei einer Analyse mit in den Blick genommen werden. Gerade im Hochschulbereich kommt den Akteur*innen, bei denen die Steuerungsimpulse von außen bearbeitet werden eine besondere Funktion zu: Sie arbeiten an den Übergängen zwischen den organisationalen Außengrenzen und integrieren verschiedene Handlungslogiken. Sie werden hier zu Grenzstellenmanager*innen, die negative Effekte auf die Organisation verhindern (Kloke und Krücken 2010). 3. Aufgaben im Rahmen von Rekontextualisierung entstehen Durch das Wechselspiel aus Vorgaben und ebenenspezifischen Bedingungen entstehen auf der einzelnen Ebene je unterschiedliche Aufgaben, aus denen ein Bedarf an professionellen Instrumenten, spezifischen Kompetenzen und Verantwortungen resultiert. So muss ein Lehrender eine Idee von Kompetenzorientierung haben, falls er sich in Bezug auf seine Lehre nach den Leitlinien des Bologna-Prozesses richten will. Die Aufgaben können allerdings sehr unterschiedlicher Natur sein, sie können zum Beispiel auch administrativen Charakter haben. In der Empirie zu den Tätigkeiten von Projektleiter*innen in Hochschulen zeigte sich, dass die entstehenden Aufgaben immer unter einer Perspektive der Kopplung betrachtet werden. Sie waren immer Teil einer grundlegenden Strategie zwischen Orga111

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nisation und Umwelt Verbindungen zu etablieren und zu pflegen, die zur erfolgreichen Rekontextualisierung notwendig waren. 4. Druck auf die darüber liegende Ebene kann entstehen Wenn institutionelle Vorgaben die Bearbeitung ebenenspezifischer Aufgaben erschweren, können sie auf der operativen Ebene verändert werden und/oder es kann ein Druck auf die darüber liegenden Ebenen ausgeübt werden, der sich zum Beispiel gegen die institutionellen Vorgaben richten kann. Wann versucht wird Druck auf die übergeordnete Ebene auszuüben, hängt in der Regel von verschiedenen Faktoren ab. Als prominente Aspekte sind hier die Umsetzbarkeit und rationale Nachvollziehbarkeit von Steuerungsimpulsen zu nennen. Je weniger Impulse diesen Kriterien entsprechen, desto wahrscheinlicher ist Widerstand durch die beteiligten Akteur*innen. 5. Rückwirkung auf den gesamten institutionellen Akteur Bildungswesen kann entstehen Ebenso kann eine Rückwirkung auf den gesamten institutionellen Akteur Bildungswesen entstehen, wenn Informationen über die Wirkungen von Teilbereichen bekannt werden. Fend führt hier als Beispiel die Ergebnisse der PISA-Studien und ihre massiven Wirkungen auf die Veränderung des Schulsystems an. Auch weitere Schuluntersuchungen in jüngerer Zeit hatten solche Effekte. Ebensolche Auswirkungen können andere statistische Erhebungen, z. B. zu Betreuungsrelationen für den Hochschulbereich, haben. Auch Phänomene wie die Plagiatsaffären der vergangenen Jahre, die sich um die Doktorarbeiten verschiedener öffentlicher Personen entsponnen, sind diesem Punkt zuzurechnen, weil sie schließlich Auswirkungen auf die öffentliche Meinung über Promotionsverfahren hatten, was letztlich zu gesellschaftlichen und damit auch bildungspolitischen Diskussionen zum Thema führte. Regelmäßig spielen hier neben öffentlichen Debatten also Befragungen, Evaluationen und wissenschaftliche Ergebnisse eine Rolle. Von besonderer Bedeutung beim Konzept der Rekontextualisierung ist, wie im vorangegangenen Kapitel beschrieben, dass die Akteur*innen auf den einzelnen Handlungsebenen nicht ausschließlich ihre eigene Ebene im Blick behalten, sondern im Rekontextualisierungsprozess die Ansprüche mehrerer Ebenen in ihrem Handeln in Einklang bringen. Nur so können die Akteur*innen rekontextualisieren. Dabei kann es sogar sein, dass Akteur*innen rekontextualisieren, indem sie weitermachen wie bisher, weil die von oben geforderten Aufgaben bereits ausgeführt sind. Die Akteur*innen werden dann auch ohne Veränderung ihres Handelns die Steuerungsintentionen erfüllen, sie tun also nichts. Fend nennt solch eine Konstellation, bei der die Wirklichkeit den Steuerungsimpuls bereits überholt hat „Vorsprung der Realität“ (Fend 2008b, S. 27). Folglich sind durch Steuerungsimpulse verordnete Veränderungen noch nicht zwangsläufig Innovationen. Altrichter führt hierzu aus: „Damit Innovationen im Schulalltag spürbar werden, müssen Lehrpersonen und Schulleitungen Innovationsideen aufgreifen und in Handlungen und Organisations-

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arrangements übersetzen (‚rekontextualisieren‘)“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 23). Hier wird deutlich, wie abhängig Educational Governance vom Verständnis und Einbezug der Rekontextualisierungsprozesse sein kann, denn die Orientierung an verschiedenen Handlungsebenen wird als Normalfall konstatiert: „Auf jeder Handlungs- bzw. Gestaltungsebene richtet sich der Blick der Akteure einmal nach ‚oben‘, einmal nach ‚unten‘. Der Blick nach ‚oben‘ bedeutet, dass die Vorgaben der übergeordneten Ebene rekontextualisiert werden. Der Blick nach ‚unten‘ bedeutet, dass die Folgewirkungen und Konsequenzen des Handelns berücksichtigt werden müssen. Der Blick in die Horizontale wiederum bedeutet, dass die genuinen Handlungserfordernisse auf der jeweiligen Handlungsebene berücksichtigt werden“ (Fend 2008b, S. 28).

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Rekontextualisierung unter dem Aspekt von Normativität

Rekontextualisierung kann als Anstrengung von Akteur*innen verstanden werden, Interdependenzbeziehungen in einer Akteur*innenkonstellation zu den eigenen Gunsten zu beeinflussen (Kussau und Brüsemeister 2007). Das Ergebnis von Rekontextualisierung ist eine adäquate Umsetzung von Steuerungsimpulsen, die auf Akteur*innen einwirken. „Adäquat“ können mehrere Ergebnisse sein, wenn diese eine situationsspezifische Passung haben. Damit ist aber noch nicht gesagt, wie Steuerungsimpulse „umgesetzt“ werden, ob ihrer Intention entsprochen wird oder nicht. Eine adäquate Umsetzung ist folglich nicht normativ geladen in dem Sinne, dass sie einem Steuerungsimpuls hierarchisch nachfolgt oder sich diesem verweigert. Die adäquate Umsetzung kann sowohl eine starke Übernahme des Steuerungsimpulses bedeuten, als auch einer Totalverweigerung gleichkommen. Denn obwohl Rekontextualisierung als Übersetzungsleistung für Steuerungsimpulse über mehrere Ebenen hinweg gilt und somit als Praxis der Anpassung aufgefasst werden könnte, kann sie ebenso als widerständige Praxis verstanden werden. Das ist zum Beispiel dann der Fall, wenn der Rekontextualisierungsprozess oder dessen Ergebnis scheinbar legitim in Bezug auf den Steuerungsimpuls ist, in der Realität aber den Intentionen des Steuerungsimpulses entgegensteht, diesen vielleicht sogar bewusst nicht nachkommt.13 Zum Teil wird Rekontextualisierung sehr stark unter der Perspektive einer Anpassungstechnik betrachtet, wodurch sie als Konzept Potential verliert, weil solch eine verengte Perspektive normativ übersteuert ist. Rürup kritisiert in diesem Zusammenhang die „vorrangig pragmatisch steuerungsorientierten Untersuchungsanliegen“ (Rürup 2013, S. 275), welche im Rahmen erziehungswissenschaftlicher Innovationsforschung stattfänden. Er kritisiert damit nicht das Modell der Rekontextualisierung selbst, sondern die oft damit

13 Ziel des Modells der Rekontextualisierung ist aber ohnehin nicht die normative Bewertung der Ergebnisse, sondern die Wirkung der Steuerungsimpulse in Zusammenhang mit den Akteur*innenkonstellationen zu begreifen. 113

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verbundene Annahme, dass die Steuerungsimpulse von oben kommen und nach unten hin weitergegeben und dort lediglich rekontextualisiert werden.14 Bei anderen Autoren zeigt sich Rekontextualisierung als Prozess mit wesentlich offenerem Ausgang. Für Wacker bedeutet Rekontextualisierung nicht ausschließlich eine positive Übernahme von externen oder internen Steuerungsimpulsen. Die Perspektive der Rekontextualisierung diene vielmehr dazu, zu klären, „ob und in welchem Maße Steuerungsstrategien und -instrumente ziel- und erwartungskonform umgesetzt werden. [Hervorh. d. A.]“ (Wacker et al. 2012, S. 19). Wenn Rekontextualisierung also keinen Anpassungsprozess abbildet, kommt es in hohem Maße auf die Eigenaktivität der Akteur*innen an und darauf, was diese aus einem Steuerungsimpuls machen. Dedering stellt in diesem Zusammenhang die Bedeutung des Konzepts der Rekontextualisierung heraus, indem sie auf Fend rekurrierend hervorhebt, dass es sich bei den handelnden Akteur*innen im Bildungssystem um eigenständige Subjekte handelt (Dedering 2012). Diese Subjekte verfolgen Ziele, das Erreichen dieser Ziele aber hängt hochgradig von den Zielen der mithandelnden Subjekte ab. Dedering spricht in diesem Zusammenhang von Intentionen der Akteur*innen, die transintentionale Folgen haben können (Dedering 2012), also Folgen, die nicht dem Impetus des Governance-Impulses entsprechen. Fend selbst bezieht Rekontextualisierung auf Steuerungshandeln und stellt die Folgen für eine kluge bildungspolitische Kontextsteuerung heraus. Ferner wird bei Fend Rekontextualisierung als Voraussetzung für erfolgreiche bildungspolitische Kontextsteuerung betont: „Das anzustrebende ‚Kunstwerk‘ der Steuerung bezieht die rationale und selbstverantwortliche Rekontextualisierung ihrer Absichten durch die ausführenden und rezipierenden Akteure ein. Sie verbindet die institutionellen Aufträge auch mit Anreizen, die eine intentionskonforme Umsetzung auch bei rational kalkulierten Eigeninteressen sinnvoll macht“ (Fend 2008b, S. 29). Altrichter ergänzt in diesem Zusammenhang zum aktiven Gestaltungsanteil der Akteur*innen, der durch Steuerungsimpulse evoziert wird: „Es klingt paradox, aber Beeinflusstwerden setzt 14 Seiner Ansicht nach muss stärker betont werden, was auf der operativen Ebene der Bildungseinrichtungen entwickelt wird und wie Innovationen von dieser Ebene aus mit-gestaltet, statt nur um-gestaltet, werden können. Denn ein Steuerungsimpuls kann an den Problemen und Lösungen einer einzelnen Einrichtung völlig vorbeigehen. Rürup grenzt sich hierbei insbesondere von Untersuchungen ab, die seiner Ansicht nach ein „pragmatisches“ Untersuchungsanliegen verfolgen: „Enthalten ist dieses Untersuchungsanliegen in der konzeptionellen Grundannahme einer schulexternen bzw. kontextunabhängigen Vorexistenz einer geeigneten und verbreitungswürdigen Innovation wie den Bildungsstandards. Implizit identifizieren sich diese Expertisen und die von ihnen zusammengefasste erziehungswissenschaftliche Innovationsforschung damit nicht nur forschungs-, sondern auch handlungsstrategisch mit einer Outsider-Perspektive oberhalb der untersuchten Verbreitungskontexte einer Innovation und somit mit der Position externer Expertinnen oder Experten aus der Wissenschaft oder Politik. Kennzeichnend für deren Akteur*innenposition ist, dass sie gegenüber einer existenten schulischen Praxis zu wissen beansprucht, was notwendig anders und besser zu machen wäre und sich letztlich nur noch dafür interessiert, wie eine flächendeckende Verbreitung und Verankerung (scaling up)“ (Rürup 2013, S. 275) zu erreichen sei. Als Beispiel solch eines pragmatischen Untersuchungsanliegens verweist Rürup auf die Expertise von Oelkers und Reusser zu Bildungsstandards (Oelkers und Reusser 2008).

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einen aktiven Vorgang, eine Mitarbeit des Beeinflussten voraus“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 19). „Eine kluge Bildungspolitik bezieht somit die Gestaltung der Bedingungen, die eine intentionskonforme Rekontextualisierung fördern, in ihr Kalkül ein“ (Fend 2008b, S. 29). Folglich sind Innovationen, die von außen an die Einrichtungen des Bildungssystems herangetragen werden, noch keine Innovationen in der Hochschule: „Aus einer sozial konstruktivistischen Perspektive auf Lern- und Veränderungsprozesse setzt eine gelingende Einführung voraus, dass sich die Akteure ein Modell zu eigen machen, indem sie es in sozialer Interaktion für ihren spezifischen Handlungskontext übersetzen und in ihr persönliches Handlungsrepertoire transformieren“ (Kreis und Staub 2008, S. 198). Dieser Argumentation und der Argumentation von Rürup folgend ist festzuhalten: Hierarchisch angeordnete Änderungsprozesse sind noch keine Innovationen, sie werden erst auf der konkreten Anwendungsebene zu Innovationen. In diesem Zusammenhang beschreibt Edelstein in einem Interview, wie wichtig es ist, das Potential von Handlungsspielräumen im Bildungssystem zu nutzen, um Innovationen implementieren zu können: „Innovativ in unserem institutionellen Bildungskontext heißt dagegen, partiell Einsicht darin zu haben, wie viel von dem, was gültig ist, zur Verfügung, zur Disposition gestellt werden darf, ohne dabei die Substanz dessen infrage zu stellen, was erhaltenswert ist“ (Durdel und Knoke 2011, S. 156). Wenn nun eine Innovation von oben angestoßen wird und sich über mehrere Ebenen bewegt, dann bedeutet Rekontextualisierung: entscheiden, was unter den situativen Bedingungen geht und was nicht. Darum ist es so wichtig, Rekontextualisierung nicht einfach als Übersetzung oder Adaption darzustellen, sondern auch den aktiven Gestaltungsanteil der rekontextualisierenden Akteur*innen hervorzuheben.

2

Rekontextualisierungsprozesse als Forschungsgegenstand der EG

Der Rekontextualisierungstheorie liegen die grundsätzlichen Prämissen der EG zugrunde: Akteur*innen, Akteur*innenkonstellationen, Interdependenzen, Intentionalität und Trans­ intentionalität (Brüsemeister 2012). Der Fokus von Rekontextualisierung liegt allerdings auf der Untersuchung individueller Akteur*innen, die vor Ort Steuerungsimpulse gestalten. Es ist zu beobachten, dass eben hierfür aktuell der Begriff Rekontextualisierung von verschiedenen Wissenschaftler*innen im Bereich der Educational Governance verstärkt herangezogen wird: Das Interesse an neuen Formen der Steuerung durch EG ist dabei im Zusammenhang mit den historischen Entwicklungen der letzten 30 Jahre im Bildungssystem zu betrachten: Laut Gaus tritt an die Stelle der hierarchischen Durchgriffssteuerung seit den späten 1980er Jahren eine Kontextsteuerung. Damit diese erfolgreich sein kann, müssen die Steuerungsimpulse vor Ort in den Bildungseinrichtungen aktiv verarbeitet werden (Gaus und Drieschner 2014): „Der Begriff der Rekontextualisierung meint, dass gelingende politische Kontextsteuerung auf den verschiedenen Ebenen des Bildungssystems die Auslegung, Modifizierung oder 115

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Ablehnung politischer Interventionen vor dem Hintergrund der jeweiligen Systembedingungen und -rationalitäten voraussetzt“ (Gaus und Drieschner 2014, S. 44). Gelingende Kontextsteuerung setzt also laut Gaus Rekontextualisierung voraus, weil sie darauf baut, dass die Akteur*innen vor Ort das Beste aus den gegebenen Steuerungsimpulsen machen: „Beispielsweise setzt der Staat durch Ausbildungsverordnungen für Lehrkräfte, Lehrpläne, Ressourcenzuweisungen, Bildungsstandards oder zugelassene Lehrbücher Rahmenvorgaben. Mit diesen Vorgaben müssen die Organisationen des Bildungssystems umgehen“ (Gaus und Drieschner 2014, S. 44). Mit Verweis auf Drieschner und Bremer-Voß stellt Gaus dabei fest, dass neuere politische Steuerungsinstrumente wie Bildungsstandards schon im Rahmen ihrer Konzeption auf große Spielräume zur Ausgestaltung vor Ort setzen. Ähnliches stellt Lambrecht in Bezug auf die Entscheidungsspielräume von Schulevaluator*innen in Baden-Württemberg fest, diese haben große Entscheidungsspielräume in der Umsetzung ihres Auftrages (Lambrecht 2013). Lambrecht nennt diese Entscheidungsspielräume in Anlehnung an Ortman: „Regelverletzungen im Dienst der Sache“ (Ortmann 2003, S. 36, zitiert nach Lambrecht 2013, S. 224), weil die Handlungen der Schulevaluator*innen teils im Widerspruch mit den bildungspolitischen Intentionen zu stehen scheinen. Gleichzeitig stellt sie aber fest, dass diese Regelverletzungen erst zu einer konsistenten Steuerung vor Ort führen. Auf Grundlage einer empirischen Untersuchung zu Schulevaluator*innen führt sie aus: „Zum Einen bedeuten Adaption und Rekontextualisierung im Fall der im Rahmen dieses Beitrags analysierten Bruchstelle innerhalb der Administration nicht widerständige oder eigensinnige Umformung, sondern die praktische Durchsetzung eines Konzepts, das in sich nicht konsistent ist. Diese Lesart liegt damit quer zum gängigen Rekontextualisierungskonzept des aktuellen steuerungs- bzw. governancetheoretischen Diskurses. Dieser betont in der Regel die Unmöglichkeit der linearen Gestaltung des Schulsystems durch Steuerungsimpulse“ (Lambrecht 2013, S. 242). Lambrecht kann den bei Fend beschworenen Druck von unten, den Akteur*innen hierarchisch untergeordneter Ebenen erzeugen können sollen, nicht finden. In ihrer Untersuchung wird der Steuerungsimpuls erst durch die Akteur*innen selbst zu einem konsistenten Strang. Die von Gaus beschriebene Kontextsteuerung ist spätestens seit den 1990er Jahren eng verknüpft mit den Ideen des NPM. Dieses Konzept enthält als eine der Kernideen der neuen Institutionenökonomie den Ansatz, Verantwortung zu dezentralisieren, beispielsweise Verantwortung für die Gestaltung und Durchführung von Studiengängen oder das Budget stärker in der einzelnen Hochschule selbst verwalten zu lassen. Maag Merki zieht mit Bezug auf die Verbindung von neuer Steuerung und Rekontextualisierung den Schluss: „Damit werden analog zur Theorie der Institutionenökonomie Mechanismen der Dezentralisierung favorisiert, die es den Akteuren ‚vor Ort‘ erlauben, durch Rekontextualisierung der gesetzlichen Vorgaben und Reglemente, die schulischen Prozesse situationsadaptiv und funktional […] zu gestalten“ (Maag Merki 2010, S. 152). Die Eigenaktivität der Akteur*innen ist durch das Rekontextualisierungskonzept in ihrer Bedeutung stärker zu betonen und durchaus eng verbunden mit den Kernideen der Institutionenökonomie. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass Rekontextualisierung einen zunehmenden Stellenwert bei der systematischen und empirischen Untersuchung von Handlungsprozessen

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im Rahmen der EG einnimmt, der aber noch weitaus größer sein könnte. Eng verbunden ist das Konzept dabei jeweils mit den Kontextfaktoren seiner Untersuchung, zu denen auch Strategien auf der Makroebene, wie das NPM, gezählt werden.

3

Empirische Erweiterungen des Konzepts der Rekontextualisierung

Untersuchungen haben gezeigt, dass die von Fend (2008b) ursprünglich dargestellten Aspekte der Rekontextualisierung auch anhand von empirischen Daten nachvollziehbar sind. Dennoch wurde anhand der Untersuchungsergebnisse des Autors und weiterer Untersuchungen auch deutlich, dass im Rahmen des bestehen Rekontextualisierungsmodells Gesichtspunkte nicht beleuchtet werden, die eine bedeutsame Rolle spielen. Darüber hinaus gibt es Aspekte des Modells, die sich nur schwerlich operationalisieren lassen. Im Zuge der qualitativen Untersuchungen von Rekontextualisierungsprozessen an Hochschulen ließen sich zusammenfassend folgende Ergebnisse festhalten: • Rekontextualisierung ist eine beständige Querschnittsaufgabe der operativen Projektleiter*innen und besteht in einer Übersetzung von Governance-Impulsen in das projektspezifische Setting der rekontextualisierenden Akteur*innen. Rekontextualisierungsprozesse ließen sich entsprechend im Rahmen der Untersuchung operationalisieren und untersuchen. • Die einzelnen Aspekte des akteurstheoretischen Prozessmodells sind im empirischen Material schwer klar voneinander zu trennen, die Übergänge sind fließend. • Die Rekontextualisierungsfunktion der operativen Akteur*innen an Schnittstellen im Bildungssystem beinhaltet auch große Gestaltungsmöglichkeiten für die einzelnen, weil eine Selektion möglicher Übersetzungen von Steuerungsimpulsen unterschiedlichste Aufgaben, Handlungen und Ergebnisse herbeiführt. Es gibt also eine beständige Deutungsarbeit der Akteur*innen in Abhängigkeit von ihrer jeweiligen Position im Mehrebenensystem. • Die operativen Projektleiter*innen rekontextualisieren auch für andere Akteur*innen und machen diesen Interpretationsangebote zu bestehenden Vorgaben und Rahmenbedingungen. An nachfolgendem Beispiel soll anhand eines Ergebnisses der Untersuchung exemplarisch vertieft dargestellt werden, wie sich das Verständnis des Konzepts der Rekontextualisierung durch dessen Operationalisierung in empirischen Untersuchungen erweitern lässt: Rekontextualisierungsräume und der Korridor der Akzeptanz Rekontextualisierung setzt voraus, dass es eine übergeordnete Steuerungsebene gibt und einen eigenen Handlungskontext, der den rekontextualisierenden Akteur*innen eine individuelle Handlungslogik und eigene Ziele zugesteht. Aus den Vorgaben von oben und den ebenenspe117

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zifischen Anforderungen ergibt sich ein Korridor, in dem Rekontextualisierung stattfindet: Hier treffen die Handlungsoptionen und Ziele der Steuerungsobjekte auf den vorgebebene Rahmen von oben. Der Raum der sich dabei ergibt und der alle zu einem Zeitpunkt möglichen Rekontextualisierungsmöglichkeiten beschreibt, enthält einen breiten Flur, innerhalb dessen Rekontextualisierung konform zu den bestehenden Steuerungsvorgaben stattfinden können, und einen Außenbereich, der die non-konformen Rekontextualisierungen enthält. Der innere Flur soll hier als Korridor der Akzeptanz benannt werden, weil die Akteuer*innen ihre eigenen Rekontextualisierungen und jene der weiteren Personen danach bewerten, ob sie in diesen Bereich der akzeptablen Rekontextualisierung fallen. Dazu eruieren sie, was in den Bereich des Korridors der Akzeptanz fällt und was in den Randbereich und versuchen dann, im Sinne ihres Projekts zu rekontextualisieren beziehungsweise eine entsprechende Rekontextualisierung bei anderen anzustoßen. Um den Rekontextualisierungsraum und den Korridor der Akzeptanz darin zu bestimmen, beobachten und kartieren die operativen Projektleiter*innen diesen Bereich. Dazu kommunizieren sie häufig mit den eingebundenen Stakeholdern, ziehen formale Regeln heran und evaluieren, welche Handlungsweisen dem Steuerungsimpuls und den Anforderungen gerecht werden. Wenn die Akteur*innen befinden, dass die Handlungen in ihren Projekten keiner konformen Rekontextualisierung entsprechen, weisen sie im Regelfall darauf hin. In der empirischen Untersuchung gingen die Akteur*innen auf zwei verschiedene Arten mit dem Herausfallen von Rekontextualisierungen aus dem Korridor der Akzeptanz um: 1.) Sie versuchten die Situation so zu verändern, dass es zu einer konformen Rekontextualisierung kommt, oder 2.) Sie schließen sich der nonkonformen Rekontextualisierung an. Dabei sind die Übergänge fließend und es kann auch dazu kommen, dass eine nonkonforme Rekontextualisierung vorerst akzeptiert wird, was im Grunde eine dritte Möglichkeit des Umgangs darstellt. Abbildung 2 stellt die Formierung der Rekontextualisierungsmöglichkeiten und den Korridor der Akzeptanz sowie die Randbereiche dar:

Abb. 2

Korridor der Akzeptanz (Magnus 2016, S. 274)

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Die ständige Überprüfung des Rekontextualisierungsraums mag auch damit in Verbindung stehen, dass sich die Rekontextualisierungsräume stetig verändern. Im ursprünglichen Modell der Rekontextualisierung wird diese Möglichkeit nicht bedacht. Im Rahmen der empirischen Untersuchung wird aber wird deutlich, dass Rekontextualisierungsräume, die ja durch die übergeordnete Ebene und die eigene Ebene erst entstehen, sehr wohl Veränderungen unterworfen sind. Sowohl die eigene Ebene verändert ihre Anforderungen als auch die Impulse und Rahmenvorgaben der übergeordneten Ebene können sich ändern. Schaubild 3 verdeutlicht dabei die Brisanz veränderlicher Rekontextualisierungsräume: Wenn eine Rekontextualisierung im Korridor der Akzeptanz liegt, kann sie durch Veränderungen im Rekontextualisierungsraum an den Rand geraten und es ist auf einmal nicht mehr konform und akzeptabel, was bis dato gängige Praxis war.15 Die Ergebnisse in Bezug auf den Korridor der Akzeptanz geben deutliche Hinweise darauf, wie Rekontextualisierungprozesse funktionieren und wie im Rahmen der analytischen Beobachtung von EG von diesen Einsichten profitiert werden kann. Nicht nur das Verständnis des Konzepts Rekontextualisierung erweitert sich hier, sondern auch die Betrachtungs- und Operationalisierungsmöglichkeiten der EG ganz allgemein.

Abb. 3

Veränderung im Korridor der Akzeptanz (Magnus 2016, S. 275)

15 Dabei kann eine Änderung des Handlungskontexts von oben und aus der eigenen Institution heraus sehr schnell verlaufen. Solche Prozesse sind in der zugrunde gelegten Untersuchung teils sehr zügig erfolgt. 119

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4 Fazit Anhand der Ergebnisse empirischer Untersuchungen, wie der hier herangezogenen zu Projektmanagement in Hochschulen, wird klar, wie das Konzept der Rekontextualisierung und das Verständnis von EG gemeinsam erweitert werden können. Dabei hat sich gezeigt, dass Fends Konzept der Rekontextualisierung eine fruchtbare Grundlage zur Operationalisierung bietet, um den Umgang mit Steuerungsimpulsen im Bildungssystem zu betrachten.16 Insbesondere das Zusammenspiel zwischen Governance-Impulse und dem darauffolgenden individuellen Verhalten von Akteur*innen im Rahmen ihrer organisationsspezifischen Handlungslogiken lässt sich gut betrachten. Hierüber ist es auf längere Sicht möglich, neue Zugänge nicht nur analytischer, sondern auch normativer Natur zu finden (Good Governance). Was also muss getan werden, damit Steuerungsimpulse möglichst erfolgreich im Sinne der Aufgaben der ausdifferenzierten Ebenen des Bildungssystems implementiert werden können? In weiteren Untersuchungen könnten die oben gemachten Ergänzungen zum bestehenden Rekontextualisierungskonzept ergänzt und abgesichert werden. Des Weiteren stellt sich die Frage welche Faktoren für Rekontextualisierung entscheidend sind (wie diese zum Beispiel von persönlichen Einstellungen der Akteur*innen beeinflusst werden). Diese Fragestellung könnte in einem kognitiv aufgeklärten Modell eingefangen werden. Die drängendste Frage, die gegenwärtig ein Stück weit offenbleibt, ist jene nach dem Innersten der Rekontextualisierungsprozesse. Gezielte und intensive Falluntersuchungen einzelner Rekontextualisierungsprozesse könnten hier weitere Erkenntnisse liefern. Sie könnten qualitativ rekonstruktiv Vorgehen, um die Schritte des akteurstheoretischen Prozessmodells genauer zu untersuchen. Dabei lohnt es sich in jedem Fall Rekontextualisierungprozesse im Rahmen von Fallstudien zu untersuchen, da diese der großen Spannweite, die für die beobachteten Wirklichkeitsausschnitte herangezogen werden, am ehesten gerecht werden können (Magnus 2016; Yin 2014).

16 Die einzelnen Aspekte des Modells ließen sich im Material auffinden und analysieren, wenngleich deutlich wurde, dass im Material mehr steckt, als in einem notwendigerweise reduktionistischen Modell abbildbar ist. Das hier angelegte Sample ist in seiner Form zwar nicht statistisch repräsentativ, die Ergebnisse der Prognos-Evaluation des Q-Pakts (Zentrum für Qualitätssicherung und -entwicklung (ZQS) und Prognos AG 2013) lassen aber einen Vergleich zu, der zeigt, dass die hier erfassten Themen auch in einer statistisch relevanten Stichprobe eine Rolle spielen (die Evaluation hatte einen Rücklauf von 86 % aller beteiligten Hochschulen) ebd..

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II Educational-Governance und etablierte Theorien 1: Neo-Institutionalismus und Konventionentheorie

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel als theoretischer Rahmen für die Educational Governance Jasmin Näpfli Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

Zusammenfassung

Dieser Beitrag beleuchtet das Potenzial des politikwissenschaftlichen Ansatzes des Akteurzentrierten Institutionalismus (AZI) als theoretischer Rahmen der Educational Governance-Forschung. Um den Prozess der Entscheidungsfindung detaillierter untersuchen zu können, wird der Innovationswürfel um Kategorien des AZI ergänzt. Diese Verbindung ermöglicht, Steuerungsprozesse der Mesoebene auf verschiedenen Dimensionen detailliert zu beschreiben und zu vergleichen. Am Beispiel der Einführung der Integrativen Schulung in sechs Schulen werden das Potenzial und die Grenzen dieses Ansatzes für die Betrachtung der Educational Governance aufgezeigt. Bei der Anwendung zeigt sich, dass der Innovationswürfel ein interessantes Instrument für den Vergleich ist, die Differenzierung der Dimensionen jedoch noch weiter ausgebaut werden könnte. Schlüsselbegriffe

Educational Governance, Akteurzentrierter Institutionalismus, Integrative Schulung

1

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel als theoretischer Rahmen für die Educational Governance

In den letzten zwanzig Jahren lässt sich ein verändertes Steuerungsverständnis im Bildungswesen erkennen, das mit dem Stichwort der „neuen Steuerung“ beschrieben wird (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 16). An die Stelle des „alten Steuerungsverständnisses“ tritt der Begriff Governance, der als Gegensatz zu „government“ verstanden wird (Mayntz 2008, S. 45) und sich als Abkehr von „staatlicher top down-Steuerung“ beschreiben lässt (Jann und Wegrich 2004, S. 194). Kennzeichnend für diese „neue Steuerung“ im Bildungswesen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_7

125

126

Jasmin Näpfli

ist die Übertragung von Verantwortung vom Staat zu den Einzelschulen (Berkemeyer 2010; Dedering 2012), was auch mit dem Stichwort der Teilautonomie der Schulen beschrieben wird (Büeler 2005; Maritzen 1998). Berkemeyer (2010, S. 167) umschreibt die „neue Steuerung“ als einen interaktiven Prozess, bei welchem Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr auseinanderzuhalten sind bzw. die Unterscheidung hinfällig wird. Forschungen und theoretische Ansätze im Bereich der Governance berücksichtigen eine Vielfalt von Akteuren, die am Steuerungsprozess beteiligt sind. Der Begriff Governance wird breit rezipiert (von Blumenthal 2014) und stellt ein „nützliches sozialwissenschaftliches Konzept“ dar, welches sich durch eine Offenheit für Theorien kennzeichnet (ebd.; Zürn 2008, S. 553). Gerade diese theoretische Offenheit wird von Offe (2008) jedoch als ungeklärte Vieldeutigkeit kritisiert, indem Governance als „empty signifier“ bezeichnet wird (Offe 2008, S. 71), weshalb die Untermauerung der Governance-Forschung mit theoretischen Ansätzen wichtig ist. Governance kann im Sinne der „good governance“ als normativer Begriff oder als analytisches Konzept zur Untersuchung von Steuerungssituationen (van Ackeren und Brauckmann 2010, S. 60; Fellner 2014) verstanden werden. In diesem Beitrag wird Governance als analytisches Konzept betrachtet, um die Steuerung von Veränderung der Schule zu untersuchen. Konzepte haben entgegen Theorien keinen Anspruch auf Erklärungen von sozialen Phänomenen. Ein theoretischer Ansatz kann nach Scharpf (2006) Hinweise auf der Suche nach möglichen Erklärungen für ein soziales Phänomen liefern, aber nicht wie eine Theorie den Anspruch erheben, fehlende (noch zu ermittelnde) Daten anhand geeigneter und begründeter Annahmen zu ersetzen (ebd., S. 75). In diesem Beitrag wird der Akteurzentrierte Institutionalismus (AZI) (Mayntz und Scharpf 1995) als theoretischen Bezugspunkt für die Educational Governance gewählt. Der AZI beschäftigt sich mit Akteuren und Institutionen eines gesellschaftlichen Teilsystems bei der Entscheidungsfindung und bietet ein Analysemodell, das verschiedene Akteure, deren Konstellation, den institutionellen Kontext und unterschiedliche Interaktionsformen berücksichtigt. Um den Prozess der Entscheidungsfindung und der Handlungskoordination detaillierter untersuchen zu können, wird auf den Innovationswürfel (Schratz und Steiner-Löffler 1997) zurückgegriffen, der ursprünglich als Analysemodell zur Rekonstruktion der Ursachen für Schulentwicklungsprojekte konzipiert wurde. Am Beispiel der Einführung der Integrativen Schulung1 werden das Potenzial und die Grenzen des AZI und des Innovationswürfels aufgezeigt. Die empirischen Daten basieren auf einer Interviewstudie und Dokumentenanalysen von sechs Schulen (Näpfli 2016). Der Beitrag behandelt in einem ersten Schritt die Prämissen der Educational Governance und des AZI sowie deren Vereinbarkeit. In einem zweiten Schritt wird der modifizierte Innovationswürfel vorgestellt, bevor anschliessend das Potenzial des gewählten Ansatzes 1 Integrative Schulung oder Integration beschreibt die Eingliederung von Lernenden mit einem besonderen pädagogischen Bedarf in die Regelschule oder Regelklasse. Dabei beanspruchen die integrierten Schülerinnen und Schüler spezifische Unterstützung sowie pädagogisch-therapeutische Maßnahmen (Kummer Wyss 2009). Die Integration wird meist als erster und unumgänglicher Schritt Richtung Inklusion verstanden (Sander 2006).

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

127

anhand des empirischen Beispiels diskutiert wird. Abschliessend werden die Stärken und die Schwächen des gewählten Ansatzes aufgezeigt und dessen Entwicklungspotenzial besprochen.

2

Kernelemente der Educational Governance

Die Educational Governance-Forschung analysiert und beschreibt Steuerungs- und Umstrukturierungsfragen im Bildungswesen, die sich als Problem der Handlungskoordination zwischen Akteurskonstellationen in einem Mehrebenensystem darstellen (Altrichter et al. 2007). Zentrales Element der Governance ist die Abwendung vom Government – also dem Vorherrschen des Staates – und somit eine Zuwendung zum dynamischen Zusammenwirken zwischen Institutionen und Akteuren (Benz 2004a, S. 21). Der Staat wird zu einem Akteur unter vielen, die auf unterschiedlichen Ebenen des Bildungswesens anzuordnen sind (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 22). Der Verweis auf verschiedene Ebenen ist nicht mit einer hierarchischen Struktur gleichzusetzen, sondern bedeutet ausschliesslich, dass es unterschiedliche Organisationseinheiten gibt, die verschiedenen Ebenen zuzuordnen sind. Das Bildungswesen lässt sich als Mehrebenensystem mit drei Ebenen charakterisieren (Brüsemeister 2004; Heinrich 2007): Die Makroebene, die das schulische Gesamtsystem umfasst; die Mesoebene der Einzelschule; und die Mikroebene des Unterrichts. Benz (2004b, S. 126) verweist darauf, dass von Governance im Mehrebenensystem nur dann gesprochen werden darf, wenn die Zuständigkeiten auf unterschiedliche Ebenen verteilt, die Aufgaben jedoch interdependent sind, und so Handlungen zwischen den Ebenen koordiniert werden müssen. Im Rahmen der Dezentralisierung und Teilautonomisierung der Schulen wird die Schule als Handlungseinheit (Büeler 2005; Fend 1988) oder „Motor von Entwicklungen“ (Dalin et al. 1990) zentral; die Mesoebene der Schule erhält Gestaltungsmacht und ist somit für Veränderungen in der Schule bedeutsam. Dabei ist die Organisation Schule in den Kontext des gesamten Bildungswesens einzuordnen, da die Handlungsbedingungen der Mesoebene durch Vorgaben der Makroebene bedingt sind. Die Perspektive der Governance-Forschung entspricht jener der Institutionsanalysen mit der Erweiterung, dass die Akteure und deren Gestaltungsmöglichkeiten stärker berücksichtigt werden. So wird eine Institution oder ein soziales System nicht nur in Bezug auf die geltenden Regeln betrachtet, sondern auch die Akteure und deren Handlungsoptionen werden erfasst (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 15f.). Die Analyseeinheit ist die Akteurskonstellation, was als das handelnde Zusammenwirken aller Akteure verstanden wird (ebd., S. 26; Hinz und Kruschel 2012, S. 26). Die Akteure in der Akteurskonstellation stehen in einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis zueinander und können nicht alleine handeln. Abhängigkeiten zwischen den Akteuren sind durch rechtlich normierte, organisatorische und kulturelle Bedingungen institutionalisiert (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 27). Die Educational Governance-Forschung interessiert sich dafür, wie Akteure diese Interdependenzen bewältigen und ihr Handeln koordinieren (Benz 2004a, S. 25). 127

128

Jasmin Näpfli

Die Educational Governance-Forschung ist ein noch junges, jedoch stark florierendes Forschungsgebiet, das die Steuerung und Regelung schulischer Veränderungen untersucht (Langer 2015; Schimank 2009). In der Erforschung der Prozesse, Strukturen und Wirkungen von Steuerungskonfigurationen lässt sich ein Empirie-Defizit feststellen. Konkret bedeutet dies, dass Studien im Bereich der Educational Governance sich meist mit der Beschreibung einzelner Elemente der Steuerung, die oft lose und nicht in einem Gesamtzusammenhang betrachtet werden, befassen. Zudem wird moniert, dass in der Educational Governance-Forschung die Akteure häufig vernachlässigt werden (Kussau und Brüsemeister 2007). Einige relevante Punkte für eine Theoretisierung der Educational Governance sind bereits genannt: starker Akteurbezug und die Betrachtung des Steuerungsprozesses als Ganzes im Mehrebensystem. Langer (2015) verweist darauf, dass die Wirkung von (Steuerungs-) Innovationen umfassend erforscht wurde. Wenig untersucht hingegen sind die Ursachen von (Steuerungs-)Innovationen in der Educational Governance (ebd., S. 45). An diesem Desiderat setzt dieser Beitrag an und stellt ein Analysemodell zur Untersuchung der Ursache schulischer Veränderungen vor. Im nachfolgenden Abschnitt wird die Eignung des AZI als theoretischer Ansatz für die Educational Governance beschrieben, bevor der AZI und sein Analysemodell thematisiert werden.

3

Akteurzentrierte Institutionalismus und Educational Governance

In diesem Abschnitt wird geklärt, ob sich der ursprünglich aus den Politikwissenschaften stammende Ansatz des AZI auf das Bildungswesen und damit auf die Educational Governance übertragen lässt. Der AZI berücksichtigt bei der Betrachtung von Entscheidungen Institutionen sowie Akteure mit dem Ziel, die Handlungskoordination zu rekonstruieren. Im Unterschied zur Educational Governance, die sich mit Veränderungen im Bildungssystem beschäftigt, befasst sich der AZI mit gesellschaftlichen Teilbereichen, die wie das Bildungswesen auch in einem Mehrebenensystem gedacht werden können. Die Kernelemente der Educational Governance sind die Akteure, die Akteurskonstellation, die Handlungskoordination und das Mehrebenensystem. Der Akteurzentrierte Institutionalismus vereint in seinem Analysemodell (siehe Abb. 1) die verschiedenen Kernelemente der Educational Governance. Lediglich die Vorstellung eines Mehrebenensystems wird nicht explizit erwähnt, jedoch werden im AZI alle Akteure eines gesellschaftlichen Teilbereiches erfasst, die sich auf unterschiedlichen Ebenen anordnen lassen. Insofern verspricht der AZI ein geeigneter theoretischer Bezugspunkt für die Educational Governance zu sein. Obwohl der AZI dem „Mainstream der sozialwissenschaftlichen deutschsprachigen Governance-Forschung zugrunde liegt“ (Houben 2013), lassen sich nur wenige Forschungsarbeiten im Bereich der Educational Governance finden, die den Ansatz explizit anwenden. Nachfolgend werden Ergebnisse von Studien der Educational Governance, die den AZI explizit anwenden, beschrieben.

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

129

Fend (2008) verweist auf die Nützlichkeit des AZI für die Erziehungswissenschaften, da Parallelen zwischen dem politischen und dem erziehungswissenschaftlichen Handeln bestehen. Handeln findet in beiden Bereichen in einem institutionellen Rahmen statt und bezieht sich auf die Gestaltung von Wirklichkeiten (ebd., S. 157). Auch Kunz Heim und Rindlisbacher (2014) wählen den Akteurzentrierten Institutionalismus als Forschungsheuristik für die Educational Governance. Die beiden Autorinnen verbinden Erkenntnisse aus der Schulentwicklungsforschung mit der Terminologie des AZI, um Hypothesen für vergleichende Fallanalysen zu generieren. Die Hypothesen beziehen sich auf die Handlungskoordination: Formen der partizipativen Entscheidungsfindung werden als Gelingensbedingung für die Institutionalisierung von Schulentwicklungsprojekten gesehen. Die beiden Autorinnen beurteilen den AZI als einen geeigneten theoretischen Rahmen für die Erforschung der Educational Governance. Als Nachteil wird genannt, dass der AZI lediglich einen deskriptiven Charakter besitzt und keine normativen Aussagen zulässt (ebd.). Der genannte Kritikpunkt ist für die empirische Analyse von Governance insofern unproblematisch, wenn das Ziel nicht die Identifikation von „good governance“, sondern die deskriptive und vergleichende Fallanalyse ist.

4

Der Akteurzentrierte Institutionalismus

In diesem Abschnitt werden zuerst Ursprung und Analysemodell des AZI erläutert, anschließend wird die empirische Anwendung thematisiert. Der AZI stellt keine Theorie, sondern vielmehr eine Forschungsheuristik dar (Mayntz und Scharpf 1995) und ist ein „Aufmerksamkeitsdirigent“ (Schimank 2004, S. 292) bei der Erklärung von Wandel. Ziel ist, Veränderungen in einem Teilbereich der Gesellschaft zu beschreiben und dabei Faktoren mit einer hohen Erklärungskraft für den Wandel zu ermitteln. Der Ansatz hilft bestimmte Fragen zu formulieren, die die Untersuchung leiten und ist als lockerer Erklärungsrahmen, der einen Zusammenhang zwischen verschiedenen Faktoren und Variablen erstellt, zu verstehen. In diesem Beitrag werden nicht alle Elemente des AZI besprochen, sondern lediglich jene, die für die Analyse der Handlungskoordination relevant sind. Der Akteurzentrierte Institutionalismus verfügt über einen analytischen Bezugsrahmen (vgl. Abb. 1), der Aspekte sozialer Ereignisse zur Erklärung von Entscheidungen und Wandel betrachtet (Treib 2015, S. 277). Die Politik-Umwelt trägt Probleme von aussen an den gesellschaftlichen Teilbereich heran und wird durch die getroffene Entscheidung beeinflusst. Unter Institutionen werden Regelungsaspekte, die sich vor allem auf die Verteilung und Ausübung von Macht, die Definition von Zuständigkeiten, die Verfügung über Ressourcen sowie Autoritäts- und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen, gefasst (Mayntz und Scharpf 1995, S. 40). Neben formalen Regeln fallen auch soziale Normen unter den Begriff Institution, sie sind „Normen des angemessenen Verhaltens“ (Mayntz und Scharpf 1995, S. 45). Dies impliziert zwei Konsequenzen: einerseits, dass Institutionen nicht als ge129

130

Jasmin Näpfli

geben angesehen werden, sondern gestaltet und durch das Handeln der Akteure verändert werden können. Andererseits ermöglicht dieser enge Institutionenbegriff, das Handeln von Akteuren als eigenständige Variable zu betrachten. Der institutionelle Kontext stellt den Handlungskontext der Akteure dar und bestimmt die Regeln, innerhalb derer die Akteure ihr Handeln koordinieren (Fend 2006, S. 157ff.; Mayntz und Scharpf 1995, S. 45; Scharpf 2006, S. 86).

Institutioneller Kontext Struktur, Handlungsorientierung, Wahrnehmung

Probleme

kollektive und korporative Akteure

beteiligte Akteure, Strategien

Akteurskonstellation

Entscheidungsregeln

Interaktionsfomen

politische Entscheidung

Politik-Umwelt Abb. 1

Analytische Modell Akteurzentrierter Institutionalismus (Eigene Darstellung in Anlehnung an Treib (2015, S. 280))

Akteure und Institutionen stehen in einer Wechselbeziehung: Institutionen konstituieren die Akteure und können sie in wichtigen Merkmalen prägen. Andererseits besitzen Akteure einen freien Willen, sind handlungsfähig und können die Institutionen verändern (Mayntz und Scharpf, 1995, S. 86; Scharpf, 2006). Der Begriff des Akteurs bezeichnet im AZI nicht nur Individuen, sondern umfasst weiter unterschiedliche Arten von komplexeren Akteuren: Quasigruppen, Kollektive und Korporationen.2 Akteure verfügen über eine Handlungsfähigkeit und sind anhand ihrer Fähigkeiten, ihrer Situationswahrnehmung und ihrer spezifischen Präferenzen3 zu charakterisieren (Scharpf 1997, S. 42). Die Fähigkeiten umfassen die Handlungsressourcen der Akteure, die es ihnen ermöglichen, Ergebnisse in

2 3

Eine ausführliche Beschreibung der verschiedenen Akteursarten findet sich bei Scharpf (2006, S. 295f.) Die Präferenzen der Akteure setzen sich aus vier Dimensionen zusammen: den Interessen, den Normen, den Identitäten und den Handlungsorientierungen (Scharpf, 2006, S. 116–122; Treib, 2015, S. 281–283).

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

131

einer bestimmten Hinsicht zu verändern. Die Handlungsressourcen beinhalten materielle Ressourcen sowie Kompetenzen und Partizipationsrechte der Akteure (ebd., S. 86). Das handelnde Zusammenwirken von Akteuren findet in einer Akteurskonstellation statt, die aus mindestens zwei Akteuren besteht (Schimank, 2013). Die Konstellation stellt die Struktur des zu untersuchenden Teilbereiches der Gesellschaft dar, die anhand der Modi der Handlungskoordination beschrieben wird. Diese Formen unterscheiden sich nach dem Grad an Autonomie der Akteure und der kollektiven Handlungsfähigkeit (Mayntz und Scharpf 1995, S. 60–62). Die Handlungsorientierung der Akteure ist entscheidend bei der Nutzung der institutionell festgelegten Handlungsspielräume. Die Handlungsorientierungen werden in kognitive und motivationale Aspekte unterteilt. Die kognitive Orientierung leitet sich aus der Wahrnehmung der Handlungssituation und ihrer kausalen Struktur, der möglichen Handlungsoptionen und der zu erwartenden Ergebnisse ab (ebd., S. 53). Die Akteure schätzen die Situation ein und überlegen, ob eine Handlung benötigt wird. Die unterschiedlichen Handlungsoptionen werden mit den möglichen Konsequenzen betrachtet, was den motivationalen Aspekt darstellt. Zudem umfasst die Handlungsorientierung eine relationale Komponente, die Interaktionsorientierung. Diese charakterisiert die Beziehung zwischen den Akteuren. Die Facetten der Interaktionsorientierung sind: feindlich, kompetitiv, egoistisch-rational und kooperativ. Die Interaktionsformen beschreiben die Art und Weise, wie die Akteure ihr Handeln koordinieren. Scharpf unterscheidet fünf Formen: einseitiges Handeln, Verhandeln, Mehrheitsentscheidung, hierarchische Steuerung und Verhandlungen im Schatten der Hierarchie (Scharpf 2006, S. 43–44). Einseitiges Handeln bedeutet, dass jeder Akteur für sich handelt und keine gemeinsame Entscheidung getroffen wird, was ein hohes Konfliktpotenzial mit sich bringt (ebd., S. 168–170; Treib 2015, S. 288). Verhandlung bedeutet, dass ein Abkommen mittels einer einstimmigen Entscheidung der Akteure zustande kommt. Sind viele Akteure an der Entscheidung beteiligt, kann sich dies erschwerend auf das Zustandekommen einer Verhandlung auswirken. Entscheidungen, die durch Verhandlung zustande kommen, bergen das geringste Konfliktpotenzial, da das Resultat für alle beteiligten Akteure befriedigend ist (Scharpf 2006, S. 231ff.; Treib, 2015, S. 289). Mehrheitsentscheidungen haben ein Abkommen zum Ziel, wobei lediglich die Zustimmung der Mehrheit der Akteure erforderlich ist. Hierzu werden institutionelle Regeln benötigt, da kollektiv verbindliche Entscheidungen gegen den Willen einer Minderheit möglich sind (Scharpf 2006, S. 251ff.; Trieb 2015, S. 289). Die hierarchische Steuerung bedeutet, dass Akteure ohne die Zustimmung anderer verbindliche Entscheidungen treffen. Diese Interaktionsform benötigt die weitgehendsten institutionellen Regeln, damit alle die Entscheidung als verbindlich akzeptieren (Scharpf 2006, S. 281ff.; Treib 2015, S. 290). Die Legitimität der Entscheidung ergibt sich aufgrund der institutionell bedingten Hierarchie. Eine weitere Form der Handlungskoordination ist die „Verhandlung im Schatten der Hierarchie“ (Scharpf 2006, S. 323–335). Darunter sind Formen der Verhandlung zu diskutieren, bei denen konsensorientierte Entscheidungen unter institutionellen Settings zustande kommen, die eigentlich hierarchische oder mehrheitsbasierte Entscheidungen bedingen. Diese Interaktionsform ist eine Mischform von konsensorientierter und hierarchischer Entscheidung (Treib 2015, S. 290). 131

132

Jasmin Näpfli

Der AZI liefert ein Analysemodell zur Beschreibung der Entscheidung bzw. den Ursachen der Veränderung in einem gesellschaftlichen Teilsystem, kann jedoch keine Aussagen zur Umsetzung tätigen. Hierfür sind andere Ansätze wie beispielsweise das Konzept der Rekontextualisierung nötig (Fend 2006; siehe Näpfli 2016). Das Analysemodell des AZI ist allgemein gehalten und besitzt keine detaillierten Kategorien, die einen Vergleich übersichtlich und einfach machen. Diesem Nachteil kann mit dem Einsatz des Innovationswürfels (Schratz und Steiner-Löffler 1997) begegnet werden. Dieser ermöglicht es, Entscheidungsprozesse zu rekonstruieren und so darzustellen, dass Vergleiche gezogen werden können. Nachfolgend werden der ursprüngliche Innovationswürfel und der durch Kategorien des AZI modifizierte Innovationswürfel beschrieben.

5

Innovationswürfel als Analyseinstrument

Der Innovationswürfel (Schratz und Steiner-Löffler 1997) ist ein Instrument für die Analyse von Schulentwicklungsprozessen und besitzt ursprünglich drei dichotome Dimensionen (1) „innen-aussen“, (2) „top down-bottom up“ und (3) „Druck-Zug“, die zusammen einen Würfel mit acht Eckpositionen ergeben (vgl. Abb. 2). Diese acht Positionen sind in der Realität selten in Reinform anzutreffen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sich bei den einzelnen Dimensionen Mischformen ergeben, weshalb der Innovationswürfel um Kategorien des AZI angepasst wurde (Näpfli 2016). Nachfolgend werden die Dimensionen und die getätigten Erweiterungen beschrieben.

5.1

„Innen – Aussen“

In der ersten Dimension wird zwischen einem inneren und einem äußeren Anstoß zur Veränderung unterschieden. Innere Anlässe gehen auf Bedürfnisse von Einzelpersonen innerhalb der Schule oder der Schule als ganze Organisation zurück. Sie entsprechen einer Veränderung, die die Schule bzw. schulische Akteure für sich selber erreichen wollen. Äußere Anlässe stellen einen Bedarf dar, den andere außerhalb der Organisation stehende Akteure von der Schule als Ganzes beanspruchen. Für die Schule zeigt sich dies in einem Anspruch von außen, der beschreibt, wie die Schule sich entwickeln soll (Schratz-Hadwich 2004; Schratz und Steiner-Löffler 1997). Die Differenzierung zwischen inneren oder äußeren Anlässen gibt Aufschluss über die Akteurskonstellation. Die Einordnung auf dieser Dimension ist für die Schule als Organisation relevant, für die Lehrpersonen spielt diese Unterscheidung jedoch kaum eine Rolle, da beide Pole als Steuerung von oben wahrgenommen werden. Deshalb differenziert die zweite Dimension zwischen top down und bottom up.

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

133

7

top down

8

3

4

5

bottom up

6

1

2

Aussen

Druck

Zug

Innen

Abb. 2 Ursprünglicher Innovationswürfel (Eigene Darstellung in Anlehnung an Schratz und

Steiner-Löffler 1997)

5.2

„Top down – bottom up“

Diese Dimension gibt Aufschluss über das Machtverhältnis und die Handlungsfähigkeit der Akteure. Dabei wird zwischen „bottom up gewachsenen Ideen“ und „top down getroffenen Entscheidungen“ unterschieden. Die Dichotomisierung der Handlungskoordination in „top down“ und „bottom up“ wird dem heutigen Steuerungsverständnis nicht gerecht, da neben diesen beiden Formen verschiedene Formen der Handlungskoordination denkbar sind. Aus diesem Grund wird der Innovationswürfel um die Modi der Handlungskoordination des AZI ergänzt (vgl. Tab. 1), wodurch ein modifizierter Innovationswürfel entsteht (siehe Abb. 3). Entscheidungen werden dem Pol „bottom up“ zugeteilt, wenn das Kollegium in die Entscheidungsfindung mit einbezogen wird. Mögliche Interaktionsformen sind die Verhandlung und der Mehrheitsentscheid. Tab. 1

Dimension bottom up – top down

Bottom up Verhandlung Mehrheitsentscheid

Mitte Schatten der Hierarchie

Top down Hierarchie

133

134

Jasmin Näpfli

Die beiden Pole werden um eine mittlere Kategorie ergänzt, der die Interaktionsform „im Schatten der Hierarchie“ entspricht. Dazu gehören alle Entscheidungen, die konsensorientiert getroffen wurden, obwohl das institutionelle Setting hierarchische oder mehrheitsbasierte Entscheidungen bedingen würde. Entscheidungen sind dem Pol „top down“ zugehörig, wenn sie von der Schulführung oder der Bildungspolitik ohne Mitwirkung des Kollegiums getroffen werden, was der Interaktionsform der Hierarchie entspricht.

5.3

„Zug – Druck“

In dieser dritten Dimension wird berücksichtigt, ob eine Entscheidung die Antwort auf Druck ist, was mit den Worten „weg von“ umschrieben werden kann oder ob sie einem Zug entspricht, und als „hin zu“ beschrieben werden kann. Die schulische Innovationsforschung besagt, dass Entwicklungen immer auf „Druck und Zug“ zurückgehen. Der alleinige Fokus auf „Druck“ entspricht der heutigen Sicht der Schulentwicklungsforschung nicht (Holtappels 2003, S. 95ff.). Als Druck-Faktoren sind externe Bedingungen wie die Schulstruktur oder Veränderungen in der Schülerschaft zu nennen. Zug-Faktoren umfassen das „innere Streben einer Schule“, sich weiterzuentwickeln (Holtappels 1995) und spiegeln die „Innovationsbereitschaft“ einer Schule wieder. Seit dem Wechsel des Steuerungsparadigmas wird „Zug“, also die Innovationsbereitschaft der Schule, als zentraler Aspekt für Veränderungen angesehen. Jedoch wäre es falsch anzunehmen, dass Schulentwicklungen ausschließlich durch die innere Innovationsbereitschaft bedingt sind. Die beiden Mechanismen schließen sich somit gegenseitig nicht aus, sondern können in einem Wechselspiel zur Entwicklung beitragen (Holtappels 2003, S. 95ff.), weshalb der Innovationswürfel hier ebenso um eine mittlere Kategorie ergänzt wird. Diese Dimension gibt Aufschluss über den wahrgenommenen Handlungsspielraum, die der Einzelschule zukommt. Dieser wahrgenommene Handlungsspielraum entspricht der Wahrnehmung der Situation im AZI und wird anhand von Argumenten, die Rückschlüsse auf die Größe des wahrgenommenen Handlungsspielraums auf der Mesoebene zulassen, operationalisiert (siehe Tab. 2). Tab. 2

Argumente und Handlungsspielraum

Zug Großer Handlungsspielraum Pädagogische Gründe Ideelle Gründe Soziale Gründe

Mitte Mittlerer Handlungsspielraum Ökonomische Gründe Soziodemografische Gründe Anpassungsbestrebungen

Druck Kleiner Handlungsspielraum Soziodemografische Gründe Formaler oder informeller Druck

Der modifizierte Innovationswürfel eignet sich für den Vergleich des Steuerungsprozesses von Schulentwicklung, der für die weitere Entwicklung und Umsetzung von schulischen Veränderungen als wegweisend gilt (Dedering 2012; Ranson et al. 2005; Rolff und Schley

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

135

1997). Seit der Teilautonomisierung der Schulen ist die Einzelschule für ihre Entwicklung verantwortlich, das heißt Veränderungen werden auf der Mesoebene der Schule entschieden, was zu unterschiedlichen Entwicklungen der Einzelschulen führt. Der modifizierte Innovationswürfel stellt ein Analyseinstrument dar, mit welchen Entscheidungsprozessen auf der Mesoebene analysiert und verglichen werden können.

6

Datengrundlage und Methode

In diesem Beitrag wird die Entscheidungsfindung zur Einführung der integrativen Schulung in sechs Fallschulen rekonstruiert. Nachfolgend wird zuerst der Untersuchungsgegenstand beschrieben, bevor auf die Daten und die Auswertungsmethode eingegangen wird. Die Entscheidung, ob in einer Schule integrativ oder Schülerinnen und Schüler mit einem besonderen Bildungsbedarf separativ in Sonderklassen oder -schulen unterrichtet werden, obliegt im Kanton Aargau der Einzelschule (Kanton Aargau 2000). Die Entscheidungskompetenz ist auf der Mesoebene des Bildungssystems zu verordnen. Die Makroebene stellt den institutionellen Rahmen, innerhalb dessen die Einzelschule handelt, dar. Um zu untersuchen, ob der AZI und der Innovationswürfel eine geeignete Heuristik für die Educational Governance darstellen, werden sechs qualitative Fallstudien zur Einführung der Integrativen Schulung betrachtet. Die Fallauswahl der Gemeinden entspricht dem „diverses cases design“ (Seawright und Gerring 2008), wobei die Fälle so gewählt werden, dass sie einerseits repräsentativ sind und sich andererseits in den Dimensionen, die aus theoretischer Perspektive relevant (Schulgröße und „soziale Belastung“) sind, unterscheiden. An jeder der sechs Gemeinden wurde angestrebt4 mit je fünf Akteuren ein Problemzentriertes Interview (Helfferich 2011; Witzel 2000) zu führen. Die fünf Akteure sind: • ein Mitglied des Gemeinderates, der die Finanzkompetenz der Schule besitzt • ein Mitglied des strategischen Laiengremiums „Schulpflege“5 , welches formal die Entscheidungsbefugnis zur Einführung der Integrativen Schulung besitzt • ein Mitglied der Schulleitung, welches die operative Führung der Schule besitzt • eine Lehrperson, die in der Steuergruppe „Integrative Schulung“ engagiert war /ist • eine Schulische Heilpädagogiklehrperson, die den Prozess der Einführung an der Fallschule miterlebte. 4 In drei der Fallschulen konnten nicht alle Interviews realisiert werden, was auf vakante Stellen zurückgeht oder die Personen die Auswahlkriterien nicht erfüllten. 5 Die Schulpflege wird in anderen Kantonen der Schweiz auch Schulkommission genannt und besteht aus Repräsentanten der lokalen Bürgerschaft. Die Kompetenzen dieses Gremiums variieren je nach Kanton, im Untersuchungskanton sind sie für die strategische Führung der Schule verantwortlich (Buser und Näpfli 2016). Die Schulpflege und der Gemeinderat im Kanton Aargau stellen insofern ein Laiengremium dar, da ihre Mitglieder keine Qualifikationen im Sinne einer Ausbildung besitzen müssen, um diese Tätigkeit auszuüben (für weiterführende Informationen siehe Quesel et al. 2015). 135

136

Jasmin Näpfli

Die Interview-Transkripte werden inhaltsanalytisch (Mayring 2010) mit Atlas.ti ausgewertet, wobei in diesem Artikel, die deduktiv aus den Kategorien des AZI und des Innovationswürfels hergeleiteten Kategorien betrachtet werden (vgl. Näpfli 2016). Im nächsten Abschnitt werden das empirische Vorgehen und das Kategorienschema beschrieben.

6.1

Empirisches Vorgehen

Aus dem AZI lassen sich folgende forschungsmethodische Implikationen ableiten, die das empirische Vorgehen strukturieren (Benz 2004b, S. 131): 1. Beschreibung der institutionellen Struktur Der institutionelle Kontext ist für alle Fallschulen der Gleiche. Die Akteure der Makroebene geben die Gesetze und Verordnungen vor und strukturieren somit den Handlungsrahmen der Akteure der Mesoebene. Die Beschreibung der institutionellen Strukturen wird auf ein Minimum begrenzt, da die Entscheidungsfindung auf der Mesoebene im Zentrum dieses Beitrages steht. 2. Beschreibung der Akteurskonstellation im Mehrebenensystem Die Akteurskonstellation wird charakterisiert durch die Vielfalt der am Steuerungsprozess beteiligten Akteure sowie deren Fähigkeiten, Ressourcen und Interaktionsorientierungen. In Tabelle 3 sind die Kategorien, die die Akteurskonstellation erfassen, abgebildet. 3. Innovationswürfel Der Würfel setzt sich aus drei Dimensionen zusammen, deren Operationalisierung nachfolgend beschrieben wird. Die Unterscheidung zwischen „innen und aussen“ beschreibt den Input zur Einführung der Integrativen Schulung und gibt Aufschluss über die Akteurs­ konstellation. Als von „innen“ angestoßen werden Entwicklungen kodiert, wenn sie auf Akteure, die der Organisation Schule angehören, zurückgehen. Als von „aussen“ wird die Entwicklung kodiert, wenn sie auf Ideen von Akteuren der Makroebene oder außerhalb der Schule zurückgehen. Eine „mittlere Kategorie“ ist denkbar, wenn Entwicklungen von „innen“ und „aussen“ gleichzeitig angestoßen werden. Die zweite Dimension unterscheidet zwischen „top down und bottom up“ und umfasst die Handlungskoordination. Die Handlungskoordination kann sich nach Fallschule unterscheiden. Dabei ist davon auszugehen, dass partizipativ entschiedene Schulentwicklungen erfolgversprechender sind als hierarchisch getroffene Entscheidungen (Sammons et al. 1995). Entscheidungen werden dem Pol „bottom up“ zugeteilt, wenn das Kollegium in die Entscheidungsfindung mit einbezogen wird. Mögliche Interaktionsformen sind die Verhandlung und der Mehrheitsentscheid. Zwischen den Polen und somit als „mittlere Kategorie“ ist die Entscheidung „im Schatten der Hierarchie“ einzuordnen. Entscheidungen sind dem Pol „top

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

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down“ zugehörig, wenn sie von der Schulleitung und/oder der Schulpflege ohne Mitwirkung des Kollegiums getroffen werden, was der Interaktionsform der Hierarchie entspricht. Die dritte Dimension des Innovationswürfels besitzt die Pole „Druck“ und „Zug“ und gibt Aufschluss über den wahrgenommenen Handlungsspielraum der Akteure, was der kognitiven Orientierung des AZI entspricht. Hierfür werden die Argumente für die Einführung der Integrativen Schulung analysiert. Als Aspekte des großen Handlungsspielraums lassen sich pädagogische, ideelle und soziale Gründe nennen, die alle dem Pol „Zug“ zuzuordnen sind. Als Aspekte des mittelgroßen Handlungsspielraums zählen ökonomische Anreize, soziodemografische Gründe und Anpassungsbestrebungen der Schulen, diese stellen die „mittlere Kategorie“ dar. Der Pol „Druck“ entspricht einem kleinen Handlungsspielraum, dem sich soziodemografische Gründe sowie formaler und informeller Druck zuordnen lassen. Soziodemografische Gründe lassen sich entweder dem mittleren oder dem großen Handlungsspielraum zuweisen, je nachdem wie groß der entstehende Druck zur Veränderung ist. Die Tab. 3 zeigt das Kategorienschema für die Auswertung auf. Tab. 3 Kategorienschema

Konzept Akteurskonstellation

Innovationswürfel Innen – Außen

Innovationswürfel Top down – bottom up Innova­ tionswürfel Druck-Zug

Indikator alle beteiligten Akteure

Interaktionsorientierung Kompetenzen Innen Mitte Außen Top down Mitte Bottom up Druck Kleiner Handlungsspielraum Mittlerer Handlungsspielraum Zug Großer Handlungsspielraum

Ausprägungen Makroebene: Kanton, Berater Mesoebene: Schulpflege, Gemeinderat, Schulleitung, Steuergruppe, Kollegium Mikroebene: Lehrperson, Schulische Heilpädagogiklehrperson, Schülerinnen und Schüler, Eltern feindlich, kompetitiv, egoistisch-rational und kooperativ Entscheiden, Mitbestimmen, Mitreden, Anhörung, Information Mesoebene: Schulpflege, Schulleitung, Kollegium Mikroeben: Lehrpersonen, Schulische Heilpädagogiklehrpersonen, Schülerinnen und Schüler Mischung von Akteuren von innen und außen Makroebene: BKS, Bildungspolitik, Berater Mesoebene: Gemeinderat Mikroebene: Eltern Hierarchie (kein Einbezug LP) Schatten der Hierarchie Verhandlung, Mehrheitsentscheid Soziodemografische Gründe, formaler und informeller Druck Ökonomische oder soziodemografische Gründe und Anpassungsbestrebungen Pädagogische, ideelle oder soziale Gründe

137

138

6.2

Jasmin Näpfli

Empirische Ergebnisse

In diesem Abschnitt werden zuerst die institutionellen Rahmenbedingungen der Makroebene thematisiert, bevor anschließend der Fallvergleich anhand des Innovationswürfels beschrieben wird.

6.2.1

Institutioneller Kontext

International lässt sich mit der Behindertenrechtskonvention der UN und dem dazugehörigen Fakultativprotokoll eine Verrechtlichung der schulischen Inklusion erkennen (United Nations 2013). Die Staaten, die die UN-BRK ratifiziert haben, müssen Rechenschaft über ihre Bemühungen ablegen (EDI 2014). Die Vereinten Nationen können Staaten, die gegen Inhalte der Erklärungen verstoßen, jedoch nicht sanktionieren. Die genannten internationalen Vereinbarungen verfügen aber über moralisches Gewicht. Die Schweizerische Gesetzgebung schreibt in Artikel 20 des Behindertengleichstellungsgesetzes in vager Form, dass die schulische Integration der Separation vorzuziehen ist (Schweizerische Eidgenossenschaft 2002). Weiter lässt sich in der Schweiz eine Harmonisierungsbestrebung der Sonderpädagogik mit Stoßrichtung Integration erkennen (EDK 2007). Es zeigt sich, dass international und national Bestrebungen, die Integration oder Inklusion präferieren, bestehen. Der Kanton Aargau hat bezüglich der Integrativen Schulung keine gesamthafte Entscheidung getroffen, diese Entscheidung obliegt dem lokalen Führungsgremium der Schulpflege (Kanton Aargau 2000). Der Kanton definiert die Ressourcen, die Verfahren und die Kompetenzen der schulischen Akteure in Richtlinien. Diese Vorgaben sind jedoch beispielsweise bezüglich der Kompetenzen oder der Art der Umsetzung des integrativen Unterrichts relativ offen formuliert, was bedeutet, dass sie ihre Funktion der Generierung von Erwartungssicherheit nur teilweise erfüllen (Kunz Heim und Rindlisbacher 2014). Im Untersuchungskanton liegt die formale Entscheidungsmacht bei der Schulpflege und somit der Einzelschule. Im nächsten Abschnitt wird anhand eines Fallvergleichs der Entscheidungsprozesse der sechs Schulen beschrieben.

6.2.2 Fallvergleich Die Akteurskonstellation bei der Entscheidungsfindung umfasst in allen Schulen die Schulleitung und Schulpflege. In zwei Schulen (A und F) sind zusätzlich das Kollegium Teil der Akteurskonstellation. Die Akteurskonstellation der Schule A umfasst ferner den Gemeinderat, wobei dieser über den Prozess informiert wird, aber keine Mitsprachekompetenzen besitzt. In drei Schulen (B, D und E) wirken externe Berater des Kantons oder der Pädagogischen Hochschule bei der Entscheidungsfindung unterstützend mit, diese besitzen aber keine Entscheidungskompetenzen, sondern liefern den Schulen ausschließlich Informationen. In einer Schule (B) umfasst die Akteurskonstellation die Steuergruppe und die Schulische Heilpädagogiklehrperson. In allen Schulen wird die Handlungsorientierung zwischen der Schulleitung und der Schulpflege als kooperativ beschrieben. Die alleinige

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

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Beschreibung der Akteurskonstellation weist bereits auf Unterschiede zwischen den Schulen hin. In einigen Schulen (A, F und zu einem Teil B) läuft der Entscheidungsprozess unter Mitwirkung des Kollegiums. Die Schulen B, D und E informieren sich außerhalb der Schule über die Integrative Schulung. Der ausschließliche Fokus auf die Akteurskonstellation sagt wenig darüber aus, wer bei der Handlungskoordination effektiv beteiligt ist und wie die Handlungskoordination aussieht. Hierfür wird nachfolgend der Innovationswürfel mit seinen Dimensionen der Strukturierung der Analyse dienen. In Abb. 3 ist die Entscheidungsfindung zur Einführung der Integrativen Schulung im Innovationswürfel abgebildet.

C

E D

B CC

Mitte Mitte Druck

A

Sit u Ha atio nd ns lu wa ng hr ss ne pi h el m ra un um g /

Handlungskoordination

top-down

Mitte Mitte F

bottom up Aussen

Mitte Mitte

Zug Innen

Akteurskonstellation

Abb. 3 Entscheidungsfindung der Schulen im modifizierten Innovationswürfel

(Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Schratz und Steiner-Löffler 1997)

Es zeigt sich, dass alle Schulen an einer anderen Position des Innovationswürfels zu verorten sind. Nachfolgend werden die einzelnen Dimensionen und die Verortung der Schulen auf den Dimensionen anhand von Musteraussagen beschrieben. Der Schulentwicklungsprozess wird in keiner Schule lediglich von schulexternen Akteuren (Pol „aussen“) angestoßen. In allen Schulen zeigen sich schulinterne Akteure als Anstoßquelle für die Schulentwicklung (Pol „innen“). In den Schulen A und B lassen sich neben Argumenten, die auf einen schulinternen Anstoß hinweisen, auch Anreize von außerhalb der Schule erkennen. Die 139

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Akteure der Schule A nennen die „Aufhebung der Finanzierung der Kleinklassen durch den Kanton“ als Grund für die Einführung, infolgedessen fühlen sich die Akteure der Schule A gezwungen, die Integrative Schulung einzuführen. Bei der Schule B sind Ängste der Eltern als äußeren Anstoß zu nennen. Bei den übrigen vier Schulen (C, D, E und F) finden sich ausschließlich Argumente, die auf einen inneren Anstoß zurückgehen, zum Beispiel „dass die Lehrpersonen sich die Integrative Schulung wünschen“, weshalb alle dem Pol „innen“ zuzuordnen sind. In den Schulen A und F sind die Lehrpersonen in die Entscheidungsfindung mit einbezogen, was dem Pol „bottom up“ entspricht. Die Handlungskoordination ist die Mehrheitsentscheidung, da in beiden Schulen die Lehrpersonen ihre Meinung zur Einführung der Integrativen Schulung kundgeben. Die Entscheidung fällt an beiden Schulen nicht einstimmig. In allen anderen Schulen (B, C, D und E) trifft die Schulleitung mit der Schulpflege, ohne Mitwirkung des Kollegiums, die Entscheidung. Diese Form entspricht dem Pol „top down“ und der Handlungskoordination der Hierarchie. Die dritte Dimension des Innovationswürfels wird um eine mittlere Position zwischen dem Pol „Zug“ und dem Pol „Druck“ ergänzt. Die Schule C ist auf dieser Dimension zweimal abgebildet, da sich Argumente für den Pol „Zug“ sowie für den Pol „Druck“ finden lassen: Die Akteure der Schule C nennen Argumente, die auf einen kleinen und einen großen Handlungsspielraum hinweisen. Die „drohende Schließung der Kleinklasse“ wird dem Pol „Druck“ zugeordnet, gleichzeitig werden aber auch Argumente genannt, die auf ideelle Gründe verweisen, wie ein „Zeichen für die Integration setzten“. Diese Argumente entsprechen dem Pol „Zug“ und weisen auf einen großen Handlungsspielraum hin. Bei der Schule A lassen sich Argumente finden, die auf einen kleinen Handlungsspielraum hinweisen, so wird die „drohende flächendeckende Einführung der Integrativen Schulung“ genannt, was dem Pol „Druck“ entspricht. Weiter werden soziodemografische Gründe genannt, die einem mittleren Handlungsspielraum entsprechen und der „mittleren Kategorie“ zuzuordnen sind. Die Schule E nennt soziodemografische Argumente, wie „schlechte Erfahrungen mit der Kleinklasse“, sowie finanzielle Anreize und Anpassungsbestrebungen „an die politische Stimmung im Kanton“. All diese Argumente verweisen auf einen mittleren Handlungsspielraum, weshalb die Schule E in der „Mitte“ zwischen den Polen „Zug“ und „Druck“ positioniert ist. In allen anderen Schulen lassen sich Argumente finden, die auf einen mittelgroßen und einen großen Handlungsspielraum hinweisen. Die Akteure der Schulen B, D und F nennen soziodemografische Gründe und Anpassungsbestrebungen für die Einführung der Integrativen Schulung, die der mittleren Kategorie entsprechen. Gleichzeitig werden in diesen Schulen Argumente genannt, die auf einen großen Handlungsspielraum hinweisen, wie ideelle und pädagogische Gründe, was dem Pol „Zug“ entspricht. Der Innovationswürfel zeigt, dass der Entscheidungsprozess zur Einführung der Integrativen Schulung in den sechs Schulen unterschiedlich ist. Jede Schule lässt sich an einem anderen Ort im Innovationswürfel einordnen. In der Mehrheit der Fälle wurde die Entscheidung zur Einführung der Integrativen Schulung mittels der hierarchischen Handlungskoordination getroffen. Des Weiteren fällt auf, dass in keiner Schule nur äußere Anstöße zu der Einführung der Integrativen Schulung führen.

Akteurzentrierter Institutionalismus und der Innovationswürfel

6.3

141

Fazit Eignung des Analysemodells für die Educational Governance

Am Beispiel der Einführung der Integrativen Schulung in sechs Fallschulen in einem Schweizer Kanton werden das Potenzial und die Grenzen des AZI und des Innovationswürfels für die Betrachtung der Educational Governance aufgezeigt. In einem ersten Schritt werden das Potenzial und die Grenze des AZI beschrieben, bevor auf die in diesem Beitrag vorgestellte Verbindung des AZI mit dem Innovationswürfel eingegangen wird. Abschließend wird das Entwicklungspotenzial sowie offenstehende Fragen behandelt. Der AZI berücksichtigt eine Vielzahl von Aspekten für die Beschreibung der Herstellung kollektiv verbindlicher Regeln und kann als Aufmerksamkeitsdirigent bei der Erklärung von Wandel in einem gesellschaftlichen Teilbereich gesehen werden. Die zentralen Analysekategorien sind denen der Educational Governance-Forschung ähnlich. Der AZI differenziert einzelne Kategorien, wie die verschiedenen Arten von Akteuren oder die in diesem Beitrag nicht berücksichtigten Präferenzen detaillierter aus als die Educational Governance. Die dabei zu verwendenden Kategorien sind jedoch nicht immer eindeutig oder nur durch tiefgehende Einsichten in die Konzeption der Akteure zu erfassen. Der Zugang zu diesen Informationen erweist sich zumeist als schwierig, zumal der Anspruch erhoben wird, einen Steuerungsprozess in seiner Gesamtheit zu betrachten, was zur Berücksichtigung einer Vielzahl von Akteuren führt. Berkemeyer (2010) äußert ähnliche Bedenken, trotz der vorgenommenen Reduktionsleistungen besteht immer noch ein Komplexitätsgrad, der in Forschungsprojekten kaum abgebildet werden kann, da nicht jeder Akteur empirisch zu erfassen ist, seine institutionellen Rahmungen beschrieben und die daraus resultierenden Handlungsorientierungen abgeleitet werden können (Berkemeyer 2010, S. 170). Der AZI bietet das Potenzial von Vorhersagen, wenn alle Kategorien und alle Akteure berücksichtigt werden. Sind alle Akteure identifiziert und liegen Hinweise über ihre Präferenzen, Handlungs- und Interaktionsorientierungen vor, können unterschiedliche Handlungsoptionen ermittelt werden, aus denen die Plausibelste als Vorhersage gewählt wird. Wird der AZI wie in diesem Beitrag als „Aufmerksamkeitsdirigent“ (Schimank 2004, S. 292) verwendet und auf einzelne Prozesse der Governance gelenkt, eignet sich der AZI zur Beschreibung von Steuerungsprozessen: So lässt die alleinige Betrachtung der Akteurskonstellation bereits Unterschiede in den Entscheidungsprozessen zwischen den Schulen erkennen. Der AZI besitzt ein Analysemodell, welches jedoch keine Verbildlichung der verschiedenen Prozesse aufzeigt. Durch die Verbindung des AZI mit dem Innovationswürfel entsteht ein Analysemodell, das auf einen Blick eine Charakterisierung von Entscheidungsprozessen ermöglicht. Der hier verwendete adaptierte Innovationswürfel stellt eine Präzisierung dar, die sich auf den Prozess der Entscheidungsfindung auf der Mesoebene bezieht. Während die ursprüngliche Form lediglich über rudimentär operationalisierte Dimensionen verfügt, erweist sich die Ergänzung um Kategorien des AZI als vielversprechend, um die Governance von Schulentwicklungen vergleichen zu können. Bei der Anwendung ist ersichtlich, dass der modifizierte Innovationswürfel ein nützliches Instrument ist, um Entscheidungsprozesse 141

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auf der Mesoebene zu vergleichen. Weiter zeigt sich, dass in der Realität die Verortung einer schulischen Entscheidung in den Dimensionen des Innovationswürfels selten einem der beiden Pole entspricht. Häufig sind beide Pole einer Dimension zutreffend, was die Ergänzung der Dimension um mindestens eine mittlere Kategorie notwendig macht. Auffallend ist, dass nicht der ganze Raum des Würfels ausgenutzt wird. Schratz und Steiner-Löffler (1997) weisen nach, dass alle Eckpositionen des Würfels denkbar sind. Ob auch alle Positionen mit der Ergänzung um die mittlere Kategorie möglich sind, gilt es noch zu belegen. Weitere Forschungen, bei denen die Kategorien des modifizierten Innovationswürfels geprüft und weiter ausformuliert werden, sind wünschenswert. Um die Eignung des AZI in Kombination mit dem Innovationswürfel als Instrument für die Untersuchung der Steuerung schulischer Veränderung zu belegen, sind weitere Forschungen notwendig, die auch Schulen berücksichtigen, bei denen keine Veränderungen eintreten. Außerdem gilt es zu überprüfen, ob bei anderen Forschungsgegenständen der gesamte Raum des Innovationswürfels ausgenutzt wird, oder ob wie in diesem Beispiel stets Positionen unbesetzt bleiben, was eine Überarbeitung der Kategorien notwendig erscheinen ließe. Zudem würde es sich anbieten, je nach Positionierung auf dem Innovationswürfel Muster herauszuarbeiten, die aufzeigen, wie Veränderung erfolgreich umgesetzt werden können. Es ist nicht davon auszugehen, dass eine Position im Innovationswürfel erfolgsversprechender für die Schulentwicklung ist als eine andere, vielmehr ist anzunehmen, dass sich durch die unterschiedlichen Entscheidungsprozesse differierende Entwicklungen angestoßen werden. Für den Vergleich von Entscheidungen auf der Mesoebene der Schule zeigt sich die Verbindung des AZI mit dem Innovationswürfel trotz genannter Einschränkungen als gewinnbringend für die Educational Governance-Forschung.

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Theorieentwicklungen des soziologischen Neoinstitutionalismus und seine Potentiale für die Educational Governance-Perspektive Daniel Houben Theorieentwicklungen des soziologischen Neoinstitutionalismus Zusammenfassung

Der Beitrag erläutert die Basiskonzepte des Neoinstitutionalismus gemäß ihrem aktuellen Diskussionsstand, um anschließend Bezüge zur Educational Governance herzustellen und Forschungsperspektiven für die Educational Governanceforschung abzuleiten. Dabei werden neben Schulen insbesondere auch Hochschulen in den Blick genommen. Abschließend erfolgt eine Bewertung des Potenzials des Neoinstitutionalismus für die Theorieentwicklung der Educational Governanceforschung. Dabei wird deutlich, dass das Potential neoinstitutionalistisch orientierter Governanceanalysen darin liegt, die Dualität von Governance und Kultur für Bildungseinrichtungen und -reformen explizit berücksichtigen zu können. Während die politische Steuerungstheorie oder der Akteurzentrierte Institutionalismus Kultur als Faktor noch explizit ausschließen, offeriert der Neoinstitutionalismus ein breites begrifflich-analytisches Instrumentarium, um Kultur in die institutionelle Analyse einzubeziehen, ohne dabei die klassischen Perspektiven der Educational Governanceforschung zu hintergehen. Schlüsselbegriffe

Neoinstitutionalismus, Educational Governance, Theorieentwicklung, Hochschule, Bildung, Institutionentheorie

1 Einleitung Die Absicht hinter der Governance-Perspektive ist es, Gräben zwischen ihren jeweiligen Stammdisziplinen zu überbrücken und eine forschungspragmatische Position einzunehmen, die sich auf Gemeinsamkeiten konzentriert und konzeptionelle Alleinstellungsmerkmale als wechselseitige Bereicherung zu verstehen sucht. Wenn andernorts theoretische Abgrenzungskämpfe toben, sucht die Governanceforschung nach Verbindungen und entwirft breite analytische Rahmen, die verschiedene Ansätze und Denkschulen integrieren; immer © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_8

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Daniel Houben

mit dem Ziel vor Augen, Steuerungsprobleme zu identifizieren und Lösungsoptionen herauszuarbeiten. Dieses Bemühen ist auch in der Educational Governanceforschung1 sichtbar ausgeprägt. Die größte Herausforderung für die Educational Governance-Perspektive besteht darin, die Wirkung institutioneller Arrangements auf verschiedene Akteure zu untersuchen und dabei zu bewerten, welche Effekte verschiedene Gestaltungsmodelle für bestimmte Problemszenarien bzw. für ihre praktische Umsetzung entfalten. Analytisch muss damit das Hauptaugenmerk auf das möglichst umfassende Dechiffrieren der institutionellen Zusammenhänge gelegt werden, um die faktisch wirksamen Mechanismen zu identifizieren. Parallel dazu müssen auch die Akteure in ihrer jeweiligen institutionellen Bedingtheit und gleichzeitig als TrägerInnen der Reproduktion eben jener institutionellen Settings betrachtet werden. Educational Governanceforschung ist damit in doppelter Hinsicht kontextabhängig: zum einen durch die rein praktischen Beschränkungen der eigenen Mittel und des empirischen Zugangs, zum anderen durch die Selektivitäten, die mit den jeweils genutzten theoretischen Zugängen notwendigerweise einhergehen. Inter- und Transdisziplinarität sind jedoch stets von – mitunter erheblichen – Übersetzungsaufwänden gezeichnet und ganz so problemlos, wie die wohlwollenden ersten Zeilen dieses Aufsatzes vielleicht vermuten lassen, fügt sich das Bild in der tatsächlichen Arbeit dann auch nicht zusammen. Denn ihre pragmatische Programmatik alleine macht die Governance-Perspektive noch nicht zu einem neutralen Spielfeld, auf dem sich epistemische Widersprüche und konzeptionelle Inkommensurabilitäten rückstandslos auflösten. Zwar ist diese Erkenntnis für sich betrachtet keineswegs neu, aber sie erinnert an die Notwendigkeit, sich innerhalb der Educational Governance-Community regelmäßig über theoretische Prämissen, Begrifflichkeiten und Konzepte auszutauschen. Schließlich bedarf es der fortgesetzten wechselseitigen Verständigungen über disziplinäre Sichtweisen, Denkfiguren und Begriffe, damit Anschlussfähigkeiten oder Unvereinbarkeiten ausgelotet und für konkrete Forschungsarbeiten sachgerecht eingesetzt werden können. Eine Theoriearbeit mit transdisziplinären Anspruch, wie sie durch diesen Sammelband unterstützt wird, erfordert, die diskutierten Konzepte mit konkreten Forschungsfragen zu grundieren, um ein Abgleiten in einen ausschließlich theorieimmanenten Diskurs zu vermeiden. Aus diesen Überlegungen lassen sich die Ansprüche des vorliegenden Textes ableiten. Im Folgenden werden zunächst die Beziehungen zwischen Governanceforschung und Institutionentheorie einleitend aufgegriffen, um dann die Basiskonzepte des Neoinstitutionalismus gemäß ihrem aktuellen Diskussionsstand zu skizzieren. Anschließend werden mit institutional logics, institutional work und world polity drei aktuelle Entwicklungen des Neoinstitutionalismus eingeführt. Dabei werden mögliche Forschungsperspektiven für die Educational Governanceforschung abgeleitet, die insbesondere Hochschulen in den 1 Sie schließt damit beinahe nahtlos an die seit jeher transdisziplinär angelegten Forschungsbereiche der Bildungs- und Organisationsforschung an. Sie unterscheidet sich jedoch von den letztgenannten in ihren Forschungsinteressen, denn ihr inhaltlicher Fluchtpunkt bleibt stets die Frage nach der Gestaltbarkeit der Herausforderungen des Bildungswesens.

Theorieentwicklungen des soziologischen Neoinstitutionalismus

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Blick nehmen, da diese ebenfalls ein (überraschend selten untersuchter) Gegenstand der Educational Governanceforschung sind und der geneigten LeserInnenschaft, unabhängig von ihrer disziplinären Heimat, lebensweltlich hinreichend bekannt sind, um hier zur Illustration dienen zu können. Abschließend erfolgt eine Bewertung des Potenzials des Neoinstitutionalismus für die Theorieentwicklung der Educational Governanceforschung.

2

Institutionalistische Wurzeln der Governanceforschung

Die vor allem von Mayntz (1995, 2004) und dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (MPIfG) unter ihrer Leitung inspirierte Lesart von Governance als politisches Problemlösen in zunehmend enthierarchisierten gesellschaftlichen Zusammenhängen fordert eine Abkehr von handlungstheoretischen Konzepten politischer Steuerung, die, zugespitzt formuliert, autonome Subjekte mit rational nachvollziehbaren Wertesystemen in klaren Hierarchien oder Austauschnetzwerken annehmen. Die von Mayntz forcierte institutionalistisch orientierte Governanceperspektive widmet sich dagegen vornehmlich den institutionell verankerten Koordinationsformen verschiedener, in den konkreten politischen Aushandlungsprozessen jeweils relevanter Akteure. Diese Koordinationsformen – oder anders formuliert: diese Governancemodi – werden als Mechanismen zur Bewältigung der Interdependenz zwischen den Formen, Positionen, Interessen und Ressourcen jener Akteure begriffen, die in den zu untersuchenden sozialen bzw. politischen Gestaltungsprozessen involviert sind. Governancemodi bilden dementsprechend den Fokus der Untersuchungen. Der die deutschsprachige Governanceforschung lange dominierende Akteurzentrierte Institutionalismus nach Mayntz und Scharpf (1995) konzipiert die Welt der Politik folglich als hauptsächlich aus Organisationen, Verbänden und Initiativen bestehend, die in antagonistischer Kooperation miteinander Steuerungsprojekte vorantreiben oder blockieren. Um dieser Komplexität analytisch gerecht zu werden, soll Kausalwissen über Regulierungsmuster und Steuerungszusammenhänge gewonnen werden, um dies mit den – in der Regel institutionell bedingten – empirischen Handlungsorientierungen eben jener komplexen Akteure zusammenzubringen und daraus schließlich Empfehlungen für politische Gestaltungsbemühungen zu gewinnen. Die Educational Governanceforschung im deutschsprachigen Raum positioniert sich ebenso zwischen den beiden Polen der bildungswissenschaftlichen Analyse und der politischen Steuerungspraxis (Altrichter et al. 2007) und wurde in ihrem theoretischen Kern ursprünglich deutlich vom Akteurzentrierten Institutionalismus geprägt (Schimank 2007; Houben 2013; Kunz Heim und Rindlisbacher 2014). Der Akteurzentrierte Institutionalismus ist dabei Teil einer globalen Hinwendung zu institutionalistischen Ansätzen in den Sozialwissenschaften seit den 1990er Jahren. Allerdings verlief diese institutionalistische Wende alles andere als einheitlich oder koordiniert; schon der vermeintlich geteilte Kernbegriff der Institution ist keineswegs eindeutig besetzt. Mayntz und Scharpf – und ihnen folgend das Gros der deutschsprachigen Governanceforschung – präferieren einen eher 149

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engen Institutionenbegriff, der sich im Wesentlichen in Regeln und explizierbaren Normen erschöpft und breiter gefassten Konzepten bewusst eine Absage erteilt. Im Gegensatz dazu kommt im Neoinstitutionalismus ein weiter Begriff von Institutionen zum Tragen, der neben Regeln und Normen vor allem auf die unhinterfragten Normalitätsvorstellungen und kulturellen Glaubenssysteme abhebt, die weitgehend unreflektiert in kollektive Wissensbestände und damit auch in (Bildungs-)Organisationen eingehen (Hasse und Krücken 2005). Neben diesen beiden Ansätzen tummeln sich noch einige weitere Institutionalismen im bildungs- und sozialwissenschaftlichen Theorieangebot, die im vorliegenden Text indes nicht berücksichtigt werden können. Deshalb sei hier nur exemplarisch verwiesen auf den in der Ökonomie verbreiteten Rational Choice Institutionalismus (Williamson 1981; North 1990), den in der Politikwissenschaft einflussreichen historischen Institutionalismus (Hall und Soskice 2001) sowie den diskursiven Institutionalismus (Schmidt 2008). Ausgehend von einem einzigen Begriff, dem der Institution, hat sich also ein ansehnlicher, für Außenstehende mitunter nur schwer differenzierbarer sozialwissenschaftlicher Theoriepluralismus entwickelt. Ihn aufzulösen wird so schnell nicht gelingen und es darf überhaupt in Zweifel gezogen werden, ob ein forcierter Theoriesynkretismus hier empfehlenswert wäre.

3

Basiskonzepte des Neoinstitutionalismus

Bereits ein kursorischer Blick in sozialwissenschaftliche Arbeiten, die der Bildungs- oder der Organisationsforschung einen Platz einräumen, offenbart den enormen Einfluss des Neoinstitutionalismus (zuletzt immer häufiger auch als organizational institutionalism bezeichnet), der sich dort zu einem leitenden, wenn nicht gar dominierenden Paradigma entwickelt hat (Krücken 2004a, 2004b; Meyer und Rowan 2006; Senge und Heilmann 2006; Walgenbach und Meyer 2007; Koch und Schemmann 2009; Schemmann 2009; Krücken und Röbken 2009; Meier 2009; Davis 2010; Kirchner et al. 2015). Das ungebrochene Interesse am Neoinstitutionalismus lässt sich zudem am kontinuierlich steigenden Zulauf eigener Konferenzen oder von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderten Forschungsgruppen ablesen und dokumentiert sich ebenfalls in einigen viel beachteten Bänden (Greenwood et al. 2017; Lawrence et al. 2009; Thornton et al. 2012; Fligstein und McAdam 2012). Die frühen neoinstitutionalistischen Arbeiten setzen sich kritisch mit den seinerzeit dominanten rationalistischen Organisationsmodellen sowie der Kontingenztheorie auseinander und befassen sich stattdessen mit Mustern organisationaler Stabilität und Regelmäßigkeit. Organisationsstrukturen und -prozesse werden demzufolge nicht als die Ergebnisse von Wettbewerb, Effizienzstreben oder Rationalitätskalkülen begriffen, sondern kommen vielmehr als Ausdruck eines Strebens nach Erwartungssicherheit und der Befolgung sozialer Normen der Angemessenheit zustande (Meyer und Rowan 1977; Zucker 1977; March und Olsen 2006). Um organisationale Strukturen und Prozesse zu verstehen, ist es dieser Perspektive zufolge notwendig zu untersuchen, wie Definitionen dessen ent-

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stehen, was als angemessen betrachtet wird; wie sich diese Erwartungen innerhalb von Organisationen als stabile Deutungsmuster und Sinnorientierungen etablieren; und wie sie sich schließlich wiederum organisationsübergreifend ausbreiten und in unterschiedliche Organisationsstrukturen eingepasst werden (DiMaggio und Powell 1991, S. 8; Morgan 2014). Zusammengefasst lautet das Forschungsprogramm der ersten neoinstitutionalistischen Generation, Organisationsstrukturen unter Bezugnahme auf kollektive Überzeugungen dessen zu verstehen, was als legitim und sozial angemessen gilt2. Die nachfolgenden Basiskonzepte bilden den harten Kern der neoinstitutionalistischen Theoriebildung. Sie fungieren sowohl in den klassischen wie auch in den aktuellen Debatten als zentrale Bezugspunkte und bilden mit Lakatos (1974) gesprochen seinen konzeptionellen harten Kern.3 Im Folgenden werden daher die Konzepte Institution und Organisation (3.1), Legitimität (3.2), organisationale Felder (3.3) sowie lose Kopplung (3.4) und Entkopplung (3.5) aus neoinstitutionalistischer Perspektive einführend besprochen.

3.1

Institutionen und Organisationen

Interessanterweise wird dem Neoinstitutionalismus nicht selten ein eher unscharfer und laxer Umgang mit dem Begriff der Institution, immerhin seinem Kernkonzept, vorgeworfen (exemplarisch: Stinchcombe 1997; Senge 2006) und so haben sich auch vergleichsweise wenig Definitionen als einschlägig etabliert: Die ersten beiden breit rezipierten Versuche legen Jepperson sowie Friedland und Alford vor. Während Jepperson (1991, S. 149) Institutionen als sozial konstruierte, Routinen reproduzierende Programme und Regel-Systeme auffasst, wählen Friedland und Alford (1991, S. 243) einen etwas breiteren Zugang und definieren Institutionen als überorganisationale Muster menschlichen Tuns, durch die sowohl Individuen als auch Organisationen sich (re)produzieren und in Zeit und Raum zurechtfinden. Beide Ansätze stellen sich damit in die Tradition klassischer soziologischer Definitionen von Institutionen, wie sie vor allem durch Durkheims (1984) Konzept sozialer Tatsachen oder Bergers und Luckmanns (1980) Prozess der Institutionalisierung geprägt wurden. An letztere schließt Scotts (2008, S. 48ff.) mittlerweile einschlägige Bestimmung von Institutionen an: „[…] institutions consist of cognitive, normative, and regulative structures and activities that provide stability and meaning to social behavior. Institutions

2 Diese Programmatik dokumentiert sich sehr schön in der wohl bekanntesten Arbeit dieser ersten Phase: In ihrer Studie zum Isomorphismus in organisationalen Feldern behaupten DiMaggio und Powell (1983) Strukturähnlichkeiten von Organisationen als Folge der breiten und letztlich kaum hinterfragten Übernahme von als legitim bewerteten Organisations- und Marktmodellen. 3 Da der Neoinstitutionalismus jedoch weniger eine kohärent konzipierte Theorie, sondern vielmehr eine Sammlung mehr oder minder anschlussfähiger Ideen und Perspektiven ist, weisen auch seine Basiskonzepte eine zwar erfolgreiche, aber eben auch heterogene Rezeptionsgeschichte auf. 151

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are transported by various carriers – culture, structures, and routines – and they operate at multiple levels of jurisdiction“. Scott hebt auf drei Dimensionen, im Original „Säulen“, ab, aus denen jede Institution in unterschiedlichen Ausprägungen bestehe und die daher in Institutionenanalysen zu berücksichtigen seien. Als normative Säule bezeichnet er normen- und wertegebundenes Rollenhandeln sowie sich daraus ableitende moralische Verpflichtungen. Die regulative Säule umfasst explizite, mit legitimierten Zwangsmitteln sanktionierbare Regeln, die einer instrumentellen bzw. funktionalen Logik folgen und der intentionalen Gestaltung zugänglich sind. Die kulturell-kognitive Säule bezieht sich auf die oftmals als Kultur bezeichneten, internalisierten Weltsichten. Die Betonung kognitiver Elemente positioniert Scotts Institutionenbegriff folglich nahe an das interpretative Paradigma und offenbart damit weiter einen insgesamt deutlich kulturalistischeren Einschlag, als etwa im für die deutsche Governancetheorie so einflussreichen Akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz und Scharpf 1995). Wo letztere sich noch explizit von einem zu weiten Institutionenbegriff abgrenzen, lassen sich im hier skizzierten neoinstitutionalistischen Verständnis Rollen, Werte, Glaubens- und Deutungssysteme, Regeln, formale Organisationsaspekte, Staaten und mithin Kultur überhaupt als Institution bezeichnen (Senge 2006, S. 40). Je nach Lesart umfasst eine Institution damit alle dauerhaft reproduzierten sozialen Praktiken, die eine hinreichende Relevanz für Individuen, Organisationen, Professionen oder Staaten besitzen (Türk 1997, S. 141). Diese bemerkenswerte konzeptionelle Breite korrespondiert mit der Rolle des Institutionenbegriffs in der Theoriearchitektur des Neoinstitutionalismus, der Institutionen als Transmissionsriemen zwischen Gesellschaft und Organisationen modelliert. Um bei dieser geringen theoretischen Systematisierung in Governance-Untersuchungen nicht völliger Beliebigkeit anheim zu fallen, ist der Grad der sozialen Verankerung, Verbreitung, Verbindlichkeit und Akzeptanz einer Institution analytisch von besonderer Bedeutung (Zucker 1987; Scott 2008): Gemeinhin wird angenommen, dass eine Institution umso einflussreicher wirkt, je unhinterfragter sie ist, je unreflektierter sie in das alltägliche, als selbstverständlich hingenommene Rezeptwissen sozialer Akteure aufgeht und durch etablierte bzw. machtvolle Legitimationsapparate gestützt wird (Berger und Luckmann 1980). Diese unhinterfragt hingenommene Selbstverständlichkeit spielt als explanativer Fluchtpunkt im Neoinstitutionalismus eine zentrale Rolle und begründet die starke Einbeziehung des Kognitiven (DiMaggio 1997; Klatetzki 2006), dem wohl entscheidendsten Unterschied zu klassischen soziologischen Institutionentheorien, die stattdessen Sanktionen eine prominentere explanative Rolle zuweisen (Göhler 1997; Lepsius 1995; Stinchcombe 1997; zur Übersicht: Schülein 1987; Häußling 2016). Dass mit Organisationen auch der zweite zentrale Begriff des Neoinstitutionalismus konzeptionell vergleichsweise unterbestimmt bleibt, liegt daran, dass Organisationen als umweltoffene Systeme begriffen werden (Scott und Davis 2007), die im Wesentlichen in ihrer Umwelt institutionalisierte Erwartungen widerspiegeln und damit in der analytischen Perspektive des Neoinstitutionalismus eine nachgeordnete Position einnehmen (Meyer und Rowan 1977). Dies zeigt sich ebenfalls in den drei Organisationskonzepten, die Mense-Petermann (2006, S. 66–70) im Neoinstitutionalismus identifiziert: (1) Organisationen als

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Bausatz institutioneller Elemente. Organisationen greifen demnach institutionelle Muster sowie legitimierte und rationalisierte Praktiken auf und setzen diese strategisch um, weil ihre institutionalisierte Umwelt sie dafür belohnt. Der von DiMaggio und Powell (1983) identifizierte Isomorphismus (siehe 3.3) ist demnach eine logische Konsequenz derartiger Anpassungsleistungen, die zwar durchaus Variabilitäten hervorbringt, aber letztlich immer nur innerhalb eines begrenzten Reservoirs an legitimen institutionalisierten Elementen. Insbesondere der Erfolg von Bildungsorganisation bemisst sich an deren Fähigkeit, sich an die Umwelterwartungen anzupassen und damit Stabilität nach innen und außen zu erzeugen (Meyer und Rowan 1977, S. 354). (2) Organisationen als Reifikation institutionel­ ler Umwelten. In dieser Perspektive greifen Organisationen nicht nur institutionalisierte Elemente auf, sondern sind selbst Ausdruck und Verkörperung kultureller Vorgaben. Das korrespondierende Akteurkonzept bestreitet ein präsoziales, vernunftbegabtes Subjekt und behauptet stattdessen, dass erst kulturelle Deutungsmuster Akteure mit den als unveräußerlich und unhintergehbar zugeschriebenen Attributen beleihen (Meyer und Jepperson 2000). So sei „der Status des rationalen Akteurs eine kulturelle Haltung“4 (Meyer et al. 2005, S. 36). Organisationen sind damit Ausdruck der prädominierenden Kultur, in denen sich eben jene Form der sozialen Ordnung als besonders erfolgreich erweist (Meyer 2010; Bromley und Meyer 2015). (3) Organisation als Institution. In dieser Konzeptualisierung werden Organisationen bereits selbst als formalisierte Institution verstanden, die wiederum ebenfalls Institutionen kreieren, reproduzieren und verbreiten. Analytisch erhalten Organisationen in dieser Lesart dann vor allem Bedeutung als institutionalisierte Umwelt individueller Akteure (Zucker 1977, 1987). Unter dem Label Neoinstitutionalismus versammeln sich folglich verwandte und kombinierbare Ansätze, die jedoch in ihren Kernbegriffen unterschiedliche Bedeutungen und Traditionen vereinen (Greenwood et al. 2017), ohne dies zu explizieren. Insofern ist es wichtig, immer wieder zu reflektieren, welche Bedeutungskerne in konkreten Forschungsfragen interessieren, wenn von Bildungsorganisationen bzw. -institutionen die Rede ist. Soll der Neoinstitutionalismus für die Educational Governanceforschung fruchtbar gemacht werden, ist es unerlässlich Institution und Organisation sorgfältig zu verwenden, um nominalistische Fehlschlüsse zu vermeiden.

3.2 Legitimität Im Neoinstitutionalismus fungieren institutionell verfestigte Erwartungen als Orientierungspunkte sozialen Sinns und stabilisieren Handeln, indem sie letzteres auf ein Bündel 4 Dieser prekäre ontologische Status der handlungstheoretisch als notwendig postulierten Voraussetzungen von Akteuren bewirkt jedoch nicht deren Irrelevanz. Ihre Institutionalisierung und damit einhergehende Reifizierung lässt sie trotz alledem zu Bezugspunkten sozialer Interaktion werden (Drori et al. 2006). Akteure interpretieren sich, ihre Gegenüber und ihre Motive als rational, souverän und eingebettet und sie agieren dementsprechend (Meyer 2010). 153

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angemessener Optionen einschränken (DiMaggio und Powell 1991b). Anders formuliert: Institutionen signalisieren, transportieren und kanalisieren Legitimität (Deephouse und Suchman 2008; Suddaby et al. 2017). Auffällig ist, dass Legitimität in den meisten neoinstitutionalistischen Arbeiten zwar als theoretisches Universalkonzept mitgeführt wird, dabei jedoch selten konkreter operationalisiert wird (Deephouse und Suchman 2008, S. 49). Allgemein geht das Verständnis von Legitimität im Neoinstitutionalismus auf Weber und Parsons zurück. Weber (1976) verstand Legitimität als Konformität gegenüber allgemeinen sozialen Normen und speziellen Regeln. Parsons (1956) setze daran an und beschrieb organisationale Legitimität als Kongruenz von Normen, Werten und Regeln einerseits und einer diesen Institutionen konform befolgenden Organisation andererseits. Bei aller Vagheit der beiden Klassiker manifestiert sich hier dennoch eine universelle hintergründige Idee, die von Meyer und Rowan (1977) expliziert wird und sich darin äußert, dass nach außen dokumentierte Legitimität für Organisationen eine Ressource darstellt: Das Streben nach Legitimität einer Organisation findet seinen Ausdruck im Nachahmen bereits als legitim anerkannter Praktiken oder dem für die Umwelt sichtbaren Erfüllen institutionell verankerter Erwartungen (Zucker 1977; DiMaggio und Powell 1983). Organisationen, die formalisierte Strukturen gemäß den institutionalisierten Rationalitätserwartungen aufweisen, gelten in diesem Sinne als leistungsfähig und damit letztlich als legitim, ganz gleich ob sie durch die Entsprechung der Erwartung tatsächlich Effizienzgewinne erzielen (Meyer und Rowan 1977, S. 345). Zeigen sich Organisationen konform mit den Erwartungen ihrer Umwelt, steigert dies ihren Erfolg; für hochgradig von ihrer institutionellen Umwelt abhängige Organisationen wie Bildungseinrichtungen ist Konformität sogar die Grundbedingung ihres Überlebens. Legitimität etabliert sich damit als wichtiger Bezugspunkt in neoinstitutionalistischen Studien. Jedoch legt erst Suchman (1995, S. 574) eine seit ihrer Veröffentlichung beinahe schon alternativlos zitierte Systematisierung vor, in der er Legitimität bestimmt als „[…] recognized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions.“ Suchman (1995, S. 577) differenziert dabei drei Arten von Legitimität: (1) pragmatische Legitimität, die sich an den Interessen des relevanten Publikums der Fokusorganisation orientiert; (2) moralische Legitimität, die auf der positiv-normativen Bewertung der Fokusorganisation sowie ihrer Aktivitäten durch ihre Umwelt basiert; und schließlich (3) kognitiv-kulturelle Legitimität, die sich aus der Bewertung von Praktiken als selbstverständlich, plausibel und erwartbar speist. Folgt man dieser Auffassung, ist Legitimität für Organisationen eine kulturell bedingte Ressource, die aus der Resonanz von impliziten und expliziten Erwartungen einerseits und ihrer, als solche zumindest wahrgenommenen, Erfüllung andererseits hervorgeht (Meyer und Scott 1983, S. 201; Scott 2008, S. 45). Legitimität ist am größten, wenn ihre Bedingungen sowie ihr Status nicht hinterfragt werden. Oder anders herum: Was als legitim gilt, ist am besten dann erkennbar, wenn es fehlt (Pfeffer und Salancik 1978, S. 51). Infolgedessen stellt sich die Frage nach den Ursprüngen der Legitimität. Mit Ruef und Scott (1998, S. 880) sowie mit Deephouse und Suchman (2008, S. 55f.) sind dabei im Normalfall, der hier auch für

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Bildungsorganisationen angenommen werden soll, zwei Akteurgruppen relevant: Erstens nimmt der Staat eine Sonderposition ein, da er durch seine Gesetzgebung, aber auch durch Förderprogramme, Mittelvergabe oder Personalpolitik nicht selten endgültige Akzeptanz oder Ablehnung zum Ausdruck bringen kann. Zweitens sind hier jene Gruppen zu nennen, die eine gewisse kollektive Autorität auf die Deutungen auszuüben suchen, die festlegen, was für Bildungseinrichtungen akzeptabel ist. Dies können Professionen, Interessenvertretungen, ExpertInnen, Stiftungen, Verbände, aber auch Medien sein. Vor dem Hintergrund derartiger Akteurkonstellationen wird allerdings unmittelbar ersichtlich, dass Legitimitätsvorstellungen selten alternativlos, sondern meist umkämpft sind. Legitimität kann damit nicht nur durch unreflektierte Konformität, mithin passives Erdulden und Umsetzen der Erwartungen der institutionalisierten Umwelt allein zustande kommen. Zwar drückt sich Legitimität fraglos aus in der oftmals unhinterfragten Akzeptanz der je geltenden Glaubenssysteme, Sinnstrukturen und Verhaltensmuster. Sie ist aber selbst dann potentiell konfliktbeladen und ein Ergebnis von interdependenten Aushandlungsprozessen sowie den begleitenden strategischen Positionierungen (Bourdieu 1987; Johnson et al. 2006; Martin 2009). Legitimität muss daher letztendlich immer als – mal unglaublich langsamer und stabiler, mal turbulenter – Prozess gerahmt werden. In diesem Sinne besteht eine wesentliche Aufgabe von Governance darin, Legitimität zu erzeugen, zu bewahren und ggf. auch zu brechen. Prozesse der Legitimierung integrieren Sinnbereiche, die lebensweltlich zunächst getrennt waren, zu umfassenderen Sinnkomplexen und machen somit die soziale Wirklichkeit umfänglicher erfahr- und begründbar (Berger und Luckmann 1980, S. 98f.). In der Herstellung von Legitimationen unterscheiden Berger und Luckmann (1980, S. 99f.) vier Ebenen: (1) die Begründung von Handlungen mit Rückgriff auf etablierte Narrative oder Stereotype (z. B. „Politiker haben alle keine Ahnung!“ „faule Lehrer“ oder „Humboldt ist tot!“); (2) theoretische Postulate in rudimentärer Form (z. B. „Mädchen sind aufgrund ihrer biologischen Ausstattung schlechter in Naturwissenschaften“ oder „Markt vor Staat“); (3) explizite Legitimationstheorien (z. B. New Public Management oder Waldorf-Pädagogik); sowie schließlich (4) symbolische Subsinnwelten (z. B. westliche Demokratien oder die Idee der Leistungsgesellschaft). Wie die hier genannten Beispiele bereits andeuten, können auf jeder dieser Ebenen mehrere konkurrierende Alternativen gegeneinander ausgespielt und die jeweiligen Sinnwelten infrage gestellt werden. In diesen Fällen entwickeln ihre jeweiligen Trägergruppen Strategien zu ihrer Verteidigung, die dann ausgewiesenen RepräsentantInnen bzw. ExpertInnen zukommt, die darauf spezialisiert sind, Legitimität der eigenen Subsinnwelt zu verteidigen. Klassischerweise sind laut Berger und Luckmann (1980, S. 118) die Reaktion bei einer Konfrontation der Sinnwelten zunächst die Entwicklung von Stützkonzepten zu ihrer systematischeren Begründung, gefolgt von einem Angriff auf die alternativen Sinnkomplexe, bei denen ihre Existenzberechtigung entweder grundsätzlich abgesprochen wird oder sie als zu lösendes Problem dargestellt werden. Hier eröffnet sich ein deutlicher Bezugspunkt zu klassischen Fragestellungen der Educational Governanceforschung: Für den Erfolg oder eben Misserfolg von bildungspolitischen Steuerungsabsichten ist auch die Art und Weise ihrer Legitimierung ausschlaggebend. Governance adressiert damit wenigstens implizit die (De-)Legitimierung bestimmter politi155

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scher Ziele, auf den Ebenen politischer Rhetorik, der an Bildungsorganisationen gerichteten Zielvorgaben sowie der praktischen Umsetzung von Vorgaben. Fehlt Legitimität auch nur auf einer dieser Ebenen, bedroht dies unmittelbar die Durchsetzungsfähigkeit bildungspolitischer Programme. Gleichzeitig bleibt Legitimität gerade für Bildungsorganisationen eine unverzichtbare Ressource, ohne die sie nicht bestehen können. Für die Analyse von Governanceprozessen besitzt eine auf Prozesse der Legitimierung gerichtete Perspektive folglich ein beachtliches Potential. Fragt man beispielsweise, wie politische Metaprogramme wie New Public Management mit bildungspolitischen Reformmaßnahmen wie dem Bologna-Prozess in Deckung gebracht werden, zeigen sich zwischen dem New Public Management und der Umsetzung der Bologna-Ziele im Laufe der Zeit zunächst zunehmende rhetorische und darauf aufbauend später auch programmatische Konvergenzen. So setzte sich in der politischen Legitimierung höherer Bildung in den vergangenen Dekaden ein zunehmend instrumentelles Bildungsverständnis durch, in dem ihre Organisationen sich in einem gegenseitigen internationalen Wettbewerb wiederfinden, zu dessen Zweck strukturelle Hemmnisse beseitigt und Vergleichbarkeitskriterien geschaffen werden. Die Basis der vielfach beklagten Ökonomisierung durch den Bologna-Prozess liegt damit eher in der Dynamik seiner Legitimierung, als in den grundsätzlich auch alternativ auslegbaren Zielvorgaben und multilateralen Abstimmungen (Houben 2013). Die Untersuchung potentieller Wandlungen der Legitimitätsgrundlagen von Bildungseinrichtungen (Schreiterer 2010) ist daher ein überaus lohnenswerter Gegenstand für die Educational Governanceforschung.

3.3

Organisationale Felder

Das organisationale Feld gilt als das populärste Konzept des Neoinstitutionalismus (Wooten und Hoffman 2008; Zietsma et al. 2017). Paradigmenbildend waren hier neben Meyer und Rowan (1977) vor allem von DiMaggio und Powell (1983), die Felder als „sets of organiza­ tions that, in the aggregate, constitute a recognized area of institutional life“ definieren und deren Genese in vier Schritten zusammenfassen: Wenn, erstens, Interaktionen zwischen Organisationen zunehmen und sich darüber, zweitens, vergleichsweise langlebige Formen ihres Austausches bzw. ihrer Zusammenarbeit etablieren, verfestigen sich darüber ebenfalls interorganisationale Strukturen. Damit geht, drittens, wiederum eine Zunahme der für die Organisationen im Feld relevanten und wechselseitig eingeholten Informationen einher, was schließlich, viertens, in einer wechselseitigen Anpassung der respektiven Organisationen aneinander mündet. Die Struktur eines Feldes erwächst in dieser Lesart aus den Mustern manifester Interorganisationsbeziehungen. Organisationale Felder umfassen damit sowohl Populationen von konkurrierenden Organisationen als auch darüberhinausgehende interorganisationale Beziehungs- und Einflussgefüge. Allgemein gesprochen geht es also um alle Organisationen, die in einer bestimmten institutionellen Domäne aufeinander eine Wechselwirkung ausüben, sich deshalb untereinander Bedeutung zuschreiben und darüber – gleich ob absichtsvoll oder beiläufig – eine übergeordnete institutionelle Infrastruktur formen (Hinings et al. 2017). Die Institutionalisierung wechselseitiger Erwartungen und

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Regeln in den jeweiligen Feldern wird von DiMaggio und Powell anhand von Diffusions­ prozessen zwischen den respektiven Organisationen belegt, die DiMaggio und Powell (1983) in drei idealtypische Mechanismen fassen; namentlich regulativen Zwang (vornehmlich über den Staat), wechselseitige Nachahmung (zur Unsicherheitsreduktion im Wettbewerb) und schließlich normative Setzung (durch in den Feldern dominierende Professionen). Der Feldbegriff von DiMaggio und Powell fokussiert primär Austauschbeziehungen zwischen Akteuren bzw. deren Netzwerke und hebt dabei allenfalls sekundär auf die ihnen zugrundeliegenden symbolischen Strukturierungen ab, etwa Legitimität, Macht, geteiltes Wissen, akzeptierte Identitäten oder Grenzziehungen. Hier setzt Scotts Definition von Organisationsfeldern als “[…] a community of organizations that partakes of a common meaning system and whose participants interact more frequently and fatefully with one another than with actors outside the field“ (Scott 2008, S. 56) an. Felder offerieren Akteuren demnach Handlungslogiken und etablieren bei hinreichender Instiutionalisierung ein kulturell-kognitiv wirksames „belief system“. Scott betont damit letztlich in wissenssoziologischer Tradition, dass regelmäßige Interaktion untereinander kollektiv geteilten sozialen Sinn und gemeinsame Deutungsmuster erzeugen. Als Institutionalisierung wird dabei die prozesshafte Objektivierung sozialen Wissens verstanden, ganz gleich ob für Individuen oder für Organisationen (Berger und Luckmann1980; Vollmer 1996, S. 316). Die Grenzen eines institutionellen Feldes sind in dieser Lesart symbolischer Natur, da sie von geteilten Repräsentationen, kognitiven Schemata und ideellen Konvergenzen gebildet werden (Suddaby et al. 2017), auf die sich die verschiedenen Akteure innerhalb eines Feldes beziehen, um das Feldgeschehen mit Sinn zu belegen und zu interpretieren (Weick 1995; Scott 2008). Organisationale Strukturen und Aktivitäten hängen in dieser Feldperspektive also stark von den Institutionen ab, die im Feld Geltung beanspruchen und kaum mehr hinterfragt werden. Erlangt ein Institutionengefüge erst einmal diesen sublimen und damit nachhaltig wirksamen Status, präsentiert es sich den Akteuren als Blaupause für Aktivitäten, die dann in Form und Funktion mehr oder weniger ähnlich, mitunter fast einheitlich erscheinen (Zucker 1977; Scott 1994, 2008). Die neuere Forschung zu organisationalen Feldern wendet sich allerdings zunehmend von deratigen impliziten Homogenitäts- und Stabilitätspostulaten ab – nicht zuletzt, weil die Empirie hier immer wieder Zweifel liefert (Hinings et al. 2017). Schließlich präsentieren sich organisationale Felder den Organisationen selten homogen und eindeutig. So beruht der Grad ihrer Strukturierung auf ihrem Alter. Eine dabei vielfach referenzierte Unterscheidung ist die zwischen „entstehenden (emergent)“ und „reifen (mature)“ Feldern, wobei Wandel, Flexibilität und Dynamik – wenig verwunderlich – in sich gerade noch ausbildenden Feldern häufiger beobachtet werden, da sie dort vergleichsweise leichter zu evozieren sind, als in strukturell gesetzteren, reifen Feldern (Maguire et al. 2004). Für Scott (2015) sind Felder der Bildung Musterbeispiele für reife Felder, da sie eine lange Tradition, stark institutionalisierte Professionsdynamiken und sehr grundlegend verankerte gesellschaftliche Erwartungshaltungen aufweisen. Ein weiterer Einwand gegen ein zu homogenes Verständnis von Feldern betrifft den Grad ihrer Fragmentierung: Je fragmentierter ein Feld ist, desto eher werden konkurrierende Erwartungen ungefiltert an die jeweiligen fokalen 157

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Organisationen gerichtet. Dann gewinnt die Machtstruktur des Feldes an Bedeutung; je zentralisierter sie sich darbietet und je eindeutiger fokale Organisationen von bestimmten Akteuren bzw. deren Ressourcen abhängen, desto höher wird ihr Druck, deren Legitimitätskonzept zu entsprechen. In hochgradig zentralisierten Feldern übt ein zentraler Akteur maßgeblichen Einfluss auf das Feldgeschehen aus was zu tun ist und kann etwa Legitimitätsunsicherheiten auflösen, Konflikte schlichten und kohärente Vorgaben formulieren. Dass sich hier das Bild des Staates aufdrängt, ist freilich kein Zufall. In dezentralisierten Umwelten hingegen fehlen solche zentralen Akteure, die Vorgaben durchzusetzen vermögen. Die Frage nach der Legitimität ist in diesen Fällen weniger eindeutig zu beantworten, da die im Feld um Geltung ringenden Erwartungshaltungen vielfältiger, gleichrangiger und damit konfliktbeladener sind (Pache und Santos 2010, S. 457f.). Die institutionelle Umwelt von Schulen gilt dabei als eher weniger fragmentiert, während die Felder von Hochschulen dank der Reformen der letzten beiden Jahrzehnte zuletzt deutlich stärker fragmentiert sind, was sich in einer zunehmenden Differenzierung der Hochschullandschaft insgesamt äußert und in den Hochschulen selbst vornehmlich am Bedeutungsgewinn der Hochschulverwaltung abgelesen werden kann (Schneijderberg et al. 2013).

3.4

Bildungsorganisationen als lose gekoppelte Systeme nach Weick

Ein weithin unangefochtenes Mantra der Bildungsforschung lautet, Bildungsorganisationen gemäß Weicks5 (1976) gleichlautendem Aufsatz als lose gekoppelte Systeme zu begreifen. Schon zuvor hatten organisationstheoretische Arbeiten Hochschulen als Prototypen der komplexen, beinahe unregierbaren Organisation dargestellt (Cohen et al. 1972). Weicks Überlegungen schließen dort an und basieren auf seiner später weiter elaborierten Prämisse (Weick 1984), dass ein bemerkenswert großer Teil innerorganisatorischer Prozesse sich mittels rationalistischer Konzepte nicht zufriedenstellend untersuchen ließe. Die Idee lose gekoppelter Organisationsbestandteile hingegen lenkt die analytische Perspektive auf Aspekte, die, obschon aufeinander reagierend, immer noch logisch wie sächlich eine bestimmbare Eigenständigkeit aufweisen (Weick 1976). Eine gesonderte Betrachtung der jeweiligen Elemente einer Organisation lässt Rückschlüsse auf die spezifische Wechselwirkung der jeweiligen Kopplung zu. Die Stärke einer Kopplung bemisst sich daran, wie stark, lange oder zahlreich Elemente des einen Systems auf Elemente des anderen Systems einwirken. Je weniger Elemente lose gekoppelte Systeme6 verbinden, desto kontingenter stehen sie zueinander. Als Kopplungsmechanismen

5 Nach Weick (1976, S. 5) weisen lose gekoppelte Organisationen insbesondere folgende Charakteristika auf: „richly connected networks in which influence is slow to spread and und or is weak while spreading, […] a relative lack of coordination […], infrequent inspection of activities within the system […] those occasions when no matter what you do things always come out the same“. 6 Weick expliziert seinen Systembegriff nicht. Es ist von einem sehr allgemeinen Verständnis von System auszugehen. Sein Erkenntnisinteresse jedenfalls gilt systematisch aufeinander bezogenen

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schlägt Weick technische Kopplung (über Aufgaben, Rollen, Arbeitsbereiche, Technologien etc.) sowie personale Kopplung (über Positionen, Verfügungsrechte, Zuständigkeiten, Sanktionen usw.) vor. Funktionslogisch weisen lose bzw. stark gekoppelte Systeme distinkte Charakteristika auf, von denen einige hier benannt werden: Bei internen wie externen Bedrohungen können lose gekoppelte Teile leichter abgeschottet werden, um einen Übergriff auf das Gesamtsystem zu verhindern. Eine Diffusion dysfunktionaler Einflüsse könne so zwar leichter unterbunden werden, andererseits fällt es den als funktionstüchtig wahrgenommenen Elementen jedoch schwerer, auf die anderen einzuwirken. Missmanagement in einem Institut würde also durch die lose Kopplung ebenso absorbiert wie eine nachahmungswürdige Praktik und würde nicht zwangsläufig auf andere Institute übergreifen. In lose gekoppelten Systemen können die einzelnen Teile also relativ flexibel auf Veränderungen der Umwelt reagieren, ohne der gesamten Organisation eine Anpassung aufzunötigen. Lokale bzw. spontane Entwicklungen werden durch lose Kopplung erleichtert, da sie Anpassungen an lokale Eventualitäten ermöglich, ohne das gesamte System einbeziehen zu müssen. Weick postuliert zudem, dass Systeme nur ein bestimmtes Maß enger Kopplung aushalten können und enge Kopplung zwischen Elementen in einem Bereich durch lose Kopplung von Elementen in einem anderen Bereich kompensiert werden müssen (Weick 1976, S. 10). Zusammengefasst reduzieren also lose gekoppelte Systeme die Koordinationskosten zentraler Elemente. Somit besteht in lose gekoppelten Systemen mehr Raum für Selbstbestimmung. Dieser liegt gleichzeitig die Notwendigkeit zugrunde, die verschiedenen externen Erwartungen aufgrund der Mehrdeutigkeit von Handlungen nachträglich und differenziert mit dem jeweils erwarteten Sinn zu belegen (Weick 1976). Die Autonomie der Teilelemente wird so gesehen also durch narrative Legitimationsarbeit, Übersetzungen, Verhandlung, Austausch und die daraus resultierenden Abwehrmöglichkeiten gesichert (Pongratz 2002). Anpassungsstrategien, die gesamte Organisationen betreffen – und in Bildungseinrichtungen zuletzt nicht selten in Top-Down-Prozessen umgesetzt wurden – stoßen in lose gekoppelten Systemen auf Widerstände. Sie erweisen sich im Angesicht eines extern induzierten Wandels als schwerfällig, persistent und unspezifisch. Der logische Antagonist dazu findet sich in Prozessen der Standardisierung (Brunsson und Jacobsson 2000). Sollen sie im Sinne entsprechender gesetzlicher Vorgaben erfolgreich sein, stellt lose Kopplung in Bildungsorganisationen ein Hindernis dar (Huber 2009; Kloke und Krücken 2012). Für die Educational Governanceforschung ergibt sich mit Bezug auf Bildungsreformen daraus etwa die analytische Frage, ob sie eher zu loser oder zu enger Kopplung führen bzw. präziser, welche Organisationsprozesse oder auch -einheiten nun loser oder enger gekoppelter sind als zuvor und welche Auswirkungen dies für die betroffenen Professionsgruppen zeigt.

Elementen in Bildungseinrichtungen und deren relevanten Umfeldern. 159

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3.5 Entkopplung Meyer und Rowan (1977) greifen Weicks Überlegungen zu lose gekoppelten Systemen auf und generalisieren sie für Organisationen allgemein: Wie bereits skizziert sind institutionelle Umwelten im Normalfall komplex und fragmentiert. Sie vereinigen verschiedenartige Aufgaben und Anforderungen, mehrere Bezugsgruppen bzw. Kontrolleure zentraler Ressourcen. Folglich sehen sich Organisationen mit inkonsistenten institutionellen Erwartungen konfrontiert. Um an diesen Widersprüchen nicht zu zerbrechen und handlungsfähig zu bleiben, greifen Organisationen bestimmte Erwartungen ihrer institutionalisierten Umwelten nur oberflächlich, vordergründig oder zeremoniell auf, ohne sie jedoch wirksam in ihre tatsächlichen Prozesse und Praktiken zu überführen. Indem sie ihrer Umwelt vordergründig vorgeben, was diese von ihnen erwartet, ohne dem faktisch Folge zu leisten, erhalten Organisationen Legitimität und damit verbunden andere wichtige Ressourcen von ihrer Umwelt. Wenn also Formal- und Aktivitätsstruktur (Meyer und Rowan 1977), talk, action und decision (Brunsson 1989) oder Vorder- und Hinterbühne (Goffman 1983) entkoppelt sind, ist es hingegen möglich, den widersprüchlichen institutionalisierten Umwelterwartungen zu entsprechen und gleichzeitig tatsächlich wirksame Aktivitäten an divergierenden, kurzfristigen oder rein internen Organisationsinteressen auszurichten (Meyer und Rowan 1977, S. 357). So gab es zu Beginn des Bologna-Prozesses etwa die vielfache Klage, dass eine tatsächliche Studienreform ausbleibe, weil die Hochschulen strukturell und curricular zu wenig änderten und stattdessen alten Wein in neuen Schläuchen anböten (Liesner und Lohmann 2009). Die Reform erginge sich letztlich im bloßen Umettikettieren der vorherigen Lehre. Kurz: Formalstruktur (offiziöse Form der neuen Studiengänge) und Aktivitätsstruktur (tatsächliche Lehrformate) seien zu weit voneinander entkoppelt. Mit dem Konzept der Entkopplung liefern Meyer und Rowan zunächst eine plausible Erklärung für aus der Bildungsforschung hinlänglich bekannte Widersprüche zwischen politischem Anspruch und organisationaler Wirklichkeit: „Structural elements are only loosely linked to each other and to activities, rules are often violated, decisions are often unimplemented, or if implemented have uncertain consequences, technologies are of problematic efficiency, and evaluation and inspection systems are subverted or rendered so vague as to provide little coordination“ (Meyer und Rowan 1977, S. 343). Insbesondere wenn in Organisationen, wo Verantwortlichkeiten dezentral strukturiert sind, wo mehrere verschiedene Einheiten existieren und wo es Widerstände gegen externe oder auch hierarchische Vorgaben gibt, eröffnet Entkopplung die Möglichkeit, Konflikte und Spannungen aufzulösen, indem sie standardisierte, legitimierte, formale Strukturen beibehält während ihre faktischen Aktivitäten variieren und sich an konkrete, praktische Anforderungen orientieren (Meyer und Rowan 1977, S. 358; Brunsson 1989). In älteren Arbeiten wird Entkopplung nicht selten als Dichotomie konzipiert: Während einige Organisationen bestimmte Politiken einführen, unterlassen es andere. Zuletzt wurde diese dichotome Sichtweise jedoch aufgebrochen, so bemühen sich etwa Bromley und Powell (2012) um eine differenziertere Sichtweise, indem sie zwischen symbolischer Adaption und symbolischer Implementierung unterscheiden. Symbolische Adaption tritt auf,

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wenn organisationale Praktiken nicht in einer tatsächlichen Umsetzung resultieren, weil es keinen Willen zur Umsetzung oder keine ausreichenden Ressourcen gibt und damit eine Lücke zwischen Politik und Praxis geschaffen wird (Brunsson und Olsen 1993). Ein anderer Fall liegt hingegen vor, wenn eine bestimmte Praxis in der Organisation institutionalisiert werden soll, ohne dass sie mit den formalen Zielen und Aufgaben der Organisation übereinstimmt. In diesem Fall ergibt sich eine Entkopplung von Mitteln und Zweck (Bromley und Powell 2012). Während vor allem die frühen neoinstitutionalistischen Arbeiten sich auf symbolische Adaption beschränkt haben, lassen jüngere Studien darauf schließen, dass auch symbolische Implementierung im Zusammenhang mit konfligierenden Logiken in Fällen institutioneller Komplexität zum Verständnis von Heterogenität beitragen können (siehe 3.2). Sofern Organisationen zunehmend in Feldern operieren, in denen mehrere, nicht selten widersprüchliche institutionelle Logiken miteinander um Einfluss ringen, stellen Mittel-Zweck-Entkopplungen einen explanativ interessanten Mechanismus dar (Pache und Santos 2010; Bromley und Powell 2012). Eine weitere revisionsbedürftige Annahme älterer Entkopplungsstudien besteht darin, dass sie Organisationen als vollständige und homogene Einheiten konzipieren, die ihre Aktivitäten entweder an politischem und institutionellem externen Druck koppeln oder eben von diesen entkoppeln. Entkopplungsprozesse werden demzufolge für die Organisation als Ganzes untersucht (Westphal und Zajac 2001). Dieser Ansatz übersieht jedoch die intraorganisationale Vielfalt und vernachlässigt die zahlreichen Entkopplungsphänomene, die sich zwischen organisationalen Untereinheiten vollziehen. Jüngere Forschungen haben daher begonnen, sich solchen Prozessen zuzuwenden, in denen sich Untereinheiten innerhalb einer Organisation entkoppeln7 (Pache und Santos 2013). Derlei Binnendifferen­ zierung eröffnet den Organisationen die Option mithin widersprüchlichen Logiken für ganz unterschiedliche Bezugsgruppen zu entsprechen (Wijen 2014). In ähnlicher Weise argumentiert Power (1997, S. 96) wenn er beschreibt, dass Organisationen auf externe Audits reagieren, indem sie zu anderen Einheiten nur lose gekoppelte Untereinheiten einrichten, deren Aufgabe explizit das Zufriedenstellen der Audits ist und dabei die übrige Organisation möglichst wenig zu irritieren. In diesem Sinne bezieht sich Entkopplung also nicht nur auf eine Lücke zwischen Anforderung und Praxis, denn Audits werden ja durchgeführt und erzeugen strukturelle Veränderungen. Vielmehr werden Audits in ihrer faktischen Wirkung abgepuffert, indem die neuen Subeinheiten nur lose mit dem Kerngeschäft der Organisation verbunden sind, jedoch nach außen eine strukturell eindeutige Befassung signalisieren. Die Frage, ob sich Entkopplung als symbolische Adaption oder als symbolische Implementierung realisiert, ist notwendigerweise eine empirische. Angewandt auf die zunehmende 7 Insbesondere dem zunehmenden Interesse an institutionellen Komplexität, wo sich organisationale Akteure mit unvereinbaren Erwartungen und multiplen institutionellen Logiken konfrontiert sehen, verdankt man die Einsicht, dass intraorganisationale Entkopplung vor allem dann auftritt, wenn sich widersprüchliche institutionelle Logiken überschneiden (Greenwood et al. 2011). 161

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professionelle Differenzierung von Bildungseinrichtungen (Schimank 2014; Stock 2006) lassen sich hier für die Educational Goverenanceforschung lohnenswerte Forschungsfragen ableiten, die sich mit der Konfiguration und faktischen Einflussnahme von zunehmend differenzierter werdenden Organisationseinheiten im Bildungswesen befassen. So lässt sich in jüngerer Vergangenheit etwa eine Vergrößerung und Differenzierung der Hochschulverwaltung ausmachen (Schneijderberg et al. 2013), ohne dass damit garantiert wäre, dass etwa mit Einführung der lokal organisierten Systemakkreditierung die dann zuständige Abteilung für die Lehrevaluation im Hochschulalltag einen tatsächlichen Effekt auf die Lehrqualität ausüben kann oder gar soll.

4

Aktuelle Strömungen des Neoinstitutionalismus

Da es sich beim Neoinstitutionalismus eher um eine Sammlung lose aufeinander verweisender Konzepte, denn um eine ganzheitlich integrierte Theorie handelt (Scott 2004; DiMaggio und Powell 1991b, S. 3), entbrennen immer wieder produktive Konfliktlinien, die dem Neoinstitutionalismus neben einer gewissen intellektuellen Lebendigkeit vor allem ein stetiges konzeptionelles und disziplinäres Wachstum bescheren (Powell und Bromley 2015; Meyer und Höllerer 2014). Zwar sind die Ideen aus der Phase der Etablierung bis heute zweifelsohne paradigmatisch geblieben und liefern die im vorangegangenen Kapitel skizzierten Basiskonzepte, doch wie noch gezeigt wird, bringen insbesondere die folgenden Phasen der Ausweitung in den 1990er und 2000er Jahren sowie die aktuellen Debatten zur Konsolidierung und Revision des Neoinstitutionalismus vielversprechende Anknüpfungspunkte für die Theorieentwicklung der Educational Governanceforschung mit sich. Die ursprüngliche Konzentration auf – mithin sehr passiv konzipierte – Anpassungen von Organisationen an die Institutionen ihrer Umwelt und die damit einhergehende tendenzielle Überbetonung von Konformität und Stabilität brachte dem Neoinstitutionalismus Kritik ein. Schon DiMaggio und Powell (1991b, S. 29) monierten: „If institutions exert such a powerful influence over the ways in which people can formulate their desires and work to attain them, then how does institutional change occur?“ Daran anschließend lässt sich weiter fragen, warum innerhalb eines Sektors sich einige Organisationen einem radikalen Wandel unterziehen, während andere dies nicht tun, obschon sie den gleichen institutionellen Druck erfahren. Obwohl über die Berechtigung solcher Einwände kaum Zweifel bestand, etablierten sich erst allmählich Arbeiten, die Aspekte wie strategisches Handeln, institutionelle Konflikte und organisationale Dynamiken mit dem Instrumentarium des Neoinstitutionalismus angingen und es darüber sukzessive weiterentwickelten (Seo und Creed 2002; Lawrence et al. 2009; Pache und Santos 2010). Diese Debatten mündeten schließlich in drei mittlerweile recht eigenständigen Forschungslinien: Erstens bemüht man sich in Anschluss an Zucker (1977, 1987) und DiMaggio (1988) die Bedeutung von Akteuren in der Herstellung, Reproduktion oder auch Ablehnung von Institutionen systematischer aufzuarbeiten und unter

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dem Label institutional entrepreneurship bzw. institutional work die Beziehung zwischen Institutionen und Akteuren präziser zu erfassen. Zweitens verdrängt die Erkenntnis, dass organisationale Felder durchaus heterogen sind und folglich ganz unterschiedliche institutionelle Logiken aufweisen zunehmend die eher auf Homogenität und Isomorphismus ausgerichteten frühen Perspektiven und verhilft dem Konzept der institutional logics zu einer aktuell beachtlichen Konjunktur (Friedland und Alford 1991; Thornton und Ocasio 2008). Und drittens etabliert sich die auf Meyer (2005a, b) zurückgehende Weltgesellschaftstheorie bzw. world polity theory als distinkte neoinstitutionalistische Perspektive8. In den kommenden Abschnitten werden diese drei jüngeren Richtungen skizziert, um je anschließend ihre Potentiale für die Educational Governance-Perspektive auszuloten.

4.1

Die Rückkehr der Akteure – Institutional entrepreneurship und institutional work

Die frühen neoinstitutionalistischen Arbeiten basierten, wie gezeigt, auf der Vorstellung von Institutionen als dauerhafte soziokulturelle Strukturen, die stabile Erwartungen, sozialen Sinn, Regeln und Normen bereitstellen, von denen Organisationen ihr Verständnis von angemessenen Verhaltensweisen und Strategien ableiten. Während die frühen neoinstitutionalistischen Studien institutionellen Wandel hauptsächlich als Folgen exogener Irritationen des institutionellen Umfelds der untersuchten fokalen Organisationen auffassten, auf den diese wiederum in einer top-down-Logik reagieren, wurde zuletzt ein stärker endogener und agentischer Ansatz verfolgt, der den Fokus zielgerichteter auf Formen institutionellen Wandels richtet, die sich aus der bottom-up Initiative bestimmter Akteure, Gruppen oder Organisationen ergeben. Als konzeptioneller Fluchtpunkt der Befassung mit Akteuren, die sich den institutionellen Vorgaben ihrer Umwelt nicht nur passiv fügen, sondern sie aktiv zu beeinflussen suchen, gilt ein zunächst isoliert dastehender Beitrag DiMaggios (1988, S. 14), in dem er die Idee des institutionellen Unternehmertums (institutional entrepreneurship) zum ersten Mal formuliert und wie folgt definiert: „New institutions arise when organized actors with sufficient resources (institutional entrepreneurs) see in them an opportunity to realize interests that they value highly“. DiMaggios Artikel zum institutionellen Unternehmertum begründete damit letztlich die Bemühungen, das Konzept des übersozialisierten Individuums, das sich beinahe sklavisch an Gewohnheiten, Konventionen und Moden orientiert, im Neoinstitutionalismus zu ersetzen. Stattdessen werden Prozesse auf Mikroebene stärker hervorgehoben, durch die ein vorsätzlicher ins-

8 Vor dem Hintergrund dieser Vielfalt wundert es wenig, dass die aktuellen Debatten zum Status Quo des Neoinstitutionalismus von bemerkenswert selbstreflexiver Natur sind und zwischen der Suche nach immer neuen Anschlussoptionen an andere Theorien und Disziplinen einerseits und andererseits der kritischen Sorge, ein gewisser Restbestand an programmatischer Kohärenz könne verloren gehen, hin und her pendeln (Greenwood et al. 2014; Meyer und Höllerer 2014; Davis 2015; Kirchner et al. 2015). 163

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titutioneller Wandel herbeigeführt werden soll (Hardy und Maguire 2008). Institutionelle Unternehmer fordern in diesem Sinne den Status Quo heraus, indem sie die Gültigkeit bestehender institutioneller Arrangements hinterfragen und versuchen, die dominierenden Mechanismen sozialer Reproduktion durch andere zu ersetzen und Institutionalisierungsprozesse in diesem Sinne zu beeinflussen. Dieser Aufruf, im Konzert mit der in den neunziger Jahren im lauter geäußerten Kritik, dass ein beklagenswerter Graben zwischen klassischem und neuem Institutionalismus entstünde, weil der letztere absichtsvolles Handeln und Interesse vernachlässige (Holm 1995; Hirsch und Lounsbury 1997; Stinchcombe 1997), löste eine spätestens seit der Jahrtausendwende offensichtliche Hinwendung zum Akteur in neoinstitutionalistischen Arbeiten aus9. Infolgedessen wandte sich ein analytischer Fokus darauf, vornehmlich Organisationen zu identifizieren, die als Agenten institutionellen Wandels wirken (Garud et al. 2007; Seo und Creed 2002). Die entsprechenden Studien konzentrierten sich dazu zunächst auf die strukturelle Position der Akteure, etwa an der Peripherie oder im Kern eines institutionellen Feldes (Battilana 2006; Greenwood und Suddaby 2006). Institutionelle Umgebungen bzw. Felder wandeln sich in diesen Perspektiven von stabilen Strukturen nun zu „Schlachtfeldern“ (Fligstein und McAdam 2012), in denen institutionelle Unternehmer eher Außenseiter aus der Peripherie der Felder sind (Maguire und Hardy 2009). Aufmerksamkeit wurde ebenfalls auf die Unterschiede in den Strukturen institutioneller Felder gelegt, um zu erforschen, weshalb einige Felder leichter zu ändern sind als andere. So widmen sich einige Studien „institutional voids“, also institutionell weniger entwickelten Bereichen, und erforschen die Chancen für institutionelles Unternehmertum, die diese bieten können (Mair und Marti 2009). An das Konzept des institutionellen Unternehmers sowie an Olivers (1991) Idee der institutionellen Strategie anschließend, wurde in den vergangenen gut zehn Jahren die Perspektive der institutionellen Arbeit (institutional work) aufgebaut (Lawrence und Suddaby 2006; Lawrence et al. 2009). Dieser Ansatz verschreibt sich dem Ziel, die mannigfachen Beziehungen zwischen individuellen und kollektiven zielgerichteten Handlungen zu erforschen, die in die Entstehung, Aufrechterhaltung und Auflösung von Institutionen einfließen: „The study of institutional work takes as its point of departure an interest in the efforts of individuals and collective actors to cope with, keep up with, shore up, tear down, tinker with, transform, or create anew the institutional structures within which they live, work, and play, and which give them their roles, relationships, resources, and routines“ (Lawrence et al. 2010, S. 53). Ein Fokus liegt auf der Frage, wie Akteure Ressourcen mobilisieren, seien sie materiell (Holm 1995), diskursiv (Maguire und Hardy 2009)

9 Doch obwohl die Rolle von Einzelpersonen und Organisationen zweifellos wichtig ist, ignoriert ein auf Individuen reduzierter Akteursbegriff letztlich komplexere Akteure wie Organisationen, Verbände, Staaten oder andere Kollektive, die sich nachweislich ebenfalls in der Beeinflussung institutioneller Strukturen engagieren. Komplexe Akteure sind schließlich aufgrund ihrer Größe in der Lage, Ressourcen auf einem Niveau zu mobilisieren, das weit über die Möglichkeiten von Einzelpersonen hinausgeht (Coleman 1979; Greenwood et al. 2002).

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oder kulturell (Creed et al. 2002), um institutionelle Arrangements zu verändern und ihre Interessen zu verwirklichen. Ein weiterer Fokus befasst sich unter dem Label institutional politics mit dem Machtverhältnis zwischen Akteuren und Institutionen und analysiert dazu das Zusammenspiel von institutioneller Kontrolle, verstanden als die Wirkmächtigkeit von Institutionen auf die Legitimitätserwartungen und Glaubensvorstellungen von Akteuren; von institutioneller Agentschaft, verstanden als institutionelle Arbeit, mit der Akteure Institutionen kreieren, bewahren, verändern oder eben zerstören; und schließlich von institutionellem Widerstand, verstanden als Versuche der Akteure, die Grenzen institutioneller Kontrolle und die Wirkung institutioneller Agentschaft einzuschränken bzw. ihnen zu widersprechen (Lawrence 2008, S. 171). Zusammengenommen ist institutional work also niemals ein neutraler Prozess; vielmehr stehen hinter Institutionalisierungsprozessen stets Interessen, die bestimmte Geltungsansprüche und Deutungsmuster durchsetzen wollen. In dieser Lesart lässt sich Educational Governance als intentionale Gestaltung von Regelungsstrukturen als Voraussetzung von Problemlösung begreifen oder mit anderen Worten: Governance ist institutional work. Dies scheint zunächst wieder eine Annäherung an die klassisch vorherrschende Sicht zu sein, Governance synonym zum politikwissenschaftlichen Steuerungsbegriff zu denken (Benz 2004a, S. 25). Im Unterschied zum klassischen Steuerungsbegriff betont die institutional work-Perspektive allerdings die prinzipielle Dynamik des Verhältnisses zwischen Staat und Steuerungsobjekten und richtet ihren Fokus auf einen umfassenderen regulativen Kontext, bei dem nicht schon a priori klar ist, wer denn nun eigentlich in wessen Sinne steuert. Bezogen auf die konkreten bildungspolitischen Reformen der letzten Jahrzehnte haben zahllose Studien vor allem die immer heterogeneren Konstellationen von Akteuren und die damit einhergehende Diversifikation von Interessen beschrieben. Dies drückt sich etwa darin aus, dass sich kollektive Akteure formieren, die das jeweilige Feld gemäß ihrer Interessen vorstrukturieren und trotz aller ideellen Gegensätze bereit sind, ihr Spezialwissen in die Gestaltung von Bildungsprozessen oder die Entwicklung von Programmen einzuspeisen (Altrichter et al. 2007; Abs et al. 2015). Institutionelle Anreize sollen dann wiederum dafür sorgen, dass sich die beteiligten kollektiven Akteure über den strategischen Einsatz von Verhandlungsmacht hinaus auf problemlösungsorientiertes Argumentieren einlassen. Das Resultat ist damit also eher eine Praxis institutioneller Governance, die sich von einer instrumentellen Steuerung abgrenzen lässt. Dies lässt sich am Beispiel der Einführung von Standards im Bildungswesen skizzieren: Das Konzept der institutional work etabliert eine Sichtweise auf Standardisierung, die auf die Handlungskompetenzen der beteiligten Akteure abzielt. Standardisierung ist dann als Prozess zu verstehen, der mehrere Parteien in ständigen Verhandlungen zueinander positioniert und sowohl für die Schaffung als auch für die Umsetzung von Standards ständige Arbeit. Die Handlungsträgerschaft in Standardisierungsprozessen ist damit eine verteilte, was die Koordination des Prozesses erschwert und ständiges Lernen und Modifizieren erfordert (Lawrence et al. 2009; Timmermans und Epstein 2010). Analytisch müssen damit verschiedene Akteurgruppen berücksichtigt werden und nicht nur Ebenen des Bildungssystems oder der organisationalen Regulierung bzw. Marktpositionierung 165

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untersucht werden, sondern vor allem auch die konkreten Prozesse des Aushandelns sowie der Umsetzung oder des Widerstandes in Schulen, Hochschulen oder sonstigen Bildungseinrichtungen. Standardisierung, oder andere Aspekte der Educational Governance, als Produkt institutioneller Arbeit zu analysieren, bedeutet also darauf zu schauen, welche Akteure beteiligt sind, welche Aktivitäten in die Gestaltung, Legitimation und Überwachung von Standards einfließen und wie diese Aktivitäten die Geltungsansprüche jener Standards stützen. Solche Untersuchungen werden im Normalfall eine Reihe politischer, normativer, kognitiver und materieller Praktiken hervorbringen und im Gegensatz zu an instrumentellen Steuerungsbegriffen orientierten Studien vor allem die Komplexität und nachhaltige Prozesshaftigkeit institutioneller Governance unterstreichen. Studien zum institutionellen Unternehmertum haben zwar die Modelle von institutionellem Wandel stark erweitert, jedoch existieren einige blinde Flecken (vor allem als Folge der überwiegenden Fallstudien), etwa, dass die beobachteten Veränderung post-hoc als das erfolgreiche Ergebnis von beabsichtigten Bemühungen institutioneller Unternehmer dargestellt werden. Wenig beforscht werden außerdem Neuerungen, die erfolgreich eingeführt werden, aber nicht zu nachhaltigen institutionellen Veränderungen führen (Battilana et al. 2009, S. 86). Ein weiteres Problem, das sich schließlich zu diesen blinden Flecken gesellt, liegt in der impliziten Überhöhung „heroischer“ Akteure, die bemerkenswerte Fähigkeiten oder herausragende Position haben, um Institutionen zu verändern (Garud et al. 2007), was zu gegenstandsunangemessenen, vereinfachenden Narrativen des Wandels führt und darüber die komplexe (und typischerweise kollektive) Natur des institutionellen Wandels systematisch unterläuft.

4.2

Institutional logics – Von der Kritik zum Mainstream

Der institutional logics-Ansatz hat sich zu einem der am schnellsten wachsenden Perspektiven in der Organisationstheorie entwickelt (Lounsbury und Beckman 2015). Sein Ursprung liegt in den vielzitierten Arbeiten Friedlands und Alfords (1985, 1991), in denen sie postulieren, dass sich sozial etablierte Praktiken und dominante Deutungsmuster auf je zentrale und distinkte institutionelle Logiken gründen, die sich in den jeweiligen Prinzipien sozialer Organisation niederschlagen. Ihre Artikel waren dabei eigentlich als Kritik des Feldbegriffs von DiMaggio und Powell gedacht, der den Feldern übergeordnete soziale Kräfte außer Acht lässt (Lounsbury und Boxenbaum 2013, S. 6). Wie unter 3.1. bereits skizziert, bestimmen Friedland und Alford (1991, S. 232, 248, 251f.) Institutionen als überindividuell bzw. supraorganisational via Regeln, Werten, Praktiken und Symbolen verankerte Sinnangebote, die Akteuren zur Verfügung stehen: Akteure greifen auf die darin eingelassenen Deutungsmuster zu, eignen sie sich an, verändern sie und nutzen sie. Lebensweltlich fungieren Institutionen als Fluchtpunkte, die von (individuellen ebenso wie korporativen) Akteuren aufgegriffen werden, wenn sie sozialen Sinn reproduzieren, Identitäten ausbilden oder schlicht interagieren und kommunizieren (Friedland und Alford 1991, S. 232, 248, 251f.). An diese Überlegungen anschließend definieren Thornton und

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Ocasio (1999, S. 804) institutionelle Logiken als „the socially constructed, historical patterns of material practices, assumptions, values, beliefs, and rules by which individuals produce and reproduce their material subsistence, organize time and space, and provide meaning to their social reality“. Für die moderne westliche Welt postulieren Friedland und Alford (1991, S. 232) letztlich eine Art institutioneller Metaebene, der sie fünf Schlüsselinstitutionen zurechnen, die jeweils eine distinkte institutionelle Logik auszeichnet: der kapitalistische Markt, der bürokratische Staat, die Demokratie, die Kernfamilie sowie das Christentum. 10 Eine von Thornton, Ocasio und Lounsbury (2012) unternommene Reformulierung dieser Metainstitutionen behält zwar deren ursprüngliche Orientierung, verbindet aber auch deren operativen und ideellen Elemente und erweitert sie auf nun sechs eigenständige Metainstitutionen, namentlich den Markt, das Unternehmen, die Profession, den Staat, die Familie und schließlich die Religionen11. Die sich in den institutionellen Ordnungen manifestierenden spezifischen Logiken schlagen sich dann in den jeweiligen Organisationsformen, den geltenden Glaubenssystemen sowie nicht zuletzt ihren konkreten Praktiken nieder. Institutional logics beziehen sich zusammengenommen also auf die Inhalts- und Bedeutungsdimension von Institutionen. Sie weisen damit eine gewisse Nähe zu jenen Aspekten auf, die bspw. bei Göhler (1997), Rehberg (1997) oder Lepsius (1995) als Vertreter des eher klassischen Institutionalismus (Häußling 2016) als Rationalitäten verstanden werden. Im Neoinstitutionalismus formen institutionelle Logiken das jeweils gültige Verständnis von Rationalität, setzen Bezugspunkte sozialen Verhaltens und betten Handlungsorientierungen ein. Weiter wird davon ausgegangen, dass soziale Akteure – individuelle ebenso wie korporative – stetig damit befasst sind, institutionelle Logiken zu erfassen, zu reproduzieren und zu ändern (Thornton 2004). Andere Autoren (Fligstein 2001; DiMaggio 1997) betonen die Bedeutung von Kultur für das Kanalisieren individueller wie organisationaler Aktivitäten, wenn sie auf eine überorganisationale Ebene institutionell verankerter Konzepten, Modelle sowie Logiken abheben. Im Unterschied zu den frühen neoinstitutionalistischen Arbeiten werden institutionelle Ordnungssysteme damit nicht länger als homogenisierend verstanden, sondern als Kon­ fliktsysteme konzipiert: Ein von verschiedenen Akteuren gleichzeitig bzw. in verschiedenen Situationen referenzierter Geltungsanspruch verschiedener institutioneller Logiken kann eine Vielfalt in Praktiken evozieren, indem er eine Vielfalt in kognitiven Orientierungen wahrscheinlich macht und die Konkurrenz über die Frage hervorrufen, welche Praktiken angemessen sind. Erst die Ambivalenzen, Interpretationsoffenheiten und Spannungen, die 10 Selbst wenn sie hier nicht verfolgt werden können, bleiben die Parallelen zur Sozialtheorie von Thevenot und Boltanski und Thévenot (2006) grundsätzlich erwähnenswert. 11 Weiter beschreiben sie in jeder dieser Meta-Institutionen analytisch gemeinte Differenzen, die sich unterscheiden in den Quellen ihrer Legitimität, ihrer Autorität sowie ihrer Identität; in den Grundlagen ihrer Normen, Aufmerksamkeitsregime und Strategien; in ihren informellen Kontrollmechanismen; und schließlich in ihren ökonomischen Belohnungsstrukturen. In diesem Sinne bezieht jeder gesellschaftliche Sektor seine spezifische institutionelle Ordnung aus den differenzierten und damit differenzierenden Bezügen auf der metainstitutionellen Ebene (Thornton et al. 2012). 167

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verschiedenen Logiken innewohnen, bieten Ressourcen für Individuen und Organisationen, strategisch zu handeln und soziale Strukturen zu verändern. Auch Widersprüche in multiplen Logiken können somit Mehrdeutigkeiten hervorrufen, was zu einer Vermischung von Logiken oder auch der Schaffung neuer Logiken führt (Greenwood et al. 2010). Durch die Reformen der vergangenen Jahre ist gerade diese Konkurrenz verschiedener institutioneller Logiken zu einem wichtigen Untersuchungsgegenstand für die Education Governance avanciert. Um die Fragen zu beantworten, wie Bildungsreformen tatsächlich durchgesetzt werden (können) oder worin deren Probleme begründet liegen, kann eine Rückbindung an die von unterschiedlichen Akteuren je referenzierten Logiken durchaus instruktiv sein, denn Bildungsorganisationen sind bekanntlich keinesfalls ideell monolithisch verfasste Einrichtungen. Selbst wenn sie in der Mehrzahl feldtheoretisch orientierter Studien (meist adhoc) einem einzigen Feld zugewiesen werden, weisen sie doch wie letztlich alle Organisationen differenzierte soziale Bezüge auf und sind nicht selten mit der Zumutung konfrontiert, widersprüchliche institutionelle Logiken zu inkorporieren (Houben 2013). Für die in Bildungseinrichtungen tätigen Professionellen entstehen dadurch häufig Orientierungskonflikte, die dann entweder internalisiert werden und die Arbeitszufriedenheit beeinträchtigen (Braun 2015) oder zu einem Konflikt um Autonomie zwischen sich gegenüberstehenden Professionsgruppen führen12 (Mayntz und Scharpf 1995; Bridwell-Mitchell 2015). Idealtypisch legen Professionen die Inhalte, Ziele und Umstände sowie Kriterien fest nach der die eigene Arbeit legitimerweise beurteilt wird und erfreuen sich dann eines vergleichsweise hohen Grades an Autonomie, Vertrauen und Kontrolle. Die Ausbildung solch eigener jurisdictial claims (Abbott 1988) ist dann nicht nur eine erfolgreiche Strategie zur Etablierung von Autonomie und Kontrolle, sondern fußt auch in der Institutionalisierung eigener Logiken. Kontrolle basiert dann auf der Ausbildung und Definition von Kriterien im Organisationszusammenhang. Eine Bewertung der eigenen Arbeit durch Externe oder durch Logiken, die sich einer Definition der eigenen Profession entziehen, führt daher unweigerlich zu einem Verlust an Kontrollmöglichkeiten (Freidson 2001). Die Mittel der resultierenden Behauptungskonflikte sind vielfältig und reichen über das Zur-Schau-Stellen der je zentralen symbolisch-professionellen Werte über Diskussionen zur Legitimität der neuen oder alten Vorgaben bis hin zu Prozessen sozialer Ausgrenzungen. Zudem trifft eine politische Vorgabe eine Bildungsorganisation weder bereits vollkommen ausgeformt noch perfekt an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Vielmehr müssen die Mitglieder einer Bildungseinrichtung diese mit passendem Sinn belegen und sie in das bestehende Normengefüge einbauen; sprich: sie müssen klarkommen mit sich wandelnden Arbeitsformen, Regeln, Kategorien, Rhetoriken und Kriterien sowie die ihnen zugrundeliegende Legitimation akzeptieren. Dies bedeutet nicht selten eine Konfrontation der professionellen Logiken mit den Zielen und Funktionen der Organisation und ihrer Umwelt. Insbesondere für Professionen innerhalb sozialer Berufe und der Bildung kann 12 Alford und Friedland (1985) zufolge vertreten unterschiedliche Professionen innerhalb einer Organisation in der Regel auch unterschiedliche strukturelle Interessen, die sie ausleben wollen, um ihre jeweilige Autonomie zu gewährleisten.

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dies eine einschneidende Erfahrung sein, da in professionellen Organisationen eine hohe Identifikation mit dem Sinn der Arbeit sowie der eigenen Berufsgruppe besteht (Freidson 2001). Gerade Bildungsorganisationen sind deshalb darauf angewiesen, dass es ihnen gelingt, im Organisationzweck eine Resonanz mit Professionellen herzustellen, deren wertgeladene intrinsische Bindung an die für die Organisation konstitutive Berufstätigkeit hoch ist. Insofern sind institutionelle Logiken und ihre Konflikte für die Educational Governanceforschung instruktiv und zeigen verschiedene Forschungsfragen auf. Trotz ihrer Vorteile für das Verständnis von Veränderung, Komplexität und Praktiken ist auch die institutionelle Logik-Perspektive freilich nicht ohne Probleme: Die einschlägigen Definitionen von Friedland und Alford sowie darauf aufbauend von Thornton, Ocasio und Lounsbury postulieren ein metainstitutionelles System der Gesellschaft, im Normalfall aber lässt sich eine konkrete empirische Analyse nicht mit einem solchen Abstraktionsgrad operationalisieren, geschweige denn umsetzen. Wenn es etwa um konkrete Momente des Konflikts oder der Komplexität geht, wie z. B. Zusammenstöße zwischen Abteilungen oder Einzelpersonen über die Frage des Vorrangs von Bildung oder Ökonomie, bleibt die Rückbindung an Metainstitutionen theoretisch notwendig. Im Zweifel bleibt unklar, was nun besonders institutionell an den zusammenstoßenden Positionen und ihren Argumenten ist bzw. wie genau die übergeordnete Logik zur Geltung kommt. Eine weitere ungeklärte Frage bleibt die Quelle und Geltung der Logiken: Woher kommen sie? Warum ausgerechnet diese fünf bzw. sechs? Auch lassen sich theoretisch nur wenige Implikationen zu ihrer konkreten Wirkungsweise ableiten: Wirken sie mit unterschiedlicher Kraft in verschiedenen sozialen Kontexten? Wann und warum wird Konflikt zwischen Logiken provoziert? Es ist außerdem selten klar, warum Akteure anfangen, eine Logik anstelle einer anderen zu bevorzugen. Folglich ist ein Großteil der Forschung eher beschreibend denn erklärend. Ein damit sicherlich zusammenhängendes Problem ist die in der Literatur aktuell zu beobachtende Inflation und der daraus folgenden Mehrdeutigkeit des Begriffs der institutionellen Logik selbst, die letztlich die Potentiale des Konzepts wiederum verwässert.

4.3

Bildung als Ausdruck globaler Rationalitätskonzepte – Der Weltkultur-Ansatz

Während die institutional logics-Perspektive sich vornehmlich den Unterschieden zwischen gesellschaftlich weithin etablierten Institutionen widmet, postuliert der Weltkultur-Ansatz (world polity13) hingegen den homogenisierenden Einfluss kultureller Weltbilder und mo13 In der Politikwissenschaft wird dem angelsächsischen Vorbild folgend ebenfalls grundsätzlich differenziert zwischen policy (in der Öffentlichkeit und im Gemeinwesen verhandelte Politikinhalte), politics (Prozesse der politischen Willensbildung und Durchsetzung) sowie schließlich polity (institutionalle Verfasstheit eines Systems). World polity adressiert begrifflich damit die institutionelle Verfasstheit der Welt, die Meyer hier kulturell denken muss, weil so etwas wie ein Weltstaat nicht existiert und den Vereinten Nationen bisher eine derartige Wirkung höchstens normativ, nicht aber analytisch zugeschrieben werden kann. 169

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derner Rationalitätskonzepte, die seit dem letzten Jahrhundert die Entwicklungen letztlich aller Gesellschaftsbereiche bestimmen. „Unter Kultur ist dabei weniger ein Bündel von Werten und Normen zu verstehen als vielmehr ein Bündel kognitiver Modelle, die definieren, über welche Merkmale, Zwecke, Ressourcen, Technologien, Steuerungsinstrumente und Souveränität ein ordentlicher Nationalstaat zu verfügen hat“ (Meyer 2005b, S. 133). In Anlehnung an Weber (1976, 1988) wird Rationalisierung dabei als universeller kultureller Prozess verstanden, der sich in institutionalisierten Mythen niederschlägt, die ihrerseits wiederum als Orientierungsfolien für einen weltweit beobachtbaren staatlichen und organisationalen Angleichungsprozess dienen. Dabei ist es gleichgültig, welchem gesellschaftlichen Bereich bzw. organisationalen Feld eine Organisation zuzuordnen ist; überall werde auf die gleichen kulturellen Muster und Rationalitätsfiktionen zurückgegriffen. Ausdruck dieser Anpassungsprozesse seien vor allem Dingen die weltweit beobachtbaren zunehmenden Bedeutungen von Bildung und Individualisierung sowie die damit einhergehende global wachsende Institutionalisierung von Menschenrechten, weiter die Zunahme von wissenschaftlichen Methoden, die Proliferation ökonomistischer Ideen sowie nicht zuletzt die Expansion von Organisationen als dominanter Form sozialer Ordnungsbildung (Meyer 2005a; Schofer und Longhofer 2011; Bromley und Meyer 2015). Am prominentesten wird diese Forschungsrichtung des Neoinstitutionalismus durch Meyer vertreten, der in mehreren Arbeiten auch gerade anhand des Bildungswesens weltweit wirkende Angleichungsprozesse aufzeigt (exemplarisch: Meyer und Ramirez 2005). So zeige sich in Schulen etwa eine größere strukturelle Ähnlichkeit, als man diese für den Fall annehmen müsste, dass die Organisationsstrukturen lediglich technische Erfordernisse oder politische Machtbeziehungen widerspiegelten. Schulen als Organisationen seien vielmehr als Ergebnis ihrer institutionellen Umwelt (Meyer und Rowan 1977), die beim Weltkultur-Ansatz auf die Weltgesellschaft ausgeweitet wird. Auf der Weltbühne wirkt für Meyer und Kollegen (Meyer et al. 1997) eine modernistische Master-Form der Rationalität, mit anderen Worten eine Weltkultur (Krücken 2005), ganz ähnlich wie institutionalisierte Rationalitätsmythen in organisationalen Feldern, nur dass neben den Organisationen nun Staaten und globale agierende kollektive Akteure die Diffusion institutionalisierter Konzepte vorantreiben14. Auch dabei gilt, dass politische Programme nicht in jedem Staat gleich praktikabel oder effektiv sein können, aber dennoch ein globaler Konformitätsdruck aufgebaut wird, dem alle Akteuren zu folgen haben, die vor der Weltgemeinschaft als legitim gelten wollen (Jakobi 2009). „Bildung ist, kurz gesagt, ein zentraler und kausal wichtiger Bestandteil des kulturellen Modells der modernen Gesellschaft oder des modernen Nationalstaats. Bildungssysteme wurden eingerichtet als Teil dieses Modells und symbolisieren das Bemühen, ein achtbares Mitglied der Weltgesellschaft […] zu werden“ (Meyer und Ramirez 2005, S. 217). 14 Akteure werden dabei ebenfalls als durch Institutionen konstituiert gedacht. So unterscheidet Meyer (2000, 2010) in der Moderne drei Formen von institutionalisierten Akteuren, denen je auch die Fähigkeit rational zu handeln zugeschrieben werden; namentlich Individuum, Organisation und Staat.

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Für die Educational Governanceanalyse ließen sich aus dem Weltkulturansatz einige Fragen ableiten, etwa wie sich bildungspolitische Programme international ausbreiten und welche Strukturen dazu institutionalisiert werden. Weiter bleibt interessant, welche Akteure sich dazu formieren (mitunter auch erst zu bestimmten Zwecken kreiert werden) und welche Ereignisse dazu ihren Beitrag leisten. Diffusion von Bildungspolitik wäre demnach also als top-down-Prozess zu verstehen, in dem sich zentrale, international orientierte korporative oder kollektive Akteure identifizieren lassen, die bestimmte Programme als Agenda-Setter vorantreiben und andere blockieren wollen. Dies sollte empirisch für die (formale) Umsetzung der entsprechenden Programme einen entscheidenderen Beitrag liefern, als Merkmale der Staaten, die diese Politik dann einführen15. Eine vom Weltkultur-Ansatz für die Educational Governanceforschung abgeleitete Frage lautet demzufolge etwa, ob ein bestimmtes Programm oder eine bestimmte Politik als Bestandteil der Weltkultur verstanden werden kann und was integral zu ihren Rationalitätsmythen beiträgt. Welchen Einfluss zeitigen also übergeordnete, externe Bildungsverständnisse oder auch Organisationsmodelle auf konkrete Bildungsprogramme und ihre Umsetzung? Warum werden sie eingeführt und wie geht die konkrete Umsetzung vonstatten? Welche Akteure spielen dabei welche Rolle und woher beziehen sie ihre Glaubenssätze? Der empirische Fokus der Weltkultur-Forschung liegt auf der Identifikation von sich angleichenden formalen, in der Regel organisationalen, Strukturen und Praktiken. Darin entzündet sich jedoch auch ein Einwand, da jene formalen Strukturen – sogar theorieimmanent (sic!) – lediglich vordergründige Indikatoren hintergründiger Aktivitäten und Ergebnisse sind. Was der Weltkultur-Ansatz zudem meist außer Acht lässt, sind die konfligierenden Varianten und Widersprüche einer vermeintlich homogenisierenden Weltkultur, die sich empirisch zeigen. Außerdem wird regelmäßig moniert, dass Organisationen und ganze Staaten zu einer, der Diffusion ergebenen Restgröße stilisiert werden; konkrete Bildungsreformen sind jedoch selten die bloße lokale Umsetzung eines übergeordneten Skripts (Adick 2009, S. 275). Zwei weitere Kritikpunkte am Weltkultur-Ansatz sind eher konzeptioneller Natur: Zum einen wirkt die mitunter diffuse Beschreibung der kulturellen Maximen der Moderne auch dank der nicht selten schwachen und mithin etwas beliebig wirkenden Empirie teleologisch; insbesondere, wenn sie eine systematische Auseinandersetzung mit gegenläufigen Tendenzen unterlässt. Zum anderen versteht das der Phänomenologie entlehnte Akteurkonzept Akteure und ihre Interessen als von ihrem institutionellen Umfeld konstituiert. Auch wenn die konstruktivistische Sicht auf Akteure und Rationalität zunächst grundsätzlich überzeugt, so scheinen sie etwa in der von Meyer 15 Gleichzeitig wäre es ein Fehler, Nationalstaaten als zu monolithisch verfasst zu begreifen, da auch sie in sich verschiedene zentrale Akteure aufweisen. Die Konzeption des Staates selbst ist hier eben auch nur ein institutionalisierter, hochwirksamer Mythos, der auf verschiedenen Ebenen inszeniert und umgesetzt wird. Statt also in komparativen Analysen „Staaten“ als Elemente des Vergleichs anzuführen, müsste gemäß der Weltkultur-Theorie die transnationale Konstruktion der bildungspolitischen Programme sowie die globale Eingebettetheit der beteiligten Akteure im Vordergrund stehen, um darüber schließlich die prozesshafte Institutionalisierung bestimmter Governancemuster in den Blick zu bekommen (Meyer 2005b; Adick 2009, S. 269). 171

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(2010) vorgetragenen Version deutlich übersozialisiert. Insofern sind die zuvor diskutierten Vorschläge zur Interdependenz von Institution und Akteur (siehe 4.1 und 4.2) auch eine kritische Abkehr von einem in gewisser Hinsicht überinstitutionalisierten Akteur.

5 Fazit Mir scheint das Potential neoinstitutionalistisch orientierter Governanceanalysen darin zu liegen, die Dualität von Governance und Kultur für Bildungseinrichtungen und -reformen explizit berücksichtigen zu können. Während die politische Steuerungstheorie oder der Akteurzentrierte Institutionalismus Kultur als Faktor noch explizit ausschließen, offeriert der Neoinstitutionalismus ein breites begrifflich-analytisches Instrumentarium, um Kultur in die institutionelle Analyse einzubeziehen, ohne dabei die klassischen Perspektiven der Educational Governanceforschung zu hintergehen. Ein Kernproblem normativer Ansätze ist zu erklären, wie es Akteure überhaupt bewerkstelligen sollen, die unüberschaubare Menge von Regeln und Normen mit sich herumzuschleppen und sie alle sicher genug zu interpretieren, um ihnen auch adäquat Folge leisten zu können (Martin 2003, S. 41). Der Neoinstitutionalismus hingegen eignet sich insbesondere dort, wo sogenannte weiche Faktoren mit politischen bzw. organisationalen Steuerungsabsichten interferieren. Da Reformen, verstanden als institutionelle Arrangements, nicht in einem regellosen Naturzustand entstehen oder sich wandeln, sondern grundsätzlich in Konkurrenz zu tradierten, meist noch um Geltung sich bemühenden Vorgaben und Deutungsmustern stehen, ruft ein sich auf Regeln und Normen kaprizierender, enger Institutionenbegriff analytische Unzulänglichkeiten hervor. Denn Regeln und Normen entfalten ihre volle Wirkung erst, wenn sie mit kulturellen, von den Akteuren in der Regel verinnerlichten Auffassungen korrespondieren (Djelic und Quack 2003, 19f.; Houben 2013). Schließlich soll nicht verschwiegen werden, dass eine gehörige Portion Übersetzungsarbeit zu leisten bleibt, da der Neoinstitutionalismus sich vornehmlich in der Forschung zu Wirtschaftsorganisationen entwickelt hat. Seine breite Rezeption in der Hochschulforschung und seine Wurzeln in der Schulforschung sollten aber Ausweis genug sein, dass sein theoretisches Instrumentarium genügend Variabilität aufweist, um Fragestellungen der Educational Governanceforschung aufzunehmen. Dabei bleiben seine Basiskonzepte hinreichend spezifisch, um forschungsleitende Hypothesen abzuleiten sowie aus anderen Gesellschaftssektoren wie der Wirtschaft oder dem Gesundheitswesen gewonnene Ursache-Wirkungszusammenhänge auch im Bildungsbereich zu prüfen. Dass mit der Ökonomisierung ebenso wie mit der Digitalisierung zwei kolonialisierende Rationalisierungstrends zunehmend auch an Schulen und Hochschulen beobachtet werden, spricht sicherlich nicht dagegen, sich solcher Theorien zu bedienen, die sich in zwar anderen Organisationszusammenhängen, die jedoch prinzipiell vergleichbare Wandlungsprozesse vollziehen, bereits als instruktiv bewährt haben.

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Educational Governance und Neo-Institutionalismus in der Weiterbildungsforschung Dörthe Herbrechter und Michael Schemmann Educational Governance und Neo-Institutionalismus

Zusammenfassung

Ausgehend von der Grundannahme, dass die Perspektive der Educational Governance für unterschiedliche theoretische Ansätze anschlussfähig ist, widmet sich der Beitrag der Erkundung des institutionalistischen Anregungspotenzials für Fragen der Educational Governance. Dazu wird auf die Perspektive des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus zurückgegriffen. Untersucht werden Möglichkeiten und Grenzen der theoretischen Anreicherung entlang von drei zentralen Ansatzpunkten. Aufgegriffen werden: (1.) Institutionen als strukturelle Rahmung für ein koordiniertes handelndes Zusammenwirken, (2.) die Einbettung von Organisationen in Interdependenzbeziehungen und schließlich (3.) das Zusammenspiel von institutionellen Strukturen und sozialen Akteuren als strukturelle Voraussetzung der Handlungskoordination. Dabei wird jeweils zuerst die Schnittstelle mit der Educational Governance systematisch gekennzeichnet, ferner die theoretischen Anknüpfungspunkte aus dem Neo-Institutionalismus herausgearbeitet und abschließend zur Illustration der Erkenntnismöglichkeiten exemplarisch eine Studie der Weiterbildungsforschung herangezogen. Schlüsselbegriffe

Interdependenzbeziehungen, Handlungskoordination, Institutionen, institutionalistisches Akteurkonzept, Institutional Work, Weiterbildungsforschung

1 Einleitung Weiterbildungsforschung beschäftigt sich im Kern mit der Frage, wie Bildung Erwachsener möglich wird. Analog zu Entwicklungen im Bereich der Hochschul- und Schulforschung sind auch in der Weiterbildungsforschung in den letzten Jahren zunehmend Fragen der © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_9

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Steuerung in den Blick geraten (Hartz und Schrader 2008; Hof et al. 2011). Dabei wird insbesondere eine Mehrebenenperspektive eingenommen, da an der Ermöglichung von Bildungsprozessen eine Vielzahl von individuellen und organisationalen Akteuren auf unterschiedlichen Ebenen beteiligt ist. Dies stellt die Wissenschaft und Praxis der Weiterbildung gleichermaßen vor Herausforderungen. Einerseits wird die Ermöglichung von Lehr-Lernprozessen unter diesen Bedingungen in der Praxis zu einer hochkomplexen (Koordinations-)Aufgabe und andererseits lassen sich Lehr-Lernprozesse dann nur noch angemessen beschreiben und analysieren, sofern den unterschiedlichen Akteuren auf verschiedenen Ebenen sowie den je spezifischen Handlungskonstellationen systematisch Rechnung getragen wird (Herbrechter und Schrader 2018). In der Weiterbildungsforschung wird hierfür auch auf die Perspektive der Educational Governance zurückgegriffen (Schemmann 2014; Euringer 2016); eröffnet sie doch einen analytischen Rahmen, der das Zusammenspiel ganz unterschiedlicher Akteure auf unterschiedlichen Ebenen systematisch in den Blick nimmt. Gleichwohl stellt die Perspektive der Educational Governance keine Theorie im engeren Sinne dar. Vielmehr ist sie für unterschiedliche theoretische Ansätze anschlussfähig. Betrachtet man die Frage nach dem gelingenden handelnden Zusammenwirken unterschiedlicher Akteure als Zentrum der Educational Governance-Perspektive, so rückt die Ausgestaltung vielfältiger Interdependenzbeziehungen durch je spezifische Formen und Mechanismen der Handlungskoordination zwischen Akteuren oder in Akteurskonstellationen im Bildungssystem in den Blick. Damit wird aber bereits deutlich, welche weiteren theoretischen Perspektiven zur Anreicherung der Governance Perspektive genutzt werden können. Zu verweisen ist hier beispielsweise auf die kybernetische Systemtheorie, auf Netzwerktheorien oder auch institutionalistische Ansätze (vgl. exemplarisch Peters 2011). Der folgende Beitrag widmet sich der Erkundung des institutionalistischen Anregungspotenzials für Fragen der Educational Governance. Konkret wird dabei auf die Perspektive des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus zurückgegriffen und damit die organisationalen und institutionellen Rahmenbedingungen von Lehr-Lernprozessen im Mehrebenensystem der Weiterbildung fokussiert. Ziel ist es, Möglichkeiten und Grenzen der theoretischen Anreicherung der Educational Governance durch die Perspektive des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus zu untersuchen. Grundlegend adressiert der Neo-Institutionalismus die institutionellen Voraussetzungen bzw. die Ausdrucksformen der institutionellen Einbettung von Organisationen sowie die damit verbundenen Folgen für ihre formale Ausgestaltung und Handlungspraxis, so dass prinzipiell Fragen auf der Makro-, Meso- und der Mikroebene in den Blick geraten. Inspiriert durch dieses breite neo-institutionalistische Erkenntnisinteresse haben wir für die Erkundung des theoretischen Anregungspotenzials an den Kerngegenstand der Educational Governance-Perspektive (die Bewältigung von Interdependenzbeziehungen durch gelingende Handlungskoordination) die folgenden drei Leitfragen formuliert; sie sind zugleich strukturgebend für den Beitrag: • Wie fungieren Institutionen als strukturelle Rahmung für ein koordiniertes handelndes Zusammenwirken? (Kapitel 3)

Educational Governance und Neo-Institutionalismus

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• In welche Interdependenzbeziehungen sind Organisationen eingebettet? (Kapitel 4) • Wie lässt sich das Verhältnis von Institutionen und sozialen Akteuren als strukturelle Voraussetzung der Handlungskoordination näher bestimmen? (Kapitel 5) Bei der Diskussion der Leitfragen gehen wir in den einzelnen Kapiteln so vor, dass wir zunächst die Schnittstelle mit der Educational Governance kennzeichnen, anschließend die theoretischen Anknüpfungspunkte aus dem Neo-Institutionalismus herausarbeiten und schließlich zur Illustration der Erkenntnismöglichkeiten jeweils exemplarisch eine Studie der Weiterbildungsforschung heranziehen. Die Entscheidung, das Anregungspotential entlang der Leitfragen zu erkunden, bedingt einen Verzicht auf eine umfassende Entfaltung der theoretischen Grundlagen des Neo-Institutionalismus. Diese können an anderer Stelle aufgesucht werden (Senge und Hellmann 2006; Koch und Schemmann 2009a; Greenwood et al. 2013a). Dennoch sollen vor Eintritt in die Diskussion der Leitfragen einige einführende Bemerkungen zur Entwicklung des neo-institutionalistischen Denkens und Forschen vorangestellt werden, die zumindest eine erste orientierende Einordnung leisten.

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Entwicklung und Rezeption des Neo-Institutionalismus

Auf den Punkt bringen DiMaggio und Powell den Kern des organisationssoziologischen Institutionalismus wie folgt: „The new institutionalism in organization theory and sociology comprises a rejection of rational-actor models, an interest in institutions as independent variables, a turn toward cognitive and cultural explanations and an interest in properties of supraindividual units of analysis that cannot be reduced to aggregations or direct consequences of individuals’ attributes or motives“ (DiMaggio und Powell 1991, S. 8). Wenn auch im Nachgang immer wieder kontrovers diskutiert, prägen DiMaggio und Powell mit dem Band „The New Institutionalism in Organizational Analysis“ aus dem Jahr 1991 die Differenz zwischen „altem“ und „neuem“ Institutionalismus. Dabei wird die Differenz darin gesehen, dass der neue Institutionalismus die Bedeutung der institutionalisierten Umwelt für die Organisationen in besonderer Weise betont und sie als Ursache organisationaler Prozesse sieht (Koch und Schemmann 2009b). Mit DiMaggio und Powell ist bereits ein Autorenpaar benannt, das im Jahre 1983 einen der grundlegenden Beiträge zur Konstituierung des Neo-Institutionalismus verfasst hat. Hinzuzusehen sind ferner eine Arbeit von Meyer und Rowan aus dem Jahr 1977 sowie eine weitere von Zucker, ebenfalls aus dem Jahr 1977. In ihrer Analyse der Entwicklung des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus fassen Greenwood et al. (2013b) die Phase von 1977–1983 als Grundlegung („Foundations“). In dieser Phase wurden zentrale Konzepte und Begriffe wie Institution, institutionalisierte Umwelt oder Isomorphie entfaltet, die maßgebend für die weitere Theoriebildung waren. Die primär konzeptionell angelegten Texte sind bisweilen für Inkonsistenzen, begriffliche Unbestimmtheit und 183

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fehlende Systematiken kritisiert worden. Ohne Frage haben sie aber die Entwicklung der Grundidee und die Entfaltung der „neuen“ Perspektive geleistet (Koch und Schemmann 2009b). Von dieser ersten Phase unterscheiden Greenwood et al. noch zwei weitere Phasen. Die zweite Phase von 1983 bis 1991 bezeichnen sie als frühe Jahre („Early Years“). Dabei stellen sie fest, dass die grundlegenden Artikel zunächst wenig Resonanz gefunden haben. Erst allmählich hätten die Grundüberlegungen umfassendere Aufmerksamkeit erhalten und seien mit empirischen Daten konfrontiert worden (Greenwood et al. 2013b). Greenwood et al. kennzeichnen vier Gruppen von Studien, die sich allesamt um das Konzept der Institutionen als rationalisierte Mythen ranken. Die erste Gruppe fokussiert die Motivation von Organisationen, Legitimität zu erfahren, indem sie Verfahren und Praktiken einführt, von denen angenommen wird, dass sie rational sind. Die zweite Gruppe umfasst Studien, die sich mit der These befassten, dass Non-Profit-Organisationen besonders empfänglich für die Beeinflussung durch Institutionen seien. (Greenwood et al. 2013b). Die Studien in Gruppe drei untersuchten Praxen in verschiedenen Ländern und nehmen sich der Frage an, ob spezifische kulturelle Werte auch unterschiedliches organisationales Verhalten nach sich ziehen. Schließlich versammeln sich in Gruppe vier Studien, die untersuchten wie Ideen zwischen und über Organisationen hinweg übertragen werden. Die dritte Phase wird sodann von 1991 bis zum Erscheinen des Artikels datiert und mit „Horizonte erweitern“ („Expanding horizons“) überschrieben. Die Phase ist gekennzeichnet durch eine Fortsetzung und Erweiterung der Theoriebildung sowie der Vorlage weiterer empirischer Studien, die vor allem das Spektrum der untersuchten Branchen ausbauten. Mit Blick auf die Schärfung zentraler Begriffe rückte in dieser Phase der Begriff der Isomorphie in den Blick, wobei die Frage, wie und warum Organisationen auf unterschiedliche Weise auf ihre Umwelt reagieren, von besonderem Interesse war. Des Weiteren wurde der Begriff der Legitimität weiter ausdifferenziert und mit einem eher handlungsbezogenen Akzent versehen. Gleiches gilt auch für die Befassung mit dem institutionellen Wandel. Hierzu wurde das Konzept des „institutionellen Entrepreneurs“ entfaltet. Schließlich erneuerte sich auch das Interesse am Konzept der „institutional logics“ (Greenwood et al. 2013b).

3

Institutionen als strukturelle Rahmung für ein koordiniertes handelndes Zusammenwirken

In einem grundlegenden und bilanzziehenden Beitrag weist Altrichter (2015) aus, dass zu den Leitideen und Ansprüchen der Governance als Forschungsperspektive auch die Berücksichtigung von Institutionen bzw. institutionalisierten Regelsystemen gehöre, geben sie doch unsicheren Akteuren eine Orientierung und Sicherheit für das Handeln. „Solche Institutionen sind gleichermaßen vorausgesetzter Kontext des Handelns als auch Gegenstand von formellen und informellen Gestaltungsbemühungen der Akteure. In der Governance-Perspektive werden diese sozialen Institutionen auch zum zentralen

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Erklärungsgegenstand, weil in ihnen wesentliche Angebote zur Handlungskoordination ‚aufbewahrt‘ werden“ (Altrichter 2015, S. 28–29). Ohne Frage stellt der Begriff der Institution den zentralen Terminus im Neo-Institutionalismus dar. Dabei stehen insbesondere jene Institutionen im Blick, die das soziale Geschehen wesentlich beeinflussen. Es handelt sich also um Regeln, Normen, Werte und Überzeugungen, die Prozesse in dauerhafter Weise, verbindlich und maßgeblich im Sinne der Bedeutsamkeit beeinflussen (Senge 2006, S. 35). Die Grundlegung des Institutionenbegriffs im Neo-Institutionalismus ist bei Meyer und Rowan zu sehen, die auf das Institutionenverständnis von Berger und Luckmann zurückgreifen. „Gemäß Berger und Luckmann sind Institutionen im Kern kollektive Wissensbestände, die in einem als Institutionalisierung bezeichneten Prozess menschlicher Interaktion durch ‚wechselseitige Typisierung‘ von Handlungen wie auch Handelnden entstehen. (…) Als externe, objektivierte Sachverhalte werden sie durch die Einbindung in bereits bestehende Sinnwelten legitimiert und bekommen für soziale Akteure den Charakter von Handlungsregeln“ (Koch 2009, S. 110–111). Damit distanzieren sich Meyer und Rowan von einem bis dato gängigen strukturfunktionalistischen Institutionenverständnis, das Institutionen als etablierte Normenbündel begreift, die das Handeln von Organisationen zum Zwecke des Fortbestandes der Gesellschaft determinieren (Koch 2009). Stattdessen fokussieren Meyer und Rowan im Anschluss an Berger und Luckmann „taken-for-granted“ Regeln, die zu Isomorphismus der formalen Strukturen von Organisationen führen. Da sich Organisationen zur Sicherung ihres Fortbestands an Umwelterwartungen anpassen müssen, um Legitimität zu erfahren, könne dies gelegentlich auch dazu führen, dass Teile der Organisation nur lose mit dem Kern gekoppelt sind (Meyer und Rowan 2009). Meyer und Rowan führen in ihrem Beitrag auch den Begriff der „rationalisierten institutionalisierten Mythen“ bzw. der „rationalisierten institutionalisierten Regeln“ ein. Koch arbeitet die Bedeutung dieser Begriffe heraus: Der Begriff der Regel verweise demnach auf die Objektivität, die mit der Institution verbunden wird, sowie auf den handlungsleitenden Charakter. Der Begriff des Rationalisierten verweise auf die „argumentative Elaboriertheit, die inhaltliche Konsistenz und die logische Widerspruchsfreiheit …, die solche gesellschaftlichen Vorstellungen kennzeichnet“ (Koch 2009, S. 113). Der Begriff Mythos schließlich kennzeichne eher unüberprüfbare, für wahr gehaltene Annahmen beispielsweise über das Organisieren von Arbeit, die ihrerseits von Organisationen ohne Hinterfragung übernommen werden (Koch 2009). In der Weiterentwicklung ist das Institutionenmodell von Scott in besonderer Weise hervorzuheben, sucht es doch den Institutionenbegriff weiter zu systematisieren. Dabei unterscheidet Scott regulative, normative und kognitive Institutionen (Scott 2001). Regulative Institutionen erzeugen Handlungen durch festgeschriebene formalisierte Regeln. Als Beispiel können erlassene Gesetze gelten. Akteure folgen diesen Institutionen vornehmlich, um Sanktionen zu vermeiden. Normative Institutionen bringen normen- und wertebasierte Handlungen hervor. Sie beinhalten Vorstellungen davon, was wünschenswert oder aber auch abzulehnen sei. Akteure folgen diesen Normen und Werten, weil sie sich diese einerseits buchstäblich zu 185

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eigen gemacht haben und sich andererseits in sozialen Zusammenhängen mit den geltenden Normen und Werten konform verhalten wollen (Senge 2006). Kognitive Institutionen verweisen auf geteilte Überzeugungen, die die Wahrnehmung der sozialen Welt regulieren. Zugrunde liegt hier eine Überzeugung davon, was als sinnvolles und angemessenes Handeln zu begreifen ist. „Übersetzt und zusammengefasst kann man kognitive Institutionen als ‚Skripte‘ für Wahrnehmungen und Handlungen bezeichnen“ (Senge 2006, S. 39). Das Anregungspotential des Neo-Institutionalismus für die Governance-Perspektive ist darin zu sehen, dass Institutionen als strukturelle Voraussetzung für koordiniertes Handeln näher differenziert werden. Die Unterscheidung von Scott nach regulativen, normativen und kognitiven Institutionen kann die Untersuchung der Handlungskoordination in der Governance-Perspektive insofern bereichern, als sie einen institutionellen Erwartungszusammenhang für die Handlungskoordination beschreibbar machen. Mit dem Begriff der rationalisierten institutionalisierten Mythen ist ebenfalls eine Fokussierung des institutionellen Erwartungszusammenhangs möglich. Zudem ist das Konzept der losen Koppelung, d. h. der Betonung von Formal- und Aktivitätsstruktur, geeignet, Prozesse innerhalb der Organisation in den Blick zu bekommen und so auch die Folgen der Handlungskoordination für die pädagogische Leistungsstruktur sichtbar zu machen. Beispielhaft verdeutlichen lässt sich dies an Hartz’ Studie zur Qualitätstestierung in der Weiterbildung am Beispiel von LQW (Hartz 2009, 2011). Dabei sind Befunde aus Studien aus dem Wirtschaftssystem der Ausgangspunkt der Untersuchung, die zeigen, dass der Legitimitätsgewinn für Unternehmen bei der Einführung von Qualitätsmanagementsystemen von zentraler Bedeutung ist. Entsprechend geht Hartz der Frage nach, inwieweit diese Befunde auch auf die in der Weiterbildung beobachtbaren Diffusionsprozesse übertragbar sind (Hartz 2009, S. 134). Hartz legt ihre Untersuchung in einem Mehrebenendesign an und betrachtet die Ebene der Gesellschaft, d. h. der politischen Administration, die Ebene der Vermittlungsinstanzen mit beispielsweise den regionalen Supportstellen, die Mesoebene der Organisationen und die Mikroebene der Mitarbeitenden in den Einrichtungen (Hartz 2009, S. 140). In methodischer Hinsicht wird auf standardisierte Befragungen, Experteninterviews, Dokumentenanalysen und Fallstudien zurückgegriffen. Mit Blick auf die Befunde zeigt sich, dass sich die Diffusion von Qualitätsmanagement in der Weiterbildung auf der Grundlage von isomorphen Prozessen erklären lässt. Zudem wird deutlich, dass der Legitimationserhalt bzw. -gewinn ein wesentliches Motiv bei der Einführung darstellt, wenngleich auch interne Effizienzkriterien als Begründung angeführt werden (Hartz 2009, S. 155).

Educational Governance und Neo-Institutionalismus

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Zur Einbettung von Organisationen der Weiterbildung in Interdependenzbeziehungen

Die Perspektive der Educational Governance fokussiert die Steuerung oder Regulierung von (Weiter-)Bildungseinrichtungen, aber auch von gesamten Bildungssystemen oder Teilsystemen. Dabei wird die Regulierung oder Steuerung verstanden als Koordination von Handlung in komplexen Strukturen. Im Zentrum steht die gegenseitige Anpassung von Handlung – oder mit Benz und Dose formuliert das Management „von Interdependenzen zwischen Akteuren. In der Regel werden korporative Akteure betrachtet, also handlungsfähige Zusammenschlüsse von Individuen“ (Benz und Dose 2010, S. 25). Kussau und Brüsemeister verweisen darauf, dass es bei der Analyse der Koordination von Handlung darum geht, einzelne Akteure und deren Leistungsbeiträge zu analysieren. Erhebungseinheiten seien demnach zwar individuelle Akteure, gleichwohl sei die Analyseeinheit die Akteurkonstellation im Sinne des handelnden Zusammenwirkens der Akteure (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 26). Damit ist deutlich, dass die Akteurkonstellationen empirisch erhoben werden müssen und nicht aus den theoretischen Annahmen heraus entfaltet werden können. An dieser Stelle ergibt sich eine Parallele zum Begriff des organisationalen Felds im Neo-Institutionalismus, denn auch die Struktur organisationaler Felder lässt sich nur empirisch bestimmen. Für die zentrale Analyseeinheit im Neo-Institutionalismus gibt es eine Reihe von Begriffen. Wooten und Hoffman verweisen etwa auf „institutional sphere“, „institutional field“, „societal sector“ oder „institutional environment“ (Wooten und Hoffmann 2010, S. 131). Letztlich hat sich aber der Begriff des organisationalen Feldes für die Konstellation von Akteuren durchgesetzt. Dabei wird der Begriff wesentlich von DiMaggio und Powell (1983) entfaltet. DiMaggio und Powell definieren wie folgt: „Als organisationales Feld bezeichnen wir jene Organisationen, die als Aggregat einen erkennbaren Bereich des institutionellen Lebens konstituieren: Zentrale Lieferanten, Konsumenten von Ressourcen und Produkten, Regulierungsbehörden und andere Organisationen, die ähnliche Dienstleistungen oder Produkte herstellen“ (DiMaggio und Powell 2009, S. 59). Kennzeichnend für ein organisationales Feld sind also funktionsähnliche und -unähnliche Organisationen, die vertikal oder horizontal, direkt oder indirekt zueinander in Beziehung stehen können, weshalb DiMaggio und Powell den Anspruch formulieren, die Gesamtheit der Akteure zu erfassen. Des Weiteren gehen DiMaggio und Powell davon aus, dass Felder institutionell definiert und somit strukturiert sind. Dabei sei die Strukturierung durch vier Aspekte gekennzeichnet: „Die Zunahme des Umfangs von Interaktionen zwischen den Organisationen des Feldes; die Ausbildung scharf definierter interorganisationaler Herrschaftsstrukturen und Koalitionsmuster; eine Zunahme der Informationsmenge, mit der sich die Organisationen eines Feldes auseinandersetzen müssen; und die Entwicklung einer gegenseitigen Wahrnehmung unter den Teilnehmern eines Sets von Organisationen, dass sie an einer gemeinsamen Unternehmung beteiligt sind“ (DiMaggio und Powell 2009, S. 60). So wird deutlich, dass sich organisationale Felder hinsichtlich ihrer Strukturierung unterscheiden 187

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können, d. h. sie können mehr oder weniger strukturiert sein und sich auch über die Zeit in ihrer Strukturierung verändern. Gerade mit Blick auf den letzten Aspekt ergibt sich ein Anregungspotential für die Perspektive der Educational Governance. Die Hinzunahme der Analyse des unterschiedlichen Strukturierungsgrades von Akteurskonstellationen eröffnet zumal im Vergleich von unterschiedlichen Konstellationen einen interessanten Erkenntnisspielraum. Dies gilt sowohl in synchroner als auch in diachroner Analyseperspektive. Mit Blick auf die Governance-Frage nach Handlungskoordination zwischen den Akteuren lässt sich dann fragen, ob sich Formen der Handlungskoordination zwischen Akteuren in Abhängigkeit vom Strukturierungsgrad verändern. Zur Veranschaulichung der Anreicherung sei aus der Weiterbildungsforschung zum einen auf das Reproduktionskontextmodell von Schrader, zum anderen auf das von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) geförderte Forschungsprojekt GLOW verwiesen. Ein von Schrader vorgelegtes, theoretisch am Neo-Institutionalismus und an Modernisierungstheorien orientiertes, auch empirisch erprobtes Modell (Schrader 2011), sieht im Sinne der Strukturierung der Weiterbildung die Unterscheidung von vier Reproduktionskontexten (Gemeinschaft, Staat, Unternehmen, Markt) vor (Schrader 2010). Im Anschluss an sozialwissenschaftliche Modernisierungstheorien wird ausgeführt, dass Organisationen ein Kennzeichen von modernen Gesellschaften sind, die im Zuge des Ausdifferenzierens von Allgemeinem und Partikularem und aufgrund des Herauslösens von Individuen aus traditionalen Sozialformen insofern an Bedeutung gewinnen, als sie „[…] für die Sicherung (historisch variabler) Kollektivgüter (wie etwa dem der Bildung) […]“ sowie für den Austausch von Gütern und Leistungen nunmehr in besonderer Weise zuständig sind (Schrader 2010, S. 272). Dabei sei charakteristisch, dass jener Austausch auf Vereinbarungen beruhe, die entweder die Form des Vertrages oder des Auftrages annehmen. Mit dem Vertrag sind gleichberechtigte Bedingungen der Partner vorausgesetzt, bei hierarchischen Beziehungen ist der Auftrag impliziert (Schrader 2010, S. 272). Auf diese Weise werden Organisationen mit finanziellen Ressourcen versorgt. Zu Versorgung mit Legitimität unterscheidet Schrader zwei Möglichkeiten: „Organisationen können sich bei ihrem Beitrag zum Austausch von Gütern und Dienstleistungen auf öffentliche, dem Gemeinwohl verpflichtete Interessen berufen, oder auf private bzw. partikulare Interessen“ (Schrader 2010, S. 273). Diese beiden übergeordneten Dimensionen der Legitimations- und Ressourcensicherung bilden gemeinsam die Hauptachsen eines Koordinatensystems, dessen Felder als Reproduktionskontexte verstanden werden, d. h. als institutionell unterschiedlich geprägte Räume, in denen Organisationen ihren Fortbestand sichern können. Dabei unterscheidet Schrader vier im Verhältnis zueinander gleichrangige Kontexte: Gemeinschaften, Staat, Unternehmen und Markt. Diesen Reproduktionskontexten lassen sich nun Einrichtungen zuordnen. Mit dem Konzept des organisationalen Feldes lassen sich die Reproduktionskontexte mit Blick auf die relevanten Akteure und auf ihren Strukturierungsgrad hin analysieren und sodann untereinander vergleichen. Gekoppelt mit der Analyse der typischen Form der Handlungskoordination in den Reproduktionskontexten, also der Frage nach dem

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Governance-Regime, ergibt sich ein umfassendes Bild der Bedingungen des pädagogisch professionellen Handelns in den jeweiligen Kontexten. Im DFG-geförderten Forschungsprojekt Governance-Strukturen und pädagogische Leistungsprofile in Organisationen der Weiterbildung (GLOW, DFG – Förderkennzeichen: SCHE 585 & 2–1; DO 746 & 3–1) rücken Organisationen des Reproduktionskontextes Staat in den Blick. Konkret handelt es sich um die öffentlichen Weiterbildungseinrichtungen der Volkshochschulen. In einer Kombination aus Educational Governance und Neo-Institutionalismus wird dabei in einer vergleichenden Fallstudie untersucht, wie sich die Handlungskoordination zwischen den relevanten Akteuren empirisch ausgestaltet und wie das organisationale Feld der jeweiligen Fokalorganisation strukturiert ist. In den Blick gerät zudem, welche Folgen dies jeweils für die Leistungsstruktur der jeweiligen Einrichtung, d. h. also die Angebotsebene, hat. Auch hier ergibt sich durch den Neo-Institutionalismus eine Anreichung der Educational Governance-Perspektive, die einen Vergleich zwischen Organisationen mit übereinstimmender Kontextzugehörigkeit eröffnet.

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Das Zusammenspiel von Institutionen und sozialen Akteuren als strukturelle Voraussetzung für Handlungskoordination

Mit der Educational Governance-Perspektive werden also Fragen der Handlungskoordination zwischen wechselseitig voneinander abhängigen Akteuren in den Mittelpunkt gerückt (Kussau und Brüsemeister, 2007). Um ihre Interessen und Ziele realisieren zu können, sind soziale Akteure darauf angewiesen, dass andere ein bestimmtes Handeln zeigen oder auch unterlassen; sie benötigen beispielsweise Kooperationen, Vereinbarungen und Entscheidungen der einen und Unterlassungshandlungen oder gar Nicht-Beachtung der anderen (Schimank 2007a, S. 30). In der Untersuchung dieser Interdependenzbeziehungen bezieht sich die Educational Governance-Forschung idealerweise auf institutionelle Strukturen und Akteure gleichermaßen, da sie konzeptionell u. a. auf strukturationstheoretische Überlegungen Bezug nimmt (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 29; Altrichter und Heinrich 2007; für die Strukturationstheorie u. a. Giddens 1992). Einerseits ermöglichen und begrenzen institutionelle Strukturen das Handeln der Akteure, indem sie einen strukturellen Rahmen hervorbringen, der bestimmte Sicht- und Handlungsweisen angemessener erscheinen lässt als andere und so die strukturellen Voraussetzungen für ein handelndes Zusammenwirken schafft. Andererseits sind es wiederum die sozialen Akteure, die in Interaktionszusammenhängen diese strukturellen Voraussetzungen gemeinsamen Handelns re-/produzieren. Auch wenn sich die Educational-Governance-Perspektive primär dem Ergebnis dieses Zusammenspiels von institutionellen Strukturen und sozialen Akteuren – also dem handelnden Zusammenwirken in je spezifischen Akteurkonstellationen – zuwendet (Kussau und Brüsemeister 2007), wird mit diesem Analysefokus das Verhältnis von institutionellen Strukturen und sozialen Akteuren doch zumindest angeschnitten. Dabei interessiert sich 189

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die Educational-Governance-Perspektive insbesondere für Handlungsbeiträge kollektiver Akteure (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 21), ohne jedoch die Relevanz individueller Sicht- und Handlungsweisen grundsätzlich zu bestreiten. Denn „‘Handeln‘ können letztlich […] nur individuelle Akteure“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 56). Vor diesem Hintergrund rückt im Folgenden das theoretische Anregungspotenzial des soziologischen Neo-Institutionalismus für eine genauere Bestimmung des Zusammenwirkens von institutionellen Strukturen und sozialen Akteuren in den Mittelpunkt des Interesses. Obwohl im neo-institutionalistischen Denken und Forschen der frühen Jahre (erste Phase 1977–1983; siehe Kapitel 2) Fragen auf der Makro-, Meso- und Mikroebene prinzipiell bereits adressiert worden sind, dominieren nach wie vor Untersuchungen, die sich mit der Verbreitung institutioneller Vorgaben in einem organisationalen Feld bzw. mit ihrer Übernahme durch eine Organisation beschäftigen (Bonazzi 2008; Senge 2011). Analytisch stehen damit Prozesse der Isomorphie im Vordergrund, die mit einer zunehmenden Diffundierung institutioneller Vorgaben und Programmatiken im organisationalen Feld in Verbindung gebracht werden. Anders formuliert: Die strukturelle Ausgestaltung und Handlungspraxis von Organisationen werden in einem Großteil der Studien als abhängige Variable auf die institutionellen Strukturen (im neo-institutionalistischen Sinne auf die institutionelle Umwelt) als unabhängige Variable zurückgeführt. Weniger Beachtung fanden und finden hierbei nach wie vor Prozesse der Wahrnehmung, Aneignung und Veränderung institutioneller Vorgaben durch die sozialen Akteure. Welche Bedeutung ihnen für die Entstehung, Aufrechterhaltung und Modifikation von Institutionen zukommt, ist zwar keine völlig neue, aber noch längst nicht systematisch abschließend beantwortete Frage des Neo-Institutionalismus (Powell und Colyvas 2013). Sie rückt verstärkt seit der dritten Phase („Expanding horizons“) des Neo-Institutionalismus mit Beginn der 1990er Jahre in den Fokus. Inzwischen liegen verschiedene Beiträge vor, die mit einem je spezifischen Akteurverständnis den Umgang mit institutionellen Vorgaben durch individuelle und kollektive Akteure genauer in den Blick nehmen. Hierzu zählen u. a. (1.) der Beitrag von Oliver (1991), in dem sie Formen der strategischen Verarbeitung institutioneller Umweltanforderungen aufzeigt, sowie die Konzepte (2.) „institutional entrepreneurs“ und (3.) „institutional work“. Alle drei werden im Folgenden genauer vorgestellt, um daran anschließend wiederum exemplarisch eine ausgewählte Studie der Weiterbildungsforschung zu skizzieren. Mit ihrem Beitrag greift Oliver eine dem Neo-Institutionalismus mal mehr, mal weniger scharf entgegen gebrachte Kritik auf: die Betonung der (Über-)Macht von Institutionen gegenüber sozialen Akteuren (Walgenbach und Meyer 2008). Unter Bezugnahme auf Überlegungen des soziologischen Neo-Institutionalismus und des politischen Resource-Dependency-Ansatzes hebt sie – neben der Konformität mit institutionellen Erwartungen – Freiräume für eine strategische Auseinandersetzung mit Umweltvorgaben hervor (Oliver 1991, S. 146, 149–150). Als übergeordnete Strategien, auf die Organisationen in der Verarbeitung institutioneller Vorgaben zurückgreifen können, unterscheidet sie (1.) „Acquiesce“ (Erdulden), (2.) „Compromise“ (Kompromiss), (3.) „Avoid“ (Vermeiden), (4.) „Defy“ (Trotzen) und (5.) „Manipulate“ (Manipulieren) (Oliver 1991, S. 159; für die Über-

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setzung siehe Walgenbach und Meyer 2008, S. 124). Die Reihenfolge dieser fünf Strategien orientiert sich am Grad der gezeigten Konformität: von (1.) „Acquiesce“ bis (5.) „Manipulate“ nimmt der Grad an Übereinstimmung zwischen Organisation und institutioneller Vorgabe ab, während die eigenlogische Verarbeitung und strategische Auseinandersetzung auf Seiten der Organisation zunimmt. Ob eine Organisation nun eher auf Konformität oder auf Resistenz setzt, hängt im Sinne Olivers entscheidend von der Bereitschaft und Fähigkeit einer Organisation ab, den bestehenden Umwelterwartungen gerecht werden zu können. Inwiefern eine Organisation grundsätzlich bereit ist, institutionelle Vorgaben zu übernehmen, wird nach Oliver durch die Art und Weise motiviert, (1.) in der sie die jeweilige Umweltanforderung als legitim anerkennt, (2.) in der diese ihren Eigeninteressen entspricht und (3.) in der sie nach Autonomie über die eigenen Prozesse und Leistungen gegenüber ihrer Umwelt strebt. Die Fähigkeit zur Konformität variiert wiederum je nach (1.) den verfügbaren Ressourcen, (2.) der wahrgenommenen Homogenität bzw. Heterogenität zwischen verschiedenen institutionellen Anforderungen und (3.) dem grundsätzlichen Bewusstsein für bzw. das (An-)Erkennen von institutionellen Vorgaben (Oliver 1991, S. 159). Mit ihrer Bezugnahme auf Überlegungen des Neo-Institutionalismus und des ResourceDependency-Ansatzes differenziert Oliver die Perspektive auf die Rolle der sozialen Akteure (bei ihr die Sicht auf den überindividuellen Akteur Organisation) in zweierlei Hinsicht. Zum einen erweitert sie das zugestandene Handlungsrepertoire, indem sie neben erwartungskonformen auch non-konforme Umgangsweisen der Organisation mit institutionellen Vorgaben identifiziert. Zum anderen entwickelt sie im Anschluss an den Resource-Dependency-Ansatz ein alternatives Verständnis von Institutionen: In ihrer Argumentation determinieren Institutionen als Ordnung stiftende Strukturdimension des Sozialen nicht mehr einseitig die Organisation, sondern Institutionen sind in ihrem Sinne eine legitimationsverschaffende Ressource, die sich soziale Akteure zur Sicherung ihres Fortbestandes strategisch aneignen können oder eben auch nicht. Die Vorstellung, dass individuelle und kollektive Akteure institutionelle Vorgaben nicht einfach passiv übernehmen, sondern sich aktiv gestaltend mit ihnen auseinandersetzen, findet sich auch im Konzept „institutional entrepreneurs“ wieder. Das Konzept geht auf DiMaggio zurück, der bereits in seinem Ende der 1980er Jahre erschienen Beitrag „Interest and Agency in Institutional Theory“ (selbst-)kritisch mahnt, dass sich das neo-institutionalistische Denken und Forschen (seiner Zeit) kaum mit der Entstehung, Aufrechterhaltung, Veränderung oder gar Auflösung von Institutionen befasst (DiMaggio 1988). Gerade wenn es darum geht zu verstehen, woher institutionelle Vorgaben eigentlich stammen, wie sie sich erhalten, verändern oder verschwinden, bedarf es im Sinne DiMaggios einer systematischen Berücksichtigung der Interessen und Handlungsmächtigkeit individueller und kollektiver Akteure innerhalb des institutionalistischen Theorierahmens (DiMaggio 1988, S. 11). Mit Blick auf neu entstehende Institutionen sind für DiMaggio ressourcenstarke Akteure, sogenannte „institutional entrepreneurs“ (institutionelle Unternehmer) von zentraler Bedeutung. „New institutions arise when organised actors with sufficient resources (institutional entrepreneurs) see in them an opportunity to realize interests that they value high“ (DiMaggio 1988, S. 14). Notwendige Voraussetzung für institutionelles 191

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Unternehmertum ist ein klar identifizierbares „Institutionalisierungsprojekt“, das in der Wahrnehmung einflussreicher Akteure die Chance bietet, ihre Interessen zu verwirklichen. Während sich DiMaggio in seinem frühen Beitrag primär auf organisierte Akteure bezieht, liegen inzwischen eine Reihe empirischer Untersuchungen vor, die zeigen, dass sowohl individuelle als auch überindividuelle Akteure als institutionelle Unternehmer agieren: von Individuen, über Netzwerke und soziale Bewegungen bis hin zu Organisationen oder Verbänden vor allem im Kontext von Professionen (Hardy und Maguire 2013, S. 200). Im Sinne DiMaggios betreiben institutionelle Unternehmer aktiv „institutional work“ (institutionelle Arbeit), die vor allem dann einen verändernden Einfluss auf die bestehenden institutionellen Strukturen auszuüben vermögen, wenn es ihnen gelingt, die Unterstützung anderer gesellschaftlicher Gruppen zu gewinnen. Dies ist umso wahrscheinlicher, je besser es ihnen gelingt, ihr Institutionalisierungsprojekt sprachlich so zu vermitteln, dass es für Vertrautes und bereits bestehende Legitimitätsvorstellungen anschlussfähig ist. Neuere Beiträge unterstützen diese Überlegung DiMaggios: Das Zusammenschmieden unterschiedlicher Akteure in neuen Konstellationen (Hardy und Maguire 2013, S. 206), die Initiierung von Seilschaften zwischen mehreren ressourcenstarken Akteuren (Walgenbach 2000) und die Verbreitung legitimierender Erzählungen (Creed et al. 2002, S. 477ff.) sind für eine erfolgreich verändernde institutionelle Arbeit durch institutionelle Unternehmer von zentraler Bedeutung. Der Gedanke, dass individuelle und organisierte Akteure durch institutionelle Arbeit initiierend, erhaltend oder aufweichend auf institutionelle Strukturen Einfluss nehmen, findet in neueren Beiträgen der neo-institutionalistischen Forschung mehr und mehr Beachtung. Auf der Basis eines systematischen Literaturreviews verzeichnen Lawrence und Suddaby eine zunehmende Zahl an empirischen Studien, die vor allem Prozesse des institutionellen Wandels oder der Deinstitutionalisierung mit den Handlungsbeiträgen sozialer Akteure in Verbindung bringen (Lawrence und Suddaby 2006). In den herangezogenen theoretischen Konzepten und Modellen unterscheiden sich die ausgewerteten Studien allerdings erheblich. Größtenteils nehmen sie nicht systematisch aufeinander Bezug, weshalb Lawrence und Suddaby das Konzept der institutionellen Arbeit als übergreifende „broad category of purposive action aimed at creating, maintaining and disrupting institutions“ vorschlagen (Lawrence und Suddaby 2006, S. 216). Auf der Grundlage ihres systematischen Literaturreviews identifizieren sie unterschiedliche Handlungsweisen, die zur Entstehung, Aufrechterhaltung oder Veränderung institutioneller Strukturen beitragen können (siehe Tabelle 1), wobei sich die Aktivitäten aufrechterhaltender institutioneller Arbeit oftmals lediglich auf einzelne Hinweise oder Randbemerkungen in den ausgewerteten Studien stützen (Lawrence und Suddaby 2006, S. 220).

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Tab. 1

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Formen institutioneller Arbeit (Darstellung von Walgenbach und Meyer 2008, S. 113; Herv. i. O.)

Creating Institutions Political work to define access to resources Reconfiguration of belief systems Alter abstract categorizations to alter the boundaries of the meaning systems Maintaining institutions Ensuring adherence to rule systems Reproducing existing norms and belief systems Disrupting institutions

Activities Advocacy Defining Vesting Constructing identities Changing normative associations Constructing networks Mimicry Theorizing Educating Enabling Policing Deterrence Valorizing/demonizing Mythologizing history Embedding and routinizing Disconnecting sanctions/rewards Disassociating moral foundations Undermining assumptions and beliefs

Auch wenn der „institutional work“-Ansatz bisweilen dafür kritisiert wird, dass es sich bei den bisherigen Befunden lediglich um eine wenig spezifizierte Ansammlung vielfältiger Handlungsaktivitäten handelt, so dass man nach wie vor relativ wenig darüber weiß, was genau soziale Akteure für die Entstehung, Aufrechterhaltung oder Veränderung von Institutionen im Einzelnen tun (Kirchner et al. 2015, S. 196), leistet der Ansatz doch eine Erweiterung des neo-institutionalistischen Akteurkonzepts. Denn anders als beim enger gefassten Konzept des „institutional entrepreneurs“ nehmen Vertreterinnen und Vertreter des „institutional work“-Ansatzes an, dass nicht nur ressourcenstarke, machtvolle institutionelle Unternehmer, sondern prinzipiell alle Akteure diese umrissenen Aktivitäten institutioneller Arbeit in den Handlungszusammenhang einbringen und damit absichtsvoll auf Institutionen einwirken (können) (Lawrence et al. 2009). Die Konzepte des institutionellen Unternehmers und der institutionellen Arbeit sowie der Beitrag von Oliver stärken die Akteurperspektive innerhalb des Neo-Institutionalismus. Sie stellen ein erstes Gegengewicht zu den nach wie vor überwiegenden Beiträgen dar, die sich auf die Diffusion institutioneller Vorgaben und Prozesse der organisationalen Angleichung konzentrieren und damit die Umwelt zur erklärenden Variable der Organisation machen. Demgegenüber arbeiten die zuvor skizzierten Beiträge eine theoretische Perspektive aus, in der der institutionelle Erwartungszusammenhang nun seinerseits durch das Handeln individueller und überindividueller Akteure erklärbar wird. Dabei werden soziale Akteure 193

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mal mehr, mal minder stark ausgeprägt als strategisch-reflexive Akteure verstanden, (1.) die sich von institutionellen Vorgaben distanzieren, (2.) sich für ihre Aufrechterhaltung engagieren (sofern sie diese als angemessen und alternativlos wahrnehmen) oder (3.) die für neue, ihnen „brauchbarer“ erscheinende Ideen aktiv eintreten. Hierfür sind insbesondere mit den Beiträgen von Oliver und denjenigen zur institutionellen Arbeit bereits Systematiken zur näheren Bestimmung von Strategien und Handlungsaktivitäten entstanden, die sicherlich noch einer weiteren (empirischen) Spezifizierung bedürfen. Gleichwohl stellen sie eine erste Heuristik für den Umgang und die aktiv-gestaltende Einflussnahme auf Institutionen seitens sozialer Akteure dar. Für die Perspektive der Educational Governance liegt das heuristische Potenzial darin, die institutionellen Grundlagen der Handlungsabstimmung insbesondere von Seiten der sozialen Akteure systematischer berücksichtigen zu können. Denn im neo-institutionalistischen Sinne beobachten, beeinflussen und verhandeln soziale Akteure in Interdependenzbeziehungen eben nicht nur zugunsten ihrer eigenen Interessen und Zielsetzungen, sondern sie re-/produzieren oder modifizieren in ihren Handlungsbeiträgen zugleich immer auch die strukturellen Voraussetzungen der Handlungskoordination. Für die Weiterbildung lässt sich dieser Gedanke des Zusammenspiels von Institutionen und Akteuren als strukturelle Voraussetzung der Handlungskoordination exemplarisch an einer Studie von Herbrechter (2016a, 2016b) verdeutlichen, die die institutionelle Einbettung der (Mitarbeiter-)Führung aus Sicht von Leitungspersonen der Erwachsenen- und Weiterbildung untersucht. Dabei geraten mit dem Führungsverständnis mittelbar auch Fragen der organisationsinternen Handlungsabstimmung (für die Perspektive der organisational Governance siehe u. a. Fombrum 1984; Schneider 2004) insofern in den Blick, als es im Anschluss an organisationspsychologische Definitionen von Führung (z. B. Neuberger 2002; Weinert 2004) um die Analyse von Vorstellungen einer angemessenen Koordination der Mitarbeitenden durch die gezielte Einflussnahme des Vorgesetzten geht. Anhand eines kontrastiven Fallvergleichs von Weiterbildungsorganisationen, die in primär durch den Staat oder primär durch den Markt regulierte Kontexte eingebettet sind, zeigt sich, dass sich Leitungskräfte in ihrem Führungsverständnis nicht nur auf die theoretisch erwartbare Koordinationsform „Hierarchie“ beziehen (Schimank 2007b; Herbrechter 2016a), sondern zudem auch die institutionelle Logik des für sie relevanten Kontextes heranziehen. In ihrem Führungsverständnis adaptieren sie für den jeweiligen institutionellen Kontext typische Medien der Handlungskoordination (z. B. Geld für den Kontext Markt) in das Innere der Organisation und verschaffen ihnen dort durch ihr Führungsverständnis auch für die Handlungsabstimmung mit ihren Mitarbeitenden Geltung (Herbrechter 2016b). „Schattenseiten“ dieser Medien (z. B. eine Tendenz zu „hidden action“ bedingt durch eine primäre Mitarbeiterführung über monetäre Anreize) versuchen sie aktiv auszugleichen (z. B. durch das Eintreten für eine offene Fehlerkultur). Auch wenn die Leitungspersonen dabei vorwiegend auf die Sicherstellung möglichst reibungsloser Handlungsabläufe im Inneren der Organisation abstellen, leisten sie mit der Adaption kontextspezifischer Medien und der Kompensation typischer Schattenseiten dieser Medien aufrechterhaltende institutionelle Arbeit, indem sie indirekt durch ihre Vorstellung von

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angemessener Führung auch zur Stabilisierung der institutionellen Logik des jeweiligen Kontextes beitragen und so die strukturellen Voraussetzungen der organisationsinternen Handlungsabstimmung reproduzieren.

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Abschließende Überlegungen

Ausgehend von der Überlegung, dass die Perspektive der Educational Governance keine Theorie im engeren Sinne darstellt, sondern vielmehr für verschiedene theoretische Ansätze anschlussfähig ist, hat sich der Beitrag der Erkundung des institutionalistischen Anregungspotenzials für Fragen der Educational Governance gewidmet. Konkret wurde dabei auf die Perspektive des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus zurückgegriffen und damit die organisationalen und institutionellen Rahmenbedingungen von Lehr-Lernprozessen im Mehrebenensystem der Weiterbildung in den Blick genommen. Ziel war es, Möglichkeiten und Grenzen der theoretischen Anreicherung der Educational Governance durch die Perspektive des organisationssoziologischen Neo-Institutionalismus entlang von drei übergeordneten Leitfragen zu untersuchen. Erstens ging es um Institutionen als strukturelle Rahmung für ein koordiniertes handelndes Zusammenwirken. Dabei konnte verdeutlicht werden, dass der Neo-Institutionalismus insofern für die Governance-Perspektive anreichernd wirken kann, als sowohl mit der Unterscheidung von regulativen, normativen und kognitiven Institutionen nach Scott als auch mit dem Begriff der rationalisierten institutionalisierten Mythen ein institutioneller Erwartungszusammenhang für die Handlungskoordination zwischen Akteuren beschreibbar wird. Mit dem Konzept der losen Kopplung eröffnet sich zudem ein Blick in pädagogische Organisationen und zumal auf ihre Aktivitätsstruktur, im Falle der Weiterbildungsorganisationen auf das Angebot. Zweitens rückte die Einbettung von Organisationen in Interdependenzbeziehungen in den Blick. Das Anregungspotential wurde dabei über das neo-institutionalistische Konzept des organisationalen Feldes entfaltet. Das Konzept erlaubt es, den Strukturierungsgrad einer Akteurskonstellation näher zu analysieren. Damit lassen sich zum einen unterschiedliche Felder sowohl in synchroner als auch in diachroner Perspektive untersuchen. Zum anderen gerät auch in den Blick, ob sich Formen der Handlungskoordination zwischen Akteuren in Abhängigkeit vom Strukturierungsgrad des organisationalen Feldes verändern. Beide Aspekte geraten über eine neo-institutionalistische Ergänzung der Governance-Perspektive in den Fokus. Drittens wurde das Zusammenspiel von institutionellen Strukturen und sozialen Akteuren als strukturelle Voraussetzung der Handlungskoordination adressiert. Mit der Arbeit von Oliver und den in den letzten Jahren stärker beachteten Konzepten „institutional entrepreneurs“ und „institutional work“ liegen nunmehr auch Ansätze vor, die einen ersten Beitrag zur theoretischen Ausarbeitung der Bedeutung sozialer Akteure für institutionelle Strukturen leisten. Insbesondere die von Oliver und im Kontext des „institutional 195

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work“-Ansatzes entstandenen Systematiken unterschiedlicher Handlungsstrategien und -aktivitäten haben für Educational Governance-Analysen insofern einen heuristischen Wert, als sie den Blick dafür schärfen, dass soziale Akteure in ihrem handelnden Zusammenwirken mit anderen nicht nur ihre Interessen und Zielsetzungen zu realisieren versuchen, sondern mal absichtsvoll mal unbeabsichtigt auch die institutionellen Grundlagen der Handlungskoordination aufweichen, erhalten oder verändern. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Neo-Institutionalismus vor allem dann sein großes Anregungspotenzial für Fragen der Educational Governance zu entfalten vermag, wenn die institutionellen Grundlagen als eine Bedingungsvariable für gelingende Handlungskoordination interessieren (Schimank 2007c). Insbesondere mit Scotts Institutionenmodell, dem organisationalen Feld und den Formen der Isomorphie liegen theoretisch begründete und für empirische Forschung brauchbare Konzepte vor, die eine systematische Untersuchung der institutionellen Rahmenbedingungen von Educational Governance erlauben. Auch wenn z. B. mit dem Beitrag Olivers und den im Kontext des „institutional work“-Ansatzes entstandenen Arbeiten erste Systematiken zu Strategien und Handlungsaktivitäten sozialer Akteure im Umgang mit institutionellen Strukturen vorliegen, steht die Ausarbeitung eines mikrosoziologisch fundierten Akteurkonzepts innerhalb des Neo-Institutionalismus nach wie vor am Anfang (Powell und Colyvas 2013). Ob sich das Anregungspotenzial auch in dieser Hinsicht positiv entwickelt, lässt sich heute nicht abschließend beantworten. Die große Produktivität der neo-institutionalistischen Theoriebildung und Forschung in den vergangenen drei Jahrzehnten darf jedoch zumindest optimistisch stimmen. Für Fragen der Educational Governance eröffnet der Neo-Institutionalismus aber in jedem Fall eine tragfähige theoretische Perspektive auf die institutionellen Voraussetzungen und institutionellen Ergebnisse gelingender Handlungskoordination unterschiedlicher Akteure zur Realisierung von Lehr-Lernprozessen.

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Der Beitrag der institutional work-Perspektive zu Educational Governance Dezentrale institutionelle Arbeit in der Berufsbildung Alexandra Strebel, Sonja Engelage und Carmen Baumeler

Der Beitrag der institutional work-Perspektive Zusammenfassung

Educational Governance untersucht die Steuerungsprozesse im Bildungswesen mit besonderer Berücksichtigung der Handlungskoordination verschiedener Akteurskonstellationen in komplexen Mehrebenensystemen. Verschiedentlich wurde moniert, dass insbesondere die Mikroebene des Handelns einzelner Akteure zu wenig berücksichtigt wird. Der vorliegende Beitrag schlägt daher eine Erweiterung der Educational Governance durch die institutional work-Perspektive vor, die untersucht, wie Institutionen durch die kenntnisreiche, kreative und praktische Arbeit von Individuen und kollektiven Akteuren neu geschaffen, aufrechterhalten oder verändert werden – etwa in Zeiten von Bildungsreformen. Die Erklärungskraft dieser theoretischen Perspektive wird exemplarisch demonstriert anhand der konkreten Praktiken eines Berufsverbandes in der Folge der 2004 lancierten schweizerischen Berufsbildungsreform. Keywords

Institutional Work, Berufsbildung, Berufsverbände, Governance, Schweiz

1 Einleitung Educational Governance untersucht „das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 22). Educational Governance reagiert damit auf den Sachverhalt, dass die von modernen, international vernetzten Gesellschaften aufgeworfenen bildungsbezogenen Probleme häufig Querschnittsthemen betreffen, die bereichsübergreifende Kooperationen erfordern (Schrader et al. 2015). Die © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_10

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Educational Governance etabliert damit ein Forschungsfeld, das insbesondere Transformationsprozesse im Mehrebenensystem des Bildungsbereichs analysiert. Allerdings ist Educational Governance keine neue oder konkrete Theorie. Vielmehr handelt es sich um eine besondere Sichtweise auf die Realität, die Formen der sozialen Handlungskoordination aus einer Multi-Level-Perspektive in den Blick nimmt (Kussau und Brüsemeister 2007). Dies hat in der Bildungsforschung eine umfassende, interdisziplinäre Behandlung von aktuellen Fragen der Steuerung und Umstrukturierung des Bildungswesens stimuliert (Altrichter et al. 2007). Verschiedentlich wurde aber kritisch angemerkt, dass in der Forschung zu Educational Governance nicht alle Ebenen des Mehrebenensystems gleichermaßen berücksichtigt, sondern hauptsächlich Phänomene auf der Makro- oder Mesoebene untersucht werden (Graβ 2015; Schrader et al. 2015). Damit wird die Mikroebene des Handelns einzelner Akteure vernachlässigt. Da sich die Frage der Handlungskoordination aber wesentlich damit beschäftigt, „wie AkteurInnen durch bestimmte Handlungen oder Entscheidungen auf weitere Handlungen und Entscheidungen relevanter AkteurInnen Einfluss nehmen“ (Heinrich 2007, S. 49), ist die Analyse dieser Ebene zentral. Handlungskoordination findet vorzugsweise auf der Mikroebene statt, auf der Akteure miteinander interagieren, ihre wechselseitigen Abhängigkeiten bearbeiten und so die Realisierung von Educational Governance im Alltag prägen. Die Einnahme einer Mikroperspektive ermöglicht folglich, die Handlungskoordination auf mehreren Ebenen aus der Perspektive derer zu analysieren, die letzten Endes Bildungsarbeit leisten und Reformen, die auf Änderungen von Bildungsprozessen zielen, in ihrem Alltag interpretieren, bearbeiten, umsetzen oder verweigern. Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich daher mit der zentralen Frage der Educational Governance: „Wie erfolgt die Handlungsabstimmung in einem Mehrebenensystem mit zahlreichen Akteuren?“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 16) aus der Perspektive des durch den soziologischen Neo-Institutionalismus geprägten institutional work-Ansatzes (Lawrence und Suddaby 2006; Lawrence et al. 2009; Lawrence et al. 2013), der auf die Mikroebene fokussiert. Der soziologische Neo-Institutionalismus, in dessen Kontext institutional work steht, weist eine lange Tradition in der Erforschung von Bildungsorganisationen auf (Hasse 2016). Ein zentrales Postulat ist, dass nicht nur formale Regeln (Gesetze und Standards), sondern auch normative und kulturell-kognitive Einflüsse handlungskoordinierend sind. Kulturell-kognitive und normative Elemente wirken sich auf die Interpretation staatlicher Regulierung durch die Akteure aus und beeinflussen die Umsetzung maßgeblich. Der institutional work-Ansatz fragt spezifisch, wie Institutionen durch die kenntnisreiche, kreative und praktische Arbeit von Individuen und kollektiven Akteuren neu geschaffen, aufrechterhalten oder verändert werden (Lawrence und Suddaby 2006). Er fokussiert auf die Art und Weise der Handlungskoordination verschiedener Akteure und ist daher anschlussfähig gegenüber der Educational Governance. Im Zentrum steht die Frage, wie Akteure institutionelle Arbeit leisten und Wandel mitgestalten. Insbesondere in Zeiten von Reformen sind Akteure herausgefordert, existierende Institutionen mit verschiedenen Praktiken aufrecht zu erhalten (z. B. durch Sicherstellen des Befolgens von Regeln oder

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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durch die Reproduktion von bestehenden Normen und Glaubenssystemen), was nicht immer gelingt. Die Educational Governance-Forschung hat sich bislang mehrheitlich auf die Schul- und Hochschulforschung fokussiert und die Berufsbildung, bis auf wenige Ausnahmen (u. a. Baumeler und Engelage 2016; Bank et al. 2015; Klenk 2013), als Untersuchungsobjekt vernachlässigt, obwohl diese sich besonders gut für die Analyse der Handlungskoordination in einem Mehrebenensystem eignet. Duale Berufsbildungssysteme sind ideale Objekte zur Untersuchung dezentraler Steuerung und des Zusammenspiels wirtschaftlicher Stakeholder, regionaler und nationaler Steuerungsorgane und Bildungsorganisationen, die gemeinsam das Ziel verfolgen, das öffentliche Gut Berufsbildung herzustellen. Auch hier stellt sich die generelle Frage, „auf der Basis welcher Governancestrukturen die verschiedenen Interessen ausgehandelt und entschieden und wie die Maßnahmen wirksam implementiert und umgesetzt werden können“ (Bank et al. 2016, S. 21). Im empirischen Fokus unseres Beitrags steht daher die Rekonstruktion der konkreten Praktiken eines Berufsverbands in der Folge einer großen schweizerischen Berufsbildungsreform, welche 2004 initiiert wurde, aus der theoretischen Perspektive von institutional work. Wir zeigen exemplarisch auf, wie die Akteure die Umsetzung neuer gesetzlicher Vorgaben konkret bearbeiteten. Dabei gehen wir davon aus, dass die Reproduktion institutioneller Arrangements der Berufsbildung nicht automatisch erfolgte, sondern dass sie institutionelle Arbeit auf mehreren Ebenen erforderte, da die Akteure eine Gesetzesänderung verarbeiteten und dabei auch normative und kulturell-kognitive Elemente stärkten oder neu etablierten und die Neuerungen in ihre Praktiken und Routinen einbetteten. Der Beitrag ist wie folgt aufgebaut: Zunächst präsentieren wir die zentralen Aussagen des institutional work-Ansatzes und demonstrieren dann dessen Erklärungskraft samt Grenzen anhand eines empirischen Phänomens. Das präsentierte Fallbeispiel zeigt die konkrete institutionelle Bearbeitung der schweizerischen Berufsbildungsreform 2004 durch den Berufsverband der Weberinnen. Abschließend diskutieren wir, welche Erweiterung und Schärfung der institutional work-Ansatz der Educational Governance-Perspektive bietet.

2 Die institutional work-Perspektive Um zu analysieren, wie Bildungsarbeit in Organisationen geleistet wird und wie Reformen konkret in die tägliche Praxis einfließen, eignet sich der soziologische Neo-Institutionalismus, in dessen Tradition auch die institutional work-Perspektive steht. Der soziologische Neo-Institutionalismus hat dazu beigetragen, die Handlungen von Organisationen und ihren Mitgliedern zu erklären, indem er rationale Akteur-Modelle verwirft und stattdessen den unreflektierten, routinemäßigen und als selbstverständlich empfundenen Charakter des menschlichen Handelns betont (Raviola und Norbäck 2013). Institutionen wirken entlastend, da sie bestimmte Formen sozialen Handelns oder bestimmte Lösungsstrategien erwartbar machen, ohne dass detailliertes Wissen über Motive der Beteiligten und Begleitumstände 203

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notwendig ist (Hasse und Krücken 2008). Sie sorgen damit für Stabilität, wirken sinnstiftend und befreien den Einzelnen von der „Bürde der Entscheidung“ (Berger und Luckmann 1970, S. 57). Scott (2008) unterscheidet dabei drei institutionelle Dimensionen: Während regulative Institutionen Regeln und Gesetze beinhalten, die sanktioniert werden können, enthalten normative Institutionen Wertvorstellungen und soziale Verpflichtungen, deren Nichteinhaltung soziale Missbilligung zur Folge hat. Kulturell-kognitive Institutionen schließlich bestehen aus geteilten Deutungsmustern und Handlungsweisen, die wirksam sind, da sie als gegeben angenommen und nicht hinterfragt werden. Beeinflusst durch Ideen aus Olivers (1991) Beitrag zu strategisch handelnden Organisationen und DiMaggios (1988) Konzept des institutionellen Unternehmertums sowie durch die praxisorientierte Soziologie, den Sozialkonstruktivismus und organisationsethnographische Erkenntnisse schlugen Lawrence und Suddaby (2006) eine erweiterte Forschungsperspektive vor. Mit dem Ziel, die Aufmerksamkeit in der Analyse von Institutionen wieder stärker auf die Rolle der Akteure und ihrer Praktiken zu richten, haben sie den institutional work-Ansatz geprägt. Sie fokussieren auf „the purposive action of individuals and organizations aimed at creating, maintaining and disrupting institutions“ (Lawrence und Suddaby 2006, S. 215). Der Ansatz lanciert die These, dass Institutionen durch institutionelle Arbeit individueller oder kollektiver Akteure permanent und aktiv neu geschaffen, erhalten oder verändert werden (Lawrence und Suddaby 2006; Lawrence et al. 2011; 2009). Sie verorten diese Perspektive in praxistheoretischen Ansätzen, wie u. a. in den Arbeiten von Giddens (1984). So gehen sie davon aus, dass Institutionen durch soziales Handeln reproduziert oder verändert werden. Sie betonen dabei, dass dieses Handeln nicht losgelöst von Institutionen, aber auch nicht völlig durch sie determiniert ist. Die handelnden Akteure werden in dieser Sichtweise aber neu als kenntnisreich konzeptualisiert und verfügen über ausgeprägte praktische Fertigkeiten und Sensibilität, die sie kreativ einsetzen können, um institutionelle Arrangements zu beeinflussen. Im Fokus steht „the creative and knowledgeable work of actors which may or may not achieve its desired ends and which interacts with existing social and technological structures in unintended and unexpected ways.“ (Lawrence und Suddaby 2006, S. 219) Institutional work will dabei nicht nur intentionale Handlungen von machtvollen Akteuren untersuchen, sondern auch diejenigen identifizieren, die „nearly invisible and often mundane, as in the day-to-day adjustments, adaptations, and compromises of actors attempting to maintain institutional arrangements“ (Lawrence et al. 2009, S. 1) sind. Somit wird der Fokus auf die praktische Arbeit gelegt, durch die Akteure Institutionen reproduzieren oder verändern – und dies sowohl organisationsintern gegenüber den Mitgliedern als auch organisationsextern gegenüber dem Organisationsumfeld. Während die Schaffung neuer Institutionen im Forschungsfeld von institutional entrepreneurship und in Untersuchungen über den Einfluss sozialer Bewegungen auf Institutionen (Fligstein und McAdam 2011; Zietsma und Lawrence 2010; Zietsma und McKnight 2009) schon beachtliche empirische Aufmerksamkeit erhielten, wurde der Erhalt (maintenance) von Institutionen bislang nur wenig erforscht. Dies liegt daran, dass mit der Definition von Institutionen oft deren selbstreproduzierender Charakter

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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hervorgehoben und damit die Aufrechterhaltung von Institutionen implizit als gegeben betrachtet wird (z. B. DiMaggio und Powell 1983; Jepperson 1991). Lawrence und Suddaby (2006, S. 234) stellen aber fest, dass institutionelle Arbeit, welche Institutionen aufrechterhält, erhebliche Anstrengungen verlangt, vor allem dann, wenn sich das Organisationsfeld in eine neue und unerwartete Richtung weiterentwickelt, etwa durch eine Bildungsreform, wenn neue Akteure ins Feld eintreten oder sich ein technologischer oder demografischer Wandel vollzieht. Es ist grundlegend, die Praktiken zu analysieren, die von den handelnden Akteuren im Feld angewendet werden, um zu verstehen, wie individuelle und kollektive Akteure diese Dynamiken zu beeinflussen suchen und wie dies zu institutionellem Wandel oder zu Reproduktion beiträgt. Anhand eines Rückblicks auf zahlreiche empirische Studien zu institutionellem Wandel und Reproduktion identifizieren Lawrence und Suddaby (2006) verschiedene Praktiken, die sie als institutionelle Arbeit klassifizieren. Sie ordnen diese Praktiken je nach Art des untersuchten Institutionalisierungsprozesses (Erschaffung, Erhalt oder Veränderung) in eine Taxonomie ein. Zudem unterscheiden sie, ob sich die institutionelle Arbeit mehrheitlich auf die regulative, normative oder kulturell-kognitive Dimension der Institutionen bezieht (siehe Tab. 1). Tab. 1

Modi institutioneller Arbeit

Institutionelle Dimensionen Regulativ Ziel ist die Aufrechterhaltung oder Anpassung von Gesetzen und Regeln Normativ Ziel ist die (Neu-)Definition von Normen und Werten bzw. deren Stärkung oder Schwächung

Beispiele institutioneller Arbeit Neudefinition oder Änderung konstitutiver Regeln; Verwaltung, Beobachtung und Sanktionierung zur Stärkung von Regeln; Entkopplung von Belohnung und Sanktion von Regeln, um diese zu schwächen Identitätskonstruktion, Veränderung normativer Assoziationen; Schaffung von Netzwerken, Reproduzieren von Normen durch Aufzeigen von positiven und negativen Beispielen; Entkopplung von Praktiken von ihrer moralischen Grundlage Einführung neuer Kategorien und Verkettungen von UrKulturell-kognitiv Ziel ist die Herstellung, Änderung sache und Wirkung; Zerstreuung oder Untergrabung von Annahmen und Glauben über kausale Zusammenhänge; oder Stärkung von Glaubens­ systemen (shared understanding) Erleichterung der Übernahmen neuer Praktiken durch Risikominimierung in Verbindung mit Innovation und Nachahmung Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Lawrence und Suddaby 2006 und Scott 2008

In Bezug auf die regulative Dimension institutioneller Arbeit schaffen Akteure gemäß Lawrence und Suddaby (2006, S. 221–238) neue Regeln und Vorschriften (advocacy, defining und vesting), stellen die Einhaltung dieser Regeln sicher (enabling work, deterrence) oder schaffen diese ab (disconnecting rewards and sanctions) und belohnen oder sanktionieren 205

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entsprechendes Verhalten (policing). Einerseits verfolgen sie das Ziel, Regeln zu etablieren, die den Zugang zu Ressourcen ermöglichen, zum Beispiel durch die Definition verschiedener Kategorien von Mitgliedschaften. Andererseits ist diese Art institutioneller Arbeit auch geeignet, soziale Mechanismen einzuführen, zu stärken oder zu verändern, die über Belohnung und Bestrafung die Einhaltung der Regeln fördern. Bezüglich der normativen Dimension versuchen Akteure, gemeinsame Deutungsrahmen zu entwickeln, die auf geteilten Werten und Normvorstellungen beruhen. Dabei können drei Ansatzpunkte institutioneller Arbeit unterschieden werden. Erstens kann über die aktive Etablierung kollektiver Identität das Verhältnis der Akteure zum Organisationsfeld definiert werden (constructing identities). Zweitens kann institutionelle Arbeit das Verhältnis zwischen den Normen und dem Organisationsfeld beeinflussen, indem Akteure die moralischen Grundwerte einer Regel stärken oder zu unterlaufen versuchen (changing normative associations und disassociating moral foundations). Das geschieht, indem sie bestimmte Praktiken als fair oder ungerecht einordnen, etwa indem sie positive oder negative Beispiele individuellen oder kollektiven Handelns bzw. Akteure öffentlich würdigen oder an den Pranger stellen (valorizing, demonizing und mythologizing; Lawrence und Suddaby 2006, S. 232–233). Drittens formen Akteure eine gemeinsame Identität und geteilte Werte und Normen als Basis für die Schaffung „normativer Netzwerke“ (constructing normative networks); sie bestimmen also das Verhältnis der Akteure im Organisationsfeld zueinander (ebd., S. 224). Schließlich versuchen Akteure in Bezug auf die kulturell-kognitive Dimension, aktiv Einfluss auf die Legitimationsmuster von Glaubenssystemen auszuüben. Das geschieht, indem sie zum Beispiel Annahmen über die Verkettung von Ursache und Wirkung herstellen (theorizing) oder neue Konzepte und Kategorien definieren. Zudem kann es hilfreich sein, wenn sie durch die Verwendung einer bestimmten Sprache und Fachtermini die Verinnerlichung von Konzepten und neuen Praktiken bei anderen Personen fördern (embedding and routinizing). Eine andere Art institutioneller Arbeit besteht in der Verbreitung von neuen Praktiken durch Schulungsaktivitäten oder Weiterbildungen, in denen neues Wissen und Praktiken eingeübt werden (educating; Lawrence und Suddaby 2006, S. 226–228). Dabei bedeutet die Abnabelung von etablierten Praktiken zusätzlichen Aufwand und Anstrengung für die Akteure, für die der Ausgang solcher Umstellungen zudem noch häufig ungewiss ist (ebd., S. 237). Schließlich kann kulturell-kognitive institutionelle Arbeit auch darin bestehen, dass zugrundeliegende Glaubenssysteme untergraben (undermining assumptions and belief ) oder antizipierte Risiken von Innovationen minimiert werden (theorizing). Nicht zuletzt können Akteure neue Handlungsabläufe musterhaft zur Verfügung stellen, welche die alten ersetzen (ebd., S. 237). Gelingt es Akteuren, veränderte Regelungen und Handlungsoptionen an die vormals bestehenden scheinbar anzugleichen (mimicry), kann auch das helfen, Widerständen zu begegnen und Vertrauen in neue Regeln und institutionelle Prozesse herzustellen.

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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Governance im komplexen Mehrebenensystem der Schweizer Berufsbildung

Im Folgenden wird die Erklärungskraft der theoretischen Perspektive von institutional work am empirischen Phänomen der schweizerischen Berufsbildungsreform 2004 demonstriert. Nach der Einführung in die Governancestruktur des komplexen Mehrebenensystems der Schweizer Berufsbildung wird die institutionelle Arbeit identifiziert, die ein Bildungsakteur, der Berufsverband der Weberinnen, geleistet hat, um die Handlungskoordination auf mehreren Ebenen zu gewährleisten und seine berufliche Grundbildung trotz existenzbedrohender Bildungsreform aufrechtzuerhalten. Dabei liegt das Interesse in der Identifizierung verschiedener Arten institutioneller Arbeit, die sich entweder an externe Anspruchsgruppen oder intern an die Mitglieder der Organisation richtet und durch die mehr oder weniger erfolgreich die Interessen der Organisation durchgesetzt werden können. So wird deutlich, wie Bildungssteuerung in der Berufsbildung funktioniert und auf welche Weise Handlungskoordination zwischen Akteuren erfolgt. Insgesamt handelt es sich dabei um ein überraschendes Beispiel von institutional maintenance. Die Schweizer Berufsbildung ist, ähnlich wie das deutsche und österreichische, ein kollektives Ausbildungssystem (Busemeyer und Trampusch 2012), in das sowohl staatliche als auch wirtschaftliche Akteure involviert sind. Die Berufsbildung in diesen dualen Systemen ist geprägt von historisch gewachsenen institutionellen Arrangements zwischen privaten und öffentlichen Akteuren mit unterschiedlichen Zielen und Interessen. Neben mehreren administrativen Ebenen mit unterschiedlichen Akteurskonstellationen, wie etwa nationalen und regionalen Bildungsadministrationen und -organisationen, sind Stakeholder aus der Wirtschaft, zum Beispiel Kammern, Arbeitgeberverbände, Berufsverbände, Sozialpartner etc., von zentraler Bedeutung. Die gezielte Veränderung solch komplexer Arrangements ist oft schwierig. Kollektive Berufsbildungssysteme gelten daher als besonders fragil, da die ihnen unterliegenden Interessenskonflikte immer wieder hervorbrechen können. Das besondere Merkmal kollektiv organisierter Berufsbildungssysteme ist, dass Arbeitgeber- und Berufsverbände eine entscheidende Rolle für deren Entwicklung und Umsetzung spielen. Sie übernehmen dafür zentrale Aufgaben im Berufsbildungssystem. Das Schweizer Berufsbildungsgesetz schreibt die Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft vor. Die wirtschaftlichen Akteure werden dabei als „Organisationen der Arbeitswelt“ bezeichnet. Sie gestalten gemeinsam mit den kantonalen und Bundesbehörden das Berufsbildungssystem mit. Dies geschieht, indem Verbandsvertretungen in nationalen Arbeitsgruppen, Beiräten, etc. mitarbeiten und an nationalen Fachtagungen teilnehmen. Weiter hat der Staat den Verbänden öffentliche Aufgaben delegiert; insbesondere sind sie für die inhaltliche Definition der Berufe verantwortlich und erstellen die Curricula (Berufsentwicklung). So verfügen wichtige, bislang nur wenig erforschte Bildungsakteure wie Berufsverbände in der Schweiz über große inhaltliche Definitionsmacht. Dabei werden sie meist nicht als Bildungsakteure wahrgenommen, obwohl sie bildungsspezifische Aufgaben übernehmen und zum Teil auch als private Bildungsanbieter agieren. 207

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Durch die Delegation der inhaltlichen Definitionsmacht an wirtschaftliche Verbände soll die Passung der Berufsbildung mit den Bedürfnissen des Arbeitsmarkts gewährleistet werden, was als Schlüssel für die erfolgreiche Arbeitsmarktintegration der Jugendlichen gilt. Arbeitgeber- und Berufsverbände müssen dafür sowohl eng mit öffentlichen Ämtern als auch mit den ausbildenden Unternehmen zusammenarbeiten. Zudem übernehmen die Verbände wichtige Aufgaben in der eigentlichen beruflichen Bildungsarbeit. Dabei sind es insbesondere die Berufsleute, die als Berufsbildner in Betrieben, Prüfungsexperten oder Lehrpersonen an kantonalen Berufsfachschulen einen wesentlichen Beitrag zur Ausbildung von Fachkräften leisten. Wichtig ist einerseits, dass in jedem dieser Bereiche alle Akteure (Bund, Kantone und Verbände) zusammenarbeiten müssen, und andererseits, dass je nach Aufgabenbereich andere Akteure die Hauptverantwortung tragen, die Akteurskonstellationen also ständig wechseln. Als intermediäre Organisationen müssen die Arbeitgeber-, Arbeitnehmer- und Berufsverbände Interessen ausgleichen und Kompromisse zwischen unterschiedlichen Anspruchsgruppen finden, wobei sie auch eigene Interessen entwickeln können (Schmitter und Streeck 1999). Die Organisationen der Arbeitswelt arbeiten an der Schnittstelle zwischen ihren Berufsleuten, die ihre berufliche Tätigkeit schützen wollen, den Betrieben mit ihren je eigenen wirtschaftlichen Interessen und dem Staat, welcher die Qualität der Schweizer Berufsbildung insgesamt im Blick behält und über Modernisierung und Standardisierung die nationale und internationale Anerkennung der Berufsbildungsabschlüsse gewährleisten soll. Die Berufsbildung in der Schweiz als lang bestehendes, komplexes institutionelles Arrangement ist besonders interessant, um die Institutionalisierungsarbeit dezentral positionierter Akteure mit wenigen Ressourcen für den Erhalt von Institutionen zu untersuchen. Im Gegensatz zu Deutschland sind die Schweizer Organisationen der Arbeitswelt kaum reguliert, die Mitgliedschaft ist für Firmen freiwillig und die Gewerkschaften sind nicht systematisch in die Erarbeitung der Bildungsinhalte involviert. Dies führt zu einer heterogenen Organisationslandschaft mit wenigen großen und einer Vielzahl kleiner Berufsverbände. Das schweizerische Berufsbildungsgesetz wurde seit der ersten Gesetzgebung 1930 mehrmals revidiert (Wettstein et al. 2014). Die letzte Revision trat 2004 in Kraft und wurde als selbsterhaltender institutioneller Wandel charakterisiert (Trampusch 2010). Um das Berufsbildungssystem zu erhalten und zukunftstauglich zu machen, wurden verschiedene Anpassungen vorgenommen, ohne das System jedoch grundlegend umzugestalten. So wurde die Qualitätsentwicklung der beruflichen Grundbildung gestärkt, indem neue pädagogische Konzepte eingeführt und als verbindlich für die inhaltliche Definition von Berufen erklärt wurden. Zudem nehmen die Bundesbehörden nun eine stärkere Rolle bei der Berufsentwicklung wahr, indem sie Berufsreformen aktiver begleiten (Berner 2013). Durch diese Neuerungen sahen sich vor allem kleine Berufsverbände mit einer schwierigen Situation konfrontiert. Um zu verhindern, dass sie ihre eidgenössische Berufsanerkennung verlieren, mussten sie mit ihren knappen finanziellen und personellen Mitteln höhere administrative und pädagogische Anforderungen bewältigen. Außerdem wurden

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sie aufgefordert, sich mit anderen Berufen zu sogenannten Berufsfeldern zusammenzuschließen, da es Bestrebungen gab, die Anzahl Berufe zu reduzieren. Unter diesen Umständen ist es umso erstaunlicher, dass es einige kleine Berufsverbände geschafft haben, ihre Organisationen und Berufe zu erhalten.

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Fallbeispiel: institutionelle Arbeit des Berufsverbands „Interessengemeinschaft Weben“ in der Folge der Berufsbildungsreform 2004

Die Interessengemeinschaft Weben (IGW) ist als Berufsverband verantwortlich für die Wahrung der Interessen des Berufs „Gewebegestalterin“ und seiner Angehörigen sowie für die Organisation und Inhalte der Ausbildung. Die Organisation ist stark abhängig vom Engagement ihrer 360 Mitglieder, die sich hauptsächlich auf freiwilliger Basis und ehrenamtlich einbringen. In der Schweiz existieren heute lediglich sieben Ausbildungsbetriebe und eine Vollzeitberufsschule in der italienischen Schweiz, welche rund zehn Lernende pro Jahr im Weben als Beruf ausbilden. Die IGW ist Teil des „Netzwerkes Kleinstberufe“, einer Plattform, die 2014 mit dem Ziel gegründet wurde, den Einfluss kleiner Berufe in der Berufsbildungspolitik durch einen verstärkten Wissens- und Erfahrungsaustausch zu erhöhen (Netzwerk Kleinstberufe 2017). Die Fallstudie ermöglicht so Einblicke in die institutionelle Arbeit von Organisationen, welche sich mit beschränkten Mitteln und geringer Machtausstattung für den Erhalt ihrer Organisation und ihres Berufes engagieren. Die im Folgenden präsentierte Fallstudie basiert auf Dokumenten der IGW (Jahresberichte, Skripte für Mitgliederinformation an den Jahresversammlungen, Artikeln aus der Verbandszeitschrift und Informationen von der Webseite) und auf einem umfangreichen Experteninterview (Bogner et al. 2009) mit einer Repräsentantin der IGW, in dem sie ihr Insider-Wissen zur Verfügung stellte und detailliert organisationale Praktiken während des Reformprozesses schilderte. Der transkribierte Text des zweistündigen Gesprächs und die schriftlichen Dokumente dienten als Grundlage, um einerseits die verschiedenen Phasen des Reformprozesses näher zu beleuchten (Langley 1999; Zietsma und Lawrence 2010). Andererseits konnten diskursive Praktiken des Berufsverbandes gegenüber internen und externen Stakeholdern identifiziert werden. Die vorgängig beschriebenen Formen institutioneller Arbeit dienten als sensibilisierende Konzepte für die Inhaltsanalyse (Kelle und Kluge 1999). Tabelle 2 gibt einen Überblick über den Berufsreformprozess und die verwendeten Modi institutioneller Arbeit, die im Folgenden detailliert beschrieben werden.

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Tab. 2

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Zusammenfassung: Berufsreform und institutionelle Arbeit der Weberinnen institutional work organisationsintern: Mitglieder

institutional work organisationsextern: Organisationsfeld

Erörterung alternativer Ausbildungsmöglichkeiten: Etablierung eines Deutungsrahmens über die Relevanz der Berufsbildung für die IGW und die Berufsleute (theori­ zing)

Versuch, die Berufsreform zu vermeiden

Partizipation, Konsensfindung und die diskursive Herstellung von Kontinuität zwischen Vergangenheit und Zukunft ermöglichen regulative, normative und kulturell-kognitive Anpassungen am Berufsbild (theorizing, constructing identities) Schulung der Berufsleute über 2011–2015: Umsetzung der Reform: Zehn die neuen Regelungen und Praktiken der Berufsbildung Lernende beginnen neu mit der Ausbildung zur Gewebe- (educating, embedding and routinizing) gestalterin

Zugeständnisse der Bundesbehörden ermöglichen den Beginn des Reformprozesses

Phasen des Berufsreformprozesses 2004–2007: Existenzielle Bedrohung: • Hohe Anforderungen der Behörden an die Reformierung der Berufe • Schließung der Berufsschule

2008–2010: Berufsreformprozess

Mobilisierung von Mitgliedern und Ausbildungsbetrieben durch Anerkennung von bestimmten Handlungsweisen und Abwertung anderer Handlungsweisen (valorizing and demonizing)

Abklärung von Synergien mit anderen Berufsverbänden Unbeabsichtigte Konsequenz: Kontakte werden mit ähnlichen Verbänden etabliert

Mitwirkung der Behörden innerhalb der Reformkommission Erfolglose Versuche, Behörden zu beeinflussen (advocacy) Schaffung einer neuen kollektiven Identität „Kleinstberufe“ und des normativen Netzwerks unter den Verbänden der Kleinstberufe (constructing identities and normative networks) resultiert in erhöhter Sichtbarkeit und sozialer Anerkennung der Kleinstberufe sowie einem ersten Verhandlungserfolg mit kantonalen Behörden

Quelle: Eigene Darstellung

Das 2004 in Kraft getretene Berufsbildungsgesetz verlangte die Ausarbeitung neuer rechtlicher Grundlagen für sämtliche Berufe der beruflichen Grundbildung wie zum Beispiel Curricula, Prüfungsbestimmungen, etc. Für die IGW schienen die administrativen Hürden und der Aufwand für diese Arbeit zu hoch. Besonders der enge Zeitplan, der Mangel an finanziellen Ressourcen und die erwartete Mehrarbeit schienen die Anpassung des Be-

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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rufs an die neuen Gesetzesvorlagen zu verunmöglichen. Gleichzeitig wurde eine für die IGW wichtige Berufsfachschule von den kantonalen Behörden geschlossen, womit einige schulbasierte Lehrstellen verloren gingen. Die IGW spielte daher mit dem Gedanken, die berufliche Grundbildung aufzugeben und Weben nur noch im Rahmen der beruflichen Weiterbildung anzubieten. Sie versuchten also, die Reform zu vermeiden, statt sie sofort umzusetzen. In den Diskussionen zur Zukunft des Weberinnen-Berufs bewerteten die Verbandsmitglieder die Wichtigkeit der Berufsbildung unterschiedlich. Einige sahen sie als entscheidend, andere monierten, dass Weberinnen auch ohne Berufsbildung sehr gute Arbeit leisten können. In dieser Situation lancierte die IGW zuerst interne Abklärungen zu alternativen Ausbildungsmöglichkeiten und zur Arbeitsmarktintegration von kürzlich diplomierten Weberinnen. Sie stellten dabei fest, dass viele Weberinnen nach wie vor im Berufsfeld tätig sind. Außerdem erhielten sie von Stakeholdern aus der höheren Bildung und Arbeitgebern die Rückmeldung, dass die in der Grundbildung vermittelten praktischen Fähigkeiten wertvoll seien. Weiter stellten sie fest, dass andere Bildungszertifikate im Gegensatz zum eidgenössisch anerkannten Berufsbildungsdiplom nicht mit Sicherheit das Einkommen, das bislang im Beruf erzielt wurde, garantieren können. Zudem wäre die Schaffung eines alternativen Ausbildungsgangs ähnlich aufwändig gewesen. Die Abklärungen endeten in der Etablierung eines gemeinsamen Deutungsrahmens, der auf pragmatischer Legitimität beruht und die kausalen Zusammenhänge zwischen der Berufsbildung, der Arbeitsmarktintegration und der Einkommenshöhe für die Weberinnen (theorizing, kulturell-kognitive institutionelle Arbeit) sowie die Relevanz der Beibehaltung der beruflichen Grundbildung für die IGW hervorhob. Parallel dazu folgte die IGW der Empfehlung der Behörden, abzuklären, ob sie zusammen mit anderen ähnlichen Berufen ein sogenanntes Berufsfeld gründen könnten. Es folgten mehrere Treffen mit anderen Handwerksverbänden, unterstützt von Nicht-Regierungsorganisationen, die das traditionelle Handwerk erhalten wollen. Obwohl letztlich kein Zusammenschluss zu einem Berufsfeld erfolgte, hatten diese Treffen zweierlei Effekte. Zum einen bildeten sie eine Quelle des Austauschs von Wissen und Praktiken über die Berufsbildungsreform, zum anderen wurde darin deutlich, dass auch andere Verbände mit vergleichbaren Schwierigkeiten zu kämpfen hatten. So entstanden erste Kontakte unter den Verbandsvertretungen und erste Schritte in Richtung einer gemeinsamen Identität der kleinen und im traditionellen Handwerk verankerten Berufe (constructing networks and identities, normative institutionelle Arbeit). Im Jahr 2008 entschieden die Weberinnen schließlich doch, die Reform ihres Berufes als berufliche Grundbildung durchzuführen, auch da die Behörden ihrerseits die zeitlichen Vorgaben gelockert, detaillierte Leitfäden zur Durchführung der Berufsreformen erstellt und finanzielle Unterstützung zugesichert hatten. Die IGW führte den Reformprozess gemäß den von den Bundesbehörden vorgegebenen Abläufen der Berufsentwicklung durch. Dazu gehörte eine fundierte Analyse des Arbeitsmarktes und der beruflichen Handlungskompetenz und die Entwicklung und Überarbeitung der Bildungspläne. Im Ergebnis fokussierten sie die Inhalte der beruflichen Grundbildung mehr auf die Aspekte 211

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des Designs, des Kundendienstes und des Verkaufs. Somit wurden der Kern des Berufes und seine Position im Arbeitsmarkt neu ausgerichtet. Statt der praktischen Aspekte des Handwebens steht nun der kognitive Aspekt des Gestaltens im Vordergrund. Im Bewusstsein, dass die meisten Weberinnen in ökonomischen Nischen selbstständig oder in kleinen Ateliers arbeiten, wurden neue Inhalte zum Verkauf in das Berufsbild eingefügt. Dementsprechend wurde die Berufsbezeichnung von „Textilgestalterin Handweben“ zu „Gewebegestalterin“ angepasst. Dies entspricht normativer Arbeit, die Werte und Normvorstellungen definiert (constructing identities) und regulativer Arbeit, die diese in die rechtlichen Grundlagen in Form der Bildungsverordnung und des Curriculums einbettet. Somit beinhaltete die Berufsreform verschiedene regulative, normative und kulturell-kognitive Veränderungen, welche von den Organisationsmitgliedern und den nationalen und kantonalen Behörden gutgeheißen werden mussten. Dies gelang einerseits dadurch, dass Mitglieder stark in den Ausarbeitungsprozess involviert waren (Mitarbeit in der sogenannten Reformkommission) und externe pädagogische Berater und Behörden als legitimierende Instanzen hinzugezogen wurden. Andererseits nutzten die Verantwortlichen interne Kommunikationskanäle, um Kontinuität mit der Vergangenheit herzustellen, etwa indem darauf hingewiesen wurde, dass in der langen Berufsbildungsgeschichte der Weberei schon verschiedene Namens- und Inhaltsänderungen etabliert wurden. Solche kulturell-kognitive institutionelle Arbeit lässt sich oft in institutionellen Veränderungsprozessen beobachten. Es geht dabei um theorizing, also die Herstellung und Kommunikation von Zusammenhängen, auf deren Basis ein gemeinsames Verständnis von neuen Situationen entwickelt wird. Die anschließende Implementierung der neuen Regelungen war für die Mitglieder des Berufsverbandes, aber auch für die ausbildenden Betriebe wiederum eine große Herausforderung. So musste Lehrmaterial gemäß der neuen inhaltlichen Ausrichtung weiterentwickelt werden, die betrieblichen und schulischen Ausbildner neu geschult und in den Betrieben Änderungen an der Ausbildungspraxis eingeführt werden. Wie Lawrence und Suddaby (2006) in ihrer Diskussion der regulativen institutionellen Arbeit hervorheben, fördern soziale Mechanismen wie Belohnung und Sanktionen die Einhaltung von Regeln. Diese Mechanismen müssen durch die Schaffung von Kontrollinstanzen, Zugang zu Informationen und rechtliche Möglichkeiten Sanktionen einzusetzen, verstärkt werden (enabling work und policing). Solche Sanktionsmechanismen existieren auch in der Berufsbildung. Die Berufsverbände haben durch ihre enge Zusammenarbeit mit den Ausbildungsbetrieben Zugang zu Informationen über die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben. Dadurch verfügen sie über ein gewisses Maß an Macht gegenüber den ausbildenden Betrieben und könnten zusammen mit den zuständigen kantonalen Behörden beispielweise Lehrbewilligungen entziehen, wenn ein Betrieb die berufliche Grundbildung nicht korrekt umsetzt. Da die Verbände für das Angebot an Lehrstellen aber auf die freiwillige Mitarbeit der Betriebe angewiesen sind, werden solche Maßnahmen und ein potentieller Austritt eines Betriebes häufig als zu riskant eingeschätzt. Neben formalen Sanktionen sind aber auch informelle Arten der Belohnung und Sanktion möglich, die zur Förderung von übereinstimmenden Haltungen und letztlich

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auch Handlungen beitragen. Zu diesen zählen die verschiedenen Arten normativer und kulturell-kognitiver institutioneller Arbeit. In der Umsetzungsphase war unter anderem der kognitive Aspekt des educating wichtig. Die Berufsleute, welche die neuen Regelungen in Schulen und Betrieben umsetzen müssen, wurden weitergebildet. Dafür wurden jährlich zweitägige Trainingsworkshops und weitere Schulungen organisiert. Durch die Vermittlung der neuen Regelungen und Abläufe, inklusive ihrer Begründungen, wurden die Verantwortlichen motiviert und befähigt, diese auch an den verschiedenen Ausbildungsorten umzusetzen. Die jährliche Wiederholung der Aktivitäten diente dabei der Integration von Neuerungen in die Vereinsroutinen (embedding and routinizing). Neben dieser kulturell-kognitiven institutionellen Arbeit spielten auch normative Elemente eine wichtige Rolle in der Umsetzungsphase. Das normative Fundament einer Institution wird durch die Definition besonders positiver und negativer Beispiele gefestigt, die den Handlungsrahmen formen. Lawrence und Suddaby (2006) sprechen von „Valorisierung bzw. Dämonisierung“ von Praktiken. So wurden verbandsintern Mitglieder und Betriebe, die sich besonders für die Belange der Berufsbildung engagierten, an Mitgliederversammlungen lobend erwähnt. Mitglieder oder Betriebe, die sich nicht engagierten und nicht an den Versammlungen erschienen, dienten als negative Gegenbeispiele. Auf diese Weise wurde das normative Bild des „guten Mitglieds“ kreiert und verdeutlicht, welche Verhaltensweisen erwünscht und welche nicht akzeptiert sind. So wurde informeller Druck aufgebaut, der anstelle von formalen Sanktionen die Einhaltung von Regeln begünstigt. Diese Art institutioneller Arbeit scheint besonders wichtig in einer Situation, in der Sanktionsmechanismen zwar existieren, diese aber als kontraproduktiv eingeschätzt werden. Um informellen Druck aufzubauen und gemeinsame Deutungsrahmen zu schaffen, musste allerdings ein intensiver, direkter Kontakt mit den Mitgliedern gepflegt werden. In den Erläuterungen der IGW-Vertretung zum Reformprozess trat dies prominent hervor. Die IGW-Verantwortlichen schufen bewusst mehr Gelegenheiten für den informellen Austausch und das Networking unter den Mitgliedern der Organisation. Solche Gelegenheiten der persönlichen Kontaktaufnahme wurden als zeitaufwändig, aber essentiell angesehen, um Konsens herzustellen. So wurde im Rahmen neuer und bestehender verbandsinterner Foren kulturell-kognitive und normative institutionelle Arbeit erfolgreich und aktiv für die Mobilisierung der Mitglieder und Betriebe genutzt. Die institutionelle Arbeit gegenüber den Behörden gestaltete sich demgegenüber passiver und schwieriger. Die Beziehung zu den Bundesbehörden war zwar sehr direkt und persönlich, da eine Bundesvertreterin auch die Berufsentwicklung begleitete. Jedoch zeichnete sich hier vorerst keine erfolgreiche Einflussnahme ab. So wurden spezifische Anliegen der IGW zum Teil mit Verweis auf administrative Regelungen zurückgewiesen, wodurch sich die IGW als unfair behandelt wahrnahm. Noch schwieriger gestaltete sich die Zusammenarbeit mit kantonalen Behörden. Diese finanzieren einen Großteil des Aufwands der beruflichen Grundbildung, nämlich die Berufsfachschulen und einen Teil der Kosten für überbetriebliche Kurse und Abschlussprüfungen. Konkret beschlossen die Kantone, dass die einzige Lernende aus der französischsprachigen Schweiz am deutschsprachigen Berufsfachschulunterricht teilnehmen 213

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müsse. Dadurch war die IGW gezwungen, den Unterricht bilingual durchzuführen, was für die Lehrpersonen und den Berufsverband Zusatzaufwand zur Folge hatte. Anfragen nach zusätzlicher finanzieller Unterstützung durch die öffentliche Hand blieben aber vorerst erfolglos. Die IGW stand mit solchen Schwierigkeiten aber nicht alleine da. Hier kamen die in der Anfangszeit etablierten Kontakte zu anderen kleinen handwerklichen Berufsverbänden wieder ins Spiel. Diese dienten zunächst dem informellen Informationsaustausch, wurden aber ab 2012 formalisiert. Dabei wurden die betroffenen Berufsverbände von verschiedenen Stakeholdern unterstützt. Dazu gehörten der Schweizerische Gewerbeverband, der sich für kleine und mittlere Unternehmen engagierte, das Bundesamt für Kultur, das sich für den Erhalt des traditionellen Handwerks einsetzte, das Eidgenössische Hochschulinstitut für Berufsbildung, das im Auftrag des Bundes die Berufsentwicklung begleitete, die Bundesbehörde selbst sowie auch die kantonale Koordinationskonferenz für die Berufsbildung (SBBK). Seit 2012 fand jährlich je eine solche nationale Tagung mit dem Ziel statt, Erfahrungen auszutauschen und Lösungsansätze zu entwickeln. 2014 wurde schließlich das „Netzwerk Kleinstberufe“ mit einer eigenen Organisationsstruktur und einem Internetauftritt gegründet. In Anlehnung an Lawrence und Suddaby (2006) entsprechen diese Entwicklungen der Schaffung einer neuen kollektiven Identität „die Kleinstberufe“ und der Etablierung eines normativen Netzwerks zwischen verschiedenen Organisationen, die gemeinsame Wertvorstellungen und Normen teilen. Drei Jahre nach der ersten Tagung der Kleinstberufe konstatierte die IGW, dass durch das Netzwerk für die kleinen Berufe die Möglichkeit entstanden sei, mit einer Stimme und auf Augenhöhe mit den Behörden zu kommunizieren. Zusätzlich konnten die Berufsverbände der Kleinstberufe durch ihre gemeinsame Teilnahme an der Schweizerischen Berufsbildungsmesse Swiss Skills die Visibilität ihrer Berufe auch für ein breiteres Publikum erhöhen. Nicht zuletzt führte die IGW einen vor kurzem erwirkten Verhandlungserfolg mit den Kantonen auch darauf zurück, dass sie ihre Interessen im Netzwerk besser kommunizieren und durchsetzen konnten.

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Diskussion: die Bedeutung von institutional work für die Theoriebildung der Educational Governance

Im Folgenden werden die bisher präsentierten Argumente zusammengefügt, um zu zeigen, wie Educational Governance von einer Perspektivenerweiterung in Richtung institutional work profitieren kann. Educational Governance interessiert sich für die Frage, „wie erforderliche oder gewünschte Leistungen im Zusammen-, aber auch Gegenspiel der involvierten Akteure hergestellt werden, wie ihre Handlungskoordination erfolgt und auf welche Formen der Kooperation sie dabei zurückgreifen.“ (Graβ 2015, S. 87) Theoretische Perspektiven machen jeweils bestimmte Phänomene sichtbar, während andere weniger beachtet werden oder unsichtbar bleiben.

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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Die Stärke der institutional work-Perspektive liegt in der Sichtbarmachung der Mikroebene, die bislang in der Forschung zu Educational Governance vernachlässigt wurde. Will man nämlich genauer untersuchen, wie Handlungskoordination zustande kommt, kommt man um die Untersuchung konkreter Praktiken der handelnden Akteure nicht herum. Da die Educational Governance-Perspektive sich hier nur unzureichend scharfsichtig darstellt, sind neue institutionalistische Ansätze hilfreich, welche ihr Augenmerk gerade auf diese, von der Educational Governance unterbelichteten Aspekte der Mikroebene legen (Graβ 2015). Der institutional work-Ansatz ist geeignet, um komplexe Prozesse des institutionellen Wandels detailliert darzustellen und das Verständnis der Rolle der Akteure in diesen Prozessen zu erhöhen. Wie Powell und Colyvas (2008, S. 2) konstatieren: „Institutions are sustained, altered, and extinguished as they are enacted by individuals in concrete social situations. We need a richer understanding of how individuals locate themselves in social relations and interpret their context.“ Institutional work fokussiert auf die Handlungen von Individuen und kollektiver Akteure bei der Schaffung, Aufrechterhaltung und Transformation von Institutionen. Akteure sind dabei kenntnisreich, kreativ und verfügen über praktische Fertigkeiten. Ihr Handeln ist häufig unsichtbar, alltäglich und beinhaltet Anpassungen und Kompromisse, und zwar sowohl gegenüber Organisationsmitgliedern, als auch gegenüber dem Organisationsumfeld. Zu ihrem Handlungsrepertoire gehören verschiedene Praktiken, die regulative, normative und kulturell-kognitive institutionelle Dimensionen tangieren. Dabei wissen sie jeweils nicht, ob sie ihr Ziel erreichen oder scheitern. Educational Governance-Forschung betrachtet Steuerungsprozesse im Bildungswesen, hat aber die Berufsbildung bislang vernachlässigt, obwohl sich gerade hier ein ideales Analysefeld dezentraler Steuerung ausbreitet, da kollektiv organisierte Berufsbildung hauptsächlich über Aushandlungsprozesse zwischen Staat und privaten Akteuren organisiert ist. Der empirische Zugriff auf das Handeln in Form von institutional work erlaubt einen detaillierten Blick auf die Mikroebene des Handelns und der Handlungskoordination eines Berufsverbands bei der Verarbeitung der schweizerischen Berufsbildungsreform 2004. Eine Erweiterung von Educational Governance durch die Perspektive von institutional work scheint vorteilhaft, da der Alltag der Akteure und damit auch das Steuerungshandeln in seiner Komplexität besser verstanden werden kann. Das präsentierte Fallbeispiel illustriert die Handlungskoordination auf mehreren Ebenen aus der Perspektive derer, die letzten Endes Bildungsarbeit leisten und Reformen in ihrem Alltag bearbeiten, die auf Änderungen von Bildungsprozessen zielen. Die Fallstudie der Berufsreform der Weberinnen zeigt auf, dass für das Überleben eines Kleinstberufes unter dem neuen Schweizer Berufsbildungsgesetz institutionelle Arbeit nötig wurde. Die institutionelle Arbeit zum Erhalt der beruflichen Grundbildung der Weberinnen fand vor allem organisationsintern, durch normativen Druck, theorizing und educating statt. Die Handlungskoordination mit Bundes- und kantonalen Behörden hingegen verlief zuerst relativ passiv. Sie war dann in der Umsetzungsphase geprägt von einigen erfolglosen Beeinflussungsversuchen. Erst die Kontakte mit anderen gleichartigen Berufsverbänden führten zur Entstehung einer neuen kollektiven Identität, die zur Bildung des Netzwerks 215

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Kleinstberufe beitrug. Durch dieses Netzwerk hat sich im Anschluss auch der Zugang zu den Behörden verbessert. Das Überleben des Berufsverbands und der beruflichen Grundbildung Gewebegestalterin erforderte einige Anstrengung. Die identifizierten Handlungskoordinationen betrafen dabei nicht nur das Organisationsfeld, also die Mehrebenen-Kooperation mit Bund, Kantonen, und Firmen, sondern auch die Aufrechterhaltung der Organisation selbst, in dem institutionelle Arbeit auch intern gegenüber den Organisationsmitgliedern nötig war. Dabei verwendeten die Akteure eine Vielfalt von institutioneller Arbeit, die weit über das reine Belohnen oder Sanktionieren von Regeln hinausging und vor allem aktive Arbeit an normativen und kulturell-kognitiven Institutionen beinhaltete. Verschiedene Arten von institutioneller Arbeit fanden dabei gleichzeitig statt. Die Perspektive von institutional work ermöglicht folglich, parallel laufende Koordinationsmechanismen innerhalb und außerhalb einer Organisation zu identifizieren. Educational Governance kann durch die verstärkte Analyse von alltäglichen Prozessen in Bildungsorganisationen und dem Fokus auf normative und kulturell-kognitive Prozesse profitieren, um Steuerungsprozesse und ihre Ergebnisse besser zu verstehen. Institutional work verweist auf eine Vielzahl von alltäglichen Handlungskoordinationen hinsichtlich regulativer, normativer oder kulturell-kognitiver Institutionen, die sowohl organisationintern (etwa zur Überzeugung der Organisationsmitglieder bezüglich einer spezifischen Art und Weise der Bearbeitung einer Bildungsreform) als auch organisationsextern (zur Koordination auf mehreren Ebenen, im Fallbeispiel: u. a. mit Kantonen und dem Bund) verwendet werden können. Der Fakt, dass bestimmte berufliche Grundbildungen in der Folge der Berufsbildungsreform immer noch existieren, bedeutet nicht, dass die institutionelle Reproduktion mühelos gelang. Das Fallbeispiel zeigt, dass aktive Handlungskoordination auf mehreren Ebenen nötig ist, um Berufsausbildungen in traditionsreichen Berufen aufrecht zu erhalten. Die detaillierte Mikroperspektive aus Sicht einer Organisation auf das Mehrebenensystem hat selbstverständlich auch Grenzen. Das Konzept von institutional work scheint bisher vor allem einen deskriptiven Nutzen zu haben: „Man hat zwar empirisch zeigen können, dass die Beeinflussung von Institutionen auf vielfältige Weise möglich ist. Man ist jedoch weit davon entfernt, prognostizieren zu können, wann Institutionalisierungsarbeit tatsächlich Wirkungen zeitigt oder welche Formen von Institutionalisierungsarbeit unter welchen Umständen zu erwarten sind“ (Möllering 2011, S. 470). Der Fokus auf die Akteure und ihre institutionelle Arbeit sollte daher sinnvollerweise durch eine Analyse der institutionellen Merkmale und der Verteilung von Macht und Ressourcen ergänzt werden, die bestimmte Arten von institutionellen Arbeiten plausibler oder sogar notwendig machen und andere nicht (Hwang und Colyvas 2011). Fallkonstrastierungen mit Organisationen unterschiedlicher Charakteristiken würden es erlauben, generalisierbarere Annahmen bezüglich der Verwendung von institutional work über unterschiedliche institutionelle Kontexte hinweg zu formulieren und so das Verständnis dynamischer Steuerung in komplexen Bildungssystemen zu verbessern.

Der Beitrag der institutional work-Perspektive

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Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial für die Educational Governance Forschung Doris Graß und Matthias Alke Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

Zusammenfassung

Die Soziologie der Konventionen und ihr Analyseinstrumentarium bieten vielfältige Anknüpfungspunkte für die Untersuchung von Phänomenen der Educational Governance. Pragmatische Methodologie und Handlungstheorie integrierend, erlaubt es die Soziologie der Konventionen Handlungskoordination zwischen AkteurInnen in komplexen und durch Unsicherheit charakterisierten Situationen nicht nur als instrumentelles Steuerungshandeln zu verstehen, sondern als an pluralen, spezifischen Sinnlogiken ausgerichtete Koordination. Ausgehend vom Konzept der Konvention – soziokulturell verankerten Handlungslogiken –, kann Governance im Bildungsbereich als (potenziell) plural gerahmt, und zugleich als mit vielfältiger Normativität ausgestattet analysiert und beforscht werden. Der Beitrag führt in die Soziologie der Konventionen und ihre wesentlichen theoretischen Annahmen sowie Konzepte ein, weist auf die Anwendungsbreite im Bereich der Bildungsforschung und hebt schließlich ihr spezifisches Analysepotenzial heraus. Ziel ist es, die Soziologie der Konventionen als eigenständige theoretische Perspektive auf den Gegenstand der Steuerung und Governance im Bildungsbereich darzulegen. Schlüsselbegriffe

Bildungsforschung, Bildungstheorie, Educational Governance, Französischer Pragmatismus, Soziologie der Konventionen

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_11

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Doris Graß und Matthias Alke

1 Einleitung Die Educational Governance-Forschung richtet ihre Aufmerksamkeit auf „das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 22). Abgrenzend von einem normativen Steuerungsverständnis, wie es z. B. in Konzepten des ‚New Public Management‘ zum Ausdruck kommt, wird in der Educational ­Governance-Forschung ein analytischer Governance-Begriff stark gemacht, um die Koordination und Beeinflussung sozialer Handlungen unterschiedlicher Akteure zwischen der Makro-Ebene gesellschaftlicher Teilsysteme, der Meso-Ebene organisationaler und interorganisationaler Strukturen und der Mikro-Ebene der Leistungsproduktion von Individuen und Gruppen zu untersuchen (Schimank 2007, S. 234). Anknüpfend an diese grundlegende Unterscheidung verschiedener Handlungsebenen kann zunächst davon ausgegangen werden, dass soziale Situationen, in denen sich Akteure koordinieren müssen oder wollen, ganz gleich auf welcher Handlungsebene sie verortet sind, durch Unsicherheit und Komplexität geprägt sein können (Diaz-Bone 2009, S. 237). Diese Annahme stellt gleichermaßen den Ausgangspunkt der Soziologie der Konventionen dar, einem transdisziplinären Ansatz des Neuen Französischen Pragmatismus, der aktuell in vielfältigen Forschungsfeldern als Analyseperspektive rezipiert und angewandt wird. Leitend ist auch hier die Frage, wie sich Akteure angesichts der prinzipiellen Unsicherheit sozialer Handlungen erfolgreich koordinieren können. Aus Sicht der Soziologie der Konventionen gelingt die Bewältigung der Unsicherheit dadurch, dass sich Akteure wechselseitig unterstellen, dass sie den gleichen sozialen Regeln folgen, die jeweilige Situation (als hinreichend) ähnlich interpretieren und dass sie dieselbe Koordinationslogik anwenden (Kozica und Kaiser 2015, S. 40). Konventionen, aufgefasst als interpretative Rahmen, „die durch Akteure entwickelt und gehandhabt werden, um die Evaluation von und Koordination in Handlungssituationen durchführen zu können“ (Diaz-Bone und Thévenot 2010, S. 4), bilden dazu die Grundlage. Die Soziologie der Konventionen und ihr Analyseinstrumentarium bieten unseres Erachtens vielfältige Anknüpfungspunkte für die Untersuchung von Phänomenen der Educational Governance. Mit dem vorliegenden Beitrag verfolgen wir das Ziel, den theoretischen Mehrwert und das analytische Potenzial der Soziologie der Konventionen für spezifische Problematiken und Fragestellungen der Educational Governance-Forschung aufzuzeigen. Im zweiten Kapitel werden wir zunächst im Sinne einer theoriegeschichtlichen Verortung Ursprünge und Entstehungszusammenhang der pragmatischen Soziologie der Konventionen skizzieren (Kapitel 2.1) sowie ihre zentralen theoretischen Annahmen und Konzepte systematisch herausarbeiten (Kapitel 2.2). Das dritte Kapitel gibt dann einen Überblick zur bisherigen Rezeption der Soziologie der Konventionen im Bereich der Bildungs- und Educational Governance-Forschung. Anknüpfend an die dargelegten theoretischen Eckpfeiler widmen wir uns im vierten Kapitel dem Analysepotenzial. Hier werden wir die Soziologie der Konventionen als eigenständige theoretische Perspektive auf den Gegenstand der Steuerung und Governance im Bildungsbereich darlegen.

Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

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Die Soziologie der Konventionen und die problematische Koordination des Handelns

Unter der Bezeichnung einer neuen pragmatischen Soziologie hat sich seit Mitte der 1980er Jahre ein theoretischer Ansatz innerhalb der französischen Sozialwissenschaften herausgebildet, etabliert und kontinuierlich weiterentwickelt, der in disziplinenüberschreitender Absicht und unter Berücksichtigung diverser Einflüsse eine „neue Soziologie“ (Diaz-Bone 2011, S. 9) verspricht. In enger Vernetzung zwischen SoziologInnen, WirtschaftswissenschaftlerInnen und WirtschaftshistorikerInnen wurden in den zurückliegenden drei Dekaden, in vielfältigen empirischen Untersuchungen, die „klassischen“ Gegenstände sozialwissenschaftlicher Analyse „in neuem Licht betrachtet“ (Barthe et al. 2016, S. 205). Im Zentrum dieser Neuausrichtung, des so genannten pragmatic turns, stehen einerseits die techniksoziologischen- und wissenschaftstheoretischen Arbeiten aus dem Umfeld von Bruno Latour und Michel Callon (vgl. Latour und Callon 1981) sowie andererseits die Soziologie der Kritik und Rechtfertigung von Luc Boltanski und Laurent Thévenot (Boltanski und Thévenot 2007). Gemeinsames Gerüst dieser pragmatischen Soziologie, für die sowohl im Französischen als auch im Deutschen unterschiedliche Begrifflichkeiten kursieren, darunter „Économie des conventions“ (Konventionenökonomie), „Sociologie pragmatique“ (pragmatische Soziologie), „Sociologie des épreuves“ (Soziologie der Prüfungen), „Soziologie der Kritik“ oder „Theorie der Rechtfertigungsordnungen“, und die zuletzt immer weiter unter dem Titel „Soziologe der Konventionen“ zusammengeführt wurde (Diaz-Bone und Thévenot 2010; Knoll 2013), bilden etwa ein Dutzend methodologischer Standpunkte und theoretischer Konzepte (Barthe et al. 2016). Dabei kommt dem Konzept der Konvention eine wichtige Schlüsselrolle zu. Ausgehend von einer spezifisch pragmatischen Anthropologie, einem situativen Verständnis der Vermittlung zwischen makrosoziologischer Wirklichkeit und mikrosozialer Praxis und dem Interesse für die ‚Gründe‘ von Handlungen, nimmt die Soziologie der Konventionen die Frage der Handlungskoordination zwischen Akteuren in den Blick. Vor dem Hintergrund der epistemologischen Annahme, dass in einer komplexen, durch Mehrdeutigkeit und Kontingenz geprägten Welt, soziales Handeln zutiefst durch Unsicherheit gekennzeichnet ist, geht die Soziologie der Konventionen davon aus, dass Personen zur Bewältigung dieser Ungewissheit in kompetenter und reflexiver Weise auf sozio-kulturell geformte und geteilte Handlungslogiken, so genannte Konventionen, zurückgreifen. Mit anderen Worten, die Koordination und Orientierung in Situationen der Offenheit und Ambiguität wird von den Akteuren durch die Bezugnahme auf Konventionen bewerkstelligt, die es ihnen zudem erlauben zu beurteilen, welches Handeln im jeweiligen Zusammenhang angemessen bzw. richtig ist (im französischen Sinne von justesse) und inwiefern es als gerecht (im Sinne von justice) bezeichnet werden kann. Als eine Art „Äquivalenzprinzip“ ermöglicht es der Bezug auf Konventionen, Objekte, Handlungen und andere Personen in ihrer Verschiedenheit zu erkennen und zugleich miteinander vergleich- und bewertbar zu machen. Konventionen dienen derart der sozialen Ordnungsbildung in einer unübersichtlichen Welt (Knoll 2015a; Thévenot 2002). 221

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Doris Graß und Matthias Alke

Im Folgenden führen wir in die Grundlagen dieser neuen pragmatischen Soziologie der Konventionen ein, indem wir sie zunächst knapp in theoriehistorisch-genealogischer Perspektive skizzieren (Kapitel 2.1) und anschließend in methodologischer und konzeptioneller Hinsicht darlegen (Kapitel 2.2).

2.1

Ursprünge und Entstehungszusammenhang

Die Ursprünge der Soziologie der Konventionen lassen sich in zumindest zwei, zunächst unabhängigen, Bewegungen innerhalb der französischen Sozial- und Wirtschaftswissenschaften verorten: Zum einen, die sich gegen die neo-klassische Wirtschaftstheorie positionierende „Ökonomie der Konventionen“ („Économie des conventions“) (Dupuy et al. 1989; Eymard-Duvernay et al. 2011), die wie auch der im angelsächsischen Raum um die 1980er Jahre an Bedeutung gewinnende organisationstheoretische Neo-Institutionalismus (vgl. Koch und Schemmann 2009) sowie die Neue Institutionenökonomie (vgl. Ebers und Gotsch 2006; Schreyögg 2003) die Rolle von (ökonomischen) Institutionen für die Koordination wirtschaftlichen und organisationalen Handelns betont, allerdings stärker noch auf eine pragmatische und handlungstheoretische Fundierung abzielt (vgl. Beckert 1996; Diaz-Bone 2009; Jagd 2007). Zum anderen entstand, verknüpft mit dieser transdisziplinär vorangetriebenen Entwicklung in den französischen Wirtschaftswissenschaften, auch innerhalb der Soziologie eine neue Bewegung, die eng mit dem Namen Luc Boltanski verwoben ist.1 Boltanski, wie zahlreiche weitere RepräsentantInnen einer, beide Entwicklungslinien unter dem Titel der Soziologie der Konventionen integrierenden, pragmatischen Soziologie, war in seinen Arbeiten zunächst deutlich von Pierre Bourdieu beeinflusst; jenem Soziologen, der die französische Wissenschaftslandschaft damals, wie auch noch Jahre später, dominierte und zudem als Lehrer die Ausbildung dieser jüngeren Generation (mit-)prägte. Die „neue Soziologie“ war damit eine, die sich vor allem von der als strukturalistisch verstandenen Theorie Bourdieus abzugrenzen suchte. Dessen kritische Soziologie zielt darauf ab, Herrschaft und ihre Reproduktion durch das Wirken struktureller Mechanismen zu erklären. Dabei bestimmte Bourdieu die Aufgabe der Soziologie im Projekt der Desakralisierung2 sozialer Verblendungszusammenhänge, in der Reflexion auf die Täuschung und Selbsttäuschung gesellschaftlicher Kollektive – auch der WissenschaftlerInnen selbst. Seine Feld-Kapital-Habitus-Theorie der Herrschaftsanalyse verband er mit der Aufforderung,

1 Rainer Diaz-Bone (2011) hebt in seiner Einführung in die Soziologie der Konventionen die Bedeutung der Groupe de Sociologie Politique et Morale sowie anderer oftmals außer-universitär angesiedelter Wissenschaftsnetzwerke für die Entstehung und Entwicklung der pragmatischen Soziologie und ihrer forschungspraktischen Relevanz hervor. Der 1984 gegründeten Groupe de Sociologie Politique et Morale gehörten neben Luc Boltanski unter anderem auch Laurent Thévenot, Robert Salais, Olivier Favereau und François Eymard-Duvernay an. 2 Der Begriff der Desakralisierung geht in diesem Zusammenhang auf Boltanski zurück, der damit Bourdieus Zielsetzung von Wissenschaft charakterisiert hat (vgl. Potthast 2004, S. 189).

Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

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dass sich die Soziologie im Kampf um den sozialen Raum auf die Seite jener zu schlagen habe, die „nicht die Möglichkeit haben, die Reproduktionsmechanismen von Macht und Herrschaft zu durchschauen, und ein ‚soziales Spiel‘ mitspielen müssen, dessen Regeln sie nicht beeinflussen können“ (Wittstock 2014). Boltanski und andere wiesen sowohl die Feld-Habitus-Konzeption zurück, als auch den Anspruch der kritischen Fürsprache akademischer SoziologInnen für die „gewöhnlichen“ Menschen. In De la justification (1991, dt. Über die Rechtfertigung, 2007), jener als Schlüsselwerk verstandenen Schrift von Luc Boltanski und Laurent Thévenot, nimmt dieser Bruch erstmals Gestalt an.3 Die Autoren entwerfen darin „die theoretischen Grundzüge für eine ganz neue Art der Soziologie“ (Diaz-Bone und Thévenot 2010, Abs. 4), die sich entgegen Bourdieus Ansatz insbesondere durch ein deutlich offeneres Verständnis von Handeln und ein analytisches Interesse, für die den „gewöhnlichen“ Menschen zugestandene Fähigkeit ihre eigene Handlungspraxis verstehend zu durchdringen und Kritik an den sie umgebenden Zuständen und Diskursen zu äußern, auszeichnet. Ihr gewähltes Primat des Alltags über die soziologische Analyse sowie ihr besonderes Interesse an konkreten Handlungssituationen und den in diesen zum Tragen kommenden normativen Ordnungen bzw. moralischen Prinzipien rückt das Forschungsprogramm in die theoretische Nähe zu Ethnomethodologie und Phänomenologie des Handelns und trug ihrem Theorieentwurf die Charakterisierung als eine pragmatische Soziologie ein.4 In der Tradition des Interaktionismus von Erving Goffman und Harold Garfinkel fragen Boltanski und Thévenot in Über die Rechtfertigung nach den Grundlagen, die es Menschen möglich machen, ihr Erleben von Situationen des Alltags und ihr handelndes Engagement in diesen, anderen gegenüber kritisch und/oder rechtfertigend auszuweisen. Dem geht die grundlegend pragmatische Prämisse voraus, dass Akteure, um überhaupt handeln zu können, die Handlungssituation zunächst ‚herstellen‘ müssen. Sie tun dies, indem sie die an der Situation teilhabenden Personen wie auch Objekte bestimmen und klassifizieren. Sie weisen ihnen einen bestimmten Platz an, schreiben den der Situation angehörenden Objekten und Personen eine bestimmte Wertigkeit, Qualität bzw. „Größe“ (grandeur) zu und erzeugen auf diese Weise eine situative Ordnung, die den Charakter einer Wertigkeits- oder auch Größenordnung (ordre de grandeurs) besitzt. Boltanski und Thévenot sind nun der Überzeugung, dass es eine Vielzahl möglicher Wertigkeitsordnungen gibt. In öffentlichen Situationen, in denen Akteure ihr Handeln mit dem Handeln anderer Personen abstimmen müssen, sind diese daher darauf angewiesen, ihre Situationsbestimmung als legitim aus3 Erstmals in dem Sinne, dass mit De la justification eine große Reaktion ausgelöst wurde und das Werk weitreichende Berücksichtigung erfuhr. Das Buch selbst stellt allerdings eine bereits früher veröffentlichte Fassung von Les Économies de la Grandeur (1987, dt. Ökonomie der Wertigkeit oder Ökonomie der Größe) dar. 4 Und auch wenn Boltanski und Thévenot ihr Forschungsprogramm selbst als pragmatisch bezeichnet haben und ihre Forschungshaltung fraglos von einer pragmatischen Grundhaltung getragen ist, die Tatsache, dass sie die Arbeiten der „Väter“ dieser Tradition, von John Dewey oder Charles Sanders Pierce, zunächst nicht gekannt zu haben schienen, gehört für Tanja Bogusz (2011) „zu den Ironien der Wissenschaftsgeschichte“ (S. 127). 223

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zuweisen. Sie müssen begründen, warum den beteiligten Personen und Objekten jeweils dieser, aber nicht jener Platz in der Ordnung zukommt. Dazu beziehen sich die Akteure auf ein Allgemeingültigkeit für sich beanspruchendes Prinzip bzw. einen übergeordneten Wert; oder in der Sprache der Soziologie der Konventionen: auf eine Konvention. Als Idealtypen konzipiert, versammelt eine jede Konvention kognitive, symbolische und materielle Elemente zu kohärenten Sets im Sinne einer spezifischen Handlungsgrammatik. Einerseits gehen Konventionen den Beurteilungen durch die Akteure in spezifischen Situationen voraus, andererseits werden sie aber erst in den konkreten Situationen herangezogen und dadurch jeweils aktualisiert. Abweichend vom alltagssprachlichen Verständnis handelt es sich bei Konventionen also um mehr als institutionalisierte Gewohnheiten, Bräuche oder schlichtweg Traditionen. „Mit dem Begriff der Konvention wird vielmehr eine sozio-kulturell verankerte Handlungslogik bezeichnet, die es Akteuren ermöglicht, sich in Situationen und unter Bedingungen der Unsicherheit handelnd zu koordinieren und eine gemeinsame Intention zu realisieren. Konventionen dienen Akteuren in Situationen als kol­ lektiver interpretativer Rahmen für die Evaluation von Angemessenheit und der Wertigkeit von Handlungen, Personen, Objekten und Zuständen“ (Diaz-Bone 2011, S. 23). Konventionen stellen dabei keine allein funktionalen ‚Größen‘ dar, die einzig der sozialen Ordnungsbildung und Koordination dienen. Indem sich Akteure auf sie beziehen, um ihre eigenen und fremden Handlungen zu bewerten, besitzen sie „zugleich eine inhärente Normativität“ (Kozica und Kaiser 2015, S. 44). Anders als Erving Goffmans Konzept der frames, sind Konventionen also nicht allein Interpretationsschemata, sondern zudem auch „Rechtfertigungsordnungen“. Boltanski und Thévenot (2007) konzipierten zunächst sechs unterschiedliche Rechtfertigungsordnungen, die jeweils eine spezifische Konvention widerspiegeln. Diese erste „Systematisierung eines begrenzten Satzes von Begründungsformen mit universellem Anspruch“ (Wagner 2004, S. 430) basierte auf einer Diskursanalyse, die einen umfangreichen Korpus an Managementliteratur, gewerkschaftlichen Handbüchern, Unternehmensstudien und insbesondere klassischen Werken der politischen Philosophie integriert. Ausgehend von sechs so genannten kanonischen Texten der abendländischen Kultur, „in denen es darum geht, wie in einem Gemeinwesen ein Gleichgewicht hergestellt wird“ haben sie den Versuch unternommen „die in ihnen enthaltenen Grundsätze legitimer Ordnung herauszuarbeiten“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 30). Jede der Ordnungen, die von ihnen auch als Polis oder Welten (franz. cités) bezeichnet werden, verweist auf ein eindeutig unterscheidbares Prinzip – eine übergeordnete Logik – das zur Rechtfertigung herangezogen werden kann, weil es Allgemeingültigkeit beansprucht, auf die Erreichung eines Gemeinwohls gerichtet ist und in diesem Sinne eine Situation als gerecht erscheinen lässt. Die nachfolgende Abbildung fasst die von Boltanski und Thévenot ursprünglich ausgearbeiteten sechs Welten der Rechtfertigung zusammen und weist dabei die Schlüsseltexte aus, auf die sie sich jeweils beziehen. Desweitern werden in der Abbildung die zentralen Prinzipien jeder Welt berücksichtigt, mittels derer die in einer Situation vorgefundenen Objekte, Dispositive oder Personen in eine Ordnung gebracht und so bewertbar werden:

Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

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Abb. 1 Die sechs Welten der Rechtfertigung nach Boltanski und Thévenot (2007)

Durch die in der Abbildung ausgewiesenen Prinzipien sind die Rechtfertigungsordnungen deutlich voneinander abgegrenzt. Zwar verweisen sie mitunter aufeinander, letztlich sind die Rechtfertigungsordnungen aber inkommensurabel und bilden eine Polyarchie, in der keine wichtiger oder richtiger ist als die andere. Die Bedeutung einer jeden Ordnung ist immer abhängig von der konkreten Situation. Da die Autoren nicht auf die Kontingenz der analysierten Texte oder der daraus abgeleiteten Ordnungen verweisen, wirkt die Systematik der sechs Rechtfertigungsordnungen zunächst sehr geschlossen.5 Es erscheint allerdings plausibel, dass der rechtfertigende Bezug nicht auf beliebig viele, sondern nur „auf ein begrenztes und kulturell belastbares Set an situationsübergreifenden“ Ordnungen (Gadinger und Yildiz 2012) hergestellt werden kann. Zudem schreiben Boltanski und Thévenot immer wieder vom „Modell der Rechtfertigungsordnung“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 210), womit auf die empirische Bedeutung einer als Heuristik verstandenen Typologie abgestellt wird, die dann weder als abgeschlossen noch als abschließbar zu verstehen ist. In späteren Arbeiten wurde von beiden

5 Mit dem freien Feld in der Abbildung ist der Versuch verbunden, die gegebene Offenheit in Bezug auf sich wandelnde oder neue Konventionen darzustellen. 225

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Autoren darüber hinaus jeweils eine weitere Ordnung vorgeschlagen: Thévenot arbeitete im Verbund mit KollegInnen eine als ‚grüne‘ oder ökologische Konvention bezeichnete Welt heraus (Thévenot et al. 2000) und Boltanski und Ève Chiapello zeichneten in ihrer viel beachteten Publikation Le nouvel esprit de capitalisme (1999, dt. Der neue Geist des Kapitalismus, 2003) die Entstehung einer projektbasierten Ordnung nach, die sie im Zentrum einer Gesellschaftsdiagnose und Kapitalismuskritik platzierten. Eine weitere Entwicklung ist an dieser Stelle bedeutsam: Boltanski und Thévenot hatten sich in Über die Rechtfertigung (2007) zunächst nur jenen in der Öffentlichkeit angesiedelten Situationen zugewandt, in denen Akteure sich veranlasst sehen, ihre Handlungsgründe unter Bezug auf Konventionen offen zu legen und also hochgradig reflexiv mit diesen umgehen. Diese, nicht immer zur Kenntnis genommene Einschränkung trug ihnen die Kritik ein, ihre Konzeption sei zu konsensorientiert und lasse Situationen außer Acht, in denen Handeln nicht der reflexiven Beurteilung folgt sowie jene, in denen sich Akteure nicht gleichberechtigt als Streitende gegenüberstehen. Die Autoren selbst entgegneten dieser Kritik mit einer Klärung des Anwendungsbereichs ihres Modells der Rechtfertigungsordnungen: Natürlich spielten sich nicht alle Interaktionen in Rechtfertigungskontexten ab. Vielmehr müssten nach Boltanski (2012)6 zumindest vier Handlungsmodi bzw. Handlungsregime voneinander unterschiedenen werden, die sich zwischen den Achsen Symmetrie/Asymmetrie und Frieden/Konflikt bewegen. Es handelt sich dabei um die in Abbildung 2 angeführten Modi der Richtigkeit bzw. Angemessenheit um die Modi der Richtigkeit bzw. Angemessenheit (symmetrisch und friedlich), der Liebe bzw. Agape (asymmetrisch und friedlich), der Gewalt (asymmetrisch und konflikthaft) und viertens der Rechtfertigung bzw. Gerechtigkeit (symmetrisch und konflikthaft). Während in den Modi der Liebe und der Gewalt Konventionen keine Relevanz besitzen, sind im Modus der Richtigkeit bzw. Angemessenheit Konventionen ohne explizite Bezugnahme als ‚stille Übereinkunft‘ präsent. Nur im letzten Handlungsmodus – jenem der Rechtfertigung bzw. Gerechtigkeit – forderten Akteure in kritischen Situationen Begründungen ein oder beriefen sich auf Allgemeingültigkeit beanspruchende Konventionen und normative Ordnungen, um zu überzeugen. Nicht immer sei es also notwendig, Rechtfertigungen vorzubringen. In diesem Zusammenhang wird betont, dass nicht schon die Möglichkeit der Uneindeutigkeit und der Kritik der bestehenden Situation zur Rechtfertigung führten, sondern im Gegenteil erst der tatsächliche „Streit“ den Handlungsmodus erzeuge. Daher bewegten sich die Akteure auch stets zwischen den verschiedenen Regimen hin und her (Barthe et al. 2016; Basaure 2011; Celikates 2009, S. 141; Knoll 2013).

6 Hierbei handelt es sich um die englischsprachige Übersetzung des bereits 1990 von Boltanski veröffentlichten Werks L’amour et la justice comme compétence. Trois essais de sociologie de l’action.

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Abb. 2 Handlungsregime nach Boltanski (2012)

Inzwischen wird in der pragmatischen Theoriebildung neben der Pluralität unterschiedlicher Rechtfertigungsordnungen daher auch die Pluralität von Handlungsregimen stärker berücksichtigt. So wird in Anlehnung an Boltanski und Thévenot davon ausgegangen, dass es in kritischen Situationen zu meist verbalen Rechtfertigungen kommt, in denen auf Allgemeingültigkeit beanspruchende Konventionen rekurriert wird. Daneben werden aber auch Handlungsformate bzw. Handlungsregime thematisiert, „in denen keine Regeln der öffentlichen Rechtfertigung oder der Distanzierung herangezogen werden, sondern Regeln, die eher dem entsprechen, was die Begriffe ‚Praxis‘ oder ‚Routine‘ im Allgemeinen implizieren“ (Barthe et al. 2016, S. 213). Die Reflexivität der Akteure wird damit nicht als fixe, sondern als graduelle Größe betrachtet. „Eine Handlung, egal welcher Art, erfolgt [zwar] niemals ohne Gründe“ (ebd.), aber dies bedeutet nicht, dass diese Gründe den Handelnden zu jeder Zeit vollumfänglich bewusst sind, oder sie immer in der Lage wären, diese für sich und andere in Form von Rechtfertigungen verbal auszudrücken.

2.2

Eckpfeiler einer pragmatischen Soziologie der Konventionen

In den vorangegangenen Ausführungen wurde neben einer groben theoriegeschichtlichen Verortung der Soziologie der Konventionen ihr pragmatischer Charakter skizziert sowie eine erste Einführung in das Grundlagenwerk Über die Rechtfertigung von Luc Boltanski und Laurent Thévenot gegeben. Im Folgenden werden die zentralen theoretischen Annah227

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men und Konzepte der pragmatischen Soziologie der Konventionen noch einmal systematisch herausgearbeitet, um das analytische Potenzial dieses theoretischen Ansatzes für die empirische Untersuchung von Koordinations- und Steuerungshandeln aufzuzeigen. Die Gefahr einzelne Aspekte dabei doppelt anzusprechen, nehmen wir zugunsten einer kohärenten Darstellung in Kauf. Der Ausgangspunkt: Die Ungewissheit der „Situation“ In methodologischer Hinsicht bildet die Situation die zentrale Analyseeinheit der Soziologie der Konventionen (vgl. Bongaerts 2013; Hedke et al. 2017). Rainer Diaz-Bone, der die Bedeutung der Situation für die Soziologie der Konventionen besonders herausgestellt hat, bestimmt diese als „komplexe Konstellationen von Objekten, kognitiven Formaten, Koordinationserfordernissen (Problemen), institutionellen Arrangements (wie Organisationen), Personen und Konzepten. Solche Situationen sind weiter eingebettet in historisch entstandene weitere soziale Kontexte, in denen sich auch Konventionen als kulturelle Schemata etabliert haben, weil sie sich über die Zeit als Ressourcen für die Koordination bewähren konnten“ (Diaz-Bone 2015, S. 328). Im Vergleich zu Ansätzen, die entweder nur die mikrosoziologische Ebene des Handelns oder aber die Ebene makrogesellschaftlicher Strukturen und Institutionen fokussieren, nimmt die Soziologie der Konventionen eine (ver-)mittelnde Stellung ein, die ihr auch die Kennzeichnung als „dritten Weg“ bzw. konkreter, als pragmatischen Institutionalismus eingetragen hat (Diaz-Bone 2015, S. 324). Die klassische, hierarchisch gedachte Ebenenunterscheidung wird zugunsten des Situationskonzeptes in den Hintergrund verwiesen. Es sind nicht so sehr Mikro- oder Makrobegebenheiten, die in einer Situation wirksam würden, vielmehr bedürfe es immer erst der konkreten Situation, in denen sich Praktiken und Handlungsweisen sowie Dispositive und Institutionen aktualisieren und reproduzieren, und die dabei insbesondere so genannte Makro-Phänomene überhaupt erst sicht- und beschreibbar machen. „Die pragmatische Soziologie bemüht sich, so gesehen, die Situationsebene – und somit die ‚Mikro‘-Ebene – nie zu verlassen. Die ‚Mikro‘-Ebene wird hier allerdings nicht im Gegensatz zur ‚Makro‘-Ebene begriffen, sondern als diejenige Ebene, auf der von Situation zu Situation die ‚Makro‘-Ebene vollzogen, verwirklicht und objektiviert wird, und zwar anhand von Praktiken, Dispositiven und Institutionen“ (Barthe et al. 2016, S. 206).

Auch wenn die Bedeutung der Situation am deutlichsten anhand von isolierten Interaktionen zwischen individuellen Personen nachvollziehbar wird, so betonen Yannik Barthe und andere ausdrücklich, dass die pragmatische Analyse sehr wohl auf so genannte „makrosoziale Konfigurationen“ gerichtet „und somit kein Ansatz [ist], in dem einzig und allein face-to-face-Situationen im Mittelpunkt stehen“ (Barthe et al. 2016, S. 207). Vielmehr zeugten die empirischen Arbeiten der vergangenen drei Dekaden von einem ausgeprägten Interesse an ökonomischen und politischen ‚Makro‘-Größen, professionellen Gruppierungen und umfassenden öffentlichen Problemen wie etwa der Frage des Umweltschutzes oder

Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

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der nachhaltigen Energieerzeugung (ebd.). Mit anderen Worten: Die Hinwendung zur Situation als Analyseeinheit geht nicht einher mit einer Beschränkung der Reichweite der Interaktion und Handlungskoordination auf isolierte Akte; „Situationen […] können im Gegensatz dazu eine Reichweite haben, die weit über die einzelne Interaktion hinausgeht“ (Diaz-Bone 2015, S. 328). In Anlehnung an die skizzierten theoretischen Grundlagen im vorangegangenen Kapitel kann hinsichtlich der Situation zusammengefasst werden, dass Akteure sowohl die konkreten Situationen selbst, sprich die beteiligten Personen und Objekte, als auch die Handlungen anderer Akteure interpretieren müssen. Sie tun dies unter Bezugnahme auf Konventionen. Zugleich unterstellen sie anderen, an der Situation Beteiligten ein gleichgerichtetes Interpretationsinteresse. Aufgrund der Pluralität der den Akteuren kollektiv zur Verfügung stehenden Konventionen ist eine jede Handlungssituation grundsätzlich durch Unsicherheit bzw. Ungewissheit darüber charakterisiert, ob und inwieweit die Situationsdeutungen der Beteiligten zusammenkommen. Situationen sind also grundsätzlich mehrdeutig und kontingent; die Handlungen anderer sind nicht vollständig berechenbar. „Anfangs gibt es in keiner Koordination eine Ordnungsmäßigkeit, die als sichere Stütze gelten kann, ganz gleich, ob die Koordination auf dem Markt oder im Unternehmen stattfindet oder auf eine politische Einigung abzielt. In diesem Sinne ist die Ungewissheit für jeden […] radikal. In ihrer alltäglichen Besonderheit ist jede Koordination in dem Maße ungewiss, als sie heterogene Akteure ins Spiel bringt, einen zeitlichen Ablauf hat und auf ein Produkt (oder eine Dienstleistung) abzielt, das nie gänzlich vordefiniert ist“ (Eymard-Duvernay et al. 2011, S. 211).

In vergleichender Deutung der erkenntnistheoretischen Grundlagen in den Arbeiten John Deweys und Luc Boltanskis weist Tanja Bogusz (2013) darauf hin, dass „Ungewissheit im Sinne der Antizipation ergebnisoffener Handlungsorientierungen […] die erkenntnistheoretische Grundvoraussetzung für die Entstehung und Erfassung gesellschaftlicher Konstitutions- und Transformationsprozesse“ (a. a. O., S. 314) repräsentiert. Und weiter: „Damit verbunden ist die bereits in der Ethnomethodologie verankerte Annahme, dass Gesellschaften und ihre Akteure nicht primär Stabilität, sondern die Unsicherheit ihrer Garantie verwalten“ (ebd.). Für die Forschung folgt aus einer so verstandenen „Epistemologie der Ungewissheit“ eine Ausrichtung auf Prozesse des Ordnens (entgegen der Annahme von Ordnung), der Bearbeitung von und der Aushandlung in Situationen der Unsicherheit. Pragmatische Akteure: Handlungskompetenz vor dem Hintergrund prinzipieller Pluralität Indem die pragmatische Soziologie also davon ausgeht, dass Situationen niemals geschlossen, sprich immer unvollständig sind, gesteht sie den Akteuren nicht nur Aktivität zu, sondern erhebt ihre Kompetenz, Situationen zu interpretieren und Handlungen reflexiv zu koordinieren, zu einer zentralen Prämisse. Akteure werden als in der Lage gesehen, „handlungspraktisch mit Konventionen umzugehen“ (Diaz-Bone 2009, S. 241), und zwar sowohl in interpretativ-koordinierender Art und Weise, wenn sie sich an Konventionen 229

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im Sinne von Wertigkeitsordnungen orientieren, als auch in kritisch-beurteilender Weise, wenn sie sich Konventionen in Form von Rechtfertigungsordnungen bedienen, um Handlungen öffentlich zu begründen oder aber der Kritik auszusetzen. Die Soziologie der Konventionen unterstellt dabei „die Befähigung der Akteure, […] von einer Rechtfertigungsform zu einer anderen überzugehen“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 31–32). Ebenso gesteht sie ihnen zu, auf verschiedene Konventionen zu rekurrieren und sich in komplexen Kontexten zurechtzufinden. Gerade weil Akteure zwischen unterschiedlichen Ordnungs- und Rechtfertigungsmodi hin- und herwechseln, ist es ihnen möglich zu einem spezifischen Kontext Distanz zu gewinnen und Kritik zu äußern. Sie haben die „Möglichkeit, aus der gegenwärtigen Situation ‚auszusteigen‘ und sie unter Bezug auf ein ihr äußerliches Prinzip anzuprangern“ (a. a. O., S. 317). Anders ausgedrückt vermögen es Akteure, die Angemessenheit pluraler Konventionen in einer realen Situation zu beurteilen und diese im Fall eines Konfliktes auf eine Art zu mobilisieren, die es ihnen etwa erlaubt, die vorgebrachte Kritik zu entschärfen und einen Kompromiss zu erzielen, der die Situation gewissermaßen zusammenhält. Die den Akteuren zugeschriebene „Fähigkeit, die Formen ihres Zusammenlebens neu zu gestalten, also [die] Fähigkeit zur Politik“ (Eymard-Duvernay et al. 2011, S. 219) erzeugt eine dynamische Perspektive auf Konventionen und soziale Institutionen. Wesentlich für die pragmatische Prämisse reflexiver Handlungskompetenz ist die Distanzierung von der strukturalistischen Gegenposition, wonach „die Angehörigen einer gegebenen sozialen Gruppe oder Institution fest an Wertsysteme oder Kulturen gebunden sind, die sie in Form ethischer Vorschriften oder Dispositionen verinnerlicht haben und denen jede einzelne Person in allen Lebensumständen Folge leisten könnte“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 210). Konventionen sind genau keine inkorporierten Strukturen in der Art eines Habitus. Stattdessen können Akteure Konventionen in reflexiver Weise handhaben und auf ihre Verwendung hin reflektieren. Die pragmatische Soziologie vollzieht jedoch nicht nur eine pointierte Abgrenzung von der Tradition des methodologischen Holismus, sondern auch von individualistischen Rationalitätskonzeptionen, wie sie insbesondere dem die neoklassische Wirtschaftstheorie dominierenden homo oeconomicus zugrunde liegen. Sie wendet sich gegen einen Akteur, der, sich seiner Ziele und Interessen immer bewusst, grundsätzlich nutzenmaximierend handelt und seine Handlungskoordination auf eine ebensolche Reziprozitätsannahme stützt. Die Koordination des Handelns stellt sich, der Soziologie der Konventionen zufolge, nicht (primär) durch die Verfolgung eines rationalen Nutzen-Kalküls ein, sondern ist Ausdruck „kollektiver Evaluationsformen“ (Eymard-Duvernay et al. 2011, S. 209). Die Annahme radikaler, situativer Ungewissheit erfordert es, Handlungskoordination als interaktives und interpretatives Unterfangen zu verstehen, in dessen Verlauf die ‚angemessene‘ bzw. ‚richtige‘ Rationalität (Konvention) erst identifiziert oder formiert werden muss. Das Konzept der „interpretativen Rationalität“ (Knoll 2012; Baur et al. 2014), bzw. das von Thévenot (2002, S. 4) als „procedural rationality“ bezeichnete Konzept, ersetzt somit die neoklassische Anthropologie eines „rationalistischen, ökonomistischen Akteurs“ (Knoll 2015a, S. 23):

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„Der Begriff der interpretativen Rationalität besagt, dass Akteure – im Regime des rechtfertigenden Handelns – nach Rationalität im Sinne einer konsistenten und anerkannten Handlungsweise streben, dies aber prinzipiell auf verschiedene Weise tun können und dass dieses Streben deshalb eine interpretative Leistung sein muss. […] Damit ist Rationalität in erster Linie eine empirische Größe. Rationalität ist hochgradig lokal“ (Knoll 2012, S. 49–50).

Der Annahme der zur reflexiven Handhabung von Konventionen befähigten Akteure liegt also ein Verständnis prinzipieller Pluralität zugrunde, die in der Literatur als „Pluralität von Regeln“ (Eymard-Duvernay 2011, S. 103), „Vielfalt von Äquivalenzprinzipien“ (Boltanski und Thévenot 2011, S. 52), Pluralität von Wertigkeitsordnungen, von Welten (Boltanski und Thévenot 2007) oder letztlich von Konventionen besprochen wird. Bereits Boltanski und Thévenot (2007) hatten dargelegt, dass in der Gesellschaft eine Vielzahl verschiedener Konventionen gleichzeitig existieren, und dass, selbst wenn eine Handlungslogik als gerecht für die Beurteilung einer spezifischen Situation erkannt und ausgewiesen wird, dies immer vor dem Hintergrund alternativer (und damit konfligierender) Konventionen geschieht. Anders als differenzierungstheoretische Ansätze leiten Boltanski und Thévenot Konventionen bzw. Rechtfertigungsordnungen nicht aus der Existenz gesellschaftlicher Sphären oder Systeme ab (Boltanski und Thévenot 2011, S. 51ff.). Die Sphäre des Wirtschaftlichen kennt beispielsweise nicht nur eine einzige ökonomische Konvention, ebenso wie sich die Sphäre der Öffentlichkeit oder das Bildungssystem nicht auf eine Koordinationslogik und damit auf eine Konvention reduzieren lassen. Boltanski und Thévenot haben betont, dass die Pluralität unterschiedlicher Ordnungen keineswegs „grenzenlos“ sei und dass vielmehr von einer „begrenzten Vielfalt“ auszugehen ist (Boltanski und Thévenot 2011, S. 52). Aus der Pluralität folge zudem auch keine Gleichberechtigung der verschiedenen Prinzipien in der konkreten Situation. Zwar könnten die Konventionen untereinander nicht hierarchisiert werden (siehe Barthe et al. 2016, S. 219f.), doch eine Situation, in der alle Wertigkeitsordnungen „gleichberechtigt als Koordinationsprinzipien wirken […] wäre für die Akteure nicht zu bewältigen, sie wäre durch ein Höchstmaß an Unsicherheit und Komplexität gekennzeichnet“ (Diaz-Bone 2015, S. 158). Daran wird ersichtlich, dass es sich beim Pluralismus-Postulat zunächst um ein methodologisches Prinzip handelt. Dass in der Mehrzahl der Situationen des Alltags die Komplexität jedoch bewältigt wird und trotz der Pluralität der Ordnungen kein „Werterelativismus zu Tage“ tritt (ebd., S. 159) ist Ausdruck dessen, dass manche Konventionen (situativ) hegemonial sind, in dem Sinne, dass sie etablierter und damit ‚legitimer‘ sind, als andere, konkurrierende Wertigkeiten. „Aus der Tatsache, dass die Menschen auf eine ganze Palette von Möglichkeiten […] [zur wechselseitigen Bewertung, D.G./M.A.] zurückgreifen können, ergibt sich die […] Frage, in welchem Verhältnis diese Möglichkeiten zueinanderstehen und wie Menschen mit einer derartigen Komplexität zurechtkommen“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 179).

Es ist daher eine Herausforderung für die empirische Analyse zu zeigen, welche Konventionen innerhalb einer Situation aktiviert werden und wie Akteure mit der Pluralität auf 231

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verschiedenen Ebenen umgehen. In theoretischer Hinsicht wird die in diesem Zusammenhang virulent werdende Frage „how can justification be valid and co-ordination be effective if several underlying principles of justifiable action are available and each is supposed to be universally valid?“ (Thévenot 2002, S. 4) mit dem Konzept der Prüfung beantwortet, das im nächsten Abschnitt betrachtet wird. Doing justification: Prüfung, Kritik, Kompromiss und Investition Die Pluralität und Koexistenz von Konventionen geht insofern mit Spannungen einher, da sie unterschiedliche und mithin widersprüchliche Interpretationen ein und derselben Situation nahelegen. Nun sind Konventionen jedoch nicht allein auf je verschiedene, ideelle Koordinationslogiken bzw. Interpretationsschemata zu reduzieren. Die pragmatische Soziologie der Konventionen misst auch der Objekt-Welt eine umfassende Bedeutung bei. Wertigkeitsordnungen korrespondieren demnach immer mit spezifischen Arrangements von Objekten und Dispositiven, die von Boltanski und Thévenot zusammenfassend auch als Wesen bezeichnet werden. Solche Wesen können zur Charakterisierung einer Situation herangezogen werden und auf diese Weise die Beurteilung dessen, was in der Situation ‚Größe‘ (Wertigkeit) besitzt, überhaupt erst zulassen. Sogenannte „qualifizierte Objekte“ sind also jeweils Ausdruck bzw. „stumme Zeugen“ (Knoll 2013, S. 372) einer spezifischen Konvention. Handlungskoordination und Rechtfertigungen erfolgen nie ausschließlich mit Bezug auf diskursive, konventionengestützte Wertigkeitsordnungen, sondern sie bedürfen des Abgleichs mit – in der Situation ‚anwesenden‘ – materiellen Entitäten (eben Objekten, Personen, Technologien) sowie auch immateriellen Dispositiven (Standards, Regelungen, Verfahren, Programmen, Informationen) (Diaz-Bone 2015, S. 155ff.; vgl. auch Lehmann in diesem Band). Boltanski und Thévenot haben für diesen Abgleich den Begriff der Prüfung (bzw. des Realitätstests oder der Bewährungsprobe) eingeführt und ihm in ihrer Konzeption einen zentralen Stellenwert zugewiesen: „In einem breiten Begriffsverständnis bezeichnet er Prozeduren, durch die es möglich wird, die Ungewissheit einer Situation durch ein Einvernehmen bezüglich der in der Situation relevanten Wesen zu verringern“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 28). Eine Prüfung wird also immer dann notwendig, wenn ein Problem der Handlungskoordination auftritt oder ein Verhalten als unangemessen oder ungerecht wahrgenommen wird. In solchen Momenten der Irritation und Unsicherheit wird der Versuch unternommen die ‚Ordnung‘ der Situation durch Verständigung auf die relevanten Wesen zu bestimmen. Dazu erfolgt eine Bestandsaufnahme der qualifizierten Objekte und Dispositive, die als Repräsentanten einer Welt die Geltung einer einzelnen Konvention und damit eine bestimmte Interpretation wahrscheinlicher als eine andere machen (vgl. Knoll 2013, S. 372). Das setzt voraus, dass den Dingen die Konventionen gewissermaßen eingeschrieben sind und diese „in Momenten des Realitätsbezugs von den

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Protagonisten herausgelesen (interpretiert) werden“ können (Knoll 2013, S. 373).7 Können alle Objekte oder Dispositive kohärent einer Welt zugeordnet und ihre relative Bedeutung durch ein einziges Prinzip, sprich eine einzige Konvention, in eine Rangordnung übersetzt werden, dann weist das Ergebnis der Prüfung die Situation als „stimmig“ aus. Wenn aber „manche der in der Situation einbezogenen Wesen von allgemeinem Belang sind, andere hingegen kontingent bleiben oder einer anderen allgemeinen Ordnung angehören, dann ist die Situation nicht stimmig“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 66). Es handelt sich dann um so genannte moments critiques (kritische Momente), die sich der quasi intuitiven Beurteilung der Situation entziehen und die Beteiligten herausfordern, weil gerade nicht unmittelbar erkennbar ist, wie es um die Richtigkeit und die Gerechtigkeit im Konkreten bestellt ist. Boltanski und Thévenot und mit ihnen die VertreterInnen der pragmatischen Soziologie argumentieren, dass Akteure sich in solch kritischen Momenten in eine Auseinandersetzung begeben, in der sie die aktuelle Situation kritisieren, oder aber ihr eigenes Engagement in dieser rechtfertigen. Die Kritik, die dabei in Anschlag gebracht wird, kann unterschiedliche Formen annehmen, je nachdem, ob die Konventionen zur Beurteilung einer Situation selbst hinterfragt werden, oder aber ‚nur‘ die Art und Weise, mit der in einer Prüfung auf eine bestimmte Konvention Bezug hergestellt wird (vgl. Boltanski und Thévenot 2007, S. 289ff.; 2011, S. 64ff.). Im letzteren Fall – es kann von einer internen Kritik gesprochen werden – stehen „Fehler oder Unzulänglichkeiten“ (ebd.) zur Debatte, mit der eine Prüfung, und damit die Anwendung einer Konvention auf die Situation, durchgeführt wurde. So kann beispielsweise angeprangert werden, dass ein Prüfverfahren, etwa ein Messinstrument oder ein Indikator, mittels dem die Wertigkeit von Personen innerhalb der industriellen Welt bestimmt werden kann, nicht korrekt funktioniert. Eine solche Kritik verlangt nach einer Korrektur der Prüfung mit dem Ziel einer dann unverfälschten Ordnung. Radikaler fällt die Kritik jedoch im ersten Fall aus, wenn nicht der Modus der Durchführung einer Prüfung in Frage gestellt wird, sondern ihre prinzipielle Angemessenheit in der Situation. Mit anderen Worten, wenn der, von anderen zur Ordnung herangezogenen, Konvention die normative Geltung abgesprochen wird: „Die Auseinandersetzung dreht sich hier nicht länger um die Frage, wie eine Prüfung angelegt sein muss, um gerecht zu sein, sondern darum zu wissen, welche Art von Prüfung – welche Art von Relevanz einer bestimmten 7 Da die Idee der Prüfung auf die Versicherung einer je spezifischen Ordnung gerichtet ist, mittels der die ‚Größe‘ (Wertigkeit) einer Person oder einer Handlung beurteilt und gerechtfertigt werden kann, kennt folglich jede Konvention ihr eigenes Prüfverfahren (épreuve). Boltanski und Thévenot (2007) differenzieren in diesem Zusammenhang exemplarisch: „Während sich die industrielle Größe anhand einer Messung bestimmen lässt, erfordert die häusliche Größe ein Denken in Geschichten, bei dem das Generelle stets in körperlicher Form auftritt […]. Zur Bewertung einer häuslichen Größe nimmt man nicht, wie in der industriellen Welt, Bezug auf Kennziffern und Kriterien, sondern auf die denkwürdigen Taten der Großen und auf das Leben berühmter Menschen. Man setzt gleich, was sich nahe steht, wobei die Ähnlichkeiten und die Nähe für persönliche Beziehungen stehen, die in einem aus Adelshäuser, Gütern und Nachbarschaften bestehenden Raum konkret Gestalt annehmen“ (a. a. O., S. 186). 233

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Welt – einer gegebenen Situation tatsächlich entsprechen würde“ (Boltanski und Thévenot 2011, S. 65). Die Lösung für diese Form der externen Kritik kann wiederum auf unterschiedliche Weise vollzogen werden. So ist es zum Beispiel möglich, dass sich die beteiligten Akteure durch den Austausch von Argumenten darauf einigen, dass die Anwendung einer Konvention besser geeignet oder gerechter ist, als eine andere. Der dabei zu Grunde liegende Konflikt rivalisierender Prüfverfahren für eine Situation mündet also in eine Einigung. Für die Lösungsvariante wird es wiederum notwendig jene, anderen Konventionen zugehörenden, Objekte oder Dispositive aus der Situation zu ‚entfernen‘. Eine zweite Variante der Konfliktlösung liegt in der Erarbeitung eines Kompromisses (vgl. Boltanski und Thévenot 2007, S. 367ff.). In einem Kompromiss zwischen zwei oder mehreren Konventionen wird der zugrundeliegende Widerspruch nicht aufgelöst, sondern vielmehr handlungspraktisch entschärft. Kompromisse sind damit im Kern immer fragil. Um sie zu stabilisieren „kann man die Objekte, die sich aus unterschiedlichen Welten angehörenden Elementen zusammensetzen, […] mit einer eigenen Identität ausstatten“ (a. a. O., S. 369) und in so genannte Kompromissobjekte (auch hybride Objekte) überführen.8 Eine solche Institutionalisierung hybrider Handlungskoordination wird auch als Formin­ vestition verstanden. Im Grunde geht eine jede Konvention mit sozio-kognitiven Formen und formgebenden Aktivitäten einher, in denen Objekte, Informationen oder Prozesse verallgemeinert und in stabile Formen gebracht werden. Dies erlaubt es, Handlungen dauerhaft zu koordinieren und die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von Unsicherheiten und Disputen zu reduzieren (Diaz-Bone 2011, S. 26). Forminvestitionen können also einerseits auf Einigung oder Kompromiss zwischen divergierenden Konventionen gerichtet sein. Die Verstetigung bildet in diesem Sinne „die Vorstufe einer neuen Welt“, einer neuen konventionellen Ordnung (Boltanski und Thévenot 2007, S. 369). Andererseits können sich durch die ‚In-Form-Bringung‘ auch bestimmte Konventionen gegenüber anderen durchsetzen, ihre Mächtigkeit und Reichweite erhöhen sowie Varianten und Alternativen konkurrierender Konventionen zurückgedrängt oder beseitigt werden (Diaz-Bone 2015, S. 98). Hier wird noch einmal deutlich, dass es sich bei Konventionen um historisch entstandene und verstetigte Koordinationslogiken handelt, die zwar in materielle Objekte wie immaterielle Dispositive eingeschrieben sind, zugleich aber auch flexibel und kreativ von Akteuren gehandhabt und zu Neuem integriert werden können.

8 Eine dritte Herangehensweise an einen argumentativen Konflikt, die allerdings nicht lösungsorientiert ist, besteht in der Möglichkeit den Disput aufrechtzuerhalten, ohne eine für beide (oder mehr) Seiten befriedigende Kompromisslösung zu finden.

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Die Soziologie der Konventionen in der Bildungsforschung

Wir haben bislang versucht zu zeigen, wie die pragmatische Soziologie der Konventionen unterschiedliche Konzepte zu einer Theorie integriert, mittels der Prozesse der sozialen Koordination und Ordnungsbildung analysiert sowie die normativen Grundlagen von Bewertungen und Kritik fokussiert werden können. Die Rezeption von Arbeiten aus dem französischen Entstehungszusammenhang erfolgte in der deutschsprachigen (aber auch der englischsprachigen) Forschung zunächst stark verzögert, hat zuletzt aber deutlich an Fahrt aufgenommen. Ausgehend von der Organisationsforschung (für einen Überblick siehe Knoll 2015b; vgl. auch Cloutier und Langley 2013) finden sich auch hier inzwischen über unterschiedliche Disziplinen hinweg vermehrt Arbeiten, die konventionentheoretische Aspekte integrieren, oder die Theorie der Konventionen gänzlich zur Grundlage machen und systematisch weiter erschließen. In den Bildungswissenschaften hat der Ansatz in den zurückliegenden fünf Jahren, wenn auch vorerst vereinzelt, Einzug gehalten. Einen wesentlichen Beitrag dazu haben insbesondere die Arbeiten aus dem Umfeld von Regula Julia Leemann, Christian Imdorf und Philipp Gonon zu unterschiedlichen Themen- und Problemstellungen rund um die schweizerische Berufsbildung geleistet. In diesem Kontext sind beispielsweise Untersuchungen zu den Motiven von Betrieben bei der Rekrutierung und Beschäftigung von Auszubildenden entstanden (Imdorf 2012; 2015) sowie Forschungen zur Koordination unterschiedlicher Akteure in so genannten Ausbildungsverbünden, innerhalb denen Auszubildende während ihrer Lehrzeit ihre Ausbildungsstätten wechseln (Leemann und Imdorf 2015; Seiterle 2016). Weiter liegen inzwischen auch historische Untersuchungen zur Entwicklung unterschiedlicher Formen der Berufsbildung in der Schweiz vor, die Einblicke in die gewachsenen bildungspolitischen Steuerungskonstellationen und -prozesse gewähren: So rekonstruieren Imdorf, Esther Berner und Gonon (2016) in kantonal vergleichender Perspektive die Institutionalisierung unterschiedlicher Modelle einer dualen und einer vollzeitschulischen Berufsbildung, die als Resultat von historischen Kompromissbildungsprozessen herausgearbeitet wird. Gonon und Lea Zehnder (2016) untersuchen mit Hilfe der Soziologie der Konventionen die Entstehung eines neuen nationalen Berufsbildungsgesetzes sowie die Einführung der Berufsmaturität (Berufsreife) in der Schweiz. Neben diesen, auf die berufliche Ausbildung gerichteten Studien, sind in diesem Forschungsumfeld auch einige Arbeiten entstanden, die im schulischen Bildungsbereich verortet sind und hier etwa den Umgang mit Anforderungen der Geschlechtergerechtigkeit (Leemann 2014) oder die Rechtfertigung von ungleichen Selektionen von SchülerInnen mit und ohne Migrationshintergrund in den Blick nehmen (Imdorf 2011)9. Darüber hinaus dokumentieren einige Beiträge in einem aktuellen Band von Imdorf, Leemann und Gonon 9 An dieser Stelle sei auf die Arbeiten des französischen Bildungsforschers Jean-Louis Derouet verwiesen. Derouet hat sich bereits 1992 mit der Frage der Chancengleichheit an Schule aus konventionentheoretischer Sicht befasst und das lokale konflikthafte Wirken von vier Konventionen – Schulwelten, wenn man so möchte – für die Handlungskoordination aufgezeigt. Die Schrift 235

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(im Erscheinen), dass sich die Soziologie der Konventionen als theoretischer Zugang und Analyseinstrumentarium für empirische Untersuchungen in ganz vielfältigen Gegenstands- und Problembereichen der Bildungsforschung anwenden lässt. Das thematische Spektrum reicht hier von Fragen der Bewertung im Rahmen von Aufnahmeverfahren an Hochschulen oder im Kontext von Schulinspektionen, Fragen der sozialen Ungleichheit und Gerechtigkeit im Bildungssystem, über die Curriculumforschung bis hin zur Institutionen- und Governanceanalyse. Mit Blick auf einen spezifischen Bereich der Bildungswissenschaft – die sozialwissenschaftliche Didaktik bzw. staatsbürgerliche, soziale und sozialwissenschaftliche Bildung – haben zuletzt auch Reinhold Hedtke, Claudia Proeschel und Andrea Szukala (2017) für eine situations- und konventionenbasierte Analysestrategie plädiert.10 Sie diskutieren die Soziologie der Konventionen dabei explizit in Beziehung zur Untersuchung von Bildungsgovernance. Die (deutschsprachige) Auseinandersetzung mit dem Educational Governance-Forschungsprogramm wird auch in einigen empirischen Studien zum Ausgangspunkt konventionentheoretischer Untersuchungen unterschiedlicher Phänomene der Handlungskoordination in verschiedenen Bereichen des Bildungssystems gemacht. Neben der bereits erwähnten Studie von Leemann und Imdorf zur Governance von Ausbildungsverbünden in der Berufsbildung11 (siehe auch Leemann in diesem Band) verweisen wir hier insbesondere auf zwei Studien der AutorInnen sowie ein aktuelles Forschungsprojekt. Doris Graß (2015a; 2017) untersucht aus akteurszentrierter Perspektive den Umgang von LehrerInnen und SchulleiterInnen mit bildungspolitischen Reformen und Praktiken der so genannten ‚neuen‘ Steuerung im österreichischen Schulwesen. Im Rahmen einer qualitativen Interviewstudie fragt sie nach den Mustern der Rechtfertigung und Kritik, die von zentralen AkteurInnen in Anschlag gebracht werden, um deren Engagement bzw. dessen Ausbleiben in einer im Wandel begriffenen Schul-Arbeitswelt zu begründen. Unter Rückgriff auf den methodologischen Rahmen der Soziologie der Konventionen, allerdings ohne sich deduktiv zu eng auf die von Boltanski und Thévenot herausgearbeiteten Rechtfertigungsordnungen zu stützen, rekonstruiert sie ein Repertoire an Deutungsmustern und liefert Hinweise darauf, „welche der vorgeschlagenen Reformen eine Chance haben, von Schulleitungen [und Lehrpersonen, D.G./M.A.] aufgenommen und (…) implementiert zu werden, und warum (oder warum gerade auch nicht) solche Bereitschaften bestehen“ (Graß und Altrichter 2017, S. 150). Auch Matthias Alke (im Erscheinen) widmet sich akteursspezifischen Umgangsweisen mit veränderten Steuerungsstrukturen. Bei ihm steht der öffentlich verantwortete und (Derouet 1992) hat insbesondere auch die Arbeit von Imdorf (2011) inspiriert. Einen breiteren Einblick bietet darüber hinaus der Sammelband L’école dans plusieurs mondes (Derouet 2000). 10 Ein weiterer Verweis nach Frankreich: Elisabeth Chatel hat sich der Entstehung und Transformation von Lehrplänen der Wirtschaftswissenschaften zugewandt und diese als Ergebnis konventioneller Konflikte und Kompromisse skizziert (Chatel 2015; grundlegender außerdem Chatel 2001). 11 Vgl. http://www.bildungssoziologie.ch/lehrbetriebsverbuende/

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geförderte Weiterbildungsbereich der Volkshochschulen in Deutschland im Mittelpunkt, der sich in den letzten Jahren vor allem mit bildungspolitischen Erwartungen einer stärkeren marktwirtschaftlichen Ausrichtung konfrontiert sieht. Ebenfalls auf der Grundlage einer explorativ angelegten Interviewstudie mit Leitungskräften an Volkshochschulen wird deren Umgang mit steuerungsrelevanten Akteuren aus Kommunalverwaltung und Politik untersucht. Die empirische Analyse macht insbesondere die Wirkmächtigkeit und Reichweite der Marktkonvention sichtbar, mit der die Leitungskräfte im Zuge ihrer Entwicklung von Programmstrukturen und Bildungsangeboten konfrontiert sind. Zugleich zeigt die Arbeit, wie und welche Kompromisse erzielt werden, um anderen als marktwirtschaftlichen Anforderungen an die Programmgestaltung, insbesondere der im allgemeinen Bildungsauftrag der Volkshochschulen institutionalisierten staatsbürgerlichen Konvention, nachzukommen. In einem aktuellen Forschungsprojekt, an dem die AutorInnen beteiligt sind12, wird der Zusammenhang zwischen veränderten Governance-Strukturen und den pädagogischen Leistungsprofilen in Volkshochschulen näher beleuchtet, das sich aus der Entwicklung und Umsetzung von Programmstrukturen mit bedarfsgerechten Lern- und Bildungsangeboten sowie dazugehörigen Beratungs- und Unterstützungsleitungen zusammensetzt. Anknüpfend an die aktuelle Steuerungsdiskussion im Weiterbildungsbereich (Schemmann 2014; Schrader 2011) wird deutlich, dass sich die steuerungsrelevanten Ausgangsbedingungen für Volkshochschulen verändert haben, die nun stärker gefordert sind, sich auf „Weiterbildungsmärkten“ zu positionieren sowie auf Basis kooperativer Vernetzung mit anderen bildungsrelevanten Akteuren zu koordinieren. Von einer konventionensoziologischen Warte aus lässt sich vermuten, dass sich Einrichtungs- aber auch Fachbereichsleitungen und Programmplanende stärker in konfliktträchtigen Situationen befinden, die aus divergierenden Leistungs- und Koordinationserwartungen verschiedener steuerungsrelevanter Akteure resultieren, die wiederum auf unterschiedlichen Konventionen basieren. Hier setzt das Forschungsprojekt an zu erkunden, auf welche Konventionen sich EntscheidungsträgerInnen in den Volkshochschulen stützen, um angesichts der vielfältigen Erwartungen und Koordinationsanforderungen unterschiedlicher Akteure ihr pädagogisches Leistungsprofil zu realisieren. Das empirische Interesse richtet sich dabei einerseits auf die Erfassung der steuerungsrelevanten Akteurskonstellationen und Koordinationsformen im Volkshochschulbereich. Andererseits zielt die Untersuchung auf die Offenlegung jener Konventionen, die von den Einrichtungs- und Fachbereichsleitungen aktiviert werden, um in konflikthaften Situationen notwendiger Handlungskoordination mit den steuerungsrelevanten Akteuren Kompromisse zu bilden, die ihrerseits für die Entwicklung des je organisationsspezifischen Leistungsprofils bedeutsam sind. 12 Das Forschungsprojekt GLOW (Governance-Strukturen und pädagogische Leistungsprofile in Organisationen der Weiterbildung, DFG – Kennziffer DO 746/3-1) wird aktuell von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefördert und in Kooperation zwischen dem Deutschen Institut für Erwachsenenbildung und der Professur für Erwachsenenbildung an der Universität zu Köln umgesetzt. 237

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Das analytische Potenzial der Soziologie der Konventionen für die Educational Governance-Forschung

Wir haben im vorangegangenen Kapitel zumindest in Ausschnitten aufgezeigt, inwieweit die Soziologie der Konventionen bereits für die Untersuchung von unterschiedlichen Phänomenen im weiten Feld der Bildungsforschung Anwendung findet. Dabei hat sich gezeigt, dass insbesondere auch Fragen der Steuerung und Governance aufgegriffen werden. An dieser Stelle möchten wir – aufbauend auf den Ausführungen im zweiten Kapitel – darlegen, worin das analytische Potenzial der Soziologie der Konventionen für das Verständnis und die Beforschung von Governance im Bildungsbereich besteht. Unser Anliegen ist es, die Soziologie der Konventionen als eine eigenständige theoretische Perspektive auf den Gegenstand der Steuerung und Governance von Bildung auszuweisen. Unter dem Begriff Educational Governance firmiert seit über einer Dekade ein vorwiegend deutschsprachiges ForscherInnennetzwerk, dass sich bekanntermaßen der Frage zuwendet, wie „das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter und Maag-Merki 2010, S. 22) erfasst und untersucht werden kann. Wie in der Soziologie der Konventionen ist das analytische Interesse also zunächst einmal auf die Handlungskoordination gerichtet. Governance löst dabei als (analytischer) Oberbegriff etablierte Vorstellungen zentrierter, top-down gerichteter Steuerung ab (Mayntz 2004) und umfasst grundsätzlich alle Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte; und konkret mit Blick auf den Forschungsbereich alle Formen der kollektiven Erzeugung von Bildung. Aus dieser konzeptionellen Relativierung hierarchisch organisierter, staatlicher Input-Steuerung zugunsten der Berücksichtigung einer Pluralität unterschiedlicher Akteure, Akteurskonstellationen sowie Formen der Handlungskoordination folgt innerhalb des Educational Governance-Ansatzes ein Verständnis des Bildungswesens als komplexes, ausdifferenziertes Mehrebenensystem, dass neben ‚klassischem‘ Steuerungshandeln Raum für dezentrale Aushandlungsformen und schließlich auch Selbststeuerung lässt. Governance, sprich Handlungskoordination, erfolge über Ebenen hinweg, wobei sich Akteure jeweils an spezifischen, ihren (differenzierungstheoretisch begründeten) Rollen im System entsprechenden Sinn- oder Handlungslogiken orientieren: „Auch im Bildungssystem sind die Akteure jeweils spezifischen Sinnlogiken verpflichtet, d. h. auf administrative, pädagogische, wirtschaftliche, wissenschaftliche oder professionsbezogene Maßstäbe“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33). Wir möchten hier anschließen und die Diskussion um eine alternative Sichtweise auf die Komplexität, Pluralität und Handlungsorientierungen von Akteuren erweitern. Von der Mehrebenenanalyse zur Analyse der Situation Auch die pragmatische Soziologie der Konventionen distanziert sich von einem hierarchischen Koordinationsverständnis, wonach die makro-sozietäre Ebene auf darunter ange-

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siedelte Ebenen unidirektional einwirke. Sie geht aber gewissermaßen einen gewichtigen Schritt weiter, indem sie das Handeln bzw. die Handlungskoordination der Akteure von den Ebenen selbst löst und die Unterscheidung in Mikro-, Meso- und Makroebene als nachranging aus der Analyse ausklammert. Demgegenüber wird die Situation methodologisch zur zentralen Analyseeinheit erklärt. Handeln erfolgt immer in Situationen, d. h. in „komplexen Konstellationen von Objekten, kognitiven Formaten, Koordinationserfordernissen (Problemen), institutionellen Arrangements (wie Organisationen), Personen und Konzepten“ (Diaz-Bone 2015, S. 328). Während in der Educational Governance-Literatur vor allem die Akteurkonstellation in den Blick gerückt und mit Handlungsmacht ausgestattet wird („Die Konstellation, nicht der Akteur handelt“, Kussau und Brüsemeister 2007, S. 26.), bleibt die pragmatische Soziologie bei den Personen, die in Situationen positioniert sind. In ‚übergreifenden‘ Situationen konkretisieren sich wiederum jene Praktiken und Strukturen, die sonst üblicherweise entlang von Ebenen differenziert werden. Erst durch ihr ‚Hineinreichen‘ in konkrete Situationen entfalten sie schließlich ihre Bedeutung. Exemplarisch lässt sich dies an einer gesetzlich verankerten Richtlinie veranschaulichen, die erst dann relevant wird, wenn sie den an der Koordination beteiligten Akteuren kognitiv verfügbar ist und dadurch interpretierbar wird. Situationen können sehr unterschiedliche Reichweiten besitzen. In diesem Sinne ist beispielsweise auch die historische Institutionalisierung des Volkshochschulbereichs als Situation zu begreifen. So genannte Makro- oder Mesophänomene, wie z. B. Bildungspolitik, kommunalpolitische Rahmenbedingungen oder Organisationsformen, sind in ihrer Bedeutung für die Handlungskoordination zwischen Akteuren erst durch ihre Realisierung und Objektivierung anhand von Praktiken, Dispositiven und Objekten in der jeweiligen Situation erfahr- und mithin analysierbar. Die Frage, die sich aus konventionentheoretischer Sicht stellt, lautet also nicht, wie Handlungskoordination über unterschiedliche Ebenen hinweg erfolgt, sondern welche Elemente mit durchaus unterschiedlicher Reichweite in der konkreten Situation auf das Handeln wirken. Von der externen zur inneren Deutung von Governance Das Interesse für die Situation geht in methodologischer Hinsicht zusammen mit einer Analysestrategie, die ebenfalls als „situativ“ (Diaz-Bone 2015, S. 330) oder auch rekonstruktiv bezeichnet werden kann, insofern als die Aufgabe der Forschung darin gesehen wird, „die empirische Logik der Koordination in realen Situationen ‚von innen heraus‘ zu verstehen“ (a. a. O., S. 327). Anders ausgedrückt geht es der Soziologie der Konventionen darum, den „Handlungssinn aus Sicht der koordinierenden Akteure in der jeweiligen Zeit zu rekonstruieren, anstatt ex post ein externes Kriterium für die Interpretation […] heranzuziehen“ (a. a. O., S. 330). Sie erlaubt es, eine Innensicht auf Governance zu entwickeln, die insofern nicht voraussetzungsvoll ist: Erstens, weil jene ‚Ebenen‘ bzw. Phänomene, die in einer Situation bedeut- und wirksam werden, nicht von vornherein als bekannt unterstellt und dieser askriptiv zugeschrieben werden. Sowie zweitens, weil der Handlungssinn der Akteure nicht aus ihrer gesellschaftlichen Positionierung und institutionellen Verortung 239

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abgeleitet wird. Somit ist die Koordination zwischen Akteuren weder reduktionistisch, durch unterstellte Handlungsorientierungen, zu erklären, indem beispielsweise Akteure der Bildungsverwaltung unbedingt administrative Maßstäbe ansetzen, während Lehrpersonen professionell agieren. Noch ist die Koordination rein deduktiv zu begründen, indem aus übergeordneten ‚Ebenen‘ Handlungsfolgen geschlossen werden können, z. B. in der Art, dass globale Bildungsdiskurse sich nahtlos in nationale Politiken und wiederum in lokale Entscheidungen übersetzen ließen. Von der Handlungskoordination als strategischem zum interpretativen Prozess Eine situativ-rekonstruktive Haltung und die Einnahme einer Innenperspektive bedeuten aber, wie bereits gezeigt, weder eine Beschränkung auf die Mikroanalyse des Handelns, noch kommt darin ein methodologischer Individualismus zum Ausdruck. Akteure handeln nicht zwingend, und vermutlich nicht einmal mehrheitlich, strategisch-zweckrational. Vielmehr rückt die Soziologie der Konventionen interpretative Prozesse in den Vordergrund und macht sich damit für ein Akteursverständnis stark, in dessen Kern eine „interpretative Rationalität“ eingelagert ist. Hedtke et al. (2017, S. 8) weisen diese Differenz mit Blick auf die Governance-Forschung klar aus: “The économie des conventions provides an interpretative approach to local situational constellations which are seen as being based on a shared legitimate principle of coordination – embedded in a plurality of principles belonging to plural ‘orders of worth’ –, whereas the (soft) governance concept represents an understanding of actors who are strategically acting in a systematic multi-level constellation and striving for an equilibrium of individual interests.”

Für das Verständnis von Handlungskoordination zwischen Akteuren ergibt es also Sinn zwischen Handlungszielen und Handlungsgründen zu unterscheiden. Weisen Gründe auf die Möglichkeit der Begründung und mithin auf eine normative Dimension des Handels, sind Ziele und ihre Erreichung in einer zweckrationalen Dimension angesiedelt. Die pragmatische Soziologie geht davon aus, dass „[e]ine Handlung, egal welcher Art, niemals ohne Gründe [erfolgt]“ (Barthe et al. 2016, S. 213). Damit ist jedoch gerade nicht gesagt, dass es – wie es das Verständnis von „Handlungskoordination als Management von Interdependenzen“ (Lange und Schimank 2004, S. 14) mitunter nahelegt – strategisch, interessengeleitet oder nutzenmaximierend ist. Handlungskoordination sollte vielmehr als interpretative und inhärent normative Praktik verstanden werden, in deren Verlauf die Akteure sich flexibel und ‚kompetent‘ auf unterschiedliche, in die Situation eingelagerte Objekte, Politiken, andere Akteure usw. beziehen, um ihr jeweiliges Engagement zu legitimieren oder aber dasjenige anderer Akteure zu kritisieren (vgl. Graß 2015b). Lehrkräfte können ihre Leistungserbringung im Klassenzimmer beispielsweise sehr verschieden rechtfertigen, etwa unter Verweis auf Lehrpläne, durch die spezifischen Bedürfnisse ihrer Klientel, durch tagespolitische ‚Notwendigkeiten‘, durch in ihrer Ausbildung erworbenes ‚Wissen‘ oder durch angestrebte Prüfungsergebnisse.

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Pluralität in der Handlungskoordination als inhärent konfliktreiches Unterfangen Die Handlungskoordination zwischen Akteuren erfolgt in der Regel in einem Raum potenzieller und meist alltagspraktisch relevanter Pluralität. Akteure können ihr Handeln durch eine Vielzahl konkurrierender Konventionen mit Sinn ausstatten und begründen, und – handelt es sich um in der Öffentlichkeit vollzogene Koordination – müssen dies auch tun. Die von der Educational Governance-Forschung gestellte Frage nach der Erzeugung des komplexen und kollektiven Guts Bildung im Zusammenwirken vielfältiger Akteure muss also die normativen Begründungen in ihrer Vielfalt, aber auch in ihrer Wirkmächtigkeit einschließen. Lässt sich bislang eine analytische Ausrichtung darauf beobachten, „wie durch bestimmte Handlungen oder Entscheidungen auf weitere Handlungen und Entscheidungen relevanter Akteure Einfluss“ genommen wird (Heinrich 2007, S. 49), bzw. allgemeiner eine Fokussierung auf die so genannten Modi der Handlungskoordination (Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung), erlaubt die Perspektive der Soziologie der Konventionen die Möglichkeitsräume der Handelnden in ihrer Vielfalt, Kontingenz und damit Komplexität in den Blick zu nehmen. Neben Fragen, wie beispielsweise SchulinspektorInnen das Handeln von Schulleitungen oder Lehrpersonen beeinflussen und ihre (möglicherweise aus der Bildungspolitik abgeleiteten) Interessen durchzusetzen suchen, treten dann unter anderem solche, die darauf gerichtet sind zu erkennen, welche Konventionen – um im Beispiel zu bleiben – das Feld der Schulinspektion und die Arbeit der SchulinspektorInnen überhaupt auszeichnen. Treffen unterschiedliche Konventionen aufeinander? Sind die Handlungssituationen durch Widersprüche geprägt? Welche Begründungen werden vorgebracht? Welche Konventionen setzen sich schlussendlich durch? Das konventionentheoretische Analyseinstrumentarium ermöglicht es sowohl routinierte Prozesse der Handlungskoordination in den Blick zu nehmen (vgl. insb. Kozica und Kaiser 2015) als auch konflikthafte und kritische Aushandlungen. Wesentlich ist bei letzteren, dass Konflikte nicht zuerst darauf zurückgeführt werden, dass eine Vielzahl an unterschiedlichen Akteuren in einer Situation aufeinandertrifft. Weil alle Akteure prinzipiell befähigt sind, verschiedene Konventionen zur Ordnung und Bewertung anzulegen, sie also nicht auf einen einzigen Handlungssinn reduziert sind, bildet Unsicherheit gewissermaßen den Ausgangszustand einer Handlung. Konflikte können dabei sowohl innerhalb eines Akteurs ausgetragen werden, als auch zwischen Akteuren – selbst, wenn diese mit Blick auf Ressourcen und ihre Verfügungsrechte gleich ausgestattet sind (also z. B. zwischen zwei SchulinspektorInnen). Mit anderen Worten: Die Komplexität der Handlungskoordination ist nicht (nur) zu verstehen als Folge der Pluralität von Akteuren und entsteht auch nicht erst im Mehrebenensystem, sondern resultiert aus der potentiellen Unsicherheit einer jeden Situation und der Vielfalt an Konventionen, auf die sich Akteure im Zuge der ‚Herstellung von Ordnung‘ beziehen können. Institutionalisierung und Wandel Ist bereits die Untersuchung der Ursachen für Konflikte der Handlungskoordination von Interesse, so gilt das mindestens auch für die Frage, wie diese bearbeitet, ausgehalten, 241

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entschärft oder gegebenenfalls aufgelöst werden können und wie sich eine neu eingestellte Ordnung verfestigt. Mit den in Kapitel 2 vorgestellten Konzepten der Prüfung, Kritik, Kompromissbildung sowie der Form-Investition wird es möglich die Aufrechterhaltung und Transformation sozialer Ordnungsbildung im Bildungswesen handlungspraktisch zu analysieren und dabei sowohl Dynamiken zwischen Akteuren in den Blick zu nehmen, als auch Verschiebungen und Institutionalisierungen der Konventionen selbst. Methodologisch begründet durch die Kompetenz der Akteure, Situationen zu erfassen und auf die ihnen eingeschriebenen Konventionen zu reflektieren, sind diese einerseits in der Lage die Angemessenheit und die Gerechtigkeit vorherrschender Ordnungen zu evaluieren und andererseits auch befähigt (zumindest in diskursiver Weise) die Situationen so zu gestalten, dass sie den als angemessen und gerecht beurteilten Konventionen entsprechen. Anders ausgedrückt: Akteure haben die Fähigkeit zu befragen, interpretieren und re-interpretieren sowie zu kritisieren und kombinieren. Sie sind weder an eine Konvention gebunden, noch ist festgelegt, ob und wenn ja wie, Koordination gelingt. Die Soziologie der Konventionen bietet damit ein elaboriertes Analyseinstrument zur Untersuchung von unhinterfragter und routinierter Handlungskoordination sowie von Transformationen, Dynamiken und von Prozessen der Institutionalisierung. Abschließend bleibt zu konstatieren: Die von uns skizzierten Themen- und Analysefelder liefern nicht nur theoretische Anreicherungen für partielle Bereiche und Fragestellungen der Educational Governance-Forschung, die von der Soziologie der Konventionen ausgehen kann. In der Gesamtschau wird deutlich, dass ihre theoretischen Konzepte und methodologischen Standpunkte eine eigenständige theoretische Perspektive bilden, die es erlaubt die gegebene Komplexität von Governance im Bildungsbereich und ihre vielfältigen empirischen Phänomene zu analysieren sowie hinreichend zu erklären. Dadurch vermag die Soziologie der Konventionen die gegenwärtige Steuerungsdiskussion zu befruchten und Erkenntnismehrwerte für die zukünftige Praxis von Bildungssteuerung zu liefern.

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Die Soziologie der Konventionen und ihr analytisches Potenzial

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Koordination und Konvention Eine pragmatistische Perspektive auf Educational Governance Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada1

Zusammenfassung

Der Aufsatz identifiziert ein mikroanalytisches Defizit der Educational Governance Forschung. Um dieses zu bearbeiten schlägt er vor, theoretische Konzepte aus der Soziologie der Konventionen in die Diskussion einzuführen. Anhand von zwei empirischen Studien – zum Wandel von Schule und zur Arbeit von Schulinspektionsteams – zeigt er, wie die Soziologie der Konventionen im Feld der Educational Governance Forschung genutzt werden kann. Schlüsselbegriffe

Educational Governance, Soziologie der Konventionen, Schulreform, Schulinspektion, Bewertung

1 Einleitung Der Educational Governance Ansatz hat in den letzten Jahren eine breite Resonanz in der deutschsprachigen Bildungsforschung gefunden (Altrichter und Maag Merki 2010a; Maag Merki et al. 2014). Der Schwerpunkt der Forschung lag dabei auf der Untersuchung des Wandels der Regulation des Schulsystems sowie auf der Ausgestaltung einzelner Reforminstrumente wie etwa Schulprogrammen, Vergleichsstudien, interner und externer Evaluation etc. Relativ selten findet man Analysen, die sich mit der operativen Reproduktion des Schulsystems selbst auseinandersetzen. Sie bilden bislang ein Forschungsdesiderat, das zu schließen für ein vertieftes Verständnis des Wandels des Bildungssystems von nicht zu 1 Die Reihung der Autoren ist alphabetisch; beide haben in gleichen Teilen an diesem Aufsatz gearbeitet. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_12

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Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada

unterschätzender Bedeutung ist. Denn nur wenn die Bildungsforschung den Schleier der Reformsemantiken und Regulierungsphantasien durchbricht und die minutiösen Praktiken des schulischen Wandels selbst analysiert, erschließen sich ihr die Dynamiken des organisationalen und gesellschaftlichen Wandels, den zu analysieren sie sich vorgenommen hat. In diesem Aufsatz schlagen wir deshalb eine Ergänzung der Educational Governance Perspektive durch pragmatistische Überlegungen vor. Wir zeigen zunächst, dass die Educational Governance Perspektive das von ihr fokussierte Koordinationsproblem zwar theoretisch streift, aber nicht erschöpfend konzeptualisiert (1). Erweiterungsmöglichkeiten sehen wir in der „Soziologie der Konventionen“, die ausgehend von Situationen der Krise oder Unsicherheit nachzeichnet, wie Personen durch die Orientierungen an Grammatiken sozialer Ordnung koordinierte soziale Verhältnisse herstellen (2). Das empirische Potenzial dieses Ansatzes illustrieren wir anhand zweier Studien zur Konstruktion des Werts von Personen in Bildungsorganisationen sowie zur Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams (3). Abschließend skizzieren wir theoretische Verbindungsmöglichkeiten und Übersetzungsprobleme zwischen der Educational Governance Perspektive und der Soziologie der Konventionen.

2

Der Educational Governance Ansatz – Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung

Beim Educational Governance Ansatz handelt es sich um eine Spezifizierung der allgemeinen Governance Perspektive.2 Der Ansatz stellt einen Werkzeugkasten mit analytischen Konzepten bereit, die sich auf das Problem der Handlungskoordination bzw. Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren im „Mehrebenensystem“ beziehen (Altrichter und Maag Merki 2010b). Das Interesse am Wirken in und von Akteurkonstellationen über Makro-, Meso-, und Mikroebene hinweg führt dazu, dass das Hauptaugenmerk auf der Handlungsabstimmung zwischen Akteuren liegt (Altrichter und Maag Merki 2010b, S. 22f.). Die Educational Governance Perspektive fokussiert damit die Beziehungsgeflechte, die sich im Schulsystem zwischen Akteuren aus Bildungspolitik und -verwaltung, zivilgesellschaftlichen Akteuren, Schulleitungen, Lehrkräften und intermediären Akteuren 2 Die Forschung zur Educational Governance hat sich schwerpunktmäßig mit jüngeren Reformmaßnahmen im Bildungssystem beschäftigt. Entsprechende Befunde sind u. a. in der Buchreihe „Educational Governance“ bei Springer VS dokumentiert. Langer (2015) verweist darauf, dass es sich dabei mehrheitlich um reformbegleitende Wirkungsforschung handelt. Eine zu starke Nähe zu den Steuerungsintentionen der Reformbefürworter birgt dabei die Gefahr, im überwunden geglaubten hierarchischen Steuerungsparadigma zu verharren (Langer 2015, S. 47f.). Der Anspruch der Educational Governance Perspektive lautet jedenfalls, neben den basalen Koordinationsmodi auch komplexe Governance-Regimes mit ungleich verteilten Beteiligungsund Einflusschancen zu rekonstruieren (Kussau und Brüsemeister 2007). Für weitere analytische Werkzeuge siehe z. B. Altrichter und Heinrich (2007).

Koordination und Konvention

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wie der Schulaufsicht oder der Schulinspektion herstellen (vgl. Brüsemeister 2007). Diese Akteure erbringen interdependente, nicht substituierbare Teilleistungen im Schulsystem, die unterschiedliche Formen der Handlungskoordination erfordern (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 35). Bei den theoretischen Grundbegriffen der wechselseitigen Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung handelt sich um elementare Mechanismen sozialer Ordnungsbildung, auf denen komplexere soziale Ordnungsmuster wie Hierarchie, Markt und Gemeinschaft aufbauen (Schimank 2007, S. 34). Entsprechend sind ihr Abstraktionsgrad hoch und die daraus resultierenden analytischen Vor- und Nachteile groß. „Je abstrakter ein Mechanismus gefasst wird, desto prägnanter lassen sich die ihn auszeichnende Logik der Interdependenzbewältigung und das daraus hervorgehende Muster sozialer Ordnung formulieren und desto größer ist ceteris paribus sein Verwendungsbereich – aber desto unvollständiger ist er als Erklärung für reale Phänomene der Interdependenzbewältigung“ (Schimank 2007, S. 31). Die drei basalen Modi der Handlungskoordination werden im Folgenden kurz beschrieben bevor anschließend auf Schwierigkeiten bei ihrer Nutzung zur Analyse von Phänomenen im Bildungswesen eingegangen wird. • „Beobachtungskonstellationen sind der elementarste Typ von Akteurkonstellationen. Eine Konstellation wechselseitiger Beobachtung liegt vor, sobald mindestens zwei Akteure einander wahrnehmen und bemerken, dass zwischen ihnen eine Intentionsinterferenz besteht […] – jedoch ohne einander diesbezüglich gezielt zu beeinflussen oder miteinander zu verhandeln“ (Schimank 2010, S. 226, unsere Herv.). Ein klassisches Beispiel für eine Beobachtungskonstellation sind Märkte, auf denen sich Produzenten wechselseitig beobachten. • Verstetigte und systematische Formen der Beobachtung können schon als einseitige Beeinflussung – als „den gezielten Einsatz von Einflusspotenzialen“ (Schimank 2010, S. 267, Herv. weggel.) – aufgefasst werden. Entsprechende Einflusspotenziale sind vielfältig und umfassen beispielsweise den Einsatz von Emotionen, Geld, Gewalt, Macht, moralischer Autorität, Wissen etc. So stellt etwa die rechtliche Verankerung von Monitoring- und Evaluationsverfahren eine auf formale Macht begründete Form der sozialen Einflussnahme dar. • Verhandlung ist schließlich der dritte und voraussetzungsvollste elementare Mechanismus. „Verhandlungskonstellationen liegen […] vor, wenn das dort stattfindende handelnde Zusammenwirken in Richtung oder auf Basis bindender Vereinbarungen geschieht“ (Schimank 2010, S. 305). Uwe Schimank (2007) zufolge basiert „jede Art von formalisierter Machthierarchie, wie sie insbesondere durch rechtliche Regelungen und im Rahmen von Organisationen institutionalisiert ist“ (S. 40), auf Verhandlungen. Die analytische Unterscheidung von Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung in Akteurkonstellationen ist hilfreich, ihre Verwendung in Analysen der Governance im Bildungswesen jedoch mit Schwierigkeiten verbunden. Dies liegt zunächst daran, dass 249

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Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada

die Mechanismen empirisch häufig gekoppelt sind oder nicht trennscharf unterschieden werden können. Ein Beispiel für die Schwierigkeit Beobachtung und Beeinflussung voneinander zu unterscheiden stellt die zuerst meist freiwillige, später oftmals verpflichtende Durchführung von internen und Teilnahme an externen Schulevaluationsverfahren dar (Heinrich 2007). Die Einflussnahme durch das Instrument „Schulinspektion“ erfolgt zum Beispiel nicht zwingend über nachgelagerte und extern auferlegte Konsequenzen aus Evaluationsbefunden, sondern durchaus über vorwegnehmende Anpassungsleistungen der Adressaten an die an sie herangetragene Qualitätsansprüche (Gärtner 2011, S. 158). Diese vorauseilende Anpassung von schulischer Seite kann als Handlungskoordination durch Beobachtung verstanden werden. Andererseits kann die Institutionalisierung des Instruments Schulinspektion als Beeinflussungsversuch verstanden werden, noch bevor eine konkrete Schule inspiziert wird. Ob nun eine einseitige Anpassung an durch das Instrument Schulinspektion kommunizierte Leistungserwartungen als Handlungskoordination via Beobachtung oder via Beeinflussung zu gelten hat, hängt demnach von der eingenommenen Akteurperspektive ab. Aber nicht nur die eindeutige Bestimmung der basalen Koordinationsmechanismen im Feld stellt eine Herausforderung dar, sondern auch deren Sichtbarmachtung. Für die empirische Analyse nicht-institutionalisierter Beobachtungskonstellationen stellt sich u. a. das Problem, wie Beobachtungsvorgänge erfasst werden können, wenn keine klar erkennbaren oder eindeutig zuordenbaren Handlungsfolgen als Anpassungsleistungen sichtbar sind (Bosche und Lehmann 2014, S. 244f.). Die Koordinationsform Beobachtung ist somit meist nur indirekt zu identifizieren. Anders verhält es sich mitunter bei institutionalisierten Formen der Beobachtung. Im Bildungssystem ist an institutionalisierte Formen der Beobachtung wie etwa Bildungsmonitoring, deren Beobachtungen und Bewertungen in Berichten dokumentiert werden, zu denken (Niedlich und Brüsemeister 2016; Rürup et al. 2016). Aber handelt es sich dann wirklich noch um eine Form der Beobachtung oder nicht doch schon um einen Beeinflussungsversuch? Wenn man die Forschungen zur Educational Governance Revue passieren lässt, fällt schließlich auf, dass sie eher auf der Makro- und der Mesoebene zu verorten sind (vgl. Graß 2015, S. 66). Die dezidiert handlungstheoretischen Konzepte der wechselseitigen Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung (Schimank 2007), die den theoretischen Kern der Educational Governance Perspektive bilden, sind nur bedingt für empirische Mikroanalysen fruchtbar gemacht worden. Untersuchungen der operativen Interdependenzbewältigung in Interaktionen sind rar. Vor diesem Hintergrund wollen wir nun vorschlagen, die Educational Governance Perspektive mit der Soziologie der Konventionen ins Gespräch zu bringen.

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Eine pragmatistische Perspektive auf konventionsgestütze Koordination

In Nachfolge (und größtenteils auch: in Abgrenzung) zur lange Zeit dominanten Soziologie Pierre Bourdieus hat sich in Frankreich in den vergangenen 30 Jahren eine Familie theoretischer Ansätze etabliert, die unter Bezeichnungen wie „Soziologie der Kritik“ oder „Soziologie der Konventionen“ (frz. Économie des conventions; engl. economics of convention, kurz EC) firmiert (Bogusz 2010; Diaz-Bone 2011; Potthast 2001). Gemeinsam ist diesen Ansätzen, dass sie als empirischen Ausgangspunkt ihrer Konzeptualisierung des Sozialen Situationen misslingender Koordination, sogenannte „kritische Momente“ (Boltanski und Thévenot 2011, S. 43), nehmen. Mit dieser theoretischen „Gründungszene“ (Farzin und Laux 2016) schließen sie einerseits (zumindest implizit) an Ethnomethodologie (Garfinkel 1984) und Pragmatismus (Dewey 2008) an. Andererseits bietet es sich an, Beziehungen zu anderen theoretischen Ansätzen mit starkem Interesse an Fragen der Koordination nachzuspüren oder bei Bedarf zu etablieren. Die Soziologie der Konventionen fasst Gesellschaft als eine Leistung auf, die aus dem Zusammenwirken von Akteuren in der Bewältigung ihres Alltags entsteht. Hinter dem scheinbar mühelosen Ablaufen sozialer Prozesse und der augenscheinlichen Abgestimmtheit sozialer Beziehungen steht eine gesellschaftliche Arbeit an der Koordination von Personen und Dingen. Während Leistungen dieser Arbeit im Normalvollzug der Gesellschaft unterhalb der Aufmerksamkeitsschwelle bleiben und sich der Beobachtung entziehen, führen kritische Situationen, in denen der Lauf der Dinge ins Stocken kommt, dazu, dass Personen Reparaturleistungen erbringen müssen: „Menschen, die in alltäglichen Beziehungen leben, bestimmte Dinge – vielleicht in der Politik, bei der Arbeit oder in einer Gewerkschaft – gemeinsam tun und ihr Handeln koordinieren müssen, stellen fest, dass etwas falsch läuft, dass sie nicht mehr zurechtkommen, dass etwas sich ändern muss“ (Boltanski und Thévenot 2011, S. 43). Der kritischen Situationen immanenten Aufforderung zur Unsicherheitsbewältigung kommen Personen nach, indem sie sich auf Grammatiken sozialer Ordnung beziehen, die es erlauben, Identitäten (also zum Beispiel Personen, Organisationen, Dinge etc.) in ein Verhältnis zueinander zu setzen (Boltanski und Thévenot 2007).3 Über den Bezug auf diese Ordnungsmodelle können diese Bewertungsobjekte einerseits (erneut) klassifiziert werden. Sie werden verwendet um zu bestimmen, wie Identitäten charakterisiert werden können: Handelt es sich zum Beispiel bei einer Bezieherin von Leistungen nach SGBII um eine Kundin – oder vielleicht doch um eine Staatsbürgerin? Andererseits werden mit Hilfe der Grammatiken auch Asymmetrien in die Beziehungen der Identitäten eingeführt: Sie werden zu Bewertungsobjekten und nach konventionsspezifischen Kriterien der Wertigkeit gewichtet. Diese evaluative Dimension der Herstellung von koordinierten sozialen 3 Die Soziologie der Konventionen hat kein einfaches Verhältnis zu sozialen Phänomenen wie „Organisationen“, deren Systemcharakter sie misstrauisch beäugt. Sie betont die kontinuierliche konventionsbasierte Produktion von Ordnungen. Vgl. als Überblick die Beiträge in Knoll (2015). 251

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Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada

Beziehungen vollzieht sich durch die Durchführung von ordnungsspezifischen „Prüfungen“, die die relative „Größe“ (von franz. Grandeur) bzw. „Wertigkeit“ von Identitäten feststellen. In diesen Prüfungen kommt es qua Evaluation und unter Einbeziehung von Objekten zur „Verwirklichung des Gemeinwesens“, zur „Entfaltung“ von „gemeinsamen Welten“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 183, Herv. weggel.). Der Pluralität von Grammatiken entspricht dabei eine Pluralität von Welten, also struktureller Arrangements bzw. verwirklichter sozialer Ordnungen, in denen jeweils spezifische Formen von Wertigkeit bestimmt werden: die Welten des Hauses (Wertigkeit: Wertschätzung, Ruf ), der Industrie (Produktivität, Effizienz), des Marktes (Preis), der Inspiration (Kreativität, Nonkonformität, Gnade), der Staatsbürgerschaft (Kollektivinteresse), der Meinung (Bekanntheit), der Ökologie (Umweltfreundlichkeit, Nachhaltigkeit) oder des Projektes (Vernetzung, Aktivität) (Boltanski und Chiapello 2003; Boltanski und Thévenot 2007; Thévenot et al. 2011; vgl. Bogusz 2010, S. 53ff.). Mit Hilfe der Soziologie der Konventionen wird also Aufmerksamkeit dafür mobilisiert, dass Personen in der Koordination ihrer Handlungen immer auch Wertungen einfließen lassen und dass die so gebildeten Ordnungen entsprechend gefärbt sind. Und das auf Widerruf, denn das Verhältnis der Welten zueinander ist spannungsreich. Sie lassen sich weder aufeinander reduzieren – ihr Pluralismus ist konstitutiv für die moderne Gesellschaft –, noch kann man klare Dominanzverhältnisse ausmachen (Boltanski und Thévenot 2007, S. 190). Für die Personen bedeutet dies nun einerseits, dass sie über die Kompetenz verfügen müssen, einschätzen zu können, in welcher Welt sie sich in einer gegebenen Situation befinden. Andererseits wird davon ausgegangen, dass Personen kritikfähig sind, da an real existierenden Welten stets aus der Perspektive alternativer Ordnungsvorstellungen Kritik geübt werden kann. So können zum Beispiel Vorstellungen personaler Größe bzw. Wertigkeit, die auf Markterfolg beruhen, dadurch kritisiert werden, dass alternative Größenvorstellungen aufgerufen werden. Schließlich sind in der Verwirklichung von Welten Verunreinigungen einzelner Prinzipien anzunehmen. An die Stelle reiner Welten werden in vielen Fällen eher Kompromisse zwischen Welten eingerichtet werden, die dann ihrerseits stets Widerspruch produzieren können (Boltanski und Thévenot 2007, S. 367ff.). Wenn man nun versucht, den Ertrag der Soziologie der Konvention für die soziologische Analyse von Koordinationsproblemen zusammenzufassen, dann kann man eine Reihe von Aspekten hervorheben, die sie als Diskussionspartner in Theoriefragen für die Perspektive der Educational Governance interessant machen. So bezieht sich die Soziologie der Konventionen, erstens, explizit auf das Problem der Koordination sozialer Beziehungen, das sie mit theoretischen Instrumenten des Pragmatismus zu bearbeiten trachtet. Ihr ist, zweitens, eine zumindest implizite gesellschaftstheoretische Perspektive eigen, da der Pluralismus sozialer Welten als eine Form der Differenzierungstheorie gedeutet werden kann (Peetz 2014, S. 58ff.). Drittens verweist sie methodologisch auf die Bedeutung von Situationen und damit auf den Bedarf einer möglichst dichten Beschreibung der Veränderungen in Prozessen gesellschaftlichen Umbruchs. Ob sie sich auch im Felde der Bildungsforschung als geeignet erweist, der Educational Governance Perspektive Impulse zu geben, zeigt sich

Koordination und Konvention

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freilich erst an ihrem analytischen Potenzial in der Forschung. Im nächsten Abschnitt zeigen wir entsprechend anhand von zwei Studien, wie die Soziologie der Konventionen zur Analyse des Wandels der Governance im Bildungssystem eingesetzt werden kann.

4

Die Soziologie der Konventionen in Analysen des Wandels von Schule

Die Pläne für den tiefgreifenden Umbau des Schulsystems mögen schon in den Schubladen der Ministerien gelegen, die wissenschaftliche Diskussion Defizite und Alternativen schon länger aufgezeigt haben (Aljets 2015; Tillmann et al. 2008) – die seit 2001 regelmäßig von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) veröffentlichten PISA-Studien haben dennoch einen Umbruch im deutschen Bildungssystem eingeleitet (Münch 2012). Nicht zuletzt aufgrund der immensen Resonanz, die sie in einer breiten Öffentlichkeit gefunden haben (Niemann 2010), haben diese Leistungsvergleichsstudien ein Möglichkeitsfenster geöffnet, das bis heute zur Lancierung von bildungspolitischen Reformwünschen genutzt wird. Die Ergebnisse der ersten Studie (OECD 2001) wurden in Deutschland als verheerend interpretiert; mit dem deutschen Bildungssystem sah man auch die Wirtschaft am Abgrund stehend. In gewisser Weise haben die PISA-Studien das deutsche Bildungssystem damit in einen Zustand der Dauerkrise versetzt, der zu Koordinationsbemühungen auf unterschiedlichen Ebenen geführt hat. Bildungspolitisch wurde zielstrebig an der Formulierung von Vorstellungen neuer Bildungswelten gearbeitet. In diesen neuen Bildungswelten ersetzen Kompetenzen und Standards Wissen und Lehrpläne, Schulen arbeiten eigenverantwortlich an der Entwicklung ihrer Organisation und Lehrerinnen und Lehrer nehmen zunehmend wirtschaftliche Aspekte ihrer Tätigkeiten mit in den Blick (Brüsemeister 2002; Heinrich 2006; Münch 2012). In der Realität von Bildungsorganisationen kommen sowohl die Krisendiskurse als auch die Steuerungsbemühungen der Bildungspolitik an. Sie treffen allerdings auf die Eigenlogik von Organisationen und Institutionen, die sie vielfältig brechen und modulieren. Mit theoretischem Bezug auf die Soziologie der Konventionen werden wir im Folgenden zwei Aspekte der Konstruktion von neuen Bildungswelten thematisieren. Wir gehen zum Ersten auf eine Studie ein, die die Konstruktion von Personen durch Personen in vier Gymnasien untersucht hat (Peetz et al. 2013). Hier lag die Fragestellung zugrunde, inwiefern sich Motive ökonomischer Welten – also der Welt der Industrie oder des Marktes – in Bildungsorganisationen identifizieren lassen. Wurde, so könnte man dies in den Begriffen von Boltanski und Thévenot fragen, als Reaktion auf PISA in Schulen ein Kompromiss zwischen Effizienz, Profitabilität und Inspiration gebildet, zwischen Experte, Manager und passioniertem Pädagogen? Zum Zweiten zeigen wir, wie die Soziologie der Konventionen auf ein zentrales Element der Bildung neuer Bildungswelten, institutionalisierter Evaluationsverfahren, angewendet werden kann. Hier beziehen wir uns auf Daten des 253

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Dissertationsprojekts „Scores in the Making: Processes of Categorisation and Judgement Formation in School Inspection Teams“ (Sowada 2018; vgl. Abschnitt 4.2).

4.1

Personen in Bildungsorganisationen

Wenn von einer auf Dauer gestellten Krise des Bildungssystems gesprochen werden kann, und wenn bildungspolitische Reformbemühungen darauf abzielen, nicht lediglich die gewohnte Bildungswelt wiederherzustellen, sondern an der Bildung neuer Welten zu arbeiten, sollte man aus der Perspektive der Soziologie der Konventionen vielfältige Auseinandersetzungen, Kritik und Rechtfertigung an Schulen erwarten können. In einer konventionssoziologisch inspirierten Studie zur „Kritik der Reform“, die im Kontext eines umfangreicheren Projektes zur Analyse des Wandels von Bildungsorganisationen angesiedelt war (Lohr et al. 2013), wurde genau dieser Vermutung nachgegangen (vgl. zum Folgenden Peetz et al. 2013). Auf der Grundlage von Fallstudien in vier reformaffinen Gymnasien (je zwei in Berlin und Nordrhein-Westfalen) wurden Interviews mit Lehrpersonal und Schulleitungen auf Bezugnahmen auf unterschiedliche Grammatiken sozialer Ordnung untersucht. Im besonderen Fokus der Untersuchung stand die Frage, ob sich die Art und Weise, wie Personen in den untersuchten Organisationen konstruiert werden, Veränderungen abzeichnen: Verstehen sich die Beschäftigten an Schulen als inspirierte Pädagogen, effiziente Manager schulischer Prozesse, demokratische Verfechter staatsbürgerlicher Bildung, projektaffine Unternehmer ihrer selbst usw.? Der mediale und politische Krisendiskurs wird tatsächlich in den untersuchten Schulen wahrgenommen. PISA ist in aller Munde und die ein oder andere Lehrperson bezieht sich explizit auf die im Diskurs thematisierten volkswirtschaftlichen Gefahren eines maroden Bildungssystems. Auch die bildungspolitischen Regulierungsversuche – besonders der Umbau der Schulgesetze sowie die bildungspolitischen Modellversuche (an denen die untersuchten Schulen teilgenommen haben) – werden wahrgenommen. Man kann also begründet davon sprechen, dass die Krise der Bildung in den untersuchten Schulorganisationen wahrgenommen wird und entsprechend vermuten, dass die zur Koordination verwendeten Grammatiken sozialer Ordnung relativ nah an der Oberfläche des schulischen Diskurses anzutreffen sind. Auf welche Grammatiken beziehen sich die Befragten also in ihren Erzählungen über den Wandel der Schule? Zunächst kann man festhalten, dass Bezüge auf die Welt des Marktes größtenteils ausbleiben. Obwohl die Kosten von Bildung durchaus thematisiert werden (besonders von Schulleitungen (Peetz et al. 2010)), wird die Welt der Schule dezidiert nicht als Markt aufgefasst, auf dem der Wert von Personen über monetäre Preise festgestellt wird und soziale Beziehungen sich tauschförmig ausgestalten. Wenn an der einen oder anderen Stelle von einer Konkurrenz um Schülerinnen und Schüler die Rede ist, dann geht dies wohl eher auf die Ordnung der Meinung zurück, mit deren Hilfe die Wertigkeit einer Schule an der Bekanntheit und Anerkennung ihrer schulischen Arbeit festgemacht werden kann. Die Rede

Koordination und Konvention

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von der Vermarktlichung der Bildung überzieht also in gewisser Weise die Metapher des Marktes und verkennt damit die sich realisierenden sozialen Ordnungen in Bildungswelten. Dass es trotzdem angebracht ist, von Prozessen der Ökonomisierung an Schulen zu sprechen (Peetz 2015), kann man nun aus konventionssoziologischer Perspektive damit begründen, dass zwar nicht die Ordnung des Marktes, wohl aber die Ordnung der Industrie aufgerufen wird, um aus dem Wandel der Bildung Sinn zu machen. Das Auftreten dieser Ordnung, die auf „der Effizienz der Wesen, ihrer Leistung und Produktivität, ihrer Fähigkeit ein normales Funktionieren zu gewährleisten und Bedürfnisse in nützlicher Weise zu befriedigen“ (Boltanski und Thévenot 2007, S. 278, Herv. weggel.) beruht, ist im Kontext des PISA-Diskurses allerdings auch nicht erstaunlich. Die PISA-Studien wie auch andere Leistungsvergleichsstudien oder Vergleichsarbeiten sind Ausdruck eines industriellen Testregimes, das verspricht, die Effizienz und Effektivität schulischer Bildung über regelmäßige standardisierte Datenerhebung und anschließende Regulierungsbemühungen zu verbessern (vgl. Hartong 2012). Schulleitungen greifen diese Diskurse um die Produktion von Leistungsdaten auf und verteidigen auf ihrer Grundlage die Notwendigkeit einer Reform der Schule inklusive der Managerialisierung ihrer Leitung. Gleichzeitig weisen sie darauf hin, dass der Erfolg bei Vergleichsarbeiten den Wert der Schule in der Außenwahrnehmung bestimmt. Neben diesen Hinweisen auf industrielle Begründungsmuster fand die Studie in einer Schule, die an einem bildungspolitischen Modellprojekt beteiligt war, auch Bezüge auf staatsbürgerliche Rechtfertigungen. In dem Modellprojekt, das die Schule auf den Weg zur Eigenverantwortlichkeit bzw. Schulautonomie bringen sollte, interpretierte eine Gruppe von Lehrerinnen und Lehrern den Begriff der „Autonomie“ im Sinne der Partizipation von Mitgliedern der Steuergruppe an Entscheidungen zur Schulentwicklung. Die Gruppe traf allerdings auf eine Schulleitung, die die Forderung nach Mitbestimmung als ein „Missverständnis“ interpretierte, da „eigentlich […] die Schulleitung jetzt Dienstvorgesetzter“ sei. Die Schulleiterin wendete die staatsbürgerliche Ordnung sogar gegen die kritisierenden Lehrerinnen und Lehrer, denen sie nicht Gemeinwohlorientierung, sondern die Verfolgung partikularer Interessen vorwarf. Schließlich konnten in den Interviews auch immer wieder Motive der Ordnung der Inspiration identifiziert werden. Diese Motive tauchen vor allem in der Kritik industrieller Argumentationen auf und stellen auf Kreativität, Individualität und Leidenschaft in der Bildungsarbeit ab. Gegenüber Standardisierung, Quantifizierung und Evidenz heben sie die Bedeutung des Engagements individueller Lehrpersonen für die Entwicklung der Schülerinnen und Schüler hervor. Gleichzeitig wird auch auf die Gefährdung der kreativen Energien von Lehrpersonen durch administrative und organisatorische Zwänge sowie gestiegene Arbeitsbelastung hingewiesen. Zusammenfassend kann man festhalten, dass die Studie zur „Kritik der Reform“ gezeigt hat, dass an Schulen unterschiedliche Rechtfertigungsmuster genutzt werden, um zum Wandel von Bildungsorganisationen Stellung zu nehmen. Die Soziologie der Konventionen stellt damit zunächst einen analytischen Rahmen bereit, mit dessen Hilfe Positionen in schulischen Diskursen kategorisiert und geordnet werden können. Darüber hinaus wird 255

256

Thorsten Peetz und Moritz G. Sowada

an manchen Stellen bereits deutlich, dass sich konventionssoziologische Analysen nicht mit der Identifizierung und Sortierung von Rechtfertigungsmustern begnügen müssen. Gerade am angesprochenen Beispiel der Verwendung der staatsbürgerlichen Logik zeigt sich, dass auf Rede Widerrede folgt, dass schulische Diskurse also dynamisch sind und die Soziologie der Konventionen für eine Analyse dieser Dynamiken sensibilisiert.

4.2

Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams

Einen Schritt in diese Richtung unternehmen wir nun, indem wir uns auf ein Dissertationsprojekt beziehen, das sich der Analyse der Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams widmet (Sowada 2018).4 Die moderne Schulinspektion ist in Deutschland ein relativ neuer intermediärer Akteur im Schulsystem (Brüsemeister 2007). Sie wurde in Folge des PISA-Schocks zum Zwecke der externen Evaluation von Schulen in allen sechzehn Bundesländern eingeführt. Die Verfahren weisen deutliche Ähnlichkeiten auf: Ablauf und Evaluationsmethoden sind teilstandardisiert; es werden Dokumentenanalysen, Interviews und Beobachtungen durchgeführt; die erhobenen Daten werden mit Bezug auf Bewertungsaufgaben und ‑kategorien in Bewertungen überführt. Länderspezifische Besonderheiten in der Ausgestaltung (Döbert et al. 2008, S. 145ff.; Kuhn 2015) gibt es darüber hinaus hinsichtlich der Zusammensetzung von Schulinspektionsteams, der Datenerhebung, des Grades der Standardisierung und der Gestaltung des Rückmeldeformats (Rürup 2008). In der Durchführung der Schulinspektionen ist neben den formalen Regeln die Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams von besonderer Relevanz. Sie setzen die abstrakt formulierten Bewertungsregeln in konkreten Situationen in eine Bewertungspraxis um, die nicht auf die formal fixierten Vorgaben reduziert werden kann. Schulinspektionsteams verfügen also über einen Ermessensspielraum in ihren Bewertungen von Schulen, den sie in ihrer Arbeit ausgestalten (vgl. Dedering und Sowada 2017; Sowada und Dedering 2014). Schulinspektionsteams stehen dabei vor der Aufgabe, die individuellen Verfahrensinterpretationen und Bewertungspräferenzen ihrer Mitglieder im Rahmen von Bewer4 Als Datenbasis für diesen Text dienen Bewertungsgespräche, die im Rahmen von drei Schulinspektionen an Schulen in Niedersachsen aufgezeichnet und transkribiert wurden. Im Fokus der Analyse steht die Bewertungsarbeit in den Schulinspektionsteams, die von der Herausforderung gekennzeichnet ist, die unterdeterminierten Verfahrensregeln mit komplexen Einzelfällen abzustimmen um zu finalen Evaluationsergebnissen zu kommen. Die transkribierten Bewertungsgespräche wurden mithilfe deduktiv gewonnener Kategorien auf Basis von acht Konventionen untersucht (vgl. Boltanski und Thévenot 2007; Boltanski und Chiapello 2003). Ausgangspunkt bildete die Annahme, dass die Inspektionsteams die zwangsläufige Unterbestimmtheit des Verfahrens u. a. mit Hilfe von Konventionen bearbeiten. Die Transkripte wurden daraufhin nach Argumenten und Rechtfertigungen der acht Welten untersucht und in MAXQDA 12 codiert. Dieses Vorgehen ermöglicht zum einen, einen Überblick darüber zu erhalten, auf welche Rechtfertigungsordnungen in den Bewertungsgesprächen rekurriert wird. Zum anderen konnte so identifiziert werden, an welchen inhaltlichen Bewertungspunkten welche Rechtfertigungsordnungen ins Spiel gebracht wurden.

Koordination und Konvention

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tungsgesprächen in eine gemeinsame Bewertung zu überführen. Aus der Educational Governance Perspektive könnte die Produktion einer geteilten Bewertung als Ergebnis von Verhandlungen auf der Mikroebene (vgl. Benz 2007) charakterisiert werden. Eine konventionstheoretische Analyse erlaubt darüber hinaus, den Koordinationsprozess mittels Verhandlung in Bewertungsgesprächen näher zu bestimmen. Die Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams vollzieht sich in einer „Bewertungskonstellation“5 (vgl. Meier et al. 2016) die dadurch gekennzeichnet ist, dass weder Mitglieder der bewerteten Schulen, noch relevante Publika (wie die Bildungsadministration oder Eltern) den Prozess der Bewertungsfindung selbst beobachten können.6 Aber auch ohne direkte Interaktion mit teamexternen Stakeholdern müssen Schulinspektionsteams Verfahrensvorgaben an den konkreten Kontext anpassen, sie rekontextualisieren und operativ umsetzen (vgl. Fend 2006, S. 174–176). Hierzu greifen sie auf Konventionen zurück und bearbeiten darüber die Unterbestimmtheit von eben jenen Verfahrensvorgaben. Die empirische Analyse zeigt dann, dass sich Inspektorinnen und Inspektoren hauptsächlich auf die industrielle Rechtfertigungsordnung beziehen. Dies drückt sich u. a. darin aus, dass die Bedeutung organisatorischer Arrangements und langfristiger Planung bei der Feststellung der Bewertung häufig eine herausgehobene Rolle in den Verhandlungen spielten. Schulen, in denen Prozessabläufe nachvollziehbar dokumentiert und Verantwortlichkeiten zuverlässig geregelt sind, werden meist positiv bewertet. Umgekehrt werden Schulen tendenziell schlechter beurteilt, wenn in diesem Bereich ein Mangel wahrgenommen wird: „G-2: Sie haben nichts Strukturelles wo sich gemeinschaftlich hingesetzt wird, diese Dinge durchbesprochen werden, einen festen Ort haben, wo die hinkommen. G-1: Eben. G-2: Dass jeder die auch Nachschlagen kann, wer es vergessen hat. Oder du als Schul­ leitung dann auch sagen könntest, ‚Gucken Sie mal in Ordner XY, da ist das.‘ Oder so. G-1: Es gibt hier auch keine Gesamtkonferenzprotokolle zusammengefasst, ne? G-2: Das habe ich mir verkniffen schon zu fragen, als sie dann da hinten anfing. Ich sag, ‚Und schreiben Sie auch mal die Ergebnisse auf da aus ihren tollen informellen Be­ sprechungen? Oder wenn Sie da am Telefonhörer mit der Kollegin X sprechen?‘ ‚Ne, habe ich nicht.‘ Warum auch?“ (Niedersachsen, Team G, 2. Bewertungsdurchgang, 00:17)

5 Der Begriff Bewertungskonstellationen hebt hervor, dass bei der Analyse von Bewertungen neben den Eigenheiten der Situation immer auch die strukturelle Einbettung von Bewertungsurteilen in einer Bewertungstriade zu berücksichtigen ist: Neben Bewertenden und Bewerteten ist das Publikum der Bewertung in die Analyse einzubeziehen. 6 Im Anschluss an die Bewertung werden die Ergebnisse jedoch auf der Vorderbühne der Schule und teilweise auch der Schuladministration präsentiert (vgl. Lindgren 2015). 257

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Die Orientierung an der industriellen Ordnung drückt sich in einer Wertschätzung von Dokumentation, Standardisierung und Kontrollen zur Qualitätssicherung und ‑verbesserung aus. Da der industrielle Wertmaßstab von den Mitgliedern des Teams geteilt wird, laufen die Bewertungsgespräche im Schulinspektionsteam weitgehend reibungslos und konfliktfrei ab. Die Netzwerkkonvention wird in den untersuchten Inspektionsteams manchmal im Zusammenhang mit der industriellen Konvention aufgerufen. In der Welt des Projekts erfolgt die Prüfung u. a. anhand von Aktivität und beim gelingenden Übergang zu neuen Projekten (Boltanski und Chiapello 2003, S. 168; vgl. Diaz-Bone 2015, S. 149ff.). In der Welt der Industrie ist hingegen die prospektive Planung von maßgeblicher Bedeutung (Boltanski und Thévenot 2007, S. 282). Entsprechende kompromissförmige Referenzen treten im empirischen Material zutage, wenn beispielsweise festgestellt wird, dass vielversprechend erscheinende Pläne an der praktischen Umsetzung scheitern, wie die folgende Sequenz zeigt, oder gar grundsätzlich unpassend seien. „G-1: Das Konzept selber, wenn es umgesetzt würde, ginge ja. Aber … das ist nicht bestätigt worden, ne? G-2: Ne!“ (Niedersachsen, Team G, 2. Bewertungsdurchgang, 01:13) Der Verweis auf die fehlende Planumsetzung weist eindeutige Bezüge zur industriellen Ordnung auf. Jedoch kann der Mangel an Umsetzung auch als ein Mangel an Aktivität gelesen werden. Nach dieser Lesart würde die geringe Wertigkeit in der industriellen Ordnung durch eine geringe Wertigkeit in der projektbasierten Ordnung ergänzt. Die implizite Bezugnahme zur projektbasierten Ordnung ist zudem radikaler, da Pläne in der Welt des Projekts an sich keinen Wert haben. Wertzuschreibungen auf Basis von Industrie- und Projektbezügen im Spannungsverhältnis von Konzept und Praxis können jedoch auch anders erfolgen. So werden schulische Praktiken manchmal auch positiv bewertet, ohne dass ein dazu gefordertes schriftlich fixiertes Konzept existiert. Die Bedeutung von dokumentierten Plänen wird insofern zugunsten erfolgreicher schulischer Praktiken relativiert. An die Stelle der Planung tritt die Aktivität als Bewertungsmaßstab. „P-2: Dann haben wir auch Maßnahmen ergriffen. ‚Die Schule hat Ziele und Maßnahmen zur Verbesserung der Unter_ Konzept zur Unterrichtsentwicklung dokumentiert.‘ //Nein, das ist nicht so. // P-1: //Nein, das haben sie nicht. // P-2: Es_ (.) Ja, kannst aber auch sagen, es ist aber gelebt, weil der Unterricht gut ist.“ (Niedersachsen, Team P, 2. Bewertungsdurchgang, 03:11) Im obigen Gesprächsausschnitt wird ein offiziell gefordertes, jedoch fehlendes Konzept mit Verweis auf gelingende Unterrichtspraxis relativiert. In der Bewertungspraxis des Schulinspektionsteams tritt damit die schulische Aktivität an die Stelle der Planung als

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Bewertungskriterium. Grundsätzlich zeigen entsprechende Gesprächsabschnitte, dass in der Arbeit von Schulinspektionsteams kein stabiler Kompromiss zwischen Netzwerk‑ und industrieller Konvention besteht, sondern dass dieser erst situativ hergestellt werden muss. Der Schwerpunkt liegt bei der Bewertungsfindung im Teamgespräch teilweise mehr auf der Planung und manchmal mehr auf der Praxis. Die staatsbürgerliche Konvention wird meist aufgerufen, wenn es um die Beteiligung schulischer Stakeholder geht wie die folgende Sequenz veranschaulicht. „R-2: Entscheidend ist für mich, dass du sagst, insgesamt – und da gehe ich auch mit – insgesamt macht es nicht so den Eindruck, als wenn hier nun Schulentwicklung so ein wichtiges Feld ist. Dann hätten sie vielleicht auch mehr die Schüler mit reingenommen. Die haben sie nämlich nicht in der ganzen Überlegung. Noch nicht mal in der Gestaltung der Räume, haben sie sie drin.“ (Niedersachsen, Team R, 2. Bewertungsdurchgang, 01:00) Es erfolgt dabei meist eine negative Diagnose, wie oben etwa, dass Schülerinnen und Schüler (und Eltern) nur ungenügend in Fragen der Schulentwicklung involviert sind. Die staatsbürgerliche Konvention ersetzt dabei nicht die industrielle Konvention, sondern tritt ihr zur Seite. Es wird dann beispielsweise nicht nur überprüft, ob systematische Schulentwicklung stattfindet, sondern auch ob der Prozess partizipativ gestaltet ist. Die Konvention der Inspiration wird schließlich dann herangezogenen, wenn die Schulinspektionsteams besondere, nicht im standardisierten Schulinspektionsverfahren fest vorhergesehene Leistungen von Personen berücksichtigen möchten. Es geht somit um die Anerkennung der individuellen Größe bzw. Wertigkeit von Personen. „G-2: Also da könnte man sicherlich auch über ein ‚Doppelplus‘ nachdenken. G-1: Denke ich. Einfach auch um diesem Menschen da eine Würdigung zu geben. Finde ich auch.“ (Niedersachsen, Team G, 2. Bewertungsdurchgang, 01:35) Hierbei kann tatsächlich ein Moment der Unsicherheit auftreten. Denn manchmal sind solche Feststellungen von Größe unerwartet und nicht Teil des Bewertungsverfahrens. Wenn Einigkeit dahingehend besteht, dass wahrgenommene Größe einer Person in die Bewertung mit einfließen soll, so muss ein geeignetes Bewertungskriterium gefunden werden, auf das die zu würdigende Größe angerechnet werden kann. Dies ist dann keine Prüfung der Wertigkeit, denn diese hat schon stattgefunden, sondern eine Prüfung der Passung mit Verfahrensvorgaben und manchmal auch eine Passbarmachung. „P-2: Wir haben die Schülerfirma. Wir haben das Theater, wo sie los zieht mit denen. Und dann auch noch_ sie-sie (??) Frau [NACHNAME]. (.) Du weißt, merkst also schon, da herrscht auch Sympathie. Ist im Referendariat. BILDET SICH AUS zur Theaterpädagogin, obwohl sie ja Schauspielerin ist, macht sie auch dies! Weil das 259

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nur in der Schule anerkannt wird. UND sie zieht los! Ich sag mal (.) intensiver kannst du den Bereich eigentlich gar nicht machen. P-1: Das Theater steht hier SO explizit eigentlich noch gar nicht drin. Ich schreibe das da erstmal noch mal eben rein. Theater-AG. P-2: Würdigst du sie ja auch. P-1: (Plus ODER ‚Plus‘?) Aufführungen. P-2: Ja. Also wenn ich Headhunter wäre, wäre ich tätig geworden. Ernsthaft jetzt! P-1: Ja, ja.“ (Niedersachsen, Team P, 2. Bewertungsdurchgang, 02:34) Während Schulinspektionsteams normalerweise erwarten, dass Angebote institutionell abgesichert sind, überwiegt an dieser Stelle die Größe einer Referendarin und trägt maßgeblich zu einer positiven Bewertung des Teilkriteriums 10.6 „Die Schule entwickelt vielfältige Angebote für ein anregendes Schulleben“ bei (NSchI 2010, S. 6). Die Illustration der Bezugnahme auf Konventionen in Bewertungsgesprächen von Schulinspektionsteams zeigt, dass diese als aufschlussreiche analytische Heuristiken fungieren können. Die Koordinationsform Verhandlung konnte so theoriegeleitet aufgeschlossen werden. Wenn sich Schulinspektorinnen und Schulinspektoren an die Arbeit der Bewertung von Schulen machen, beziehen sie sich auf gesellschaftliche Konventionen der Wertigkeit, die sie auf die ihnen zur Verfügung stehenden Daten beziehen, um die Wertigkeit einer Schule festzustellen. Divergierende Bewertungspräferenzen können zwar auf unterschiedlichen Rechtfertigungsordnungen beruhen, sie treten aber häufiger innerhalb einer Rechtfertigungsordnung auf – etwa dann, wenn Uneinigkeit über das Ausmaß der planvollen Gestaltung eines Aspekts des Schullebens besteht. Die primäre Bezugnahme auf die industrielle Ordnung erscheint dabei als zentral für die reibungslose Aushandlung von Bewertungen im Team.

5

Educational Governance und pragmatische Soziologie der Konvention – Synergien und Differenzen

Die Educational Governance Forschung widmet sich der Analyse des Wandels von Bildungssystem und Bildungsorganisationen und geht dabei theoretisch von der Zentralität von Koordinationsproblemen und dem Problem der Interdependenzbewältigung aus. Die von ihr herangezogenen theoretischen Konzepte der Beobachtungs-, Beeinflussungs- und Verhandlungskonstellation ermöglichen prinzipiell einen Zugriff auf die Multidimensionalität und den Mehrebenencharakter bildungspolitischer Reformprozesse. Wie wir gezeigt haben, stößt sie allerdings äußerst selten analytisch zur operativen Reproduktion des Bildungssystems und von Bildungsorganisationen vor. Die Soziologie der Konventionen mit ihrer pragmatistischen Grundintention, ihrem Fokus auf Situationen der Unsicherheit und Krise sowie ihrer Hervorhebung der reflexiven Kompetenzen von Personen, stellt eine mögliche Ergänzung der Educational Governance

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Perspektive dar, die diese analytische Schwachstelle adressiert. Wie wir am Beispiel der Konstruktion von Personen in Bildungsorganisationen gezeigt haben, beziehen sich Personen in Schulen tatsächlich auf gesellschaftliche Konventionen bzw. Grammatiken sozialer Ordnung, wenn sie die Wertigkeit von Lehrerinnen und Lehrern sowie Schulleitungen charakterisieren. Am Beispiel der Bewertungsarbeit von Schulinspektionsteams konnten wir dann zeigen, dass die konventionssoziologische Analyse nicht bei der Katalogisierung von Bezugnahmen auf Konventionen stehen bleiben muss. Es wurde in Ansätzen erkennbar, dass die Dynamik des Bewertungsgeschehens im organisationalen Alltagsgeschäft durch Bezüge auf Konventionen geprägt ist – auch wenn diese häufig implizit bleiben und es zu einem expliziten Konflikt zwischen spezifischen Konventionen nur äußerst selten kommt. Auch wenn wir diese Analyse hier nur andeuten konnten, zeigt sie doch das Potenzial konventionssoziologischer Überlegungen für Untersuchung des Wandels von Bildung deutlich an. Durch die enge Verknüpfung von gesellschaftstheoretischen Überlegungen mit einer hohen Sensibilität für die Eigentümlichkeiten der Situation ermöglicht sie es, den operativen Vollzug von Bildungsorganisation und -reformen analytisch nahe zu kommen. Sie schließen damit eine Lücke im theoretischen Apparat der Educational Governance Perspektive, die die Soziologie der Konventionen ihrerseits mit ihrer Berücksichtigung von Organisationen und Institutionen bereichern kann.

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Educational Governance von Ausbildungsverbünden in der Berufsbildung – die Macht der Konventionen Regula Julia Leemann Educational Governance von Ausbildungsverbünden

Zusammenfassung

Der Beitrag befasst sich mit dem theoretischen Potenzial der Soziologie der Konventionen, um Fragestellungen der Educational Governance, d. h. der Hervorbringung von Bildung zu analysieren. Dazu wird die Governance von Ausbildungsverbünden – einem Modell in der betrieblichen Ausbildung, bei dem Betriebe sich als Netzwerk zusammenschließen, um gemeinsam Jugendliche auszubilden – in der Schweiz untersucht. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre lancierten verschiedene Akteure das neue Modell, um dem sich abzeichnenden Lehrstellenmangel zu begegnen. Trotz großem Potenzial und staatlichem Support konnte es sich jedoch quantitativ nicht ausbreiten. Der Beitrag versucht dieses Phänomen mit der unterschiedlichen Mächtigkeit der Konventionen zu erklären. Er zeichnet nach, wie insbesondere die in der einzelbetrieblichen Ausbildung der Berufslehre stark verankerte Konvention des Marktes dank großer Reichweite die Etablierung von Dispositiven und Qualitäten der Netzwerkkonvention, auf der das Ausbildungsmodell beruht, zu verhindern vermögen. Schlüsselbegriffe

Soziologie der Konventionen, Berufsbildung, Ausbildungsverbund

1 Einleitung In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre lancierten Akteure der Berufsbildung in der Schweiz angesichts der großen Zahl von Jugendlichen, die nach der obligatorischen Schulzeit keinen beruflichen Ausbildungsplatz fanden, mit Ausbildungsverbünden ein Ausbildungsmodell, welches zusätzliche Lehrstellen schaffen sollte (Knobel 2000). Seit 2002 ist das Modell gesetzlich verankert. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen (KMU) schließen sich dabei als © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_13

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Regula Julia Leemann

Netzwerk zusammen, um gemeinsam Jugendliche auszubilden. Der Bund fördert das Modell mit Anschubfinanzierung und Informationen. Ansonsten ist es weitgehend selbsttragend. Wie der internationale Forschungsstand zeigt, sind auch in anderen Ländern in den letzten Jahren netzwerkförmige, mehrere Betriebe umfassende Ausbildungsformen entstanden, welche von einer überbetrieblichen Organisation koordiniert werden, sich aber bezüglich Trägerschaft, Organisation und Finanzierungformen teilweise unterscheiden (Leemann und Imdorf 2015b). Verschiedene Studien verweisen auf das im Vergleich zur einzelbetrieblichen Berufslehre in einem KMU größere Qualifikations- und Integrationspotenzial von Ausbildungsverbünden. Doch dieses für die Betriebe, die Auszubildenden und das Berufsbildungssystem vielversprechende Modell entwickelt sich in der Schweiz nur zögerlich. Aktuelle Berechnungen des Bundesamtes für Statistik besagen, dass knapp 3 % der Lehrverträge innerhalb eines Ausbildungsverbundes abgeschlossen werden.1 Zudem ist das Verbundmodell aus der berufsbildungspolitischen Agenda verschwunden. Dieser Beitrag verfolgt das Ziel zu erklären, weshalb sich dieses Ausbildungsmodell in der Schweiz – einem Land mit langer dualer Ausbildungstradition – nicht stärker ausgebreitet hat. Folgende Teilfragestellungen werden bearbeitet: 1. In welcher gesellschaftlichen Situation, mit welchen Zielsetzungen wurde das Ausbildungsmodell lanciert? 2. Welche Akteure waren in der Lancierung des Modells engagiert? 3. Mit welchen Strategien und Mitteln wurde die Etablierung des Ausbildungsmodells unterstützt? 4. Welches sind die Potenziale des Ausbildungsmodells? 5. Welches sind die Schwierigkeiten in der Etablierung des Modells, und worauf sind diese zurückzuführen? Die Perspektive des Educational Governance Ansatzes ist zum einen an verschiedene sozialwissenschaftliche Theorien anschlussfähig, zum anderen werden die theoretischen Ansprüche der vorliegenden Forschungen bisher aber noch als eher gering eingeschätzt (Altrichter 2015; Langer 2015; Maag Merki und Altrichter 2015). Der vorliegende Beitrag beabsichtigt deshalb, das Potenzial der Soziologie der Konventionen – eine in den neuen französischen Sozialwissenschaften wurzelnde Theorie – für Frage- und Problemstellungen der Educational Governance am Beispiel der Einführung von Ausbildungsverbünden darzulegen. Empirisch stützt er sich auf Daten aus einem größeren Forschungsprojekt in der Schweiz, welches das Funktionieren von Ausbildungsverbünden untersucht hat. In einem ersten Schritt werden die für die Analyse von Governance zentralen theoretischen Konzepte eingeführt (Kapitel 2). Anschließend erfolgt die theoriegeleitete empirische

1  Persönliche Auskunft des Bundesamtes für Statistik.

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

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Analyse der Fragestellungen (Kapitel 3). Im letzten Kapitel 4 wird ein Fazit zum Potenzial der Soziologie der Konventionen für Governancefragen gezogen.

2

Educational Governance in der Theorie der Soziologie der Konventionen

Die Perspektive der Educational Governance ersetzt und ergänzt ältere und einfachere, ursprünglich aus den Politikwissenschaften stammende Modellvorstellungen einer Steuerung, Kontrolle und Legitimation von sozialer Ordnung über formale Hierarchie, Akteure der Macht, top down Mechanismen und Gesetzgebung (Altrichter 2015; Maag Merki und Altrichter 2015). Die Forschung zur Frage der ‚Hervorbringung von Bildung‘, d. h. des Einrichtens, der Aufrechterhaltung, der Transformation und Legitimation von Bildung im Rahmen des Nationalstaates hat darauf verwiesen, dass es komplexere Modellkonzeptionen braucht. Diese umfassen ein erweitertes Akteurmodell, eine stärker sozialwissenschaftlich fundierte Konzeption von Steuerung als wechselseitige Handlungsabstimmung (Handlungskoordination), die Berücksichtigung von Institutionen und Strukturen, die Vorstellung unterschiedlicher Handlungsebenen und den Einbezug von konfliktiven und nicht intendierten Ergebnissen der Governance. Die Soziologie der Konventionen (auch Économie des Conventions) verfolgt den Anspruch, pragmatisch-ethnomethodologische und strukturalistische Konzeptionen zu integrieren (Diaz-Bone 2011, 2015). Sie bietet einen passenden theoretischen Rahmen, die genannten konzeptionellen Anforderungen der Educational Governance Perspektive zu fassen, zu integrieren und einer empirischen Analyse zugänglich zu machen.

2.1

Handlungsmacht von Akteuren und Konventionen als Stützen der Handlungskoordination

In der Soziologie der Konventionen sind Akteure in ihrem sozialen Handeln nicht durch gesamtgesellschaftliche Strukturen und inkorporierte Dispositionen vorreflexiv geprägt, sondern sie verfügen über Handlungsmacht (agency), konkret über kritisch-reflexive, pragmatisch-moralische Kompetenzen, um Situationen zu evaluieren und zu kritisieren (Diaz-Bone 2015, S. 85; Dodier 2011, S. 74). Situationen der Handlungskoordination sind jedoch grundsätzlich mehrdeutig, die Handlungen anderer Akteure sind nicht vollständig berechenbar, und die Zukunft ist nicht vorhersagbar (Thévenot 2002). Deshalb stützen sich Akteure in ihrem sozialen Handeln situativ, kontextbezogen und pragmatisch auf allgemeine Prinzipien (Wissensformen, Werte und Ordnungen) – so genannte Konventionen –, welche sich in sozialer Praxis herausgebildet, in der soziokulturellen Umwelt bewährt und mittels Objektivationen Wirklichkeit erlangt haben. 267

268

Regula Julia Leemann

Die angesprochene Rationalität von Akteuren wird deshalb als unvollständig betrachtet, da sie nicht ausschließlich im Individuum eingelagert ist, sondern durch Konventionen der Umwelt mitgeformt wird (Diaz-Bone 2015, S. 326f.). Konventionen haben sich historisch in beständig stattfindenden Abstimmungsprozessen zwischen Akteuren herausgebildet, fungieren als kulturell etablierte Koordinationslogiken und werden durch Investitionen in Formen (Objekte, Kognitionen, Standards) stabilisiert (Diaz-Bone 2015, S. 21). In diesem Beitrag beziehen wir uns auf die Konventionen der Rechtfertigung, welche Luc Boltanski, Laurent Thévenot und Eve Chiapello in ihren Werken „Über die Rechtfertigung“ (Boltanski und Thévenot 2007) und „Der neue Geist des Kapitalismus“ (Boltanski und Chiapello 2003) für westliche Gesellschaften rekonstruiert haben.2 Diese Konventionen beinhalten ein jeweils für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und das Wohlergehen der Mitglieder spezifisches Gemeinwohl. Personen, Objekte, Handlungen werden danach beurteilt, ob sie einen Beitrag zu diesem jeweiligen Gemeinwohl leisten und damit moralische Größe, Wertigkeit, kurz: Qualität erhalten. Akteure sind fähig und herausgefordert, sich für das Gemeinwohl zu engagieren und in der situativen Handlungskoordination ihr eigenes Handeln in Bezug auf Konventionen zu rechtfertigen und ebenso die Handlungsprinzipien anderer Akteure zu evaluieren und gegebenenfalls zu kritisieren (Diaz-Bone 2015, S. 85, S. 169f.).

2.2

Konventionen der Qualität von Bildung

Die von Boltanski, Thévenot und Chiapello beschriebenen sieben Konventionen sind die staatsbürgerliche, industrielle, marktliche, netzwerkförmige, häusliche, inspirierte und rufförmige Konvention, wobei in diesem Beitrag nur die ersten fünf der genannten Konventionen relevant sind (siehe Tab. 1). Jede Konvention erzeugt als handlungsleitende Rechtfertigungsordnung in der Ausgestaltung von Bildungsangeboten eine eigene Qualität von Bildung (Derouet 1992; Diaz-Bone 2007; Eymard-Duvernay 1989). Tab. 1

Konventionen der Qualität von Bildung

Konventionen Staatsbürgerliche Industrielle Markt

Qualität von Bildung (Gemeinwohl) Solidarität, Gleichheit, soziales Engagement Leistung, Fachlichkeit Wettbewerbsfähigkeit

Äquivalenzprinzip (Prüfung, Evaluation) Chancengleichheit, demokratische Prinzipien, Integration Effizienz, Produktivität, Expertise Preis, Angebot – Nachfrage, return of investment, Kosten – Nutzen Netzwerk Vernetzung, Projektorientierung Flexibilität, Mobilität, Employability Häusliche Tradition, Gemeinschaft, Hierarchie Anerkennung Autorität und traditioneller (Meister-Lehrling) Werte Quellen: Boltanski und Thévenot 2007; Boltanski und Chiapello 2003; Diaz-Bone 2015; Derouet 1992 2  Für andere Konventionenmodelle vgl. Diaz-Bone 2015.

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

269

Dafür sind Prinzipien der Vergleichbarkeit Voraussetzung – so genannte Äquivalenzprinzipien –, welche die Qualität und Wertigkeit von Objekten, Personen und Prozessen in Situationen der Evaluation und Prüfung (Bewährungsproben) vergleichbar machen (Diaz-Bone 2015, S. 131; Knoll 2015, S. 12f.). Die Soziologie der Konventionen lehnt dabei die Vorstellung ab, dass die Qualität den Dingen, Personen und Prozessen innewohnt. Stattdessen wird Qualität durch die auf Konventionen basierenden Prozesse der Produktion und Qualifizierung von Bildung zugeschrieben und hergestellt (Diaz-Bone 2015, S. 168). „Das Urteil stellt keinen Zustand fest, es konstruiert (oder dekonstruiert) Wert. Das Urteil ist die Operation, die den Wert erschafft.“ (Eymard-Duvernay 2012, S. 11; z.n. und übersetzt von Diaz-Bone 2015, S. 126) Die staatsbürgerliche Konvention betont Werte einer aufgeklärten bürgerlichen Gesellschaft, in der das Kollektiv, Solidarität und die Gleichheit der Individuen von Bedeutung sind. Chancengleichheit und Integration sind die zentralen Prinzipien in der Bildung. In der industriellen Konvention basiert das Gemeinwohl auf der Leistungsfähigkeit, Expertise und Professionalität von Personen und Prozessen. Handlungsleitend für die Marktkonvention ist der Preis. Der freie Wettbewerb, das Prinzip von Angebot und Nachfrage führen zum Wohlstand der Nation. Qualität in der Netzwerkkonvention zeichnet sich durch die Fähigkeit aus, Netzwerke zu bilden, mobil und flexibel zu sein und sich in befristeten Projekten zu engagieren. In der häuslichen Konvention orientieren sich dagegen die Kognitionen und Evaluationen an der klassischen Familie als Modell. Tradition und das Verhältnis Meister-Lehrling als hierarchische Beziehung werden hochgehalten. Boltanski und Chiapello (2003) zeichnen nach, wie der Kapitalismus als Wirtschaftsform sich aufgrund der an ihm geäußerten Kritik immer wieder neuer diskursiver Rechtfertigungsformen bediente und damit die Gesellschaftskritik ‚integrierte‘. In den 1960er Jahren waren die industrielle und die häusliche Konvention die dominanten Rechtfertigungsordnungen des wirtschaftlichen Handelns. In den 1990er Jahren kam es zu einer Verschiebung der Diskursformation. Die häusliche Konvention und auch die staatsbürgerliche Konvention büßten an Orientierungskraft ein. Die industrielle Konvention ging in diesem neuen Geist des Kapitalismus neue Kompromisse mit der Netzwerkkonvention und der Marktkonvention ein (s. Tab. 2). Tab. 2

Geist des Kapitalismus im historischen Vergleich 1960er Jahre

1990er Jahre

Dominante Konventionen

Industrielle Häusliche

Mäßig relevante Konventionen

Markt Staatsbürgerliche Netzwerk Inspirierte Ruf

Industrielle Netzwerk Markt Häusliche Inspirierte

Kaum relevante Konventionen

Staatsbürgerliche Ruf

Quelle: Sagelsdorff 2018, S. 62 (auf der Basis von Boltanski und Chiapello 2003) 269

270

Regula Julia Leemann

Diese beiden bezüglich Dominanz aufgestiegenen Konventionen materialisieren sich im wirtschaftlichen Handeln als neuer Kompromiss mit der industriellen Konvention in dem von Baethge und Baethge-Kinsky (2006) und weiteren Autoren diagnostizierten Wandel der Arbeitsorganisation und der Qualifikationsstruktur hin zu einem postfordistischen Produktionsmodell. Bezüglich Arbeitsorganisation sind besonders die Momente der Dezentralisierung, u. a. mittels Outsourcing von Leistungserbringungen an externe Zulieferer und einer damit einhergehenden Spezialisierung, sowie Flexibilisierung als Auflösung von ehemals fixen, verbindlichen Strukturen – zum Beispiel von Arbeitszeit oder Arbeitsorten – von Bedeutung (Sagelsdorff 2016, Kap. 3.1). Diese neuen prozessorientierten Strukturen zielen auf eine erhöhte Produktivität von Arbeitnehmenden, Senkung von Unternehmenskosten und eine schnellere Reaktionsfähigkeit durch verstärkte Kunden- und Innovationsorientierung. Damit schaffen sie eine Verbindung zwischen den drei dominanten Konventionen im „Neuen Geist des Kapitalismus“.

2.3

Pluralität der Konventionen – Kritik, Kompromisse und Forminvestition

Da es in sozialen Situationen meist mehr als eine Qualitätskonvention gibt, welche sich bewährt hat und als gesellschaftlich legitim gilt, treffen unterschiedliche Interpretationen aufeinander, die Geltung beanspruchen. Handlungskoordination bedeutet deshalb, plurale, konkurrierende und sich widersprechende Konventionen situativ zu vermitteln, Kritik und Dispute zu handhaben und Lösungen zu finden. In Konflikten über die angemessene Situationsdeutung kann sich eine Konvention durchsetzen, oder es werden Kompromisse zwischen verschiedenen Konventionen geschlossen, so dass die unterschiedlichen Handlungslogiken in einer hybriden Form, in einem ‚sowohl als auch‘ aufgenommen sind (Knoll 2015, S. 13f.; Leemann und Imdorf 2015a, S. 140). Konventionen werden durch Form-Investitionen in materielle Entitäten (Objekte, Subjekte, Technologien) und immaterielle Dispositive3 (Kognitionen, In-Formationen, Standards, Regeln, Programme, Verfahren) generalisiert und stabilisiert (Thévenot 1984; Dodier 2011). Form-Investition meint das „In-Form-bringen“ (Diaz-Bone 2015, S. 296) von Informationen, Prozessen, Dingen, indem sie verallgemeinert, generalisiert und in eine ‚konventionelle‘ Form gebracht werden. Dies geschieht auf Kosten von Einzelfällen, durch die Opferung von Alternativen und Varianten (Thévenot 2011; Diaz-Bone 2015, S. 98), bedeutet aber „Entlastung und das Vertrauen in das Etablierte“ (Diaz-Bone 2015, S. 297). Kompromisse zwischen Konventionen werden ebenso dauerhaft gemacht, indem in Kompromissobjekte (Thévenot 2001) investiert wird, in denen verschiedene Wertigkeiten integriert sind (Boltanski und Thévenot 2011, S. 67) – und damit der Konflikt (im dialektischen Sinne) ‚aufgehoben‘ ist.

3  Zum Dispositiv-Konzept in der Soziologie der Konventionen siehe ausführlich Diaz-Bone (2017).

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

2.4

271

Die Macht der Konventionen in Situationen – Reichweite und Standards

Durch die beschriebene Opferung von Alternativen und Varianten wird die zeitliche und sozialräumliche Reichweite einer Konvention vergrößert, was Handlungskapazität und Macht freisetzt, um Koordination zu Gunsten des Gemeinwohls zu erreichen (Thévenot 2014, S. 10). Im „Standard“ ist dieses Phänomen der Gewinnung von (unhinterfragter und selbstverständlicher) Mächtigkeit und Durchsetzungskraft idealtypisch vorzufinden. Standards bezeichnen Verfahrensweisen, die weithin anerkannt sind, sich als meist angewandte Art und Weise gegenüber anderen Arten durchgesetzt haben. Gemäß Diaz-Bone (2015, S. 296f.) identifiziert Thévenot (2009) Standards „als spezifische Formen mit hoher Reichweite“, welche die Verfolgung eines Gemeinwohls ermöglichen und rechtfertigen, die jedoch ihre Vorgeschichte und die Opfer, die für die Verallgemeinerung erbracht werden mussten, verdecken müssen. Nur so werden sie als ‚natürliche‘, selbstverständliche Formen unhinterfragt in der Koordination akzeptiert und operieren als etablierte und vertraute Kategorien. „Eine Form muss mit einem ‚blinden Vertrauten‘ ausgestattet sein, das so die Koordination ermöglichen kann, und die Akteure ‚verschließen die Augen‘ gegenüber anderen möglichen Formen, die ebenso für die Koordination hätten herangezogen werden können, die aber dafür ‚geopfert‘ wurden (Thévenot 2009:795)“ (Diaz-Bone 2015, S. 297). Trotzdem sind Standards nicht davor gefeit, auch in die Kritik zu geraten und anzweifelbar zu werden, was Thévenot als „ein Augenöffnen und als Gegenmoment zum blinden Vertrauen in das Etablierte ausmacht“ (Diaz-Bone 2015, S. 297). Standards sind für Thévenot damit zum einen Orte der Machtausübung und Unterdrückung, zum anderen ist das Geopferte im Standard immer auch ‚aufgehoben‘ und kann in „critical moments“ (Boltanski und Thévenot 1999, S. 359), wenn Bewährtes in Frage gestellt wird, an die Oberfläche dringen und zu Kritik und Alternativen führen. Gemäß den Ausführungen von Maag Merki und Altrichter (2015) zur Perspektive der Educational Governance können Akteure nicht einfach unterschieden werden in jene, die steuern und jene die gesteuert werden. Es sind eine Vielzahl von individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren zu berücksichtigen. Diese sind in verschiedenen gesellschaftlichen Systemen verortet (z. B. politisch-administratives System, Wirtschaft, Familie) und nehmen Einfluss in unterschiedlichen Funktionen und Interessenslagen (z. B. Auszubildende, Berufsverbände, Lehrmittelverlage). Nicht alle Akteure interagieren mit allen anderen Akteuren auf dieselbe Art und Weise. Es werden unterschiedliche und typische Ebenen unterschieden (Mehrebenensystem), die sich durch jeweils spezifische Handlungsmodi und somit durch eine Art von ‚Systemgrenze‘ auszeichnen. Oft wird hier in eine Makro-, eine Meso- und eine Mikroebene differenziert. Akteure haben jedoch interdependente Aufgaben zu bearbeiten. Daraus ergibt sich die Frage, wie zwischen den Ebenen, die für bestimmte Bereiche zuständig sind, koordiniert wird, und wie dies theoretisiert werden kann. Die Soziologie der Konventionen stellt diesem Denken in unterschiedlichen Handlungsebenen mit jeweils eigenen Handlungslogiken oder Ontologien jenes der Situation und des 271

272

Regula Julia Leemann

Prinzips der Differenzierung von Reichweiten von Konventionen entgegen (Diaz-Bone 2015, S. 194f.; Knoll 2015, S. 23f.). Analysegegenstand ist die Situation, in der Akteure sich auf der Basis sozial geteilter Formen der Interpretation koordinieren (Diaz-Bone 2015, S. 327ff.). Akteure, egal welcher Provenienz, koordinieren sich konventionenbasiert über die ‚Ebenen‘ hinweg. „Situationen sind komplexe Konstellationen von Objekten, kognitiven Formaten, Koordinationserfordernissen (Problemen), institutionellen Arrangements (wie Organisationen), Personen und Konzepten. Solche Situationen sind weiter eingebettet in die historisch entstandenen weiteren sozialen Kontexte, in denen sich auch Konventionen als kulturelle Schemata etabliert haben, weil sie sich über die Zeit als Ressourcen für die Koordination bewähren konnten. Wenn die Situation methodologisch als die ‚Ebene‘ gewählt wird, auf der die Analyse und die Erklärung der EC [Economie des Conventions] ansetzen, dann weil Situationen Praktiken und Strukturen mit unterschiedlicher Reichweite (re)produzieren und integrieren, die sonst als Mikroebene, Mesoebene und Makroebene bezeichnet werden.“ (Diaz-Bone 2015, S. 328)

Die ins Spiel kommenden und angerufenen Konventionen haben – durch Form-Investition, Dispositive und Standardisierung – unterschiedliche Reichweiten und sind damit ungleich mächtig und wirkungsvoll: Zu unterscheiden sind: a) zeitliche Reichweite – Zeitdauer, in der die Konvention in einer Gemeinschaft operativ ist; b) sozial-räumliche Reichweite – Grenze, welche die Gemeinschaft umgibt, in der die Konvention gültig ist; c) materielle Reichweite – eine unterschiedliche „Festigkeit“ und „Dauerhaftigkeit“ der materialen Ausstattung (Diaz-Bone 2015 S. 296; 2017, S. 53f.; Thévenot 2009, 2016). Konventionen besitzen somit unterschiedliche Mächtigkeit, um in Situationen zu koordinieren und ihre Form von Generalisierung durchzusetzen (Thévenot 2011). „Konventionen [sind] machtvolle Formen der Regierung von Koordination. Wer einflussreich ist darin, (Qualitäts)Konventionen durchzusetzen, die in Situationen die Koordination sowie die Interpretation und Evaluation strukturieren, übt praktisch Macht aus“ (Diaz-Bone 2017, S. 53f.).

Für die Empirie bedeutet dies, dass Handlungskoordination und -ergebnis nicht ein Produkt von Akteuren sind, welche in unterschiedlicher hierarchischer Ordnung auf Makro-Meso-Mikroebene zueinanderstehen und (ver-)handeln, sondern Ergebnis und Kompromiss von Konventionen unterschiedlicher Mächtigkeit.

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

3

Governance von Ausbildungsverbünden in der Theorie der Soziologie der Konventionen

3.1

Das duale Berufsbildungssystem und das Modell Ausbildungsverbund

273

In der Schweiz absolvieren rund zwei Drittel der Jugendlichen ihre postobligatorische Ausbildung im System der beruflichen Bildung. Davon sind die meisten Ausbildungsverhältnisse dual organisiert, d. h. die Auszubildenden sind von einem Lehrbetrieb angestellt und lernen on the job im Lehrbetrieb ihren gewählten Beruf (SBFI 2016, S. 11). Dieser Ausbildungsteil wird vom Betrieb finanziert. Die Auszubildenden erhalten einen Lohn, den sie durch produktive Arbeit abgelten müssen. Während ein bis zwei Tagen in der Woche besuchen die Auszubildenden die Berufsfachschule, welche berufsspezifische und allgemeinbildende Kenntnisse vermittelt. Neben dieser traditionellen einzelbetrieblichen Berufslehre sind in den letzten zwei Jahrzehnten im Schweizer Berufsbildungssystem Ausbildungsverbünde4 v. a. von KMU entstanden. Eine überbetriebliche Trägerschaft (Leitorganisation) rekrutiert die Ausbildungsbetriebe und unterstützt diese mittels Beratung und in administrativen Belangen. Zudem rekrutiert sie die Auszubildenden, schließt mit ihnen den Ausbildungsvertrag ab und organisiert deren Ausbildung. Die Auszubildenden wechseln meist jährlich den Betrieb (Rotationsprinzip). Sie werden von zwei Personen betreut, einem Ausbildungsleiter in der Leitorganisation und einem Berufsbildner im Betrieb (Prinzip der geteilten Betreuung). Aus Sicht der Ausbildungsbetriebe handelt es sich bei diesem Modell im Vergleich zur traditionellen Berufslehre um ein Outsourcing bestimmter Ausbildungsaufgaben und -verantwortungen – Rekrutierung der Auszubildenden, vertragliche Verantwortung für das Ausbildungsverhältnis, Beurteilung der Auszubildenden, Problemlösungen – an eine dafür expertisierte Organisation. Die Betriebe bezahlen die diversen Ausbildungs- und Betreuungsaufgaben der Leitorganisation sowie den Lohn des Auszubildenden.

3.2

Akteure der Governance von Ausbildungsverbünden

Was die Einführung und Etablierung des Modells Ausbildungsverbund betrifft, so kommen die korporatistischen und föderalistischen Steuerungsstrukturen im Schweizer Berufsbildungssystem zum Tragen, d. h. die Zusammenarbeit und die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund, Kantonen und den Organisationen der Arbeitswelt (OdA), d. h. den Berufsverbänden und Branchenorganisationen (SBFI 2016, S. 8f.). Das Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI)5 ist der politisch-administrative Akteur auf Seite 4  In der Schweizer Literatur wird auch vom Modell Lehrbetriebsverbund gesprochen. 5  Bis 31.12.2012 Bundesamt für Berufsbildung und Technologie (BBT). 273

274

Regula Julia Leemann

des Bundes und zuständig für die strategische Entwicklung des Systems. Die kantonalen Ämter, welche für die Berufsbildung zuständig sind, haben Verantwortung, Umsetzung und Vollzug zu garantieren. Sie übernehmen dabei den Großteil der Finanzierung des schulischen Anteils an der Ausbildung und sind in der Schweizerischen Berufsbildungsämterkonferenz (SBBK) zusammengeschlossen. Die OdA haben die Aufgabe, die Berufsbilder inhaltlich zu definieren, zu überprüfen und zu reformieren. Die Gründungsinitiativen von Verbünden kommen zu einem Drittel von Betrieben aus der Privatwirtschaft, zu einem Viertel von Non-Profit-Organisationen, zu ca. 10 % von OdA und zu ca. 15 % von der öffentlichen Hand (BBT 2008, S. 8). Weitere relevante Akteure sind die operativ tätigen Leitorganisationen, das Netzwerk des Ausbildungsverbundes mit den involvierten Betrieben sowie die Jugendlichen auf Lehrstellensuche und in Ausbildung.

3.3

Studie zu Ausbildungsverbünden

Die empirischen Analysen basieren auf Daten und Ergebnissen aus einem größeren Forschungsprojekt, welches auf der Basis eines Case-Study-Designs mit vier ausgewählten Verbünden das Funktionieren von Ausbildungsverbünden in der Schweiz untersucht hat6, sowie auf zusätzlichen Daten, welche für diesen Beitrag erhoben wurden (Tab. 3). Tab. 3

Relevante Daten aus Forschungsprojekt „Lehrbetriebsverbünde in der Praxis“ Schriftliche Quantitative Pro Verbund durchschnittlich Erhebung bei den Informationen (Ausbildungsausgebildeten acht Interviews mit Vertretungen Jugendlichen im konzepte, Sekunder Ausbildungs- größten Verbund därliteratur etc.) betriebe Ein Interview Ein Interview Ein Interview mit Vertretung mit Vertretung mit Vertretung Akteur Kantone Akteur „Pioniere Akteur Bund Verbundmodell“ (SBBK) (SBFI) Presseberichte zur Jugendarbeitslosigkeit vor Lehrstelleninitiative (publiziert 1996 in der „Neuen Zürcher Zeitung“)

Vier Ausbildungs­ Pro Verbund verbünde durchschnittlich vier Interviews mit Vertretungen Leitorganisation Berufsbildungsakteure Medien

Quelle: eigene Darstellung

6  Vom Schweizerischen Nationalfonds (SNF) gefördertes Forschungsprojekt „Lehrbetriebsverbünde in der Praxis – Eine multiple Fallstudie zum Funktionieren und den Anforderungen einer neuen Organisationsform der betrieblichen Lehre aus Sicht verschiedener Akteure“. Laufzeit: 6/2011–11/2014. Projektleitung Regula Julia Leemann und Christian Imdorf. Projektmitarbeit Lorraine Birr, Sandra Da Rin, Rebekka Sagelsdorff, Nicolette Seiterle. www.bildungssoziologie. ch/lehrbetriebsverbuende.

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

3.4

275

Lehrstellenmangel in den 1990er Jahren: Die Marktkonvention in der dualen Berufsbildung gerät in die Kritik

In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre geriet das duale Berufsbildungssystem der Schweiz unter politischen und medialen Druck, da es zu einer für das Land ungewohnt hohen Zahl an Jugendlichen ohne Lehrstelle gekommen war. Im Folgenden wird gezeigt, dass in dieser Situation die bisherige Mächtigkeit der Marktkonvention im dualen System einer Bewährungsprobe unterworfen wurde. Die Legitimität dieser Konvention wurde von verschiedenen Akteuren angesichts der nachlassenden Integrationskraft der Berufsbildung in Frage gestellt und mit Bezug auf die staatsbürgerliche Konvention stark kritisiert. In diesem Kontext wurden Ausbildungsverbünde als eine mögliche Lösung zur Lehrstellenknappheit portiert. Im Jahre 1997 beschloss das eidgenössische Parlament als politische Reaktion auf den Mangel an Lehrstellen eine Offensive zur Verbesserung des Lehrstellenangebots (NZZ 21.09.1996; NZZ 22.10.1996). U. a. wurde als Maßnahme die finanzielle Unterstützung der Schaffung von Ausbildungsverbünden festgelegt (Bundesbeschluss, 1997). Die Voten in den Medienberichten und in politischen Vorstößen, welche dieses Eingreifen der Bundesversammlung vorbereiteten und begleiteten, kommen zum Schluss, dass das System der Berufsbildung in die Krise geraten sei. Sogar betroffene Jugendliche demonstrierten gegen Lehrstellenmangel, Jugendarbeitslosigkeit und Bildungsabbau (NZZ 24.06.1996). Dabei sind zwei gegensätzliche Positionen auszumachen, wie auf diese Krise zu reagieren sei. Die einen Akteure, u. a. Vertreter linker Parteien, welche sich an der staatsbürgerlichen Konvention orientieren, warnen davor, dass die Jugendarbeitslosigkeit zu einem bedrohlichen gesellschaftlichen Problem wird und kritisieren die sich abzeichnende mangelnde Integrationskraft der dualen Berufsbildung. Diese müsse deshalb reformiert werden, um den heutigen Bedürfnissen gerecht zu werden (NZZ 07.06.1996). Zugespitzt veranschaulicht werden kann diese Position, welche ein Ausbildungssystem anprangert, dem Prinzipien und Dispositive der Marktkonvention zugrunde liegen, an der provokativen Stellungnahme zweier Gastautoren der „Neuen Zürcher Zeitung“. „Wenn also […] ein Marktversagen im Bildungsbereich eintritt, weil die Unternehmungen nicht mehr alle Schulabgänger absorbieren können (oder wollen), muss ein Staat zwangsläufig eingreifen“ (NZZ 21.11.1996). Die Autoren machen sich stark für „eine Loslösung der Schulausbildung von Verbänden bzw. Firmen“ und plädieren für ein erneuertes, ausschließlich auf staatlicher Basis geführtes nachobligatorisches Schulsystem, das „bildungshungrige Jugendliche nicht mehr dem Wirtschaftsverlauf aus[ge]liefert“. Die Vergleichbarkeit von unterschiedlichen Bildungssystemen (hier: schulisch versus betrieblich-dual) in der staatsbürgerlichen Rechtfertigungsordnung wird mittels des Äquivalenzmaßstabs von gesicherten und für alle Schulabgänger/innen vorhandenen nachobligatorischen Ausbildungschancen erreicht – und diese seien im schulischen System besser garantiert. Die andere, konservative Position (u. a. Vertreter rechtsbürgerlicher Parteien und Vertreter des dualen Berufsbildungssystems) bemüht sich darum, die bisherige Mächtigkeit der Marktkonvention aufrecht zu erhalten und hebt gerade den Marktmechanismus der 275

276

Regula Julia Leemann

dualen Berufsbildung als Stärke für die Integration der jungen Menschen in den Arbeitsmarkt hervor. Dieser garantiere, dass die Jugendlichen jene Kompetenzen erwerben, welche anschließend in der Wirtschaft verlangt sind, da das Angebot an beruflichen Ausbildungsplätzen sich mit der (späteren) Nachfrage an Fachkräften deckt (Knobel 2000, S. 22). In dieser Argumentation werden die Arbeitsmarktchancen nach Berufsbildungsabschluss zum Äquivalenzmaßstab, und diese seien im dualen System stärker abgesichert. Das Fazit zur Lösung der Lehrstellenkrise ist für diese Position eine Stärkung der Berufsbildung durch eine „bessere Marktsteuerung“ (NZZ 27.11.1996). Die Akteure rufen nach vermehrten Form-Investitionen in die Marktkonvention, um deren Reichweite zu vergrößern und die duale Berufsbildung dadurch besser abzusichern. Dazu werden auch andere Konventionen zu Hilfe genommen (Diaz-Bone 2015, S. 163f.). Zum Beispiel soll mit dem Einsatz von IC-Technologien – einem Objekt der industriellen Konvention – das Angebot und die Nachfrage an Ausbildungsplätzen besser aufeinander abgestimmt werden. Geopfert werden Überlegungen zu Ausbildungsmodellen, bei denen Ausbildungsplätze stärker über staatliche Trägerschaften und in schulischen Settings angeboten werden.

3.5

Die duale Lehre als Standard: Ausbildungsverbünde zur Absicherung der Reichweite der Marktkonvention

Die Lancierung von Ausbildungsverbünden war zwischen 1997 und 2003 eine berufsbildungspolitische Strategie neben anderen, um die Anzahl betrieblicher Ausbildungsplätze zu erhöhen (Wettstein et al. 2014, S. 27; Bundesbeschluss 1999) und um sicherzustellen, dass möglichst viele Schulabgängerinnen und Schulabgänger eine Lehrstelle finden (BBT 2004). In diversen Pressemitteilungen des BBT werden Ausbildungsverbünde als mögliche Strategie zur Schaffung von Lehrstellen aufgeführt (BBT 2004, S. 31ff.). Rückblickend rechtfertigen auch die zwei interviewten Vertreter der Behörde die Lancierung von Verbünden mit der Gewinnung von Betrieben für die berufliche Ausbildung. „Es gab zu wenig Lehrbetriebe für die Anzahl der Jugendlichen, welche in die berufliche Grundbildung eintreten wollten. Es wurde dann der Versuch gestartet, Betriebe zusam­ men zu schließen, welche eigenständig keine Grundbildung anbieten konnten“ (SBBK). Die Investitionen, die als Reaktion auf die Jugendarbeitslosigkeit getätigt wurden, sind somit der skizzierten zweiten Position zuzurechnen: der Verbesserung der Umsetzung des Marktprinzips, d. h. eines genügend großen Angebots an Ausbildungsplätzen, welches sowohl der Nachfrage der Jugendlichen wie des späteren Arbeitsmarktes entspricht. Die duale Lehre mit ihrem betrieblichen Ausbildungsanteil wurde nicht in Frage gestellt. Sie fungiert als Standard, als nicht hintergehbare Lösung für die Ausbildung von zwei Dritteln der nachwachsenden Generation. Das Verbundmodell diente dazu, dieses Modell zu stärken. Das blinde Vertrauen in den Standard ermöglicht Koordination in der Lehrstellenkrise

Educational Governance von Ausbildungsverbünden

277

über verschiedene Akteursgruppen und Handlungsebenen – Behörden, Berufsverbände, Politiker/innen, Bürger/innen bzw. Institutionen, Organisationen und Individuen – hinweg. Diese These wird durch das Ergebnis einer Volksinitiative „für ein ausreichendes Berufsbildungsangebot (Lehrstellen-Initiative)“7 bestätigt, welche 2003 zur Abstimmung kam. Die Initiative wollte in der Bundesverfassung einen neuen Artikel aufnehmen, der besagt, dass das Recht auf eine ausreichende berufliche Ausbildung gewährleistet ist. Die Initiative wurde mit 69 % Neinstimmen abgelehnt und damit ein staatlicher Eingriff in das ‚freie‘ Marktprinzip des betrieblichen Ausbildungsangebots durch einen betrieblichen Ausbildungszwang sowie durch schulische Angebote zurückgewiesen. In einem „critical moment“ (Lehrstellenmangel) stellte die Initiative dennoch den bewährten Standard in Frage, öffnete die Augen für Alternativen und formulierte Kritik an den Trittbrettfahrern von Unternehmen, welche nicht ausbilden, aber dennoch Fachkräfte rekrutieren, die über das duale System ausgebildet werden (NZZ 21.11.1996).

3.6

Qualitäten des Modells Ausbildungsverbund

Auf der Basis der Untersuchungen und Analysen der Argumentationen der Leitorganisationen, der beteiligten Ausbildungsbetriebe, der Auszubildenden sowie der Behörde, der statistischen Analysen zu Lehrvertragsauflösungen sowie mit Einbezug von betriebswirtschaftlichen Untersuchungen werden in diesem Abschnitt Aussagen zu den Qualitäten und Reichweiten der im Modell eingelagerten Konventionen gemacht. Vertreter der Leitorganisationen und der Betriebe beziehen sich in der Begründung der Wertigkeit des Verbundmodells zur Hauptsache auf die industrielle Konvention (Leemann et al. 2016). Als zentrales Beteiligungsmotiv nennen sie zum einen den Fachkräftemangel, den sie nur über die Generierung von eigenem Fachkräftenachwuchs beheben können. Zum anderen sind sie auf die Fachlichkeit und Effizienz der Ausbildung im Verbund angewiesen, da die Spezialisierung der Betriebe, der Aufwand in der Betreuung und die fehlende Expertise für eine professionelle Begleitung der Jugendlichen die Möglichkeiten einer einzelbetrieblichen Lehre einschränken (Leemann und Birr 2015; Leemann et al. 2015, 2016; Sagelsdorff 2016). Aus Perspektive der Marktkonvention eignen sich Ausbildungsverbünde, da sie gerade für Klein- und Kleinstbetriebe durch die arbeitsteilige Ausbildung bessere Möglichkeiten bieten, genügend wertschöpfungsintensive Arbeit für Auszubildende bereitzustellen, und damit den Faktor ‚Nutzen‘ erhöhen können (Mühlemann et al. 2004). Nicht die zu hohen Kosten, sondern der zu geringe Nutzen sei nämlich ausschlaggebend für eine Nichtbeteiligung an der betrieblichen Bildung vieler Betriebe. Für rund 60 Prozent der Betriebe in einem Verbund würden am Ende der Beschäftigungszeit keine Nettokosten anfallen, sofern weitere Aufwendungen der Leitorganisation (zusätzliche Ausbildungs- und Betreuungsaktivitäten) nicht einbezogen werden (BBT 2008, S. 24). 7  https://www.admin.ch/ch/d/pore/vi/vis284.html. 277

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Zudem erlaubt das Verbundmodell durch seinen Netzwerkcharakter, bei den Jugendlichen jene Kompetenzen zu fördern, welche im Postfordismus zunehmend gefragt sind: Selbstverantwortung, Kommunikationsfähigkeit, Mobilitätsbereitschaft, Flexibilität – Qualitäten der Netzwerkkonvention (Sagelsdorff 2016; Leemann und Birr 2015). Dies ist vor dem Hintergrund der Kritik an der dualen einzelbetrieblichen Ausbildung in Kleinbetrieben zentral. Der einzelne Betrieb, der immer nur Einblick in einen kleinen Ausschnitt eines breiten Feldes von Varianten der Arbeitsorganisation und Tätigkeitsanforderungen bietet, kann aufgrund dieser „Erfahrungsenge“ die Jugendlichen nur unzureichend auf die Flexibilitätsanforderungen im zukünftigen Arbeitsleben vorbereiten (Kruse 2012). Auch die Lernenden selbst beziehen sich auf die Netzwerkkonvention, um ihre Motive und Erfahrungen zu beschreiben. Die Möglichkeit, verschiedene Betriebe und Fachbereiche kennen zu lernen, die vielen neuen Kontakte, die Förderung von Selbstverantwortung waren ausschlaggebend für die Bewerbung und werden weitgehend positiv beurteilt. Dieses Vermögen der Netzwerkkonvention wollen sich auch einige wenige Betriebe zu Nutze machen. Sie hoffen, dass die im Vergleich zu einer einzelbetrieblichen Lehre in einem KMU flexiblere und modernere Ausbildung zu besseren Rekrutierungschancen führt, um leistungsstarke, motivierte Jugendliche für die Ausbildung zu gewinnen. Wenn diesen Argumentationen gefolgt wird, wäre das Verbundmodell demnach grundsätzlich geeignet, als Kompromissobjekt die industrielle Logik des Aufbaus von Fachkräften mit den im postfordistischen Wirtschaftssystem ausgeprägten Erfordernissen aus der Marktkonvention und der Netzwerkkonvention über eine Erhöhung des Nutzens durch Flexibilisierung und Vernetzung zu versöhnen. Sagelsdorff kommt in ihren Analysen zur Etablierung von Ausbildungsverbünden in der Schweiz denn auch zum Schluss, dass diese als „Re-Formierung der Berufsbildung im neuen Geist des Kapitalismus“ gesehen werden können (2018, S. 121), indem sie ein typologisches Modell von Outsourcing und Vernetzung in der Lehrlingsausbildung darstellen, das auf Flexibilität sowohl der Betriebe wie der Auszubildenden setzt. Die staatsbürgerliche Konvention hat eine gewisse Handlungsrelevanz bei (para-) staatlichen Trägerschaften von Leitorganisationen sowie bei Staatsbetrieben. Das Motiv für die Ausbildung im Verbund ist die Schaffung zusätzlicher Lehrstellen, um (benachteiligten) Jugendlichen einen Ausbildungsplatz zu ermöglichen (Leemann et al. 2015, 2016). Im Weiteren unterstützt das Outsourcing der Rekrutierung der Auszubildenden an die Leitorganisation eine gerechtere, d. h. stärker an Leistungskriterien orientierte und weniger diskriminierende Selektion von Jugendlichen (Imdorf und Leemann 2012; Seiterle 2017). Die Delegation der Betreuung an die Leitorganisation sowie das Rotationsprinzip ermöglichen es, Schwierigkeiten im Ausbildungsverhältnis gezielter zu bearbeiten sowie Lösungen zu finden, und damit die Quote von Lehrvertragsauflösungen im Vergleich zur einzelbetrieblichen Ausbildung zu verringern (Seiterle 2017). Die Förderung von Projektkompetenzen wird von einzelnen Akteuren positiv hervorgehoben, da sie die Jugendlichen bei der Bewältigung der zunehmend durch Brüche und Unsicherheiten gekennzeichneten beruflichen Laufbahn unterstützen und damit deren gesellschaftliche Integration sichern (Leemann und Birr 2015).

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Diese integrierenden Mechanismen sind jedoch für die meisten Betriebe nicht das ausschlaggebende Beteiligungsmotiv (Leemann et al. 2016; Sagelsdorff 2018, S. 118f.). Für die Vertretung der politisch-administrativen Behörde auf Ebene des Bundes und der Kantone ist das Ziel der Integration ebenfalls keine primäre Aufgabe von Ausbildungsverbünden – dafür seien spezielle ausbildungs- und arbeitsmarktintegrierende Institutionen zuständig. Es gehe in der Berufsbildung „um die Wirtschaft in erster Linie und die Schaffung von Berufen und den richtigen Berufen, die die Wirtschaft benötigt“, wie die Vertretung des SBFI ausführt. In der Governance von Ausbildungsverbünden ist die staatsbürgerliche Konvention demnach keine mächtige und eigenständige Konvention. Ihre Reichweite ist eingeschränkt, und ihre Wertordnung muss sich der marktlichen Logik unterordnen beziehungsweise in diese einordnen.

3.7

Bemühungen um Form-Investitionen in das Modell Ausbildungsverbund

Mittels diverser Form-Investitionen – Anschubfinanzierung, Handbuch zur Gründung von Verbünden, Beratung, Vernetzungsaktivitäten für Vertreter von Leitorganisationen und Interessierten – bemühten sich die Akteure auf Ebene Bund, Kantone und OdA, die Umsetzung des Ausbildungsmodells zu stützen. Als mittelfristige Maßnahme wurde der Aufbau einer Beratungs-, Support- und Koordinationsstelle zur Förderung von Ausbildungsverbünden anvisiert (BBT 2004, S. 2, S. 12). Das Ziel war, eine eigene OdA zu gründen, um genügend Einfluss und Durchsetzungskraft in der Partnerschaft zwischen Bund, Kantonen und OdA zu erhalten. Diese Aktivitäten versandeten aber immer wieder schnell, da es nicht gelang, eine gemeinsame Interessensbasis zu konsolidieren und die notwendigen Finanzen aufzutreiben. Im Jahre 2002 wurde die Ausbildungsform im neuen Berufsbildungsgesetz8 verankert (Art 16, Abs. 2a BBG) und die Berufsbildungsverordnung9 stellt die betrieblich organisierte Grundbildung in einem Ausbildungsverbund der einzelbetrieblichen Grundbildung gleichwertig gegenüber (Art. 6a / 6c BBV). Nach wenigen Jahren zeichnete sich jedoch ab, dass die Realisierung des Modells Ausbildungsverbund nur sehr schleppend voranging. Kaum gestartet, „scheinen die anfänglich hohen Erwartungen an und das entsprechende Wohlwollen gegenüber solchen [Verbünden] bei Bund und einigen Kantonen mehr und mehr einer gewissen Skepsis zu weichen“ (Gertsch 1999, S. 11) und zu einer „ambivalenten Haltung der Förderinstanzen gegenüber Verbünden“ zu führen (ebd., S. 14). Es stellt sich deshalb die Frage, weshalb sich dieses Ausbildungsmodell trotz der genannten Bemühungen um Stabilisierung und Generalisierung nicht besser durchsetzen konnte.

8  https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20001860/index.html. 9  https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20031709/index.html. 279

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Die Jugendlichen und ihre Ausbildungsinteressen, welche für ein Verbundmodell sprechen, sind in der Berufsbildungspolitik in den letzten Jahren zwar in den Fokus gerückt, da auf Grund der Demografie (Rückgang der Schülerzahlen) und der Höherbewertung des gymnasialen Weges der Rekrutierungspool für die duale Ausbildung kleiner geworden ist. Die vom SBFI lancierten Kampagnen10 haben jedoch nicht zum Ziel, KMU für ein alternatives attraktives Ausbildungsmodell zu gewinnen, das bestimmte Jugendliche stärker ansprechen würde. Wie im nächsten Abschnitt ausgeführt wird, wurde die netzwerkförmige Konvention nicht mit der Mächtigkeit ausgestattet, welche dem Verbundmodell zum Durchbruch verholfen hätte. Im Gegenteil prallt die Netzwerklogik auf die in der einzelbetrieblichen Ausbildung verankerte Marktlogik sowie häusliche Logik, deren Qualitäten im Modell Ausbildungsverbund nicht zu ihrem Recht kommen, was die Durchsetzung des Modells behindert.

3.8

Kritik am Modell Ausbildungsverbund

Inwiefern ist das Verbundmodell als Kompromissobjekt pluraler Qualitätsprinzipien und Handlungslogiken geeignet, der im Standard der dualen einzelbetrieblichen Lehre eingelagerten dominanten Konvention des Marktes zu genügen? Die folgenden Ausführungen zeigen, dass eine Reihe von Problemstellungen und Unzufriedenheiten zu beobachten sind, welche auf die im Modell eingelagerte Netzwerkkonvention zurückzuführen sind. Ein wichtiger Punkt, der schon kurz nach dem Start des Modells sichtbar wurde, ist die Frage des Preises, d. h. der Finanzierung des Modells, das nach einer eventuellen Anschubfinanzierung durch den Bund selbsttragend sein muss (Gertsch 1999, S. 11). Das Outsourcing hat zur Folge, dass die Betriebe neben dem Lehrlingsgeld einen monatlichen Beitrag an die Leitorganisation für deren Dienstleistungen zahlen müssen. Für viele Kleinbetriebe sind diese Kosten zu hoch. Wenn sie den Jugendlichen selbst ausbilden, wird in der Betriebsrechnung nur der Lehrlingslohn sichtbar, die Rekrutierung und Betreuung ist im Tagesgeschäft integriert und stellt keinen eigenständigen Kostenfaktor dar. Die mehrfachen Betriebswechsel führen im Weiteren zu einem Missverhältnis von Aufwand und Ertrag. Die Jugendlichen sind – gemäß den Aussagen der Betriebe – infolge des nur temporären Verbleibs im Arbeitsprozess wenig produktiv, das Lehrlingsgeld und die Ressourcen für die Betreuung generierten deshalb nicht den erforderlichen Ertrag (Leemann et al. 2015, 2016). Die Verteilung der Auszubildenden im Rotationssystem auf die verschiedenen Betriebe führt zu weiteren Problematiken. Auszubildende benötigen zu Beginn der Ausbildung mehr Unterstützung, sind aber weniger produktiv als am Ende der Ausbildung, so dass Betriebe die Auszubildenden mit mehr Erfahrung, d. h. jene in höheren Lehrjahren präferieren. Die Leitorganisation hat die Aufgabe, die Netzwerkkonvention im Verbund zu stabilisieren, ohne gleichzeitig die Marktkonvention zu übergehen. Sie muss zwei inkommensurable 10  http://www.berufsbildungplus.ch/berufsbildungplus/kampagne.html.

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Prinzipien miteinander versöhnen. Konkret bedeutet dies beispielsweise, dass sie manchmal auf solche auf die Marktkonvention rekurrierende Spezialwünsche bezüglich Lehrjahr von Jugendlichen eingehen muss, um den Betrieb fürs Netzwerk nicht zu verlieren. Dies führt zu Trittbrettfahrerkonstellationen und löst entsprechend Spannungen im Verbund aus, was die Netzwerkkonvention wiederum schwächt (Leemann und Imdorf 2015b). Betriebe bringen unterschiedliche Ressourcen (Anzahl und Art der Ausbildungsplätze, Expertise, Finanzen u. a.) in den Verbund ein. Dies führt mancherorts zu Unzufriedenheiten, was das Verhältnis von Kosten und Nutzen der gemeinsamen Ausbildung betrifft. So beklagen einzelne Betriebe, dass sie im Vergleich zu den Netzwerkpartnern ein Mehr an Ressourcen in das Netzwerk einbringen, im Ergebnis aber zu wenig profitieren (z. B. zu wenige ausgebildete Jugendliche übernehmen können) oder gar an Wettbewerbsfähigkeit verlieren (z. B. Auszubildende könnten Firmengeheimnisse weitergeben). Neben diesen Argumenten, welche aus der Perspektive der Marktkonvention gegen das im Ausbildungsmodell eingelagerte Dispositiv der Netzwerkkonvention mobilisiert werden, finden sich eine Reihe weiterer Kritikpunkte, die auf die häusliche Konvention rekurrieren (Leemann et al. 2015, 2016). Die Auslagerung der Rekrutierung der Auszubildenden an die Leitorganisation hat zur Folge, dass die bisherigen lokalen und familialen Rekrutierungskanäle der Betriebe nicht mehr zum Einsatz kommen. Die Betriebe können im Selektionsprozess zudem ihre spezifischen Traditionen und Eigenheiten nicht mehr einbringen, was zu einer schlechteren sozialen Passung zwischen Auszubildenden und Betrieb führt. Die kurze Ausbildungszeit im eigenen Betrieb erschwert es, die Auszubildenden in die betriebliche Kultur, deren Werte und Hierarchien hinein zu sozialisieren. Die Berufsbildner im Betrieb verlieren an Autorität gegenüber den Jugendlichen, da der Vertrag zwischen der Leitorganisation und den Auszubildenden abgeschlossen wird. Die unterschiedlichen Motive der Ausbildung im Verbund, die finanziellen Belastungen und Einschränkungen in der Autonomie der Betriebe sowie die ungleiche Ressourcenlage der Betriebe führen zu Auseinandersetzungen und Disputen und zu einem hohen Koordinationsaufwand zwischen den beteiligten Akteuren. Die Leitorganisation hat die Aufgabe, diese Koordination zu moderieren und fortlaufend Lösungen, d. h. Kompromisse zwischen der Netzwerkkonvention und der Marktkonvention sowie der häuslichen Konvention zu suchen, um die Konflikte (vorübergehend) zu beenden (Eymard-Duvernay 2011; Leemann und Imdorf 2015a, 2015b).

3.9

Governance von Ausbildungsverbünden

Ausbildungsverbünde konnten sich im Schweizer Berufsbildungssystem quantitativ nicht ausbreiten, obwohl das Ausbildungsmodell in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre von verschiedenen Akteuren in Politik, Verwaltung und Wirtschaft als zukunftsträchtiges Modell lanciert wurde, um dem damaligen Lehrstellenmangel zu begegnen. Der Beitrag versucht dies zu erklären, indem Annahmen aus der Perspektive der Educational Governance mit 281

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den theoretischen Konzepten der Soziologie der Konventionen entlang einer empirischen Studie zu Ausbildungsverbünden verbunden werden. Wie die Analysen zeigen, besitzt die Konvention des Marktes im betrieblichen Teil der Berufslehre große zeitliche und sozialräumliche Reichweite über verschiedene Handlungsebenen und Akteure hinweg. Sie kollidiert im Verbundmodell mit der in ihr eingelagerten Netzwerkkonvention. Neben diversen Kosten-Nutzen-Ungleichgewichten – das Rotationssystem steht den oft kurzfristigen betrieblichen Verwertungsinteressen im Wege – zeigt sich, dass die Betriebe nicht bereit oder fähig sind, die Kosten dieser Organisationsform vollumfänglich mitzutragen. Im Berufsbildungssystem herrscht jedoch generell die Überzeugung, dass der betriebliche Teil der Ausbildung keinesfalls über staatliche Gelder finanziell unterstützt werden darf, da dies die Balance zwischen Angebot an Ausbildungsplätzen und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt aus dem Lot bringen würde. Zudem würde eine über die Anschubfinanzierung hinausgehende staatliche Finanzierung der Verbünde diese gegenüber den Einzelbetrieben bevorteilen, was wiederum gegen den Marktmechanismus verstößt. Zudem gerät die häusliche Konvention in Widerspruch zur Netzwerkkonvention. Es gibt eine stark verankerte Tradition, dass der Lehrbetrieb selbst rekrutiert, alleine ausbildet und die Autorität im Lehrverhältnis bei ihm liegt. Diese wird im Modell durch das Outsourcing von Rekrutierung und Betreuung und dem Vertragsverhältnis zwischen Leitorganisation und Auszubildenden außer Kraft gesetzt. Die in der einzelbetrieblichen Ausbildung eingelagerten Logiken der Marktkonvention und der häuslichen Konvention konnten sich in den letzten Jahren stabilisieren und ihre Reichweite absichern, da sich der Lehrstellenmarkt entspannt hat. Das ‚richtige‘ Funktionieren des Lehrstellenmarktes als austariertes System von Angebot und Nachfrage wird nicht mehr mit Argumenten der staatsbürgerlichen Konvention in Frage gestellt. Das Hauptargument für das Modell Ausbildungsverbund – die Schaffung zusätzlicher Lehrstellen – wurde damit geschwächt. Da in ökonomischen Krisenphasen sich tendenziell eine Lehrstellenknappheit und in Konjunkturphasen ein Lehrstellenüberschuss einstellt (Knobel 2000, S. 21), scheinen Ausbildungsverbünde für die staatlichen Verantwortlichen eine Art „Ausgleichsbecken“ darzustellen, das aber keine eigene unterstützungswürdige Qualität besitzt. Spezifische Qualitäten des Modells – fachliche breitere Ausbildung (industrielle Konvention), integrativere Ausbildung (staatsbürgerliche Konvention) oder den Anforderungen der postindustriellen Gesellschaft angemessenere Ausbildung (Netzwerkkonvention) – konnten nicht die notwendige Reichweite erlangen, um das Modell zu stützen. Es wurde jedoch sichtbar, dass die Mächtigkeit von Konventionen gerade in Situationen, in denen die bisherigen Selbstverständlichkeiten und Sicherheiten in Frage gestellt und neue Lösungen gefordert sind wie beim Lehrstellenmangel, angefochten wird und sich neu bewähren muss. Deshalb trägt das Modell Ausbildungsverbund auch das Moment des „Augenöffnens“ in sich, d. h. hat das Potenzial, als Gegenhorizont den Standard, das Etablierte der dualen einzelbetrieblichen Lehre in Frage zu stellen und auf Formen und Möglichkeiten hinzuweisen, die ausgeblendet und geopfert wurden.

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Mit Blick auf die Frage der Governance in der Bildung versuchte der Beitrag aufzuzeigen, dass Bildung – hier Ausbildungsverbünde – nicht durch den Gesetzgeber ‚eingesetzt‘ und von operativen Akteuren (hier: Kantone, OdA, Leitorganisationen u. a.) ‚ausgeführt‘ wird. Die Governance, d. h. die Hervorbringung von Bildung ist Ergebnis der Kompetenz von Akteuren in sozialen Situationen, Konventionen strategisch zu mobilisieren, ihre Reichweite durch Investitionen in Formen und Dispositive zu stärken beziehungsweise die Qualität von Konventionen zu kritisieren und zu destabilisieren.

4

Das Potenzial der Soziologie der Konventionen für die Analyse der Governance in der Bildung

Das Potenzial der Soziologie der Konventionen für die Analyse von Governance in der Bildung liegt in ihrem sozialwissenschaftlichen Zugang, der für verschiedene Aspekte dem Desiderat einer ausgereifteren Theoretisierung von Educational Governance nachkommt (Langer 2015). Die ‚Hervorbringung‘, d. h. Steuerung, Kontrolle, Transformation und Legitimation von Bildung wird in einen gesellschaftlichen Kontext gestellt, der sich über historische Zeiten und Gesellschaftsformen hinweg wandelt. Neue Konventionen wie die Netzwerkkonvention im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts nehmen als Antwort auf Kritik an bestehenden Verhältnissen Gestalt an. Bisherige Konventionen wie die staatsbürgerliche Konvention verlieren an Mächtigkeit. Mit dem Wandel der konventionenspezifischen Konstellationen verändern sich die Legitimationsordnungen für Bildung und damit die Basis für die Rechtfertigungspraxis der Akteure. Dynamik, Prozesse und Ergebnisse von Governance können damit sozialhistorisch verortet werden. Die Verbindung strukturalistischer Elemente mit pragmatisch-ethnomethodologischen Sichtweisen auf das soziale Handeln weist im Weiteren allen Subjekten Handlungsmacht zu. Auch scheinbar machtlose und nicht im Rahmen von Funktionen aktive Subjekte wie z. B. Schülerinnen und Schüler oder Bürgerinnen und Bürger können Konventionen anrufen und deren Reichweite vergrößern, indem sie sich öffentlich protestierend für Bildung einsetzen, eine Volksinitiative unterzeichnen und damit bestehende Bedingungen anprangern. Zentral sind zudem sogenannte Intermediäre, welche zwischen den verschiedenen Konventionen vermitteln, Wertigkeiten mittels Mechanismen der Valorisierung zuschreiben und damit die Reichweite von Konventionen beeinflussen (Leemann und Imdorf 2019). Damit gibt die Theorie eine mögliche Antwort auf das von der Educational Governance Perspektive eingeforderte erweiterte Akteurmodell. Handlungskoordination als wechselseitige Handlungsabstimmung auf der Basis pluraler Rechtfertigungsordnungen, welche von den Akteuren situativ angerufen werden, deckt sich mit der Auffassung des Educational Governance Ansatzes von hybriden Formen der Handlungskoordination, welche auf unterschiedlichen und multiplen institutionellen Logiken beruht. Diese Logiken „koexistieren nicht nur ‚nebeneinander‘, sondern greifen oft ineinander“ (Maag Merki und Altrichter 2015, S. 401), so dass z. B. schulische Anord283

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nungen und Regelungen widersprüchliche und konfliktive Prozesse im Schulfeld auslösen und auch zu nicht intendierten Resultaten führen (Altrichter 2015). Die Soziologie der Konventionen verweist hier auf die unabschließbaren Dynamik von Kritik und Konflikt, wenn Konventionen aufeinandertreffen, und Kompromisse gefunden werden müssen, um den Disput zumindest vorläufig zu beenden (Leemann und Imdorf 2015a). Vertreter der Educational Governance fordern die Berücksichtigung von Institutionen und Strukturen wie z. B. Lehrplänen und Rechenschaftssystemen (Maag Merki und Altrichter 2015, S. 403). In der Soziologie der Konventionen ist das Handeln durch Institutionen (etablierte Regeln) zwar gerahmt, aber nicht durch sie determiniert (Diaz-Bone 2015, S. 211). Institutionen müssen von Akteuren interpretiert werden, da sie unvollständig sind, d. h. da der Sinn und der Rahmen von Handlung durch Institutionen nie absolut, eineindeutig und geschlossen definiert werden. Konventionen helfen, Institutionen zu deuten und fungieren damit als Ressourcen für eine erfolgreiche Handlungskoordination (Diaz-Bone 2011, S. 14; 2009). In Abgrenzung zum Educational Governance Ansatz ist in der Soziologie der Konventionen die (sozial-historische) Situation die Analyseebene, und nicht die unterschiedlichen Handlungsebenen (üblicherweise als Mikro-, Meso-, Makroebene bezeichnet). Konventionen koordinieren die Handlungen über die Institutionen, Organisation und Individuen hinweg. Sie sind dabei unterschiedlich mächtig in ihrer zeitlichen, räumlichen und sozialen Reichweite.

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III Educational-Governance und etablierte Theorien 2: Praxistheorien, pädagogischer Code, Strukturationstheorie, Sprechakttheorie, Akteur-Netzwerk-Theorie

Die Educational Governance-Perspektive und die Feldtheorie nach Pierre Bourdieu Ein Vergleich Lisa Gromala Die Educational Governance-Perspektive und Feldtheorie nach Bourdieu

Zusammenfassung

Im Zuge der Einführung eines neuen Steuerungsmodells im Schulsystem stellt sich der wissenschaftlichen Forschung die Frage nach dessen Auswirkungen auf Schulen. Zunehmend mehr Studien beziehen sich hierbei auf die Educational Governance-Perspektive, die eine umfassende Untersuchung des schulischen Mehrebenensystems, auch jenseits staatlicher Akteure, verspricht. Trotz der offensichtlichen Vorteile dieser Untersuchungsperspektive kommt jedoch zunehmend auch Kritik auf. Aus diesem Grund arbeitet dieser Beitrag eine vermeintlich antagonistische Theorie, die Feldtheorie nach Pierre Bourdieu, auf, um deren jeweilige Erklärungspotentiale einander gegenüberzustellen und die Feldtheorie als sinnvolle Ergänzung der Educational Governance-Perspektive vorzuschlagen. Schlüsselbegriffe

Educational Governance-Perspektive, Pierre Bourdieu, Feldtheorie, Handlungskoordination, Macht

1 Einleitung1 Spätestens seit dem PISA-Schock 2001 steckt die deutsche Schulpolitik in einer Legitimationskrise: deutsche Schüler*innen erfüllten nicht die Erwartungen die allgemein an das deutsche Schulsystem gestellt wurden und schnitten international vergleichsweise schlecht 1 Der Entstehungskontext des theoretischen Abgleiches beider Ansätze in diesem Artikel ist ein Promotionsvorhaben zu Schulen, in dem die Übertragung der Feldtheorie nach Pierre Bourdieu auf das schulische Feld expliziter ausgeführt wird und hier mitgeführt ist. Gegenstand dieses Artikels ist daher schwerpunktmäßig ein theoretisch-methodologischer Vergleich beider Ansätze. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_14

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ab. Eine Situation, die der deutschen Bildungspolitik einen Anlass gab, Konzepte für eine neue schulische Steuerung stärker zu forcieren und ein neues outputorientiertes und evidenzbasiertes System schulischer Steuerung zu implementieren. Einhergehend mit diesem neuen Steuerungsmodell fanden in den letzten Jahren erkennbare Umgewichtungen und Umgestaltungen innerhalb des deutschen Schulsystems statt, deren Auswirkungen bislang erst ansatzweise untersucht sind. Trends in der wissenschaftlichen Forschung widmen sich hier der Organisationsfähigkeit sowie dem organisationalen Lernen von Schule (vgl. z. B. Feldhoff 2011), Schülerleistungen und Schuleffektivität (vgl. z. B. Teddlie und Reynolds 2000) oder der Wirkung schulischer Steuerung in Form der Evaluation staatlicher Steuerungsinstrumente (vgl. z. B. Altrichter und Maag Merki 2016, van Ackeren et al. 2013) bzw. Elementen neuer Steuerung wie der Schulautonomie (vgl. z. B. Heinrich 2007; Rürup 2007). Im Zentrum der Forschung stehen daher insbesondere die Mikroebene des Unterrichts sowie die Mesoebene der schulischen Organisation. Angesichts dieses gravierenden bildungspolitischen Wandels, sowie den damit einhergehenden Strukturveränderungen für Schulen, sind empirische Ergebnisse zu deren Wirkungen sowie theoretische Modelle zur Erklärung solcher Auswirkungen notwendig. Hinsichtlich der empirischen Ergebnisse belegen Studien zu schulischer Steuerung bzw. zu einzelnen Steuerungsinstrumenten bislang eine relativ hohe Akzeptanz einzelner Steuerungsinstrumente (vgl. zur Schulinspektion: Böhm-Kasper und Selders 2013), jedoch einen eher geringen Effekt der Instrumente auf Schulentwicklung (vgl. z. B. Gärtner et al. 2014; Böttcher und Keune 2011). Darüber hinaus liefern die Ergebnisse, neben intendierten Effekten, auch Hinweise auf transintentionale Effekte (vgl. Bellmann et al. 2016; Brüsemeister et al. 2016). Deutlich wird, dass Forschungsansätze notwendig werden, die stärker das schulische Gesamtsystem in den Blick nehmen und die die Rekontextualisierung neuer Steuerung durch die Schulen umfassender rekonstruieren und verstehen. So kritisieren beispielsweise Pietsch et al. (2016, S. 256): „Mit Blick auf den weiteren Forschungsbedarf macht die vorliegende Studie darüber hinaus deutlich, dass die einfach-linearen Annahmen zur Wirkungsweise und zur Wirksamkeit von Schulinspektionen auf Schulentwicklung, die aktuell im Rahmen der Schulinspektionsforschung häufig anzutreffen sind, deutlich unterkomplex sind und selbst durch das hier genutzte Vorgehen nur im Ansatz beschrieben und evaluiert werden können.“

Eine gute Ausgangsbasis für eine solche komplexe Analyse bietet in theoretischer Hinsicht die Educational Governance-Perspektive (vgl. Altrichter et al. 2007). Nicht grundlos finden sich daher zunehmend mehr Studien, die in unterschiedlich starkem Ausmaß mit dieser Perspektive arbeiten bzw. argumentieren. Anstelle der Annahme einer linearen und hierarchischen Steuerungslogik geht die Educational Governance-Perspektive von einem Mehrebenensystem aus, in dem Akteure unterschiedlicher Handlungsebenen wechselseitig miteinander interagieren (vgl. z. B. Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 13). Jedoch steht auch dieser Ansatz der Educational Governance-Perspektive derzeit in der Kritik. Unter anderem wird ihm eine weitestgehende Ausblendung von Problematiken

Die Educational Governance-Perspektive und Feldtheorie nach Bourdieu

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sozialer Ungleichheit im Zusammenhang mit schulischer Steuerung vorgeworfen, die auch mit dem entsprechenden Defizit der mangelnden Verbundenheit der beiden Diskurse im Allgemeinen zusammenhängen mag (vgl. hierzu auch Dietrich et al. 2011). Dies korreliert zudem mit dem Vorwurf der Ausblendung von Prozessen der Machtausübung und ‑durchsetzung (vgl. Langer 2015) sowie der Ausblendung von Deutungsschemata der Akteure (vgl. hierzu Abschnitt 2). Verwurzelt liegen diese Kritikpunkte insbesondere in dem theoretisch-methodologischen Instrumentarium der Educational Governance-Perspektive. Deutliche Vorteile für eine Untersuchung schulischer Steuerung, mit einem stärkeren Fokus auf die genannten Kritikpunkte, würde daher ein Vergleich der Educational Governance-Perspektive mit einer Theorie bieten, die eben jene Kriterien erfüllt, sodass die Educational Governance-Perspektive anschließend entweder erweitert oder mit der, zum Vergleich herangezogenen, Theorie kombiniert werden kann. Im Folgenden wird ein solcher Vergleich mit der Feldtheorie nach Pierre Bourdieu vorgenommen, bei der es sich um eine zentrale soziologische Theorie zur Untersuchung sozialer Ungleichheit handelt, die u. a. über eine differenzierungstheoretische Perspektive erfolgt und, wie die weiteren Ausführungen zeigen werden, mit ihren Konzepten Schwachstellen der Educational Governance-Perspektive zu füllen vermag. Hierzu werden die für die Analyse notwendigen zentralen Konzepte (vgl. Tab. 1) sowie die damit verbundenen theoretischen Deutungen jeweils aufgearbeitet und einander gegenübergestellt. Tab. 1

Gegenüberstellung der Konzepte der Educational Governance-Perspektive und der Feldtheorie nach Pierre Bourdieu. Quelle: Eigene Darstellung

Educational Governance-Perspektive Mehrebenensystem Akteurkonstellation Handlungskoordination Modi der Handlungskoordination (Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung) Deutungshoheit Kollektive Handlungsfähigkeit Verfügungsrechte: • Normen • Ressourcen

Feldtheorie nach Pierre Bourdieu Sozialer Raum und soziale Felder Feldpositionen: • Professionelle und Laien • Orthodoxie und Häresie Kämpfe, Praxis Theoretische und praktische Strategien Macht Autonomie, Tyrannei Spieleinsätze: • Doxa • Kapitalarten

Dieser Beitrag erarbeitet dabei zunächst die theoretischen Grundlagen und Schwachstellen der Educational Governance-Perspektive (Abschnitt 2). Anschließend werden die analytischen Konzepte Pierre Bourdieus in Abgrenzung zu den Konzepten der Educational Governance-Perspektive aufgearbeitet (Abschnitt 3), bevor ein abschließender Vergleich erfolgt (Abschnitt 4). 293

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Implikationen der Educational Governance-Perspektive

Zentraler Gegenstand der Educational Governance-Perspektive ist das Konzept des Mehr­ ebenensystems: „Im Kern erfasst es die Tatsache, dass in einem institutionell differenzierten politischen System Akteure unterschiedlicher Ebenen aufeinander angewiesen sind und ihre Entscheidungen koordinieren müssen.“ (Benz 2007, S. 297).

Im Gegensatz zu klassischen Hierarchiemodellen, verortet das Mehrebenensystem Akteure demnach nicht ausschließlich hierarchisch, sondern vielmehr in Relation zueinander, sodass es „als begriffliche Zuspitzung und zusammenfassender analytischer Bezugspunkt institutionalisierter Interdependenzbeziehungen zwischen Akteuren zu verstehen“ (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 31, Herv. i. O.) ist. Am Beispiel des Schulsystems bedeutet dies, dass eine Vielzahl von Akteuren im schulischen Mehrebenensystem verortet ist, die nicht seiner Formalstruktur entsprechen (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 64). Im Zentrum einer Governance-Analyse steht demnach die Frage nach der jeweiligen Akteurkonstellation eines Mehrebenensystems sowie den darin praktizierten Formen der Handlungskoordination (vgl. Altrichter und Heinrich 2007, S. 57): „Mit dem Governance-Konzept beobachten und erklären wir ansatzweise, wie die zwei verschiedenen, in sich differenten Akteur-„Kompositionen“ – die in einer wechselseitigen Abhängigkeitsbeziehung zueinander stehen und sich in ihrer Unterschiedlichkeit und den entsprechenden Leistungsbeiträgen ergänzen, konkurrieren, indifferent bleiben oder sogar behindern – das kollektive Gut Schule herstellen“ (Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 13, Herv. i. O.).

Zu diesen Handlungs‑ und Interaktionsprozessen leisten die verschiedenen beteiligten Akteure demnach – gemäß ihrer eigenen Logik (vgl. Altrichter 2009, S. 242) – jeweils unterschiedliche Beiträge, sodass die Schule in der Educational Governance-Perspektive eine Ko-Produktion der beteiligten Akteure und ihrer Leistungen darstellt (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 24). Die Governance-Perspektive geht somit von einer „Vielzahl beteiligter Akteure und Akteurkonstellationen bei gesellschaftlichen Regulationsprozessen aus“ (Altrichter 2015, S. 28, Herv. i. O.) und fokussiert dabei insbesondere korporative Akteure (wie beispielsweise die Schule oder Schulinspektion), die wiederum, für sich genommen, bereits das Ergebnis von Handlungskoordinationen sind (vgl. Altrichter 2015, S. 28). Hierbei greifen die Akteure auf unterschiedliche Modi der Handlungskoordination zurück, die heuristisch in Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung unterschieden werden, wobei für das Schulsystem eine starke einseitige Beeinflussung im Sinne einer Hierarchie konstatiert wird (vgl. Heinrich 2007, S. 49ff.). Bei der Hierarchie handelt es sich (ebenso wie bei Markt und Netzwerk) um „verstetigte Verhandlungskonstellationen, die dann kollektive Handlungsfähigkeit – in unterschiedlichem Ausmaß – herstellen (Mayntz und Scharpf 1995:60–65)“ (Schimank 2007, S. 41). Die drei Mechanismen der Hierarchie,

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des Marktes und des Netzwerkes werden (neben weiteren Mechanismen) zudem zur Beschreibung und Analyse von Governance-Regimen verwendet. Hierarchie, sowie die damit verbundene Handlungsform der Weisung, ist in der Perspektive der Educational Governance demnach nur eine Interaktionsform unter vielen. Als Voraussetzungen zur Handlungsfähigkeit der Akteure sowie der Frage, mit welchen Handlungsmodi sie anderen Akteuren gegenüber interagieren können, gelten die jeweiligen Verfügungsrechte eines Akteurs (vgl. Altrichter und Heinrich 2007, S. 63). Es handelt sich hierbei um dessen jeweilige Beteiligungs‑ und Einflusschancen innerhalb einer Akteurkonstellation, die sich wiederum in Normen, auf die sich Akteure beziehen, sowie Ressourcen, die sie nutzen können, differenzieren lassen (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 33f.). Das Verständnis der Educational Governance-Perspektive von den Beziehungen der Akteure untereinander ist demnach ein relationales. Handeln wird als koordiniert und einer „bestimmten ‚Handlungslogik‘ folgend (vgl. Benz et al. 2007, S. 19)“ (vgl. Altrichter und Heinrich 2007, S. 63) angesehen. Mit einem solchen Verständnis koordinierten Handelns, gesteht die Educational Governance-Perspektive dem Staat und der Hierarchie eine weniger dominante Funktion innerhalb des Mehrebenensystems zu. Der Ansatz folgt damit keiner stringenten Steuerungslogik, sondern widmet sich (zumindest in theoretischer Hinsicht) mit einer gewissen Unvoreingenommenheit der Frage nach den zentralen Steuerungseinflüssen. Konzeptionell gesehen wird sämtlichen beteiligten Akteuren (somit auch den Eltern, der Zivilgesellschaft etc.) Einfluss innerhalb des Mehrebenensystems zugesprochen. Die Einflussmöglichkeiten und ‑strategien variieren hierbei je nach Verfügungsrechten und vorhandenen Ressourcen des Akteurs. Dies impliziert zudem eine Wechselseitigkeit von Struktur und Handeln, da Akteure über ihre Modi der Handlungskoordination Strukturen schaffen, die sich in Mechanismen verfestigen und dort Handeln reproduzieren (vgl. hierzu auch Altrichter und Heinrich 2007, S. 63). Trotz dieser implizierten Wechselseitigkeit von Struktur und Handeln erfolgt in der Educational Governance-Perspektive jedoch eine Fokussierung auf mehr oder weniger rationale Handlungsprozesse von Akteuren, weshalb die Governance-Perspektive auch einige Schwächen aufweist. So bemängeln kritische Reflexionen die Vernachlässigung der Deutungsmuster und Sinnvorstellungen von Akteuren (vgl. Benz et al. 2007, S. 19). Stattdessen stehen rationale Entscheidungsprozesse im Vordergrund, die den Einfluss der individuellen Deutungen von Akteuren sowie deren unbewusste Handlungs- und Interpretationsprozesse, die jedoch Einfluss auf das Agieren der Akteure innerhalb einer Akteurkonstellation nehmen können, ausblenden bzw. nicht ausreichend berücksichtigen. Darüber hinaus liegt der Educational Governance-Perspektive ein positivistischer Impetus zugrunde: Aufgrund ihres Fokus auf Kooperation und kollektiver Handlungsfähigkeit, erscheint Handeln, bzw. das Verhältnis zwischen den handelnden Akteuren, zunächst als ungerichtet bzw. unbelastet und gleichwertig. Zentral ausgeblendet bleiben damit Prozesse der Macht bzw. der machtvollen Durchsetzung von Interessen unterschiedlicher Akteure. So kritisiert beispielsweise Langer (2015, S. 48):

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„Gezielte Analysen von Machtverhältnissen und Interessenkonstellationen bleiben jedenfalls aus dem Educational-Governance-Horizont ausgeblendet, obwohl Reformen fraglos Machtverhältnisse verändern (…)“.

Neben einer solchen Ausblendung von Aspekten der Macht, wird an der Educational Governance-Perspektive ein theoretischer Charakter kritisiert, der zwar das Handeln der Akteure beschreibbar macht, jedoch nicht das „Warum“ einer gesellschaftlichen Koordination zu erklären vermag (vgl. Benz et al. 2007, S. 20). Dieses theoretische Defizit bezieht sich auf das gesamte Mehrebenensystem und beinhaltet sowohl eine unzureichende Erklärung von Interaktionen auf der Mikroebene, als auch fehlende gesellschaftstheoretische Bezüge in einer Makroebene (vgl. Brüsemeister 2016, S. 181). Auch wenn gemäß Altrichter (2015, S. 30), eine Gesellschaftsanalyse nicht zum Anspruch der Governance-Perspektive gehört, sollten gesellschaftstheoretische Bezüge nicht aus der Untersuchung ausgespart werden. Dies gilt insbesondere für die in der Einleitung angesprochene Fragestellung nach der Rekontextualisierung von Schulreformen, die u. a. auf schulische Entwicklung zielen. So betont beispielsweise Rolff (1998, S. 315), mit Bezug auf eine fehlende Theorie der Schulentwicklung, die Notwendigkeit einer makrosoziologischen Theorie von Schule und Schulentwicklung: „Nicht nur ein enges Begriffsverständnis, sondern ein generelles Theoriedefizit ist dabei unübersehbar. Es mangelt vor allem an soziologischer Theorie, denn Schulentwicklung muß gesellschaftlich reflektiert werden, weil sie immer auch in eine gesellschaftliche Wirklichkeit eingebunden ist, die sie nicht selbst gestaltet und z. T. auch nicht gewollt hat.“

Während Mikro‑ und Makroebene des Schulsystems in der Perspektive der Educational Governance demnach deutlich ausgeblendet werden, bildet die Mesoebene der Beziehungen in und zwischen Organisationen einen Schwerpunkt von Untersuchungen der Educational Governance-Perspektive. Neben solchen Theoriedefiziten auf den einzelnen Ebenen des Mehrebenensystem mangelt es zudem an umfassenden Theoretisierungen, die Bezüge zwischen den Ebenen herstellen und Mikro-, Meso- und Makroebene zu vereinbaren in der Lage sind (vgl. z. B. Langer 2015, S. 58). Begründet liegen diese Defizite vermutlich in dem theoretischen Ursprung der Educational Governance-Perspektive in „politikwissenschaftlichen Forschungen über internationale Beziehungen und der Institutionenökonomie“ (Schimank 2009, S. 235). Ziele dieser Forschungsrichtungen waren die Analyse von Beziehungen zwischen Staaten, die keinem hierarchischen Verhältnis entsprechen einerseits, sowie die Notwendigkeit einer Anerkennung des Agierens von Institutionen auf freien Märkten andererseits (vgl. Schimank 2009, S. 235f.). Zudem besitzt die Governance-Perspektive einen handlungspraktischen Impetus. So wird die Begrifflichkeit nicht nur für eine theoretische Analyse sondern auch in praktischer Hinsicht zur Formulierung von Steuerungs- und Regulierungsvorschlägen verwendet (vgl. Altrichter 2015, S. 33). Erkennbar wird somit die theoriegeschichtlich ableitbare Notwendigkeit zur Generierung einer Analyseperspektive zur Beschreibung des

Die Educational Governance-Perspektive und Feldtheorie nach Bourdieu

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Verhältnisses und der Interaktion differenter (und meist kollektiver) Akteure innerhalb eines Mehrebenensystems, deren Fokus jedoch eher auf der Untersuchung von Kooperation liegen musste (so z. B. zur Untersuchung internationaler Zusammenarbeit in Institutionen wie der EU o. ä.). Wie die Aufarbeitung der theoretischen Konzepte der Educational Governance-Perspektive zeigen konnte, lassen sich ihre Schwächen bereits aus ihrem begrifflichen Instrumentarium heraus ableiten bzw. die vorhandenen Konzepte legen einen spezifischen Analysefokus nahe. Im Folgenden werden ihre Konzepte nun mit den Konzepten einer Theorie verglichen, die, sowohl in ihrem Verständnis des Verhältnisses der Akteure zueinander, als auch hinsichtlich der Beziehungen zwischen den Akteuren, eine beinahe antagonistische Haltung einnimmt.

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Implikationen der Feldtheorie nach Pierre Bourdieu

Wie bereits angedeutet, bietet die Feldtheorie nach Pierre Bourdieu, die sich mit ihrer differenzierungstheoretischen Perspektive (vgl. Schimank und Volkmann 1999; Höhne 2012) stärker auf Fragen der Zugehörigkeit und Positionen von Akteuren zu bzw. innerhalb sozialer Felder sowie auf Macht und deren Durchsetzung konzentriert, einen anderen Fokus auf die Interaktion von Akteuren in Mehrebenensystemen bzw., wie Bourdieu es formuliert, sozialen Feldern. Pierre Bourdieu versteht den sozialen Raum als unterteilt in soziale Felder. Jene Felder können sich wiederum in einzelne Subfelder untergliedern, die wiederum ihren eigenen Regeln folgen. Zentral sind hierbei die Konzepte des Kampfes und der Macht (siehe hierzu auch Schwingel 1993). Bourdieu vergleicht soziale Felder mit Spielen, in denen um Anerkennung und Macht, und damit um die Vorherrschaft innerhalb des Feldes, gekämpft wird (vgl. z. B. Bourdieu und Wacquant 1996, S. 127ff.). Diese Macht wird in zweifacher Hinsicht verteidigt: Zum einen (1) kämpfen die Professionellen eines Feldes mit den Laien um dessen Grenzen und damit um die Frage, welche Akteure zu einem Feld gehören und welche nicht. Dieser Kampf um Zugehörigkeit ist nach Bourdieu sogar einer der zentralsten Kämpfe überhaupt, so gehe es bei Feldern immer um dessen Grenzen (vgl. Bourdieu 2013, S. 105f.). Bei dem Laien handelt es sich demnach um „denjenigen, der dem Feld nicht angehört, der nicht initiiert ist, der mit der eigentümlichen Geschichte des Feldes, das heißt der Geschichte einer Problematik, nicht vertraut ist, der nicht weiß, daß Durkheim sich gegen Tarde und Spencer wendet usw.“ (Bourdieu 2014, S. 316). Im politischen Feld gilt gemäß Bourdieu, dessen Klientel (z. B. die Wählerschaft) als Laie (vgl. Bourdieu 2013, S. 105f.), im literarischen Feld hingegen zählt, neben der Leserschaft, beispielsweise auch die Politik zu den Laien des Feldes (vgl. Bourdieu 2013, S. 107f.). Laien gelten bei Bourdieu als nicht feldkonstituierend (vgl. Lorenzen und Zifonun 2012, S. 101), nur die Professionellen besitzen, aufgrund ihrer 297

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Kenntnisse über das Feld, das Anrecht auf Deutungshoheit innerhalb des Feldes und sind als einzige befugt, dessen zentrale Normen auszuhandeln (vgl. Bourdieu 2013, S. 100). Sie entscheiden demnach auch, welche Praktiken innerhalb des Feldes als legitim gelten und welche nicht. Bereits diese Deutung Bourdieus stellt einen zentralen Unterschied zu der Educational Governance-Perspektive dar. So würden, am Beispiel der Politik, in der Perspektive der Educational Governance, die Wähler*innen ebenso zu einem Mehrebenensystem zählen, wie die Politiker*innen, während Bourdieu diese als nicht-feldkonstituierende Laien erachtet. Bezogen auf das Schulsystem ließen sich mit Bourdieu in diesem Sinne drei Felder unterscheiden: das Feld der Politik, das Feld der Administration (vgl. zum bürokratischen Feld: Bourdieu 2014, S. 638ff.) sowie das Feld der Bildung bzw. der Schule. Mit den konkreten pädagogischen Vorgängen des Schule-haltens sind jedoch nur Schulleitungen und Lehrkräfte vertraut sodass sie als die Professionellen des schulischen Feldes erachtet werden können. Mit diesem Verständnis sozialer Felder und den Regeln der Zugehörigkeit, unterscheiden sich demnach die Relationen der Akteure zueinander bei Bourdieu und in der Perspektive der Educational Governance fundamental: Innerhalb eines Mehrebenensystem in der Educational Governance-Perspektive, erbringen alle beteiligten Akteure bestimmte Leistungen und tragen demnach (wenn auch auf unterschiedliche Weise) zu dessen Konstitution bei. Bourdieu dagegen sieht bereits an dieser Stelle einen Konflikt bzw. Kämpfe um Deutungshoheit. So erachtet er bereits die Frage, welcher Akteur befugt ist feldkonstituierend zu agieren, als konfliktbehaftet, da ausschließlich Professionelle über das nötige Expertenwissen des jeweiligen Feldes, seiner Strukturen und Regeln verfügen. Er schreibt demnach auch ausschließlich ihnen die Legitimität zur Gestaltung des Feldes zu und bezeichnet jegliche Einflussnahmen von Laien, bzw. Professionellen anderer Felder, als Tyrannei (vgl. Bourdieu 2013, S. 107), die seiner Ansicht nach vorliegt, wenn ein Feld „Gegenstand von Zwängen ist, die nicht die seinen sind“ (Bourdieu 2014, S. 389) und demnach die Autonomie des Feldes durch die versuchte Übernahme eines benachbarten Feldes gefährdet wird. So kritisiert er beispielsweise die Übergriffe der Politik auf das literarische Feld durch die Schaffung eigener Akademien, denen jedoch die Anerkennung durch die Professionellen des literarischen Feldes fehlt (vgl. Bourdieu 2013, S. 107f.). Übertragen auf das konkrete Untersuchungsinteresse des Umgangs von Schulen mit neuer Steuerung ließe sich daher argumentieren, dass ausschließlich schulische Akteure (Schulleitungen, Lehrkräfte, weiteres pädagogisches Personal) die Professionellen des schulischen Feldes darstellen und Versuche der Einflussnahme durch Laien (beispielsweise durch die Politik, Eltern oder die Bildungsadministration) als Angriff auf die Autonomie des schulischen Feldes zu interpretieren sind. Während demnach im Zentrum der Governance-Perspektive die Erzeugung kollektiver Handlungsfähigkeit steht, legt Bourdieu größeres Gewicht auf die Frage nach der Deutungshoheit sowie den, mit deren Erlangung oder Aufrechterhaltung verbundenen, Strategien und Konflikten, was in seiner Perspektive zentrale Konflikte zwischen Schule, Politik und Administration in Bezug auf die Deutungshoheit im schulischen Feld impliziert.

Die Educational Governance-Perspektive und Feldtheorie nach Bourdieu

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Positiv konnotiert sind in der Educational Governance-Perspektive zudem Grenz­ überschreitungen, die eine gemeinsame interdependente Bearbeitung von Problemen unterschiedlicher Akteure über deren jeweilige Zuständigkeitsgrenzen hinaus bezeichnen (vgl. Altrichter und Heinrich, S. 32f.; Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 32) und damit ein Überschreiten formal-bürokratischer Handlungs- und Zuständigkeitsgrenzen darstellt. Auch dies bildet einen Kontrast zu Bourdieu, für den Grenzüberschreitungen (insbesondere wenn sie unterschiedliche Teilfelder berühren und zu einer Einflussnahme von Akteuren auf fremde Teilfelder und deren nomos2 führen, wie im oben geschilderten Beispiel die Schaffung von Akademien durch die Politik) eine Form der Tyrannei darstellen. Auch an dieser Stelle zeigt sich ein fundamentaler Unterschied der Konzepte Pierre Bourdieus zu den eher positivistischen Konzepten der Educational Governance-Perspektive, die mit den Modi der Handlungskoordination (Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung), schon sprachlich, eher Kooperationen zwischen Akteuren, als deren gegenseitige Kämpfe um Abgrenzung, hervorheben. Konflikte oder die Ausübung von Macht, können hier nur in Form einseitiger Beeinflussung im Sinne von Weisung oder durch die Verweigerung von Verhandlungen vorliegen. Selbst der Modus der Hierarchie impliziert nicht dieselbe Form des Konfliktes, da ihm bereits eine Legitimität inhärent ist. Aus der Perspektive der Feldtheorie hingegen sollte die Legitimität der neuen Form der Einflussnahme des Staates auf das schulische Feld durch das neue Steuerungsmodell, in Form einer versuchten Einflussnahme auf schulinterne Entwicklungsprozesse, sowie die Rolle der Öffentlichkeit in diesem Prozess, kritisch hinterfragt werden.3 Kämpfe und Abgrenzungsbemühungen als soziale Prozesse sind demnach mit dem Instrumentarium der Educational Governance-Perspektive eher schwer zu beschreiben. Umgekehrt ist bei Bourdieu soziale Interaktion, insbesondere zwischen Akteuren unterschiedlicher Felder, meist mit Konflikten und Kämpfen verbunden. Kooperationen sind nicht explizit Gegenstand seiner Theorie. Neben diesem Kampf um die Grenzen des Feldes existieren zudem zweitens (2) weitere Kämpfe zwischen den Professionellen innerhalb der Felder um die Vorherrschaft und Deutungsmacht im Feld. Relevant für diese internen Kämpfe ist die Struktur des Feldes sowie die damit verbundenen Positionen der Akteure innerhalb des Feldes, da sie die Macht des jeweiligen Akteures sowie seine verfügbaren Spieleinsätze widerspiegeln: „Die Struktur des Feldes gibt den Stand der Machtverhältnisse zwischen den am Kampf beteiligten Akteuren oder Institutionen wieder (…)“ (Bourdieu 1993, S. 108, Herv. i. O.).

2 Mit nomos bezeichnet Bourdieu eine Art Grundgesetz, welches jedes Feld für sich ausbildet und wodurch es sich von anderen Feldern abgrenzt (vgl. Barlösius 2006, S. 188). 3 Dies deckt sich mit gegenwärtigen Diskussionen um die weitere Erforschung neuer Steuerung im Schulsystem. So benennt Schimank (2014) beispielsweise die Möglichkeit einer De-Professionalisierung von Lehrkräften im Zuge neuer Steuerung als Forschungsdesiderat. 299

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Relevant ist hierbei das verfügbare Kapital eines Akteurs, das nicht nur ökonomisch, sondern auch kulturell oder sozial (vgl. Bourdieu 1992a) sowie jeweils feldspezifisch (z. B. politisches Kapital in der Politik; vgl. Bourdieu 2013, S. 80ff.) vorliegen kann und dem Akteur als Trumpf innerhalb eines Feldes dient (vgl. Bourdieu und Wacquant 1996, S. 127f.). Geführt werden die feldinternen Kämpfe von den Häretikern gegen die Orthodoxen. Bei der Orthodoxie handelt es sich um die Etablierten eines Feldes, die die gültige Doxa des Feldes reproduzieren und ihre Macht innerhalb des Feldes sichern wollen (vgl. Bourdieu 1993, S. 109). Mit der Doxa bezeichnet Bourdieu „alles, was sich von selbst versteht und als evident gilt bzw. stillschweigend hingenommen wird. Die Doxa bedingt, dass wir die soziale Welt, so wie wir sie erfahren, weitgehend unhinterfragt hinnehmen“ (Barlösius 2006, S. 187). Die Doxa umfasst demnach sämtliche, als natürlich hingenommene, Normen und Regeln sowie Denk-, Wahrnehmungs- und Handlungsschemata, sie umfasst alles „was immer schon so war“ oder „immer so gemacht wird“. Zentral ist hierbei, dass dieses Wissen den Akteuren kognitiv nicht unmittelbar zugänglich ist, weshalb es auch nicht explizit hinterfragt werden kann, sodass auch Verteilungs- und Ungleichheitsstrukturen als natürlich erscheinen. Mit der Doxa führt Bourdieu daher ein Konzept ein, welches zentral für ungleichheitstheoretische Fragestellungen ist und zugleich gesellschaftstheoretische Relevanz besitzt. Pierre Bourdieu legt damit zudem großes Augenmerk auf unbewusste bzw. unreflektierte Strukturen und Interaktionen, die inkorporiert und habitualisiert sind, sodass sie den Akteuren (insbesondere jenen, die bereits lange in dem jeweiligen Feld agieren) als natürlich erscheinen und nicht hinterfragt werden (können). Reproduziert wird die Doxa demnach von der Orthodoxie, der, aufgrund ihrer Vormachtstellung im Feld, zudem am Erhalt der Doxa gelegen ist (vgl. Bourdieu 1993, S. 109). Infrage gestellt wird jene Doxa erst von der Häresie, bei der es sich häufig um Neulinge eines Feldes handelt (vgl. Bourdieu 1993, S. 109), denen die gültigen Regeln und Normen unverständlich erscheinen. Damit unterscheiden sich Bourdieus Konzepte von der Educational Governance-Perspektive nicht nur hinsichtlich des Verhältnisses der Akteure zueinander, sondern auch in deren Wahrnehmung der jeweiligen Feldstrukturen sowie ihren Handlungsoptionen. Sowohl mit den Modi der Handlungskoordination, als auch mit den Governance-Mechanismen (wie z. B. Hierarchie, Markt oder Netzwerk), fokussiert die Educational Governance-Perspektive stark kognitive Prozesse sowie bewusste Entscheidungs- und Handlungsprozesse von Akteuren, während Pierre Bourdieu das Unbewusste und Unreflektierte bzw. Unreflektierbare in den Blick rückt. Dies gilt ebenso für die Formen sozialen Handelns, bzw. Handlungsstrategien von Akteuren. Während die Modi der Handlungskoordination meist bewusste Formen der Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung von bzw. durch Akteure darstellen, betont Bourdieu die Bedeutung praktischer Strategien. Zwar gesteht er Akteuren auch rationales Handeln zu, betont jedoch, dass ein Großteil praktische Strategien seien (vgl. Barlösius 2006, S. 32f.), die er wie folgt definiert: „Ich muß noch einmal betonen, daß das Prinzip der philosophischen (oder zumindest literarischen usw.) Strategien nicht etwa die zynische Berechnung, das bewusste Streben nach

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Maximierung des spezifischen Profits ist, sondern ein unbewußtes Verhältnis zwischen einem Habitus und einem Feld.“ (Bourdieu 1993, S. 113).

Zentral sind für Bourdieu demnach keine rationalen Kalkulationen von Akteuren, sondern vielmehr unbewusste Handlungsprozesse, deren konkrete Ausgestaltung dem jeweiligen Feld bzw. Habitus4 des Akteurs entstammt. So spricht Bourdieu hier auch von einer Art Spiel-Sinn: „Der gute Spieler, gewissermaßen das Mensch gewordene Spiel, tut in jedem Augenblick das, was zu tun ist, was das Spiel verlangt und erfordert. Das setzt voraus, daß man sich fortwährend erfindet, um sich den unendlich variablen, niemals ganz gleichen Situationen anzupassen. Das läßt sich durch mechanische Befolgung einer expliziten und – so sie existiert – kodifizierten Regel nicht erreichen.“ (Bourdieu 1992b, S. 83).

Je nach Position der Akteure im Feld unterscheiden sich dabei die gewählten Strategien: Wie bereits bei den Ausführungen zur Doxa deutlich wurde, wählt die Orthodoxie zur Sicherung ihrer Vorherrschaft im Feld Erhaltungsstrategien, während Häretiker Umsturzstrategien praktizieren (vgl. Bourdieu 1993, S. 109). Die ungleichheitstheoretische Perspektive erreicht Pierre Bourdieu u. a. über die Rekonstruktion der (ungleichen) Verteilung der Kapitalarten zwischen den Akteuren in den einzelnen sozialen Feldern. Hier erfolgt die Akkumulation und Transformation der Kapitalarten durch die Akteure u. a. über praktische Strategien, wobei auch das inkorporierte Wissen über die Anwendung solcher Strategien sowie die Virtuosität des Einsatzes der Strategien, ungleich unter den Akteuren eines sozialen Feldes verteilt ist und als natürliche Begabung erscheint sodass es, als Teil der Doxa, nicht weiter hinterfragt wird. Die Praktiken sind zudem Teil des Habitus eines Akteurs, sodass mittels einer Analyse der Konzepte Kapital, Praxis und Habitus, eine Untersuchung der Mikroebene der Interaktion von Akteuren möglich ist. Bourdieu legt damit, im Vergleich zur Educational Governance-Perspektive, einen stärkeren Fokus auf die Mikroebene, deren Ergebnisse er zu theoretischen Aussagen auf einer Makroebene kondensiert. So prangert er beispielsweise die Reproduktion sozialer Ungleichheiten im Bildungssystem, im Sinne einer „Illusion der Chancengleichheit“ (Bourdieu und Passeron 1971), an. Ausgeblendet bleiben in seinen Studien jedoch häufig Prozesse auf der Mesoebene einzelner Organisationen. Im Gegensatz zur Educational Governance-Perspektive liegen keine Studien zur Analyse des deutschen Schulsystems mit Bezug auf die schulische Organisation oder des Verhältnisses der Organisation Schule zum schulischen Feld vor. Seine Studien beziehen sich hier vielmehr auf die Reproduktionen sozialer Ungleichheiten in einer Mikro- und Makroebene (vgl. auch seine Studie zu den Grandes Écoles; Bourdieu 4 Mit Habitus bezeichnet Bourdieu ein „‚vereinheitlichendes Prinzip‘ welches zwischen Struktur und Handlung, sozialer Wirklichkeit und Repräsentation sowie Individuum und Gesellschaft vermittelt“ (Barlösius 2006, S. 187). Der Habitus bringt die Denk-, Wahrnehmungs- und Handlungsschemata eines Akteurs mit hervor (vgl. Bourdieu 1987, S. 101). 301

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2004) Insgesamt ist bei Bourdieu das Verhältnis zwischen Institution, Organisation und Feld nur unzureichend ausgearbeitet (vgl. Rehbein 2011, S. 110); ein Defizit, das er selbst eingestand (vgl. Bourdieu 1997, S. 91).5 Zwar schlug er in einer seiner wenigen Bezugnahmen auf die Analyse von Organisationen vor, Organisationen als Feld innerhalb eines Feldes zu rekonstruieren (vgl. Bourdieu 1998, S. 191), arbeitete dies jedoch nie differenzierter aus.

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Educational Governance und Pierre Bourdieu im Vergleich

Wie die bisherigen Ausführungen aufzeigen, unterscheiden sich die Educational ­GovernancePerspektive sowie die Feldtheorie nach Pierre Bourdieu in einigen zentralen Aspekten grundlegend (siehe hierzu Tab. 2). Tab. 2

Heuristische Gegenüberstellung der Unterschiede von Educational GovernancePerspektive und der Feldtheorie nach Pierre Bourdieu. Quelle: Eigene Darstellung

Inhaltliche Dimension Verhältnis der Akteure

Educational GovernancePerspektive Kooperation / Handlungskoordination Rational / Bewusst Mesoebene

Formen sozialen Handelns Schwerpunktmäßige Untersuchungsebene Theoretischer Schwerpunkt / Managementtheorie, Hintergrund wohlfahrtsstaatliche Verhandlungsspiele

Feldtheorie nach Pierre Bourdieu Macht / Konflikt / Kampf Praktisch / Unbewusst Mikro- / Makroebene Gesellschaftstheorie, soziale Ungleichheit und symbolische Reproduktion

Sowohl das Verhältnis, in dem die Akteure zueinander stehen, als auch die Formen sozialen Handelns, die sie praktizieren, werden jeweils unterschiedlich konzeptualisiert. Ziel der Educational Governance-Perspektive ist eine analytische Beschreibung der Akteurkonstellation innerhalb des Mehrebenensystems. Sie bietet daher ein Rahmenmodell zur Beobachtung und analytischen Beschreibung (transintentionaler) Effekte in Mehrebenensystemen durch differierende Handlungen bzw. Handlungsintentionen der beteiligten Akteure. So vermag sie die objektiv beobachtbaren Handlungen der Akteure nachzeichnen und das Gesamtmodell zu rekonstruieren. Ihre Stärken liegen demnach in der Berücksichtigung des Gesamtgefüges sowie den Beiträgen der einzelnen Akteure zu einem jeweiligen Handlungsgegenstand. Auf diese Weise kann auch das Zustandekommen 5 Auch wurden seine Konzepte bislang kaum zur Analyse von Organisationen verwendet (vgl. Dederichs und Florian 2004, S. 69), es liegen lediglich erste Konzeptionierungsvorschläge vor (vgl. z. B. Emirbayer und Johnson 2008; Florian und Fley 2004).

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von Ergebnissen kollektiven Handelns, die keiner gewollt hat (vgl. Altrichter 2009, S. 243), erklärt werden. Hierbei legt die Educational Governance-Perspektive ihren Fokus jedoch auf die Beschreibung des Gesamtgefüges und vergisst dabei eine intensive Interpretation der Akteurkonstellation aus der Perspektive der einzelnen Akteure. So liegen jeder Entscheidung eines Akteurs im Mehrebenensystem Prozesse zugrunde, die sich aus der jeweiligen Situation des Akteurs im Mehrebenensystem, seinen empfundenen Freiräumen und Zwängen sowie seinen individuellen Deutungsschemata ergeben. Hierbei spielen unbewusste und implizite Faktoren, die sich der analytischen Logik der Educational Governance-Perspektive entziehen, eine bedeutende Rolle. Ihre Grenzen hat die Educational Governance-Perspektive demnach in der Rekonstruktion der individuellen Situation eines Akteurs, deren (vermeintlichen) Zwängen und den mit jener Situation verbundenen Deutungsschemata eines Akteurs; ein Defizit, welches von Pierre Bourdieu explizit bedient wird. Mit seinen Ausführungen zu dem Verhältnis von Professionellen und Laien, sowie der damit verbundenen Frage nach der Autonomie sozialer Felder, problematisiert Pierre Bourdieu einen Aspekt, der in der theoretischen Konzeption der Educational Governance-Perspektive nicht reflektiert wird: die differenten Feldzugehörigkeiten von Principal und Agent sowie damit einhergehende macht‑ und gesellschaftstheoretische Konflikte. Die Frage um Deutungshoheit im schulischen Feld wird angesichts der vielen beteiligten Akteure, die zugleich in unterschiedlich starkem Maße Einfluss nehmen wollen (wie z. B. die Bildungspolitik, Bildungsverwaltung, Eltern, Bildungsforschung bzw. Wissenschaft), zunehmend relevanter und, wie in jedem Feld, in dem um Macht und Einfluss gekämpft wird, sind auch hier Sieger und Verlierer, sowie damit einhergehende Ungleichheiten, zu erwarten. Bereits jetzt wird in der Bildungsforschung über eine De-Professionalisierung von Lehrkräften diskutiert (vgl. Schimank 2014). Derlei Fragestellungen können nur schwer über eine theoretische Perspektive analysiert werden, deren Fokus auf Handlungskoordinationen liegt. Jedoch ergibt sich eine stärker ungleichheitstheoretische Perspektive bei Pierre Bourdieu nicht nur über seine Analytik des Gesamtgefüges, sondern auch über seine Vorstellungen zu den Formen der Interaktion zwischen den Akteuren. Mit seinem Begriff der Praxis betont er, dass Akteure meist nicht rational kalkulierend agieren, sondern sich vielmehr von den Gegebenheiten des Feldes leiten lassen. Sie agieren unbewusst mit einem Sinn für die Regeln des Feldes und die Erfordernisse der Situation. Hier nutzen sie u. a. das ihnen zur Verfügung stehende Kapital, welches gesellschaftlich wiederum ungleich verteilt ist, sodass Akteure, je nach sozialer Position, mit ihren Praktiken über unterschiedliche Formen der Einflussnahme verfügen. Handlungen auf der Mikroebene lassen sich demnach in Zusammenhang bringen mit gesellschaftlichen Ungleichheitsstrukturen. Auch wenn die Educational Governance-Perspektive in dieser Hinsicht mit dem Konzept der Verfügungsrechte (die wiederum aus Normen und Ressourcen bestehen) arbeiten kann, weist Bourdieus Konzept der Doxa explizit auf, im Feld kollektiv geteilte, Deutungsschemata und auch Handlungsschemata hin, die den Akteuren des Feldes als selbstverständlich erscheinen. Da es sich hierbei um legitime Praktiken der Etablierten des Feldes handelt, trägt die Doxa zu deren Sicherung der Macht bei. Bezogen auf die Perspektive der Educational Governance bedeutet dies, dass nicht nur Handlungskoordinationen an sich, sondern insbesondere auch 303

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deren Ursprung bzw. tieferer, jedoch meist unreflektierter, Sinn von Bedeutung sind, da so Machtstrukturen reproduziert werden, ohne dass den Akteuren dies explizit bewusst und kognitiv zugänglich sein muss. Interaktionen sind demnach deutlich vielschichtiger und impliziter, als das Instrumentarium der Educational Governance-Perspektive nahelegt. Trotz dieser Kritik an der Educational Governance-Perspektive sollte ihr Analysepotential jedoch nicht unterschätzt werden. Ihre Stärken in der Beschreibung von Handlungsvollzügen auf einer mittleren Ebene sind unbestritten. Hier fokussiert sie die Beschreibung von Beziehungen innerhalb bzw. zwischen Organisationen; eine Perspektive, die bei Bourdieu fehlt. Die Stärken seiner Feldtheorie hingegen liegen insbesondere auf der Mikroebene individuellen Handelns, welches jedoch auch für Organisationen rekonstruiert werden könnte, sowie auf einer Makroebene der Gesellschaftsanalyse. Insgesamt liefert Pierre Bourdieu eine deutlich pessimistischere und weniger positivistische Interpretation der Konstitution und Aufrechterhaltung sozialer Felder. Sein Fokus liegt explizit auf Fragen der Macht und deren Legitimität sowie des Kampfes zur Gewinnung oder Aufrechterhaltung von Macht. Dies kann einerseits kritisiert werden, da Kooperationen beispielsweise nicht zwangsläufig Angriffe auf die Autonomie benachbarter Felder darstellen müssen. Auf der anderen Seite offenbart der Vergleich ein zentrales Grundproblem der Educational Governance-Perspektive, die, von ihrem konzeptionellen Inventar her, eine vergleichsweise naive und unkritische Einstellung gegenüber dem Verhältnis von Politik, Administration, Gesellschaft und Schule aufweist. Insgesamt gesehen wäre daher bei der Arbeit mit der Educational Governance-Perspektive sinnvoll, die jeweilige (empfundene) Situation eines Akteurs innerhalb des Mehrebenensystems umfangreicher zu rekonstruieren, da für Akteure nicht nur das objektiv beobachtbare Mehrebenensystem relevant ist, sondern vielmehr deren Interpretation ihrer sozialen Lage innerhalb des Systems sowie die, mit der sozialen Lage verbundenen, möglichen Praktiken. Gelingen kann dies über eine umfassende Erweiterung der Educational Governance-Perspektive oder aber, so der abschließende Vorschlag dieses Artikels, über die Ergänzung der Educational Governance-Perspektive um eine Theorie, die die theoretischen Defizite der Governance-Perspektive zu füllen vermag. Wie die obigen Ausführungen nahelegen, bergen die feldtheoretischen Konzepte Pierre Bourdieus das Potential, eine solche sinnvolle Erweiterung zu leisten. Unter Verwendung seiner Konzepte könnten, mit Bezug auf die Fragestellung nach der Rekontextualisierung neuer Steuerung, insbesondere Problematiken ungleicher Einflusschancen von Akteuren fokussiert werden, sowie Fragen nach deren jeweiliger Legitimität gestellt werden.

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Doing governance – eine praxistheoretische Perspektive auf Governance im Bildungswesen Judith Hangartner Doing governance – eine praxistheoretische Perspektive

Zusammenfassung

Die Educational Governance-Perspektive ist geprägt von den theoretischen Prämissen einer akteurtheoretischen Position, sekundiert von Konzepten des Akteurzentrierten Institutionalismus. Dieser Beitrag diskutiert die Herausforderungen, mit einem Fokus auf die Intentionen der Akteure bzw. der Institutionen das „transintentionale Wirken“ der Akteurkonstellation theoretisch fassen zu wollen. Als Alternative wird eine praxistheoretische Perspektive auf das doing governance vorgeschlagen. Mit einem praxistheoretischen Fokus auf Vollzug von Governance kommt das Zusammenwirken der Konstellation in den Blick, das sich weder auf Intentionen noch auf das Umsetzen von Institutionen reduzieren lässt. Schließlich wird am Beispiel eines ethnographischen Forschungsprojekts skizziert, wie eine praxistheoretische Erforschung von Governance umgesetzt werden kann. Schlüsselbegriffe

Akteurperspektive, Akteurzentrierter Institutionalismus, Praxistheorie, Ethnographie

1 Einleitung „Würde es nicht unserer intentionalistischen Denkweise widersprechen, so müsste man in der Sicht von Educational Governance die Handlungskapazität nicht einzelnen Akteuren zuschreiben, sondern der Akteurkonstellation als solcher. Da sie es ist, die den einzelnen Akteuren Möglichkeiten eröffnet und Grenzen setzt, ihre Handlungskapazitäten auszuspielen, sollte es heissen: Die Konstellation, nicht der Akteur handelt“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 26).

Diese etwas sperrige Passage aus der theoretischen Einleitung des ersten Bandes der Educational Governance-Reihe weist in geradezu paradigmatischer Weise auf die Potentiale der © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_15

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Educational Governance-Perspektive – und deutet gleichzeitig auf theoretische Widersprüche hin. In der wiederholt zitierten Aussage „[d]ie Konstellation, nicht der Akteur handelt“ wird der zentrale Fokus der Educational Governance-Forschung formuliert, nämlich das ebenen- und organisationsübergreifende Zusammenwirken in der Akteurkonstellation. Weniger Aufmerksamkeit hat die einleitende Bemerkung auf sich gezogen, in der die Autoren geradezu warnend vorausschicken, dass die genannte Aussage im Widerspruch stehe zu ihrer intentionalistischen Denkweise – denn in einer handlungstheoretischen Perspektive wird sozialen Ordnungen prinzipiell kein subjektanaloges Handeln zugeschrieben (Schwinn 2006, S. 56). Mit dieser einleitenden Bemerkung und dem benutzten Konjunktiv versehen die beiden Autoren also die Kompatibilität ihrer akteurtheoretischen Perspektive mit dieser für die Governance-Forschung zentralen Aussage mit Zweifeln.1 Dieser Beitrag skizziert eine alternative theoretische Einbettung zur Erforschung des Wirkens der Akteurkonstellation, die den im Zitat evozierten Widerspruch wenn nicht ausmerzen, so wenigstens entschärfen kann. Statt von einer akteurtheoretischen Perspektive auf die Intentionen der Akteure auszugehen, wird hier eine Verschiebung zu einer praxistheoretischen Fundierung vorgeschlagen. Eine praxistheoretische Perspektive erforscht das „Wie“ des doing governance und damit die Praxis des alltäglichen Vollzugs von Governance. Mit einer solchen Herangehensweise gelangt die Ko-Aktivität der Konstellation, die im Zitat angesprochen wird, theoretisch und methodologisch in den Fokus.2 Einleitend soll anhand zentraler Begriffsbestimmungen innerhalb der Educational Governance-Diskussion, insbesondere auch im eingangs zitierten Text, nachverfolgt werden, wie das Verhältnis zwischen Akteur und Akteurkonstellation theoretisch konzipiert wird.3 Um die darin eingelassene akteurtheoretische Position zu konturieren, wird die Perspektive des benachbarten Akteurzentrierten Institutionalismus miteinbezogen.4 Im Gegensatz zur wiederholt beschworenen theoretischen Offenheit der Educational Governance-Perspektive, stelle ich die These auf, dass bereits dem üblicherweise verwendeten Begriffsinventar eine theoretische Präfigurierung inhärent ist. Mit „Theorie“ sind hier also nicht Erklärungsmodelle für empirische Sachverhalte, wie etwa die Governance-Regimes von Schimank 1 Die Autoren relativieren anschließend den evozierten Widerspruch insofern, als sie mit Bezug auf Giddens‘ (1995) Strukturierungstheorie eine Integration von Handlungs- und Strukturperspektive vorschlagen: Sie bezeichnen die Akteurkonstellation als „Muster sozialer Ordnungsbildung“, welche eine Struktur beinhaltet „die das Handeln der Akteure beeinflusst und durch das Handeln der Akteure wiederum verändert wird“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 27). 2  Ich danke Roman Langer und Rabena Fetahu-Ibrahimi herzlich für ihr kritisch-anregendes Feedback auf die erste Version, das wesentliche Impulse zur Überarbeitung gegeben hat. 3  Die folgenden Ausführungen zur Educational Governance-Perspektive beschränken sich auf die im Kontext dieser Reihe zentralen und oft zitierten Begrifflichkeiten. 4  Die Governance-Perspektive und der Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus werden üblicherweise als benachbarte Forschungsfelder bezeichnet (Berkemeyer 2010); der Akteurzentrierte Institutionalismus ist aus der Steuerungsforschung erwachsen und hat sich zunehmend Governance-Phänomenen zugewandt (Mayntz 2004), so wie sich Governance-Ansätze kritisch ebenfalls mit Fragen der Steuerung beschäftigen.

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(2007), sondern allgemeiner die forschungsleitenden Grundannahmen der Heuristik adressiert. Kontrastierend zu diesen beiden heute prägenden theoretischen Perspektiven werden anschließend die Umrisse einer praxistheoretischen Perspektive skizziert und die theoretischen Unterschiede zu einer handlungstheoretischen Perspektive auf Governance diskutiert. Schließlich soll an einem ethnographischen Forschungsprojekt zur Governance der Volksschule auf kommunaler Ebene dargelegt werden, wie eine praxistheoretische Forschung konzipiert werden kann. Angesichts der „anerkannten Uneindeutigkeit“ des Governance-Begriffs (Schuppert 2008) soll hier Altrichter (2015) gefolgt und durch begriffliche Abgrenzung eine Distanzierung zwischen Forschungsgegenstand („Governance“) und Forschungsperspektive („Governance-Perspektive“ u. a. m.) vorgenommen werden.

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Das ‚Handeln‘ der Akteurkonstellation in der Educational Governance-Perspektive

Laut Benz (2004, S. 27) wird der Governance-Begriff in ganz unterschiedlichen theoretischen Perspektiven verwendet; in handlungstheoretischen ebenso wie in institutionentheoretischen Ansätzen, in ökonomischen Theorien der Politik, in kybernetischen Ansätzen und in Systemtheorien, in Netzwerktheorien, spieltheoretischen Modellen oder Verhandlungstheorien und inzwischen auch in der postmarxistischen Regulationstheorie (vgl. Benz et al., 2007). Soziologen, welche für die deutschsprachige Educational Governance-Diskussion zentrale konzeptionelle Beiträge geliefert haben, wie Schimank (2000, 2007) und Kussau und Brüsemeister (2007, S. 33) verorten sich in einer akteurtheoretischen Perspektive. Charakteristisch für soziologische Akteurtheorien ist, dass sie den Durkheim’schen (1961) Grundsatz, das Soziale durch das Soziale zu erklären, zurückweisen und soziale Ordnung aus den Intentionen und den Handlungen der Akteure ableiten (Kron und Winter 2013, S. 41; Brüsemeister 2007, S. 64). Auf die akteurtheoretische Verortung weist bereits das begriffliche Arsenal, wie Akteur, Akteurkonstellation oder Handlungskoordination hin, welches Kussau und Brüsemeister (2007, S. 26) an den Beginn ihrer oft wiederholten konzeptionellen Ausführungen stellen.5 Schimank (2007, S. 232) formuliert das Interesse der Governance-Perspektive „für Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren, also für soziale Ordnung – und zwar unter dem Aspekt der intentionalen Gestaltung“ (Herv. i. O.). Mit dieser Governance-Definition, so Lange und Schimank (2004, S. 19) wird soziale Ordnung aus der Perspektive der Akteure angegangen: Interdependenzbewältigung

5  Selten findet sich in den Darstellungen der Educational Governance-Perspektive eine Definition des Begriffs der Akteurkonstellation. Laut Schäfer, Daniel und Hillebrandt (2015) liegt eine Akteurkonstellation vor, „sobald mindestens zwei Akteure gewahr werden, dass es zwischen ihnen eine Intentionsinterferenz gib, sie einander also bei der Verfolgung ihrer jeweiligen Handlungsantriebe in die Quere kommen oder aber einander unterstützen können“. 311

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geschehe durch Handlungsabstimmung.6 Kussau und Brüsemeister (2007, S. 44) bezeichnen in ihrem Fazit die Governance-Perspektive auf Bildung als „akteurzentriert, mikrofundiert und institutionenzentriert“. Auch die Perspektive des Akteurzentrierten Institutionalismus ist in die Debatte eingeflossen; so stammt die von Benz (2004, S. 17) aufgenommene und im einleitenden Text des Handbuchs neue Steuerung (Altrichter und Maag Merki 2010) wiedergegebene Kurzdefinition von Governance als „Regelungsaspekt in komplexen Strukturen“ (siehe auch Brüsemeister, 2007, S. 64) von den begründenden AutorInnen des Akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz und Scharpf 1995b, S. 16). Die Governance-Perspektive, so Kussau und Brüsemeister (2007, S. 16) einleitend, nehme eine Institutionenanalyse auf, aber fokussiere stärker die Akteure und ihr Gestaltungshandeln. Eine akteurtheoretische Perspektive konzipiert Institutionen als Bedingungen des Handelns: Akteure gestalten die Interdependenzen, die in „rechtlich normierte, organisatorische und kulturelle Bedingungen eingebettet“ und durch diese verstetigt sind (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 27–28). Die institutionellen Bedingungen, so die Autoren weiter, werden aber von den Akteuren in Relation gesetzt zu ihren Nutzenüberlegungen und ihren Ressourcen, mit denen sie Institutionen zu ihren Gunsten zu gestalten versuchen (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 30–31). Die beiden Autoren (S. 26) unterscheiden zwischen der Akteurkonstellation als Analyseeinheit und den Akteuren als Erhebungseinheit; so dass die Akteurkonstellation empirisch „über die funktions- und rollenspezifischen Perspektiven der einzelnen Akteure“ zu erforschen sei (Preuss et al. 2015, S. 123). Im Kontrast zu dieser akteurtheoretischen Perspektive geht das Governance-Konzept des Akteurzentrierten Institutionalismus vom Primat der Institutionen aus, was sich bereits in der oben zitierten Kurzdefinition von Mayntz und Scharpf (1995b, S. 16) oder dem Untertitel einer Aufsatzsammlung von Mayntz (2009) über Governance, „Institutionen und Prozesse politischer Regelung“ zeigt. Von der Prämisse ausgehend, dass das Handeln der Akteure von vornherein sozial geprägt ist, kritisieren Mayntz und Scharpf (1995a), dass der methodologische Individualismus Institutionen auf die Rolle des beschränkenden Kontexts des Handelns reduziere. Ihr Modell sieht Akteure und Akteurkonstellationen hingegen als durch Institutionen konstituiert, ohne dass Institutionen das Handeln der Akteure determinieren können (Mayntz und Scharpf 1995a). Für die empirische Analyse schlagen sie ein forschungsökonomisches Vorgehen vor, das mit einer Institutionenanalyse beginnt, und diese nötigenfalls durch Akteurperspektiven ergänzt und auch dort wieder mit vereinfachenden Modellannahmen (wie: korporative Akteure handeln wie nutzenmaximierende Individuen) beginnen, solange sich diese als tauglich erweisen. Akteurperspektive und Akteurzentrierten Institutionalismus eint ein Akteurmodell, dass von intentionalen und damit grundsätzlich rational agierenden Akteuren ausgeht, 6 Als Muster der Handlungsabstimmung, und damit der Governance-Mechanismen definieren Lange und Schimank (2004) auf der Mikroebene die drei Modi Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung, und auf der Makroebene Governance-Regimes, u. a. Hierarchie, Netzwerk, Gemeinschaft, Markt sowie deren Mischformen.

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die spezifischen Handlungslogiken folgen (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33), sowie ein Fokus auf Institutionen; sie unterscheiden sich jedoch in deren Gewichtung. Während der Akteurzentrierte Institutionalismus Institutionen priorisiert, heben akteurtheoretische Ansätze die Intentionen der Akteure hervor. Die Kombination von Akteuren und Institutionen verwundert wenig, da das Governance-Konzept in der Institutionenökonomie gezielt formiert wurde, um Institutionen als Korrektiv zur dominanten Vorstellung nutzenmaximierender Akteure in ökonomische Modelle einzuführen (Benz 2004, S. 15–17). Mit dem Import des Konzepts in die Politikwissenschaft drehe sich die Perspektive laut Benz aber insofern um, als der Begriff nun dazu benutzt werde, eine zuvor staats- und institutionenfokussierte Perspektive durch eine stärkere Berücksichtigung von zivilgesellschaftlichen und ökonomischen Akteuren zu öffnen. Während die frühere Steuerungsperspektive vom Gegensatz von (staatlichen) Steuerungssubjekten und Steuerungsobjekten ausging, billigen Governance-Perspektiven nun allen Beteiligten in der Konstellation Akteurcharakter zu (Mayntz und Scharpf, 1995b).7 Mit dem Governance-Begriff werden alte Steuerungsfragen breiter gefasst und neu konzipiert; damit soll die Dichotomie von steuerndem Subjekt und gesteuertem Objekt überwunden und die Ko-Produktion von Leistung ins Spiel gebracht werden (Altrichter und Maag Merki 2010).8 Die Konzeption dieser Ko-Produktion als „Koordination“ verliert jedoch die hierarchische Strukturiertheit der Akteurkonstellation und die Abhängigkeitsverhältnisse in Steuerungsinteraktionen aus dem Blick. Das bedeutet auch, dass die Gerichtetheit von Governance – Steuerungsimperative und Reformziele richten sich üblicherweise ja nach „unten“, auf die Bildungsinstitutionen bzw. die Lehrpersonen – nicht adressiert wird. Altrichter und Maag Merki (2010, S. 28) bilanzieren, dass Educational Governance-Analysen vorwiegend entweder mittels institutionentheoretischer Ansätze die Steuerungswirkungen von Institutionen, oder dann mit akteurzentrierten Ansätzen die Dynamik von Interaktionsstrukturen untersuchen. Aus den multiplen, interferierenden Governance-Prozessen, in denen Akteuren mitunter die Zielklarheit abhandenkommt, können Ergebnisse hervorgehen, die so niemand beabsichtigt hat und deren transintentionale Wirkungen die Involvierten selbst überraschen können (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 19–20). Deshalb kann die Dynamik der Ko-Produktion so wenig aus den Akteurintentionen wie aus den Institutionen abgeleitet werden. Die HerausgeberInnen des Handbuchs fordern so, die Educational Governance-Perspektive gegenüber neuen theoretischen Perspektiven zu öffnen: Sie schlagen unter anderem vor, die Prozesse der politischen Aushandlung von 7  Mit dem Argument, dass die Steuerungstheorie vom handelnden Steuerungssubjekt ausgehe, während der Fokus der Governance dagegen die Regelungsstruktur sei, bezeichnet Mayntz (2009, S. 47) die Steuerungstheorie als akteurzentriert und die Governance-Theorie als institutionalistisch. 8 Die Konjunktur der Governance-Perspektive ist dabei im Kontext eines doppelten Prozesses der Veränderungen politischer Steuerungsparadigmen und ihrer wissenschaftlichen Wahrnehmung zu sehen (Benz 2004, S. 13); sie spiegelt damit auch „autonomisierende, reflexive, ‚selbstsozialisierende‘ Formen der Vergesellschaftung“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 30) und die Subjektivationsform des „unternehmerischen Selbst“ (Bröckling2007). 313

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policies ebenso wie deren nicht-intendierte Wirkungen zu untersuchen, die Differenz zwischen Reformsemantiken und Umsetzung in den Blick zu nehmen, Diskurse als regimes of truth zu analysieren, und den gesellschaftlichen Kontext sowie die historische Situiertheit von Governance zu identifizieren (Altrichter und Maag Merki, 2010, S. 28–32). Im Folgenden wird nun dargelegt, wie eine praxistheoretische Perspektive zur Bearbeitung dieser Desiderate beitragen kann. Dabei soll insbesondere der Frage nachgegangen werden, wie eine praxistheoretische Perspektive Akteure und Institutionen konzipiert.

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Umrisse einer praxistheoretischen Perspektive

In einem vielbeachteten Aufsatz bezeichnet Reckwitz (2003, S. 283) die Praxistheorien als breites „Bündel von Theorien mit Familienähnlichkeiten“. Die Bezeichnung wird insbesondere für poststrukturalistisch geprägte Ansätze und für so unterschiedliche Werke wie Bourdieus Praxistheorie (1976), Schatzkis soziale Praktiken (1996), Garfinkels Ethnomethodologie (1967), die science and technology studies und die Akteur-Netzwerk-Theorie (Latour 2005; Knorr-Cetina 1984; Latour und Woolgar 1986), Butlers (1997) Theorie des Performativen und Foucaults (2000) Gouvernementalitätsbegriff verwendet. Sie wenden sich in einem doppelten Sinn der Praxis zu: Erstens untersuchen sie die Praxis als das „Wie“ des Geschehens in dessen praktischen Vollzug (Hillebrandt 2014, S. 16). Zweitens benutzen sie den Kunstbegriff der „Praktiken“, um Ordnungsmuster dieses Vollzugs zu identifizieren und als kulturelle Techniken zu analysieren (Reckwitz 2010, S. 191; Hirschauer 2016, S. 60). Praxistheorien grenzen sich gegenüber der Rationalitätsunterstellung sowohl des intentionalen Akteurmodells als auch des normorientierten klassischen Strukturfunktionalismus ab (Reckwitz 2004). An den Akteurtheorien kritisieren sie das „teleologische Handlungsmodell, das einen Akteur mit vorgängigen Absichten, Intentionen und Zielen stilisiert“ (Hörning 2004, S. 30). Aus einer praxistheoretischen Perspektive lässt sich die Frage nach der sozialen Ordnung nicht aus den individuellen Intentionen oder deren Aggregation ableiten (Reckwitz 2003, S. 287). Stattdessen betrachten Praxistheorien „Handlungen“ als „eingebettet […] in eine umfassendere, sozial geteilte und durch ein implizites, methodisches und interpretatives Wissen zusammengehaltene Praktik als ein typisiertes, routinisiertes und sozial ‚verstehbares‘ Bündel von Aktivitäten“ (Reckwitz 2003, S. 289). Während Handlungstheorien den Akteur als ontologische Kategorie voraussetzen, sind „Akteure“ in praxistheoretischer Perspektive Teilnehmer an oder Trägerinnen von Praktiken (Hirschauer 2016, S. 51). Erst durch die Teilnahme an Praktiken erwerben die Partizipandinnen ihre Subjektivation (Alkemeyer, Buschmann und Michaeler 2015; Knorr-Cetina 2008; Reckwitz, 2010). Praxistheorien nehmen so eine Dezentrierung des Akteurs und seiner Handlungen vor (Hirschauer 2016, S. 46). In einer kulturtheoretischen Tradition situieren Praxistheorien das Soziale in kollektiv geteilten Wissensordnungen (Reckwitz 2003, S. 288). Allerdings grenzen sie sich insofern von strukturalen Theorien ab, als sie nicht kognitive Symbolsysteme, Institutionen oder

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Diskurse rekonstruieren, sondern Praktiken als know how, als praktisches Können, im Sinne eines “sich auf etwas verstehen“ analysieren (Reckwitz 2003, S. 289). Wissensordnungen werden weder mentalistisch im „Innern des Geistes“ noch textualistisch in extramentalen Zeichensequenzen verortet; stattdessen wird die repetitive Hervorbringung wissensabhängiger Aufführungen analysiert (Reckwitz 2004, S. 42–43). Die Bevorzugung des praktischen Könnens lehnt sich an Wittgensteins Sozialphilosophie an, welche das praktische Vermögen, Regeln anzuwenden als fundamentaleres Können vor der explizierten Interpretation betont (Rouse 2007). Laut Wittgenstein zeichnen sich Regeln durch eine konstitutive Unschärfe aus; somit ist „‘der Regel folgen‘ eine Praxis“ (§ 202; Kellerwessel 2009, S. 204), die durch Regelmäßigkeit, Selbstverständlichkeit, Möglichkeiten zu Fehlern und soziale Einbettung geprägt ist (Schäfer 2013, S. 30). In dieser Denktradition ist es deshalb die Regelhaftigkeit des praktischen Regeln-Befolgens, welche im Fokus der Analyse steht. Institutionen erhalten demnach ihre normative Autorität nicht aus sich selbst heraus, sondern erst in ihrer Verkörperung in öffentlich zugänglichen Praktiken (Rouse 2007, S. 643). Institutionen und Strukturen werden in einem praxistheoretischen Zugang also nicht als externe Bedingungen des Akteurhandelns, sondern als kontingente Formen der Stabilisierung von Praktiken in ihrem historisch situierten Verlauf konzipiert (Schäfer 2013, S. 189). Im Vollzug der öffentlichen Aufführung offenbart sich die Bedeutung, die nicht vorab durch individuelle Intentionen oder stabile Normen erklärt werden kann. Eine praxistheoretische Perspektive verschiebt so die Frage nach der Ordnung des Sozialen: Statt Institutionen als statische Grössen aus der Dynamik der Koordination zwischen Akteuren abzuleiten, bringt die Analyse des Vollzugs von Praktiken die „Fragilität und Instabilität von Norm und Abweichung deutlicher zum Vorschein“ (Schäfer 2013, S. 32, 40). Die beidseitige Abgrenzung praxistheoretischer Ansätze sowohl gegenüber Akteurals auch Strukturtheorien kann mit Bourdieu (1976) als Integrationsversuch der beiden antagonistischen Theorietraditionen interpretiert werden. Schatzki (2016) kritisiert denn auch die gängige Differenzierung zwischen Mikroebene (des individuellen Handelns) und Makroebene (der Strukturen und Systeme) und geht stattdessen von einer „flachen“ Ontologie aus, in der sich Praktiken und Arrangements von Organismen und Artefakten zu Bündeln und Konstellationen formieren und sich lediglich in ihrer Größe und Ausdehnung unterscheiden. Hirschauer (2016 S. 65) macht darauf aufmerksam, dass Praxistheorien trotz des Anspruchs, die Dualität von Handeln und Struktur zu überwinden, deren Kernproblem, nämlich: die Frage nach dem Verhältnis von Reproduktion und Wandel, geerbt haben. Es zeigt sich denn auch eine deutliche Varianz zwischen praxistheoretischen Ansätzen, die näher an einer strukturalistischen Tradition Praktiken als Routinen identifizieren, und Ansätzen, die deren Unberechenbarkeit hervorheben (Reckwitz 2004). Während zum Beispiel Bourdieu letztlich die durch den Habitus moderierte Reproduktivität und Persistenz der Praxis fokussiert, betont Butler, dass gerade das repetierende Zitat die Möglichkeit zur Subversion, Veränderung und Widerstand schafft (Reckwitz, 2004). Alkemeyer, Buschmann und Michaeler (2015, S. 39–42) plädieren für einen integrativen Ansatz, indem Praktiken als ein prinzipiell störanfälliges Vollzugsgeschehen im Zeitverlauf konzipiert werden, die sowohl relativ stabile Muster als auch performatives Geschehen umfassen. 315

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Die praxistheoretische Betonung des praktischen Könnens, des inkorporierten Wissens und des Vollzugs legt nahe, die Beteiligung von Körpern an Praktiken zu theoretisieren (Hirschauer 2004). Trotz klassischer Referenzen wie Mauss‘ (1936) les techniques du corps9 oder Polanyis tacit knowledge (1966) sind Sozialtheorien bis heute überwiegend körperlos; selbst so gegensätzliche Positionen wie die Figur des intentionalen Akteurs oder Lévi-Strauss’ Strukturalismus gleichen sich in ihrem Mentalismus. Mauss aufgreifend, hat Bourdieu der körperlichen Einverleibung und der Verkörperung des Sozialen mit den Begriffen der Hexis und des Habitus einen zentralen Platz in seinem Theoriegebäude eingeräumt (Fröhlich 1999). Die gesellschaftliche Aufwertung des Körpers reflektierend, wird aktuell Körperlichkeit in der Sozialtheorie rehabilitiert (Klein 2010; Gugutzer et al. 2017). Auch im Feld von Bildung und Erziehung stellt die Performanz der körperlichen Aufführung gegenwärtig einen Fokus praxistheoretischer Analysen dar (Alkemeyer, Kalthoff und Rieger-Ladich 2015). Der Körper „ist nicht nur Produkt der Sozialität, sondern bringt diese auch hervor“ (Hillebrandt 2016, S. 81). Nebst dem Körper wenden sich Praxistheorien vermehrt Artefakten zu. Sozio-materielle Ansätze auf Bildungsprozesse untersuchen zum Beispiel, wie im Vollzug des Unterrichts Dinge in einer spezifischen Art und Weise benutzt werden (Röhl 2013). Darüber hinausgehend untersucht eine symmetrische Akteur-Netzwerke-Analyse die Interaktion menschlicher Körper und nichtmenschlicher Aktanten in Netzwerken (Latour 2005). Aus einer sozio-materiellen Perspektive gehören nebst institutionellen policy-Dokumenten und rechtsverbindlichen Dokumenten auch weitere Artefakte, wie zum Beispiel Statistiken, Traktandenlisten, Organisationsdiagramme oder administrative Wegleitungen zur Analyse von Praktiken. Die Involvierung von Artefakten trägt zur raumzeitlichen Ausdehnung und Stabilisierung von Praktiken bei (Schmidt 2013, S. 33). Praxistheorien untersuchen also die Praxis als materielle und öffentliche Vollzugswirklichkeit und damit als einen sich „dinglich und körperlich konstituierende[n] Prozess“ und vermeiden die „Festlegung von Handlungsmotiven und -intentionen sowie von Strukturen, die als immaterielle Entitäten nur schwer zu identifizieren sind“ (Hillebrandt 2016, S. 89).

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Doing Governance

Aus einer praxistheoretischen Perspektive wird Governance also als doing governance konzipiert. Somit gerät der praktische Vollzug der in einer handlungstheoretischen Perspektive als Black Box ausgeblendet wird, in den Fokus. Die Implikationen einer praxistheoretischen Perspektive sollen nun im Vergleich zu den akteurtheoretischen Prämissen erneut anhand der Konzeption von Akteuren und Institutionen skizziert werden. 9 Angesichts seines Fokus auf Körpertechniken, der Magie als Fertigkeit (Mauss und Hubert 1902–03) oder dem Tausch als fait sociale totale (1923–24) kann Mauss als Vordenker eine praxistheoretische Soziologie betrachtet werden (Hillebrandt 2016).

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Aus einer praxistheoretischen Perspektive sind die akteurtheoretischen Prämissen gleichzeitig zu statisch und zu dynamisch: Zu dynamisch erscheint, zumindest auf den ersten Blick, die Idee, das Zusammenwirken der Konstellation aus den Intentionen der Akteure abzuleiten. Denn die Bevorzugung von Intentionen blendet verlangsamende Routinen und kulturelle Prägungen ebenso aus wie die Möglichkeit, dass sich die Akteure jenseits der Intentionen auf Lösungen einigen. Dieses Akteurkonzept ist für einen praxistheoretischen Ansatz somit gleichzeitig zu statisch, weil es eine Veränderung der Intentionen während und durch den Austausch nicht berücksichtigt. Darüber hinaus wird die Verstrickung der Akteure in hierarchische Beziehungen bzw. Abhängigkeitsverhältnisse nicht angemessen berücksichtigt. Die handlungstheoretischen Prämissen machen die nicht aus den Intentionen ableitbaren Folgen zu „nichtintendierten“ Folgen oder „transintentionalen“ Wirkungen. Dabei bleibt unklar, wessen Intentionen zum Maßstab genommen werden, um differente Folgen als „nicht-intendiert“ zu beurteilen. Zu vermuten ist, dass mit „nicht-intendierten Folgen“ implizit Abweichungen von deklarierten Reformzielen gemeint sind. Dies würde dem kritischen Befund von Langer (2015, S. 47–48) entsprechen, dass die Educational-Governance-Perspektive zur Identifikation mit behördlichen Reformabsichten neigt. Theoretisch schließt eine Unterscheidung zwischen Intentionen und nicht-intendierten Folgen letztere als nicht-erklärlich aus dem Modell aus; mit Bourdieu entspricht dies einer Naturalisierung der handlungstheoretischen Logik selbst (Hillebrandt 2009, S. 373). Eine praxistheoretische Perspektive strebt demgegenüber ein „radikal soziologisiertes Akteurkonzept“ an, das von der Einbettung der Akteure in soziale Beziehungen und Institutionen ausgeht, ihnen jedoch kreative Konstruktionsleistungen im Austausch zuerkennt und sie nicht auf die Ausführung der von der Soziologie definierten Rationalitäten reduziert (Hillebrandt 2009). Mit der Theoretisierung des Vollzugs, der in der handlungstheoretischen Perspektive im Dunkeln bleibt, wird die Formierung von Praktiken innerhalb institutioneller Prozessabläufe, hierarchisch strukturierter Austauschverhältnisse und habituell geprägter Routinen adressiert. Die Intentionen der Akteure werden also nicht losgelöst vom Kontext als stabile Größe vorausgesetzt, sondern sie interessieren insofern, als und wie sie im situativen Vollzug performativ in Szene gesetzt werden. So erübrigt sich die Differenzierung in intendierte und nicht-intendierte Folgen. Da Akteure ihre Strategien zum Beispiel auch im Hinblick darauf, was angesichts der Kräfteverhältnisse und der Erwartungen der Beteiligten als opportun erscheint, anpassen, kommt so auch die Positionierung der Akteure in einem hierarchischen Feld in den Blick. Ein Fokus auf das doing governance erlaubt, die Machtökonomie, die sich durch die Praktiken prozessiert und die nicht einfach durch hierarchische Positionen definiert wird, aufzuspüren. Eine flache Ontologie kann so durchaus auch eine hierarchische Strukturierung von Praktiken ausloten. Eine praxistheoretische Perspektive sieht Institutionen nicht als Rahmenbedingungen und damit dem Handeln äußerlich, sondern konzipiert sie als integralen Teil von Praktiken. Das Interesse richtet sich auf die praktische Hervorbringung von Institutionen; also darauf, wie Institutionen ausgehandelt und wie Institutionen durch ihre Involvierung in Praktiken wirksam werden. Dies ist gerade für eine Governance-Forschung zentral, da sie sich ja vorwiegend mit Reformvorhaben beschäftigt, die insbesondere via Veränderungen 317

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von Institutionen operieren. Aus einer praxistheoretischen Perspektive sind Institutionen im Kontext von Governance stabilisierte Praktiken, die als Ergebnis früherer Praktiken auf aktuelle Praktiken einwirken und dabei gleichzeitig selbst verändert werden. Das Verhältnis von Stabilität und Dynamik bzw. von Reproduktion und Transformation von Governance wird jedoch nicht theoretisch vorausgesetzt, sondern diese wird empirisch in der Emergenz spezifischer Situationen und Lokalitäten analysiert (Schäfer 2013). Doing Governance zu theoretisieren bedeutet also, die Akteurkonstellation von den Situationen her zu denken, die Akteure und Institutionen in einer bestimmten Art und Weise involvieren. Eine praxistheoretische Perspektive zielt darauf, die Strukturierung des Vollzugs zwischen Reformdiskursen, tradierten Routinen, kulturellen Prägungen, Abhängigkeitsverhältnissen und Akteurstrategien theoretisch einzufangen. Sie interessiert sich für das „produktive Spiel“, das sich zwischen unterschiedlichen Akteuren und policies im Governance-Netzwerk entfaltet (Koyama und Varenne 2012) und untersucht die Dynamik der Prozesse in lokalen Situationen, in denen policies produziert, angeeignet, bestritten, adaptiert oder negiert werden (Shore und Wright 2011; Levinson et al. 2009). Eine praxistheoretische Perspektive bietet sich deshalb gerade an, um die „Unübersichtlichkeit“ von Transformationsprozessen, „die sich für die Akteure als steigende Zahl von Bezugspunkten für Entscheidungen ausdrückt, die noch dazu in labilen Unter- und Überordnungsverhältnissen stehen“ (Altrichter et al. 2011, S. 238f.) zu untersuchen. Basierend auf der empirischen Erforschung des Vollzugs wird die Ordnung der Governance als Regelhaftigkeit der Praxis rekonstruiert. Es sind also im Wittgenstein’schen Sinn die Regeln der Praxis von Governance, die theoretisch fruchtbar gemacht werden sollen.

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Ein ethnographischer Blick auf Governance-Praktiken

Da Praxistheorien das Soziale auf der Oberfläche einer öffentlichen und damit auch beobachtbaren Praxis verorten (Schmidt 2013), wird der theoretische Anspruch oft in ein ethnographisches Forschungsdesign übersetzt (Reckwitz 2010, S. 190; Schäfer und Daniel 2015).10 Zur Veranschaulichung eines praxistheoretisch inspirierten ethnographischen Forschungszugangs wird zum Abschluss kurz ein Projekt zur Governance der Volksschule skizziert.11 Die Darlegung fokussiert erneut die Konzeption von Akteuren und Institutionen

10  Dass die Verknüpfung mit einem ethnographischen Forschungsdesign zwar üblich, aber keinesfalls zwingend ist, beweist zum Beispiel Bourdieus (1998) Analyse klassengeprägter Alltagspraktiken. Ebenso wenig gilt der Umkehrschluss, dass eine ethnographische Forschung praxistheoretisch informiert sein muss; bereits ein kurzer Blick zurück in die Geschichte der Sozialanthropologie zeigt deutlich, dass die für die Disziplin konstituierende ethnographische Feldforschung mit höchst unterschiedlichen Theorien verknüpft worden ist. 11 Das Projekt (Laufzeit 2011–2014) wurde vom antragsbasierten Forschungsfond der PHBern gefördert und zusammen mit Carla Jana Svaton durchgeführt. In ihrer Dissertation analysiert

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und den Erkenntnisgewinn eines praxistheoretischen Zugangs. In der ethnographischen Studie wurden die Praktiken der Governance der Volksschule im Kanton Bern im Anschluss von Reformen untersucht, welche ausgehend von New Public Management-Diskursen neue Instrumente zur evaluationsbasierten Schulentwicklung sowie neue Prozesse der Aufsicht installierte und gleichzeitig die Kompetenzen zwischen kantonaler Aufsicht, kommunalen Behörden und Schulleitungen neu abgrenzte (Hangartner und Svaton 2013). In der ethnographischen Feldforschung beobachteten wir Governance-Interaktionen in vier Gemeinden, die sich durch Größe und die Modelle der Governance-Organisation unterscheiden. Mit einer Strategie des studying through (Wright und Reinhold 2011) folgten wir den Akteuren bzw. den Geschäften durch die Governance-Konstellation (Hangartner und Svaton 2014). So beobachteten wir die Schulleitungen in den Aushandlungen mit den Lehrpersonen, mit ihren KollegInnen in der Schulleitungssitzung, und in ihren Interaktionen mit den kommunalen und kantonalen Behörden. Wir verfolgten sowohl die direkte Interaktionen von Akteuren, die in einem hierarchischen Verhältnis zueinander positioniert sind, als auch indirekte Aushandlungen über dieselben Geschäfte in verschiedenen Governance-Gremien. In diesen Situationen interessierten wir uns Schulentwicklungsprozesse und Schulprogramme, Diskussionen über Evaluationen, Aushandlungen der Klassenorganisation, die Erarbeitung kommunaler Bildungsstrategien oder die Reflexionen über die kommunale Schulorganisation. Die Teilnahme an den Situationen erlaubte, zu beobachten, wie Akteure Verantwortlichkeiten abgrenzten, wie Steuerungsinstrumente in Routinen integriert, wie Entscheide interpretiert und Vorgaben adaptiert, in Maßnahmen übersetzt oder auf die Seite gelegt wurden. Darauf basierend analysierten wir Praktiken der Aufsicht und Führung, der Rechenschaftslegung im Austausch zwischen Schule, kommunalen Behörden und kantonalen Schulinspektoraten (Hangartner und Svaton 2015a, 2016b). Die situative Involvierung von Akteuren und Institutionen soll nun an einem konkreten Beispiel explizit gemacht werden; dieses zeigt zudem auf, wie Artefakte als Aktanten in der Governance interagieren. Rund um die im Kreis angeordneten Schultische versammeln sich drei Schulleitungen, die Schulkommissionspräsidentin, die zuständige Gemeinderätin, der Schulsekretär, der Protokollant sowie der kantonale Schulinspektor (und die Forscherin).12 Die Anwesenden haben die schriftlichen Anträge der Schulleitungen vor sich liegen sowie jeweils eine Exceltabelle pro Schule, die in grünen und gelben Feldern Klassen, SchülerInnenzahlen sowie die Lektionenzahl für alle Klassen und Unterrichtseinheiten auflistet. Die Anträge der Schulleitungen

Svaton (2017) die Governance der sog. „Integration“ aus einer Akteur-Netzwerk-Theorie-Perspektive. 12 Volksschulen in Schweizer Kantonen stehen üblicherweise sowohl unter kommunaler wie kantonaler Aufsicht (Hangartner und Heinzer 2016). In dieser Gemeinde ist, wie es traditionell üblich war, eine spezielle Schulkommission für die kommunale Schulaufsicht verantwortlich und die kommunale Exekutive verantwortet die Finanzen. Im Kanton Bern ist der Schulinspektor als Delegierter der kantonalen Bildungsdirektion für die pädagogische Aufsicht und ebenfalls für die Ressourcenzuteilung zuständig. 319

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begründen Forderungen nach zusätzlichen Lektionen mit großen Klassen, SchülerInnen mit besonderem Betreuungsbedarf, einem hohen Anteil an fremdsprachigen SchülerInnen oder mit den spezifischen Anforderungen von Mehrjahrgangsklassen. Der Schulinspektor fragt nach den Details der Organisation, die Schulleitungen geben zusätzliche Informationen, der Schulinspektor beurteilt den Bedarf, wägt ab und bewilligt zusätzliche Lektionen und lehnt einige der Forderungen ab. Der Inspektor nutzt dazu auch Vergleiche, zwischen den Schulen innerhalb der Gemeinde und mit den Nachbargemeinden und genehmigt bisweilen eine Lektion mit der Bemerkung, die Gemeinde sei ja vergleichsweise günstig. Ab und zu wendet sich der Schulinspektor an die Schulkommissionspräsidentin und fragt, ob die Gemeinde mit seinem Entscheid einverstanden sei. Die Gemeinderätin, die Schulkommissionspräsidentin und der Schulsekretär verfolgen die Aushandlung zwischen dem Schulinspektor und den Schulleitungen überwiegend schweigend. (Gemeinde Rotstetten, 13.3.2012).

Die Vignette skizziert die Aushandlung der Unterrichtsressourcen zwischen dem kantonalen Schulinspektor sowie den VertreterInnen der kommunalen Behörde und der Schulleitungen in einer größeren Gemeinde des Kantons kurz nach der Umsetzung einer Reform zur Unterrichtsfinanzierung. Erklärtes Ziel der Reform war, durch ein „transparentes und flexibles“ System mit einem verursacherbezogenen Finanzierungsteil und mehr Handlungsspielräumen den Gemeinden Anreize zu setzen, teure Schul- und Klassenorganisationen zu restrukturieren, um die steigenden Kosten bei sinkenden SchülerInnenzahlen einzudämmen (Erziehungsdirektion des Kantons Bern 2012).13 Das Projekt weckte bei kommunalen Behörden und Schulleitungen die Hoffnung auf mehr Selbstbestimmung und bei schulischen Akteuren gleichzeitig die Befürchtung, dass „die Schule nun zunehmend über die Finanzen gesteuert“ werde (Zimmermann et al. 2013, S. 20). Aus einer akteurtheoretischen Perspektive war es die erklärte Intention der kantonalen Behörde, die Gemeinden durch mehr finanzielle Selbstverantwortung und mehr Autonomie zum Sparen anzuregen, um damit auch die kantonalen Kosten der Unterrichtsfinanzierung zu reduzieren (bzw. Ressourcen für neue Aufgaben zu generieren). In den vier Gemeinden unserer Feldforschung intendierten die kommunalen Akteure (Exekutiven, Schulkommissionen, Schulleitungen) nicht eine Reduktion ihrer Kosten, sondern lediglich die Vermeidung befürchteter Mehrkosten. So hatten sich in der oben angesprochenen Gemeinde die Schulkommission und der Gemeinderat bereits im Vorfeld der Reform angesichts der prognostizierten Mehrkosten darauf geeinigt, die vergleichsweise kleinen Klassen sukzessive auf einen kantonalen Durchschnitt zu vergrößern. Mit einer praxistheoretisch basierten ethnographischen Perspektive auf den Vollzug kann nun gezeigt werden, dass die Umsetzung in der Praxis sich nicht mit den kostenbezogenen Intentionen deckt. Der Schulinspektor gewährt in der Verhandlung, ausgehend vom im Vergleich mit 13 Die Reform stellte die grundsätzliche Kostenaufteilung zwischen Kanton (70 %) und Gemeinden (30 %) nicht in Frage; hingegen wird der kommunale Anteil stärker eigenverantwortlich und nicht mehr solidarisch finanziert. In Schweizer Kantonen ist eine gemeinsame Finanzierung der Volksschule durch Kanton und Gemeinden üblich, die Verteilung der Kosten ist jedoch sehr unterschiedlich. Im Kanton Bern sind die Gemeinden für die materielle Ausstattung der Schulen zuständig, so dass im Schnitt Kanton und Gemeinden die Kosten je hälftig tragen.

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anderen Gemeinden tiefen Lektionenquotient pro SchülerIn und mit einem fürsorgenden Verständnis für die Sorgen der Schulen zusätzliche Lektionen und reduziert damit die geplanten Einsparungen, sowohl auf kantonaler wie kommunaler Ebene. Die VertreterInnen der kommunalen Behörden, die der Genehmigung schweigend beiwohnen, stimmen der Aufweichung ihrer ursprünglichen Sparanstrengungen implizit zu. Die in der Vignette skizzierte Aushandlung basiert auf einer Exceltabelle, welche nicht nur die Gesamtzahl der Lektionen, ausdifferenziert nach Finanzierungsverantwortung, transparent ausweist, sondern darüber hinaus den Lektionenquotienten pro SchülerIn berechnet. Das heißt, dass die Kosten für die komplizierte Unterrichtsorganisation einer Schule mit einem einfachen Quotienten transparent gemacht werden, der einen direkten Vergleich zwischen Schulen erlaubt. Der Schulinspektor verweist mehrmals auf den Quotienten und bewilligt mit der Bewertung, dass die Gemeinde im Vergleich mit anderen ja günstig sei, zusätzliche Ressourcen. Allerdings nutzt er den Quotienten nicht wie intendiert als Sparanreiz, sondern um die Kosten von unten her dem Durchschnitt anzunähern. Auch die kommunalen Akteure nutzten das neue Vergleichsmaß. Das Instrument animierte die kommunalen Akteure dazu, individuelle Strategien der Verteilung ihrer Ressourcen zu verfolgen: Während die eine Gemeinde in unserer Studie kleinere Regelklassen durch Abstriche beim freiwilligen Angebot ermöglichen wollte, vergrößerte obige Gemeinde die Regelklassen, die anschließend durch zusätzliche Lektionen entlastet wurden (Hangartner und Svaton 2016a). Das technisch-administrative Tool ohne Rechtscharakter veränderte damit die Steuerungslogik und führte – im Zusammenwirken in der Konstellation schulischer, kommunaler und kantonaler Akteure – zu einem flexibleren Einsatz der Ressourcen. Das bedeutet jedoch nicht, dass das Ziel der Reform damit erreicht werden konnte: In den vier Fallbeispielen hat sich während der Feldforschung der angestrebte Spareffekt nicht manifestiert. Auch auf kantonaler Ebene blieb, zumindest kurzfristig, der Spareffekt der Reform aus: Im Jahr nach der Einführung hält die kantonale Regierung in einer Antwort zu zwei parlamentarischen Vorstößen fest, dass die mit der Reform verfolgten Sparziele noch nicht erreicht worden seien. Begründet wird dies damit, „dass die Gemeinden oftmals Mehrkosten in Kauf nehmen, um ihre Klassen zu erhalten und dadurch auf Klassenschliessungen verzichten“ (Regierungsrat des Kantons Bern 2013, S. 3).14 Trotz der Beförderung einer neuen Steuerungslogik wurde die Reform nicht so vollzogen, wie sie ursprünglich angedacht war: Wie die beschriebene Aushandlung offenbart, entscheidet auch nach der Reform der Schulinspektor über die Zuteilung der Ressourcen. Obwohl also die finanzielle Eigenverantwortung der Gemeinden erhöht wurde, erhielten sie im Gegenzug nicht wie zuvor in Aussicht gestellt mehr Entscheidautonomie (Hangartner und Svaton 2016a). Ebenfalls hat die kantonale Behörde die Reglementierung 14 Eine darüber hinausgehende Evaluation des Reformprojekts ist öffentlich nicht verfügbar. Bereits kurz nach Einführung der Reform haben sich wichtige strukturelle Bedingungen verändert (Sparbeschlüsse des Parlaments, Korrektur der Regulierung durch Zuschüsse für strukturell benachteiligte Gemeinden, Anwachsen der Zahl der SchülerInnen etc.) so dass die Berechnung der Wirkungen der Reform ohnehin schwierig sein dürfte. 321

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der Unterrichtsressourcen durch Richtlinien für die Klassengrößen aufrechterhalten. Im Hinblick auf die Frage des Zusammenwirkens der Akteurkonstellation bedeutet dies, dass die durch das New Public Management inspirierte Reform betriebswirtschaftliche Effizienzkriterien und das Verursacherprinzip in die finanzielle Regulierung der Volksschule einführte und gleichzeitig an den bürokratischen Steuerungsinstrumenten sowie an den tradierten Aufsichtsprozessen und Kompetenzen festhielt. Die hier skizzierte Reform der Unterrichtsfinanzierung offenbarte im Vollzug damit ähnliche Ambivalenzen und Widersprüche wie die von uns analysierte Umsetzung des evaluationsbasierten Steuerungsmodells. Weit entfernt von den Intentionen der Modernisierung einer bürokratischen Verwaltung hin zu einer Steuerung von (teil)autonomen Schulen via Anreize, Schulprogramme und Evaluationen offenbarte die praxistheoretische Analyse des Vollzugs der Reformen, wie neue Steuerungsinstrumente in eine tradierte, auf Fürsorge setzende Aufsichtskultur integriert wurden (Hangartner und Svaton 2015b). Eine praxistheoretische Analyse kann damit Erkenntnisse generieren, die ein Privilegierung der Intentionen der Akteure nicht erhellen kann.

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Fazit: Erkenntnispotential einer praxistheoretischen Governance-Forschung

Die Educational Governance-Perspektive konzipiert Governance als das Zusammenwirken der Akteurkonstellation. Dieses Zusammenwirken ist jedoch weder aus einem akteurtheoretischen Fokus auf Intentionen noch aus einer Priorisierung der Institutionen des Akteurzentrierten Institutionalismus abzuleiten. So werden gegenwärtig die Unwägbarkeiten des Geschehens in der Akteurkonstellation als „nichtintendierte Folgen“ als theoretisch nicht erklärbar aus den Modellen ausgeschlossen. Um dieses Desiderat zu bearbeiten, skizzierte dieser Beitrag eine praxistheoretische Perspektive auf Governance. Eine solche schlägt vor, den Fokus auf das Zusammenwirken der Akteurkonstellation wörtlich zu nehmen und Governance als Praktiken des Vollzugs theoretisch zu konzipieren und ethnographisch zu untersuchen. In einer praxistheoretischen Perspektive, so meine ich, entschärfen sich die im Eingangszitat evozierten Widersprüche zwischen einem akteurtheoretischen Fokus auf die Intentionen der Akteure und dem Interesse am nicht aus den Intentionen ableitbaren Zusammenwirken der Akteurkonstellation. Sie verschiebt den Fokus von den Intentionen und Institutionen auf die Dynamiken und Persistenzen des Zusammenwirkens der Akteurkonstellation. Sie adressiert die Regelhaftigkeit des praktischen Tuns von Governance, also das „Wie“ des doing Governance: Wie in der durch hierarchische Positionen strukturierten Konstellation Governance ausgehandelt, Kompromisse eingegangen, Prioritäten verschoben, neue Lösungen gefunden, Reformvorhaben in den Alltag überführt oder ausgesessen werden. Eine praxistheoretische Analyse kann eruieren, wie Aushandlungen auch durch Prozessroutinen, Artefakte, hierarchische Positionierungen und kulturelle Prägungen strukturiert werden. Damit kann eine praxistheoretische Perspektive nachvollziehbar

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machen, wie sich Veränderungen, jenseits von Reformrhetorikern, unter vielfältigen Inkonsistenzen, Widersprüchen und Widerständen vollziehen.

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Judith Hangartner

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Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien für Mehrebenenanalysen Das Beispiel der betrieblichen Berufsbildung Gabriela Höhns und Michael Sertl Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien

Zusammenfassung

Anknüpfend an das Desiderat der Educational Governance (EG), Zusammenhänge zwischen makro-soziologischer Steuerung und der Mikroebene der Vermittlung unter Verwendung einer einheitlichen Beschreibungssprache sichtbar zu machen (vgl. Schimank 2007; Langer 2015; Altrichter und Maag Merki 2016), erläutert der Beitrag Bernsteins Weg (1990, 2000) zur Entwicklung von Beschreibungssprachen mittlerer Abstraktionsebene durch Abwärts-Elaborierung hoch abstrakter Konzepte gemäß theorie-inhärenten Erkennungsregeln. Nach einigen Begriffserläuterungen zeigt der Beitrag exemplarisch die systematische und regelgeleitete Entwicklung einer Bernsteinschen Beschreibungssprache für betriebliche Vermittlung im Dualen System der Berufsbildung. Um ein empirisches Phänomen, das den Erkennungsregeln scheinbar zuwiderläuft, plausibel zu machen, rekurriert die neue Beschreibungssprache auf eine Makro-Mikro-Relation und zeigt damit ein Potenzial Bernsteins für die EG. Schlüsselbegriffe

Mehrebenenanalysen, Makro-Mikro-Relation, Basil Bernstein, Pädagogischer Diskurs, Berufliche Bildung, Wirkung von Steuerung

1 Einleitung Basil Bernstein (1924–2000) zählt international zu den Klassikern der Bildungssoziologie. Während er in Deutschland vor allem für seine frühen soziolinguistischen Arbeiten bekannt ist (vgl. auch Brüsemeister 2008), bezieht sich dieser Beitrag vorwiegend auf seine späteren Konzepte und Modelle (Bernstein 1990, 2000; auf deutsch vgl. z. B. Gellert und Sertl 2012; Sadovnik 2012; Roeder 2001; Schirlbauer 1996), um das Potenzial ihrer zugrundeliegenden © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_16

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Gabriela Höhns und Michael Sertl

Prinzipien für Studien aus der Forschungsperspektive der Educational Governance (EG) vorzustellen. Der Beitrag greift eine der offenen Fragen der EG auf, die Suche nach Möglichkeiten für Mehrebenenanalysen, das heißt, nach Zusammenhängen zwischen makrosoziologischer Steuerung und Interaktion auf der Mikroebene der Vermittlung (vgl. Schimank 2007; Langer 2015; Altrichter und Maag Merki 2016). Um zu zeigen, „wie die Handlungskoordination in einem spezifischen gesellschaftlichen System durch spezifische Relationierungen (= Handlungen) von Akteuren und Strukturen aufgebaut, aufrechterhalten und transformiert wird“, halten Altrichter und Maag Merki (2016, S. 9–10) die Entwicklung von Beschreibungssprachen mittlerer Reichweite für weiterführend. Dieser Beitrag zeigt Basil Bernsteins Weg zur Entwicklung solcher Beschreibungssprachen mittlerer Abstraktionsebene. Clement (2007, S. 227) bemerkt, dass die berufliche Bildung in besonderer Weise geeignet ist, die Fruchtbarkeit theoretisch-analytischer Zugriffsweisen der EG zur Darstellung und Erklärung von Phänomenen und Prozessen zu zeigen. Sie eignet sich auch, um Bernsteins Entwicklung einer Beschreibungssprache zu zeigen, die imstande ist, makrosoziologische Steuerung zur Mikroebene der Vermittlung in Relation zu bringen. Die geregelte betriebliche Ausbildung im dualen System ist für Bernsteins Theorie ein relativ neuer Anwendungskontext, im Unterschied zur besser untersuchten schulisch-akademischen Vermittlung. Bereits die makro-soziologischen Regelungen der beiden Organisationsformen von Vermittlung unterscheiden sich markant. Dieser Kontrast erleichtert die Herausarbeitung einer Makro-Mikro-Relation. Untersuchungen zu Berufsbildungssystemen greifen für gewöhnlich auf empirische Beschreibungs- und Vergleichskategorien zurück. Clement (2007, S. 221) verweist mit Blick auf das deutsche duale System auf Aushandlungen zwischen „Akteuren, die unterschiedlichen Interessengruppen und sozialen Systemen angehören“. Gonon (2014) fokussiert ebenfalls die Steuerungsakteure oder Stakeholder, die zu einem Interessenausgleich finden müssen. Das Verhältnis zwischen solchen Beschreibungen von (Aus-)Bildungssystemen und der pädagogischen Interaktion, die innerhalb dieser Systeme stattfindet, bleibt dabei jedoch unklar. Greinert (2010) identifiziert, ausgehend von Webers Herrschaftstypologie, eine Typologie von Qualifikationsmodellen, denen er zugrundeliegende Prinzipien hinsichtlich der Organisation, der pädagogischen Orientierung und der Systemintegration sowie aus der Praxis abgeleitete Lehr-/Lernformen zuordnet. Durch die Verwendung von Idealtypen bleibt Greinerts luzide Beschreibung jedoch statisch und erlaubt keine Analyse von Veränderungen oder von Mischformen. Zentrale Charakteristika des dualen Systems aus Bernstein’scher Perspektive zeigte in einer Analyse der gesetzlichen Grundlagen Höhns (2013, 2015a, 2016a). Wie die Bernstein’sche Konzeptsprache pädagogische Interaktion im Betrieb beschreibbar macht und dabei diese zentralen Charakteristika mit integriert, also eine Makro-Mikro-Relation herstellt, die darüber hinaus auch Vergleiche zwischen unterschiedlichen Vermittlungssystemen (Schule-Betrieb) erlaubt, zeigt dieser Beitrag und argumentiert abschließend, dass mit einer solchen Beschreibungssprache auch Veränderungen innerhalb eines Untersuchungsfelds erfasst werden können. Das illustrierende Forschungsbeispiel stammt aus einer Studie zu Übergängen aus dualer Ausbildung in die Erwerbstätigkeit, in der ein möglicher Zusammenhang gesucht wurde

Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien

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zwischen Entscheidungen im Berufseinstiegsverlauf und vorangegangenen Erfahrungen in betrieblicher Ausbildung. Ausführliche Publikationen zu der Studie sind Dorau et al. (2009) sowie zu ihrem qualitativen Teil Höhns (2015b, 2016b, 2017). Dieser Beitrag fokussiert auf einen Teil der Studie, in dem erste Elemente einer Beschreibungssprache pädagogischer Interaktion im Betrieb entwickelt wurden, wobei ein Zusammenhang zwischen der Vermittlung auf der Mikroebene und dem speziellen makro-soziologischen Diskurs der betrieblichen Ausbildung im dualen System deutlich gemacht werden soll. Insofern als hier Handlungen von Akteurinnen und Akteuren in einem sozialen System unter Einschluss einer Konfrontation normativer Konzepte mit den empirisch erfassten Wirkungen untersucht werden, kann man diesen Teil der Studie als eine Governance-Studie im Sinne beispielsweise von Maag Merki und Altrichter (2015, S. 405) bezeichnen. Moore und Muller (2002, S. 635) positionieren Bernsteins Theorie jenseits von Positivismus und Postmodernismus. Sie ordnen sie ein als eine (in Durkheim verwurzelte) Form des soziologischen Realismus. Eine zentrale Annahme des soziologischen Realismus (vgl. z. B. Bhaskar 1975; Sayer 1992) besteht darin, dass soziale Realitäten weder problemlos erfassbar sind, wie Positivisten meinen, noch ausschließlich auf Konstruktionen von Individuen beruhen. Vielmehr geht er von einem Primat der Theorie vor der Empirie aus, wobei eingeräumt wird, dass eine Theorie, ein Modell oder Konzept die Empirie niemals vollständig abbildet. Im Zusammenhang mit dem Primat der Theorie vor der empirischen Forschung halten Lerman und Zevenbergen (2004, S. 39) fest, dass eine Lehre („apprenticeship“) erforderlich sei, um zu verstehen, wie Bernsteins Ideen zu interpretieren und anzuwenden seien. Dieser Beitrag erläutert daher zunächst einige zentrale Konzepte und Modelle Bernsteins, die für die Beispielstudie relevant sind: Klassifikation und Rahmung, Rekontextualisierung sowie pädagogischer Diskurs und pädagogische Praxis. Dabei zeigt er, wie die Konzepte in unterschiedlichen empirischen Kontexten und auch im Kontext der betrieblichen Berufsbildung im dualen System identifiziert werden sowie, wie Beschreibungssprachen nach Bernstein systematisch und, einer vorgegebenen Erkennungsregel folgend, zu entwickeln sind. Danach wird das Forschungsbeispiel vorgestellt. Trotz dem Primat der Theorie vor der Empirie wird die in schulisch-akademischen Kontexten bewährte Theorie dem neuen Kontext „betriebliche Vermittlung“ nicht aufgezwungen. Die systematische und regelgeleitete Beschreibung von pädagogischer Interaktion im Betrieb bezieht eine Mikro-Makro-Relation mit ein und argumentiert unter Verweis darauf schließlich für eine Modifikation der Theorie. Abschließend werden die Bernstein’sche „Beschreibungssprache qualitativ neuen Typs“ (Moore 2006) und ihre Prinzipien noch einmal zusammengefasst, um ihr Potenzial und ihre Grenzen für Fragestellungen der EG zu zeigen. Eine vollständige Darstellung der Modelle und Konzepte Bernsteins und der mit ihnen weltweit durchgeführten Forschungsarbeiten kann dieser Beitrag naturgemäß nicht leisten. Die Literaturliste enthält daher über die in diesem Beitrag zitierten Publikationen hinaus auch eine Sammlung der Originalquellen Bernsteins, der deutschen Übersetzungen sowie der aus regelmäßig stattfindenden internationalen Bernstein-Symposien entstandenen Sammelbände. 329

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Gabriela Höhns und Michael Sertl

Bernsteins Code – Klassifikation und Rahmung

Bernstein selbst (2000, S. 4; Übersetzung dieses und aller weiteren Zitate aus dem Englischen GH) fasst sein Forschungsprogramm folgendermaßen zusammen: „Wie übersetzen sich Macht und Kontrolle in Kommunikationsprinzipien, und wie regulieren diese Kommunikationsprinzipien Formen des Bewusstseins differentiell hinsichtlich ihrer Reproduktion und Veränderungsmöglichkeiten?“ In Beantwortung dieser Fragen entwarf Bernstein seine „Code-Theorie“ und entwickelte auf dieser Basis Modellierungen von Prozessen in Mehrebenensystemen, die auch potenziellen Wandel mit einschließen (vgl. Bernstein 2000, S. 5). Zu Bernsteins Programm, das wir in deutscher Sprache zusammengefasst als „Soziologie des Unterrichts“ vorgestellt haben (Gellert und Sertl 2012), gehören also seit Mitte der 1970er Jahre Theorie-Entwürfe und empirische Analysen zur „Handlungskoordination“ über die Ebenen hinweg. Bernstein führt differentiellen Schulerfolg zurück auf gesellschaftliche Machtverteilung und Prinzipien sozialer Kontrolle, die in der Art und Weise reflektiert werden, „wie eine Gesellschaft das öffentlich zugänglich zu machende Bildungswissen auswählt, verteilt, vermittelt und evaluiert“ (Bernstein 1977a, S. 85). Hinter dieser These steht Bernsteins Rezeption von Durkheim sowie von Konflikttheorien und von Interaktionstheorien (symbolischer Interaktionismus). Bernstein verbindet das Feld der Pädagogik mit den Bewegungen und Veränderungen in der sozialen Arbeitsteilung einer Gesellschaft. Anstatt Oberflächenphänomene zu beschreiben, sucht Bernstein zugrundeliegende allgemeingültige Prinzipien und Regeln, vermittels derer auf Bedeutung hin orientiert wird und gesellschaftliche Positionierungen verteilt werden. Solche Regeln entwickelt er in Analogie zu der (in Deutschland wenig bekannten1) systemisch-funktionalen Linguistik (SFL) nach M.A.K. Halliday, mit dem er einen intensiven Austausch pflegte. Die SFL verbindet Sprache und Bedeutung (vgl. Hasan 20022). Die Sprache ist für die Übermittlung von Bedeutung ein Medium – in der Schule das zentrale Medium. Der Regulator linguistischer Realisationen ist die Sozialstruktur bzw. die soziale Arbeitsteilung. Das zentrale Prinzip, mit dem Bernstein die Vermittlung einer Orientierung auf Bedeutung realisiert sieht, ist der „Code“. Die Code-Definition lautet: „Ein Code ist ein regulatives Prinzip, das, stillschweigend angeeignet, die relevanten Bedeutungen (Klassifikation), die Form ihrer Realisierung (Rahmung) und die sie hervorrufenden Kontexte selektiert und integriert“ (Bernstein 2000, S. 186 und 202; Übers. MS). Klassifikation (K; englisch: classification, C) bezieht sich auf Grenzen zwischen Kategorien oder Kontexten, hinter deren Erzeugung, Legitimation und Reproduktion Machtauseinandersetzungen zwischen unterschiedlich in der sozialen Arbeitsteilung positionierten Akteuren bestehen – „relations between“. Je nach der Stärke dieser Grenzen kann von einem Kontinuum zwischen (sehr) starker bis (sehr) schwacher Klassifikation gesprochen wer1 Vergl. aber Schulz (2015). 2 „…it is the nexus of grammar with meaning, as manifested in discourse in social life, that is crucial to the formation of consciousness, and the latter is an essential element both in the reproduction of society and of social change“ (Hasan 2002, S. 539).

Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien

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den, was mit den Kurzformeln K++, K+, K- und K-- notiert wird. Die Klassifikation regelt, welche Dinge (Kategorien) getrennt zu halten sind und welche miteinander zu verbinden sind (vgl. Bernstein 1977a, S. 153ff.). Die zu klassifizierenden Kategorien bestimmen sich je nach der Forschungsfrage: beispielsweise Diskurse, Institutionen, Akteure werden anhand ihrer Klassifikation zu anderen gleich gearteten Kategorien definiert. Auch die Definition von Kontexten erfolgt nach dem Prinzip der Klassifikation. Bernstein identifiziert Klassifikationen z. B. zwischen Schulkontext und dem Kontext der Herkunftsfamilie sowie dem „Kontext der Produktion“, womit die Arbeitswelt gemeint ist. Die starke Klassifikation zwischen dem Lernort Schule und der Arbeitswelt ist für schulische Vermittlung fundamental (Bernstein 1990, S. 215). Schwach klassifizierte Kategorien besitzen gemeinsame generative Prinzipien und soziale Praktiken, bei starker Klassifikation sind diese jeweils spezialisiert (Bernstein 1990, S. 195). Eine Betonung gemeinsamer Prinzipien und sozialer Praktiken von innen heraus, etwa durch eine bestimmte Kleiderordnung oder Sitzordnung, bezeichnet Bernstein als interne Klassifikation im Unterschied zur externen Klassifikation, die durch Akteure oder Institutionen von außerhalb erzeugt wird. Analytisch trennt Bernstein Macht von Kontrolle. Kontrolle bezieht sich bei Bernstein auf die legitime Interaktion innerhalb von, durch ihre Klassifikationen (Grenzen) definierten, Kategorien oder Kontexte und damit auf „relations within“. Die Relationen innerhalb der Kategorien, ihre generativen Prinzipien und sozialen Praktiken, erfasst Bernstein unter dem Konzept „Rahmung“ (R; englisch: framing, F). Wenn Klassifikation das räumliche Konzept ist und die Grenzen einer Kategorie zeichnet, so ist Rahmung das temporale Konzept und steht für die Dynamik, die den Raum erst zum Leben erweckt. Hier liegt das Potenzial sowohl für Reproduktion als auch für Veränderung der Grenzen und damit der Kategorien und Kontexte. Zu fragen ist, ob der Ort der Kontrolle über die Interaktion ausschließlich beim jeweiligen dominierenden Interaktionspartner liegt oder ob und inwieweit der dominierte Partner scheinbar Kontrolle gewährt bekommt. Je mehr der dominante Partner die Kontrolle in der Hand behält, desto stärker ist die (interne) Rahmung; und je mehr Partizipation, desto schwächer. Auch hier besteht also ein Kontinuum von Realisationsmöglichkeiten zwischen sehr stark und sehr schwach, das kurz mit den Formeln R++, R+, R- und R-- ausgedrückt wird. In Betracht zieht Bernstein auch die Kontrolle externer Kategorien über die Interaktion, die er als externe Rahmung bezeichnet. Zu beachten ist schließlich bei Code-Analysen, dass die Stärken von Klassifikations- und Rahmungswerten unabhängig voneinander variieren können. Bernsteins Code ist, so gesehen, eine Funktion aus (interner und externer) Klassifikation und Rahmung, in der Kurzformel: ±Kie / ±R ie, die auf Macht- und Kontrollfunktionen innerhalb einer gesellschaftlichen Arbeitsteilung zurückgehen. Kulturelle Reproduktion betrachtet Bernstein als Code-Reproduktion. Hier sind bei Bernstein nicht empirische Beschreibungen gefragt (beispielsweise Beeinflussung und Verhandlung vs. Befehl und Weisung), sondern zugrundeliegende Positionen in der gesellschaftlichen Arbeitsteilung sowie die Prinzipien: Macht und Kontrolle, Klassifikation und Rahmung. Die pädagogisierte Vermittlung des Codes erfolgt über die drei Botschaftssysteme Curriculum, Unterricht und Evaluation. Im Curriculum werden die Grenzen legitimer 331

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Gabriela Höhns und Michael Sertl

Vermittlung gesetzt (Klassifikationen), im Unterricht findet die pädagogische Interaktion statt und in der Evaluation werden nicht nur Inhalte abgeprüft, sondern auch die Aneignung des stillschweigend mit vermittelten Codes. Jedes dieser Systeme kann wiederum in sich nach den Prinzipien Klassifikation und Rahmung untersucht werden. Festzulegen ist dabei jedes Mal, welches die relevanten Kategorien sind und woran man ihre in unterschiedlichen Klassifikations- und Rahmungsstärken zum Ausdruck kommenden Modalitäten in der realen Welt erkennt. Die Modalitäten (unterschiedlichen Stärken) von Klassifikation und Rahmung zeigen die innere Logik der Vermittlung/des Erwerbs, Wege der Positionierung und Bewusstseinsregelung von Lernenden und Möglichkeiten von Reproduktion und Veränderung. Zugleich wird ersichtlich, dass Klassifikation und Rahmung hoch abstrakte, also gerade nicht „von spezifischen empirischen Situationen imprägnierte“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 74), Konzepte sind, die vielmehr wie ein „leerer Sack“ (Lindenberg 1981, S. 86) je nach Untersuchungskontext unterschiedlich zu füllen sind. Das heißt, sie enthalten zunächst keine Annahmen darüber, welcher konkrete Kontext durch welche konkreten Grenzstärken definiert wird und welche konkreten Akteure interagieren und um die Kontrolle über welche konkreten Kategorien streiten. Ein Versuch, so stark abstrakte Konzepte in der empirischen Welt zu erkennen, würde in nicht falsifizierbarer Beliebigkeit enden ohne den Einschluss von „Brückentheorien“ (ebd.). Im Sinne des soziologischen Realismus (Bhaskar 1975; Sayer 1992), der explizit eine Lücke zwischen soziologischer Theorie und empirischer Realität annimmt, spricht auch Bernstein von einer „diskursiven Lücke“ zwischen seiner Theoriesprache und der Empirie. Die Überbrückung dieser Lücke erfolgt bei Bernstein nicht ad-hoc, rein induktiv oder gemäß einer Gewohnheitsheuristik des Alltagswissens der Forschenden (für eine Diskussion unterschiedlicher Wege zur Entwicklung von Brückenkonzepten vgl. Kelle und Lüdemann 1995; Lindenberg 1996; Opp und Friedrichs 1996, sowie Kelle und Lüdemann 1996). Vielmehr bietet Bernsteins Konzeptsprache mit ihrer „starken Grammatik“ (Bernstein 2000; Lerman und Zevenbergen 2004) zentrale Leitregeln zur Erkennung von Klassifikation und Rahmung in den unterschiedlichsten Kontexten. Dies sind, wie schon erwähnt: welche Kategorien und Akteure getrennt zu halten sind/verbunden werden können und wo die Kontrolle über die Interaktion liegt. Damit liefert Bernstein eine fertige Operationalisierung ersten Grades für die Arbeit mit seinen konzeptuellen Instrumenten, die für jeden spezifischen Untersuchungskontext systematisch weiter herunterzubrechen ist (vergl. Moore und Muller 2002). Bernstein (2000, Kap. 7) spricht in diesem Zusammenhang von zwei Beschreibungssprachen, die aufeinander bezogen sein müssen, einer theorieinternen Beschreibungssprache L1 und einer anderen, von den Forschenden neu zu entwickelnden Sprache zur Beschreibung der Empirie, die er L2 oder „language of explanation“ nennt. Mit der Entwicklung solcher L2 ist die von Bernstein in Übereinstimmung mit dem soziologischen Realismus postulierte Lücke zwischen theorieinterner L1 und Empirie regelgeleitet, transparent und nachvollziehbar überbrückbar. Dadurch wird auch eine nicht-zirkuläre Übertragung von Bernsteins Konzepten auch auf neue Kontexte wie auf die betriebliche Ausbildung im deutschen dualen System möglich.

Klassifikation und Rahmung als Forschungsprinzipien

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Zahlreiche Beispiele für die Entwicklung solcher L2 für Forschungsfragestellungen auf der Ebene von Unterricht, von Lehrerbildung, von Curriculumentwicklung sowie in Familien sind in den Arbeiten einer Forschergruppe um Ana Morais und Isabel Neves von der Universität Lissabon zu finden (http://essa.ie.ulisboa.pt/), an die sich auch das hier vorgestellte Forschungsbeispiel anlehnt. Die Entwicklung einer L2 erfolgt stets im iterativen Dialog, in einer mehrfachen Wechselbewegung zwischen dem empirischen Material und den Erkennungsregeln der Theorie. Mit der Konstruktion einer L2 kann in einem logischen Raster kategorisiert werden, „was für dieses spezielle Feld von Daten als stabile identifizierbare Realisationsformen von K und R gelten soll“ (Moore und Muller 2002, S. 634). Die Konstruktion einer L2 führt zur Ausarbeitung von Indikatoren und zugehörigen Deskriptoren für unterschiedliche Klassifikations- und Rahmungswerte der für die Forschungsfrage relevanten Kategorien im jeweiligen Untersuchungskontext. Indikatoren werden zu den zentralen Untersuchungskategorien bzw. deren Subkategorien gebildet. Anzahl und Art der Indikatoren unterscheiden sich je nach dem Untersuchungskontext, der Forschungsfrage und dem Detaillierungsgrad des Materials. Sie werden abgeleitet von den Prinzipien Klassifikation und Rahmung (vgl. Morais und Neves 2010, S. 10), wie sie sich im Datenmaterial zeigen, sowie gegebenenfalls durch Heranziehung weiterer Theorie (vgl. Gamble 2004), und ermöglichen Beschreibungen auf einer konkreten Ebene, nahe am Datenmaterial. Deskriptoren sind sodann für jeden Indikator zu entwickeln gemäß den Erkennungsregeln für starke und schwache Klassifikation und Rahmung: wie (un-) durchlässig sind die Grenzen (Klassifikationen), bzw. wie viel Kontrolle gewährt der dominante Interaktionspartner dem dominierten (Rahmung). Die Deskriptorenentwicklung ist geleitet von der Frage: Wenn wir für einen Indikator die Realisation einer bestimmten Modalität von Klassifikation oder Rahmung (zwischen sehr stark und sehr schwach) in der Empirie finden, woran können wir sie erkennen? Ein solches Vorgehen führt für jeden Indikator zur Entwicklung von (meist vierskaligen) Typologien mit unterschiedlichen Modalitäten (Werten von sehr stark bis sehr schwach) von Klassifikation bzw. Rahmung und zugehörigen Deskriptoren. Eine solche Operationalisierung der theoretischen Konzepte ermöglicht ihr Erkennen im Datenmaterial und somit die systematische und nachvollziehbare Überbrückung der diskursiven Lücke zwischen der theorieinternen Konzeptsprache und der Empirie durch das Entwickeln einer externen Beschreibungssprache. Ausgehend von der Code-Theorie und den Prinzipien „Klassifikation“ und „Rahmung“ entwickelte Bernstein weiterführende Modelle und Konzepte. Erwähnt seien hier der „pedagogic device“, das Modell allgemeiner Prinzipien, die der Transformation von Wissen in pädagogische Kommunikation zugrunde liegen (Bernstein 2000, Kap. 2), mit der „Rekontextualisierung“ im Zentrum, sowie der „Pädagogische Diskurs“.

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Gabriela Höhns und Michael Sertl

Rekontextualisierung und pädagogischer Diskurs

Der Begriff „Rekontextualisierung“ wird von unterschiedlichen Autoren unterschiedlich verwendet (siehe auch das gleichnamige Kapitel in diesem Handbuch). Für Bernstein bedeutet „Rekontextualisierung“ die Bewegung eines Diskurses3 von einem sozialen Kontext in einen anderen, wobei der Diskurs entweder reproduziert oder auch verändert, verzerrt oder pervertiert wird. Rekontextualisierung findet statt in Feldern (in Anlehnung an Bourdieu) oder, wie Bernstein später (2000, S. 202) formuliert, Arenen, auf denen Akteure und/oder Institutionen ihren Einfluss versuchen geltend zu machen. Hinter jeder Rekontextualisierung stehen demnach, entsprechend Bernsteins theoretischen Grundlagen, Machtauseinandersetzungen. In einem Rekontextualisierungskontext werden Texte, die in einem primären Kontext erzeugt wurden, selektiert, von ihrer ursprünglichen Bedeutung abstrahiert und für die Vermittlung in einem Sekundärkontext aufbereitet (Bernstein 1990). Die Trias dieser drei Kontexte (Primärkontext der Erzeugung, Rekontextualisierungskontext und Sekundärkontext der Vermittlung; s.a. Abb. 1) sind die „drei fundamentalen Kontexte des Schulwesens“ in der europäischen Tradition (Bernstein 1990, S. 193). Diese Trias ist für das Entstehen eines pädagogischen Diskurses jedoch nicht zwingend, sondern sozial beliebig. John Swope (1992) untersuchte informelle pädagogische Praxis in kultureller Reproduktion/Produktion, bei der der Rekontextualisierungskontext mit dem Sekundärkontext, dem Kontext der Vermittlung, zusammenfällt: in den 1980er Jahren in „Basisgemeinden“ der katholischen Kirche Chiles. Höhns (2013, 2015a, 2016a) argumentiert, dass in betrieblicher Ausbildung im deutschen dualen System der Primärkontext der Erzeugung eines Diskurses mit dem Rekontextualisierungskontext zusammenfällt. Das Ergebnis der Machtauseinandersetzungen im Rekontextualisierungskontext ist die Erzeugung des „Was“ und „Wie“ eines pädagogischen Diskurses. Das „Was“ bezieht sich auf die zu vermittelnden Kategorien, Inhalte und Relationen (was gehört dazu, was nicht – Klassifikationen), das „Wie“ auf die Art und Weise der Vermittlung (wo liegt die Kontrolle über die legitime Interaktion – Rahmung). Man kann erahnen, wie relevant die Frage ist, welche gesellschaftlichen Gruppen auf der Rekontextualisierungsarena die Oberhand behalten. Bernstein folgend, besteht mithin ein markanter Unterschied zwischen den Vermittlungskontexten Schule und Betrieb darin, dass die ihnen zugrunde liegenden pädagogischen Diskurse auf der makrosozialen Ebene in unterschiedlich besetzten und gestalteten Rekontextualisierungskontexten entstehen und folglich unterschiedliche gesellschaftliche Machtverhältnisse reproduzieren. Nicht der Staat und das „pädagogische Feld“, wie es Bernstein für die schulische Vermittlung konstatiert (vergl. Abb. 1), sondern die Sozialpartner, also Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter sowie der Bund, ringen miteinander um das „Was“ und „Wie“ des pädagogischen Diskurses. Das pädagogische Feld, das in Deutschland auf der Länderebene angesiedelt ist, wird in der deutschen Berufsbildung erst zu einem späteren Zeitpunkt in den Prozess

3 Zum Begriff des Diskurses bei Bernstein in Abgrenzung zu Foucault siehe Bernstein und Diaz 1984.

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der Entwicklung/Modernisierung eines Berufs einbezogen, damit Berufsschul-Curricula entsprechend angepasst werden können. Rekontextualisierungsprozesse finden jedoch nicht nur auf der makro-sozialen Ebene statt. Bernstein und Diaz (1984, S. 201ff.) identifizieren für die schulisch/akademische Vermittlung mindestens vier Rekontextualisierungskontexte: • bei der Curriculum-Erstellung, wo in einem anderen Kontext (meist der Universität) erzeugte primäre Diskurse ausgewählt und für die Vermittlung aufbereitet werden (vergl. z. B. Neves und Morais 2001a; Morais und Neves 2001b) • in der Lehrerbildung, wo pädagogische und Policy-Diskurse ausgewählt und an die Lehrer vermittelt werden (vergl. z. B. Singh et al. 2013; Morais und Antunes 1994; Grace 1978) • beim Unterricht im Klassenraum, wo Lehrer den Curriculum-Stoff und die erlernte Pädagogik für den Unterricht rekontextualisieren (vergl. z. B. Neves und Morais 2001b; Ensor 2001) • und schließlich wird von den Schülern eine Art Selbst-Rekontextualisierung ihres Bewusstseins erwartet: sie müssen zwischen dem lokalen Kontext ihrer Herkunftsfamilie, der Peergroup und der Gemeinschaft sowie dem Schulkontext unterscheiden lernen, um ihr Bewusstsein entsprechend dem geforderten „Was“ und „Wie“ des Schulkontexts positionieren und die in der Schule erwarteten Antwortbotschaften realisieren zu können (vergl. z. B. Morais und Antunes 1994; Morais und Neves 2001a). In allen Rekontextualisierungskontexten geht es, wie schon erwähnt, darum, dass, in einem anderen Kontext erzeugte, Diskurse selektiert, abstrahiert und für weitere Vermittlung aufbereitet werden. Dabei können sie durch die Ideologie (Eigenlogik) der jeweiligen dominanten Akteure im Rekontextualisierungsfeld Veränderungen und Verzerrungen bis hin zu Perversionen erfahren. Dies gilt übrigens auch für den vierten Kontext, wo das Bewusstsein der Lernenden re-kontextualisiert oder neu positioniert wird, was zu einem Konflikt mit der primären Kontextualisierung in der Familie, Peergroup, Gemeinschaft führen kann. Das Rekontextualisierungsprinzip, wie Bernstein es versteht und wie Neves und Morais (2001b) es erläutern, lässt Raum für die Eigenlogik der Akteure und impliziert also keinen Strukturdeterminismus. Curricula reproduzieren dominante Prinzipien nicht eins zu eins4. Auch Lehrerbildner können je nach ihrem persönlichen und institutionellen Hintergrund einen Policy-Diskurs schwerpunktmäßig unterschiedlich vermitteln, wie Singh et al. (2013) am Beispiel eines in Australien neu eingeführten Policy-Diskurses zu Kinderschutz und –sicherheit zeigen. Ebenso haben Lehrer Spielräume bei der Umsetzung

4 Ferreira et al. (2011) untersuchten die Frage, inwieweit Curricula einen dominanten gesellschaftlichen Diskurs widerspiegeln, in Interviews mit Personen, die für die Erstellung von Schulcurricula naturwissenschaftlicher Fächer in Portugal verantwortlich waren, und fanden hier unterschiedliche Rekontextualisierungsoutcomes sowie bei den dominanten Personen innere Widersprüche zwischen der persönlichen Ideologie hinsichtlich pädagogischer Prinzipien und den Manifestationen im Curriculum. 335

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der Curricula (vgl. hierzu Neves und Morais 2001b; Sakonidis et al. 2002). Auch Schülern gelingt die Selbst-Rekontextualisierung in unterschiedlicher Weise. Kurzum: Zu bestimmen ist in jedem Rekontextualisierungskontext neu, wer die relevanten Akteure und Kategorien sind, was zum Outcome der Rekontextualisierung, dem pädagogischen Diskurs, dazugehört und was nicht (Klassifikationen) und wie die legitime Interaktion auf der nachgeordneten sozialen Ebene zu gestalten ist, wie viel Spielraum die Akteure auf der nachfolgenden gesellschaftlichen Ebene für Rekontextualisierung scheinbar gewährt bekommen (Rahmung). Für die EG-Forschung bedeutet ein solches offenes Konzept von Rekontextualisierung, dass die Akteure oder Institutionen, die auf einer bestimmten Ebene Steuerungssubjekte sind, aus einer anderen Untersuchungsperspektive heraus Steuerungsobjekte sein können. Für die betriebliche Berufsbildung stehen Untersuchungen in den meisten Rekontextualisierungskontexten (Entwicklung von einzelnen Ausbildungsordnungen, Rolle der Kammern/zuständigen Stellen, Ausbildereignungskurse) bislang aus5. Das hier vorgestellte Forschungsbeispiel ist das erste, das durch das duale System geregelte pädagogische Praxis im Betrieb, also im dritten der oben aufgeführten Rekontextualisierungskontexte, untersucht. Gemäß der Rekontextualisierungsregel liegt jedoch der spezielle auf der makrosozialen Ebene erzeugte pädagogische Diskurs des dualen Systems der betrieblichen pädagogischen Interaktion aus dem Forschungsbeispiel in nicht-determinierender Weise zugrunde und regelt sie. Was versteht Bernstein nun unter dem „pädagogischen Diskurs“? Bernsteins Pädagogischer Diskurs ist kein „Diskurs“ im landläufigen Sinne, sondern ein Prinzip, mit dem ein Instruktionsdiskurs (ID; Inhalte) mit einem Regulationsdiskurs (RD; soziale Ordnung) verknüpft wird. Als Kurzformel gilt: ID/RD, d. h., ID ist in RD eingebettet. Gemäß diesem Prinzip werden andere Diskurse rekontextualisiert. Auf der Makroebene materialisiert sich der pädagogische Diskurs als „offizieller pädagogischer Diskurs“ (OPD) in offiziellen Policy-Dokumenten und in den Curricula, kurzum, in den normativen Dokumenten, die auch Gegenstand von Governance-Studien sein können. Auf der Mikroebene zeigt sich der pädagogische Diskurs in der pädagogischen Interaktion im Klassenraum oder einem äquivalenten Ort, also auch in einem Ausbildungsbetrieb. Der pädagogische Diskurs äußert sich in den Vorstellungen der jeweils dominanten Rekontextualisierer davon, wie Vermittler und Aneigner sind und wie sie werden sollen (die imaginären Subjekte) sowie in speziellen Relationen von Zeit, Ort und Diskurs. Das Verhältnis zwischen pädagogischem Diskurs und pädagogischer Praxis ist komplex. Die pädagogische Praxis setzt eine spezifische Ordnung auf der Makroebene voraus, die „von den Regeln und Prinzipien des Regulationsdiskurses konstituiert, legitimiert und geregelt wird“ (Bernstein und Diaz 1984, S. 81). Dennoch kann diese Ordnung auch Brüche, Ablehnung oder Widerstand erfahren in der pädagogischen Praxis, genauer, „in den Relationen zwischen Vermittlern und Aneignern, da diese Relationen Realisationen generieren, 5 In Anbetracht der Tatsache, dass die Vermittlung im Betrieb im Unterschied zur schulischen Vermittlung sich durch eine schwache Klassifikation zur Welt der Arbeit auszeichnet, dürften Untersuchungen auf den mittleren Rekontextualisierungsebenen im dualen System auch interessante neue Ergebnisse zeitigen.

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die relativ unabhängig sind von den Annahmen, Prinzipien, Regeln und Regulationen des Pädagogischen Diskurses“ (a.a.O, S. 82). Abb. 1 stellt die Erzeugung, Rekontextualisierung und Reproduktion des pädagogischen Diskurses für schulisch basierte Vermittlung, mit den unterschiedlichen Akteuren auf den unterschiedlichen sozialen Ebenen, grafisch dar.

Abb. 1 Die soziale Konstruktion des pädagogischen Diskurses der Schule

(Quelle: Morais & Neves 2004)

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Das Modell repräsentiert in der oberen Hälfte die Produktion des Pädagogischen Diskurses, näherhin die Erzeugung eines Diskurses und seine Rekontextualisierung, und in der unteren Hälfte die Reproduktion auf der Vermittlungsebene. Im Rekontextualisierungsfeld (Level II) wird unterschieden zwischen dem Offiziellen Rekontextualisierungsfeld (ORF) und dem pädagogischen Rekontextualisierungsfeld (PRF). Das ORF produziert/konstruiert den offiziellen pädagogischen Diskurs (OPD: Schultypen, Curricula (allgemeine Bestimmungen), Lehrerbildung, Verwaltung und Kontrolle). Das pädagogische Rekontextualisierungsfeld (PRF) übersetzt diesen OPD in spezialisierte pädagogische Diskurse für die Praxis (ID/RD). Die hier formal außerhalb des ORF angesiedelten Felder der Ökonomie, der symbolischen Kontrolle6, des Staates und der internationalen Beziehungen bezeichnen jene Felder, die in das ORF „hineinspielen“. Diese Einflüsse werden als dominante Prinzipien gefasst. Die Abkürzung GRD bezeichnet den general regulative discourse und meint die allgemeinen Prinzipien der Kontrolle, der sozialen Steuerung, aber auch der Erziehungsvorstellungen und der damit verbundenen Vorstellungen, wie der Mensch sein soll. Der OPD manifestiert sich in gesetzlichen Grundlagen, Curricula, Grundsatzbestimmungen, Verwaltungsrichtlinien usw. Der OPD wird im Pädagogischen Rekontextualisierungsfeld in spezialisierte pädagogische Diskurse übersetzt: schultypen- und fachspezifische Curricula, Ausbildungspläne für die Lehrerbildung, Unterrichtsmaterialien und Lehrbücher, Weiterbildungsveranstaltungen, … In der unteren Hälfte – Reproduktion – wird der pädagogische Diskurs in konkrete Unterrichtspraxis übersetzt. Eine weitere ganz unten dargestellte Rekontextualisierung, die nur mehr im Bewusstsein des Aneigners vollzogen wird, ist die Rekontextualisierung zwischen primärem Kontext (Familie, Community) und Schule. Zentral ist die von Morais u. a. vorgenommene Unterscheidung zwischen struktureller und interaktionaler Dimension, die mit den beiden Parametern Klassifikation und Rahmung korrelieren. Dahinter steht ein ausdifferenziertes Modell der Pedagogic Social Contexts (Morais und Neves 2001a), in dem sie die Strukturen, Beziehungen und Interaktionen des Unterrichts als Modalitäten von Klassifikation und Rahmung modellieren. In betrieblicher Ausbildung sind, wie bereits erwähnt, die Akteure auf dem Rekontextualisierungsfeld und der von ihnen erzeugte pädagogische Diskurs grundlegend anders spezialisiert (für eine grafische Darstellung siehe Höhns 2014). Ausführliche Darstellungen einer Bernstein’schen Analyse der Makroebene der betrieblichen Ausbildung im deutschen dualen System, also des OPD der deutschen Berufsbildung, auf der Grundlage einer Dokumentenanalyse von Berufsbildungsgesetz (BBIG), Handwerksordnung (HWO) und nachgeordneten Rechtsakten wurden publiziert in Höhns (2013, 2016a). Bei diesen Analysen handelt es sich nicht um eine Deskription von Merkmalen betrieblicher Ausbildung im dualen System in mehr oder weniger theoriefreier Beschreibungssprache, sondern sie fokussieren gezielt auf zentrale Kategorien des Bernstein’schen pädagogischen Diskurses: Besetzung des Rekontextualisierungsfelds, Subjekt-Vorstellungen und pädagogischer 6 Auf dem Feld der symbolischen Kontrolle werden diskursive Ressourcen erzeugt. Vergleiche hierzu Bernstein 2001 sowie Sertl 2015, S. 129ff.

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Diskurs hinsichtlich der Relationen von Ort, Zeit und Diskurs, wie sie sich in den untersuchten zentralen Dokumenten der deutschen Berufsbildung manifestieren. Mit Blick auf die Argumentation einer Makro-Mikro-Relation im Forschungsbeispiel werden hier kurz die Relationen von Ort, Zeit und Diskurs noch einmal vorgestellt, und zwar vergleichend zu den entsprechenden Relationen im pädagogischen Diskurs für schulisch/akademische Vermittlung. Für letztere wird vor allem auf Bernstein und Diaz (1984) zurückgegriffen. Ort und Diskurs. Vermittlungskontexte werden bei Bernstein definiert durch ihre Klassifikationen, also Grenzen zu anderen Kategorien im selben Set. Hier ist die relevante Vergleichskategorie die Welt der Arbeit. Im Fall der Schule ist die Klassifikation zur Welt der Arbeit stark, im Fall der betrieblichen Berufsbildung im dualen System naturgemäß schwach.7 Zeit und Diskurs. Die temporale Matrix, die die Unterrichtspraxis in der Schule organisiert, geht aus vom Alter der Schüler: „school is divided into levels, grades, … school marks specific periods of acquisition in relation to the chronological development (age)“ (Bernstein und Diaz 1984, S. 109). So gesehen, werden Schüler in der Schule nach Alter stratifiziert8 und innerhalb von Altersgruppen homogenisiert9. Für die Berufsbildung hingegen argumentiert Höhns (2013, 2014, 2016a) unter Bezug insbesondere auf §8 BBIG/§27b HWO sowie nachgeordnete Rechtsakte und Ausführungsbestimmungen, dass die Relation zwischen Ausbildungszeit und pädagogischem Berufsdiskurs von den mitgebrachten Voraussetzungen abhängt sowie vom Lernstadium und den Fähigkeiten des Auszubildenden. Aus den bundesrechtlichen Regelungen für Modifikationen der Ausbildungsdauer wird gefolgert: Das Prinzip des Verhältnisses zwischen Zeit und pädagogischem Berufsdiskurs ist nicht so sehr eine Homogenisierung der Lernenden als vielmehr eine Individualisierung der Zeit, in Bernsteins Begrifflichkeit: eine schwache Rahmung der zeitlichen Vorgaben von Ausbildung bereits im pädagogischen Diskurs auf der makrosozialen Ebene, im Gegensatz zur prinzipiell relativ starken Rahmung von Zeit in schulisch organisierten Vermittlungs7 Schulpraktika in Betrieben unter der letztlichen Aufsicht von Lehrern haben immer noch eine stärkere Klassifikation zur Welt der Arbeit als betriebliches Lernen im Dualen System, wo Mitarbeiter im Betrieb die Ausbildung leiten. Auf den zweiten Lernort im dualen System, die obligatorisch zu besuchende Berufsschule, sowie optionale weitere Vermittlungsorte wird hier der Vereinfachung halber nicht eingegangen, denn § 2(1) BBIG legt eine klare Priorisierung der Lernorte im dualen System fest: „Berufsbildung wird durchgeführt 1. in Betrieben… (betriebliche Berufsbildung), 2. in berufsbildenden Schulen (schulische Berufsbildung) und 3. in sonstigen Berufsbildungseinrichtungen außerhalb der schulischen und betrieblichen Berufsbildung (außerbetriebliche Berufsbildung)“. 8 Dies bedeutet nicht, dass diese Stratifikation nach Alter nicht durchbrochen werden kann, etwa durch Überspringen oder Wiederholen von Klassen. Da die Stratifikation nach Alter jedoch für Schule charakteristisch ist, wird ein Wiederholen von Klassen als Strafe empfunden. 9 Altersheterogene Lerngruppen in Grundschulen stellen, so gesehen, eine Modifikation dieses Grundmerkmals von Schule dar. Es wäre beispielsweise eine interessante Forschungsfrage zu untersuchen, erstens von welchen gesellschaftlichen Gruppen und aufgrund welcher Subjektvorstellungen von Lernenden diese Unterrichtsform eingeführt wurde sowie zweitens die Realisation solcher altersheterogener Lerngruppen in der Unterrichtspraxis und die möglicherweise unterschiedlichen Wirkungen auf Kinder unterschiedlicher sozialer Herkunft (vergl. dazu Sertl 2015). 339

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kontexten. Mit sehr groben Strichen zeigen sich also anhand der Vergleichskategorien Ort und Zeit grundlegende Unterschiede zwischen dem OPD für schulische Vermittlung und dem, der der betrieblichen Ausbildung zugrunde liegt. Gerade die Klassifikation des Raumes sowie die Einteilung der Zeit (der zeitliche Fortschritt des Lehrens und Lernens, also ob Zeit individualisiert oder Lernende homogenisiert werden) hängen ab von den Annahmen des pädagogischen Diskurses (vgl. Bernstein und Diaz 1984, S. 76f), und somit indirekt von den zugrundeliegenden Machtverhältnissen im Rekontextualisierungsfeld und den jeweiligen dominanten Prinzipien einer Gesellschaft. Der legitimen pädagogischen Interaktion auf der Mikroebene in Schule bzw. Betrieb werden durch die unterschiedlichen pädagogischen Diskurse also unterschiedliche Grenzen gesetzt. Obwohl der auf der gesellschaftlichen Makroebene erzeugte pädagogische Diskurs der pädagogischen Interaktion (Rahmung) auf der Mikroebene in nicht-determinierender Weise zugrunde liegt, ist doch zu erwarten, dass im Betrieb andere Modalitäten von Rahmung anzutreffen sein können als in der Schule. Einen solchen Unterschied zeigt das folgende Forschungsbeispiel anhand der den zeitlichen Aspekt betreffenden diskursiven Regel zum erwarteten Lerntempo.

5

Forschungsbeispiel: Makro-Mikro-Relation in betrieblicher Bildung im dualen System

Die erste Bernstein’sche Untersuchung pädagogischer Interaktion in betrieblicher Ausbildung im dualen System ist Teil einer Studie zu Übergängen aus dualer Ausbildung in die Erwerbstätigkeit von Dorau et al. (2009). Bernstein (2000, S. 5) gemäß übermittelt die Rahmung die „Grenzverhältnisse der Macht und sozialisiert Individuen in diese Verhältnisse“, und diese Sozialisation „kann durchaus die generierende Grammatik späterer sozialer Praktiken werden“ (Bernstein und Diaz 1984, S. 146). Daher wurden die retrospektiv in problemzentrierten Interviews (PZIs) erfassten Ausbildungserfahrungen in Anlehnung an Morais und Neves (z. B. 2010) vermittels des konzeptuellen Instrumentes Rahmung analysiert (ausführlich siehe Höhns 2015b, 2017). Die Klassifikationen, also die Grenzen des Interaktionskontexts, wurden dabei konstant gehalten, d. h. es wurden nur Interviews mit Personen analysiert, die eine betriebliche Ausbildung nach BBIG/HWO absolviert hatten; Personen aus Ausbildungsmaßnahmen, Praktikanten u. a. m. wurden ausgeschlossen. Die Auswertungsmethode der Beispiel-Studie lehnt sich an Morais und Neves (z. B. 2001, 2010) an: In systematischer und regelgeleiteter Weise wurden vier-skalige Typologien von Modalitäten von Rahmung in betrieblicher Ausbildung erstellt, um später den berichteten Ausbildungserfahrungen einzelner Respondenten eine Rahmungsstärke zuweisen zu können. Diese Typologien, die quer über alle Interviews hinweg erarbeitet wurden, zeigen Faktoren betrieblicher Ausbildung, die, theoretisch begründet, zur Sozialisation der Lernenden beitragen und die somit ein Einflussfaktor für künftige Karriereverläufe sein können. Zugleich weisen die Typologien eine Relation zum zugrundeliegenden pädagogischen Diskurs der betrieblichen Bildung im dualen System auf, weshalb ihre

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Entwicklung hier als Forschungsbeispiel für die theoretisch plausible Herstellung einer Makro-Mikro-Relation vorgestellt wird. Das Interviewmaterial, 30 PZIs mit Absolventen aus dualer Ausbildung in unterschiedlichen Berufen, wurde sowohl offen kodiert als auch theoretisch nach Bernsteins Elementen von Rahmung: Auswahl und Abfolge von Lerninhalten, Lerntempo, Bewertungskriterien und Beziehungen. Dann galt es, Indikatoren zu entwickeln, anhand derer sich Rahmungswerte zeigen, und im iterativen Dialog mit dem Material und der Erkennungsregel für starke und schwache Rahmung die verschiedenen Modalitäten von Rahmung mit aus dem Material entwickelten Deskriptoren zu illustrieren. Die Indikatorenentwicklung erwies sich aufgrund des vom Umfang und Detaillierungsgrad her sehr eingeschränkten Materials als schwierig. Da die Indikatoren in betrieblicher Ausbildung in den unterschiedlichsten Berufen auffindbar sein mussten, schien eine Entwicklung aus dem Interviewmaterial heraus nicht möglich; statt dessen rekurrierte das aus zwei Personen bestehende Auswertungsteam auf zusätzliche Theorie. Da das „Was“ betrieblicher Ausbildung die Vermittlung/Aneignung von beruflicher Handlungsfähigkeit ist (Höhns 2013 unter Bezug auf § 1.3 BBIG; ebenso § 38 BBIG), wurde für die Indikatorenentwicklung auf das Konzept der vollständigen Handlung zurückgegriffen (für eine Überblicksdarstellung siehe, beispielsweise, Bauer et al. 2011), das das Analysieren, Vorbereiten, Ausführen und Bewerten von Handlung umfasst. In der Tat konnten Aussagen zum Ausführen von Handlungen im Betrieb in allen Interviews aufgefunden werden, so dass ein erster Indikator „Ausführen von Arbeitsaufgaben im Betrieb“ formuliert wurde. Die Subkategorien von Rahmung (Auswahl und Abfolge von Arbeitsaufgaben im Betrieb, das Lerntempo beim Handeln und die Kriterien für Handeln) konnten auf diesen Indikator bezogen werden. Darüber hinaus war in den Interviews eine Kategorie „Subjekte“ identifizierbar: Natürlich gab es neben den Aneignern (Auszubildenden) auch Vermittler, also ausbildende Personen, seien es spezialisierte Ausbilder oder Kollegen, und somit eine auf Hierarchie beruhende Relation zwischen den Subjektkategorien. Abb. 2 zeigt die relevanten Analysekategorien und den beginnenden Weg der Abwärts-Elaborierung von „Rahmung“:

Auswahl und Abfolge der auszuführenden Arbeitsaufgaben im Betrieb

Diskursive Regeln

Erwartetes Lerntempo beim Aneignen auszuführender Arbeitsaufgaben im Betrieb Bewertungskriterien für das Aneignen auszuführender Arbeitsaufgaben im Betrieb

Pädagogische Interaktion Rahmung

Soziale Regeln

Beziehung zwischen Auszubildenden und ausbildenden Personen

Abb. 2 Modellierung der Analyse pädagogischer Praxis im Betrieb Abb. 2: Modellierung der Analyse pädagogischer Praxis im Betrieb

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Eine Makro-Mikro-Relation wird hier am Beispiel der Typologie zur diskursiven Regel „erwartetes Lerntempo“ für den Indikator „Arbeitsaufgaben im Betrieb ausführen“ sichtbar gemacht. 10 Die Typologie besteht aus vier Skalen: Indikator Arbeitsaufgaben im Betrieb ausführen

Sehr stark – R++ Wissen und Können wird vorausgesetzt, dem /der Lernenden wird Zeit zum Lernen nicht zugestanden.

Stark – R+ Der Ausbilder „schubst“ den Lernenden, einzelne Aufgaben zu übernehmen/ der Lehrende erwartet, dass der Lernende so weit sein müsste, während der Lernende selbst sich noch nicht traut.

Schwach – RAusbildende verzeihen den Auszubildenden Fehler beim Ausführen von Arbeitsaufgaben aufgrund ihres Auszubildendenstatus; sie erklären den Auszubildenden, je nach Bedarf auch wiederholt, was sie wissen, wie sie handeln müssen.

Sehr schwach – R-Lernende machen sich selbst zeitlichen Druck, indem sie Lücken beim Wissen/Können erkennen und sie auffüllen wollen, oder indem sie die Gesamtausbildungszeit verkürzen.

Abb. 3 Modalitäten von „erwartetem Lerntempo“ in betrieblicher Ausbildung im dualen

System

In dieser Typologie fällt auf, dass der Deskriptor für sehr schwache Rahmung Bernsteins Erkennungsregel für „Rahmung“ in gewisser Weise zuwiderläuft. Diese lautet ja: Rahmung ist stark, wenn Vermittler ausschließlich die Interaktion kontrollieren, und schwach, wenn die Aneigner Kontrolle zugesprochen bekommen, scheinbar, wie Bernstein betont. Der Deskriptor hingegen bedeutet letztlich, dass Lernende selbst Kontrolle über das Lerntempo übernehmen, was in der Theorie nicht vorgesehen ist, sondern vielmehr als Opposition oder Widerstand bezeichnet wird (vgl. Bernstein und Diaz, S. 148). Die Entscheidung zugunsten dieser Formulierung des Deskriptors fiel nach langen Diskussionen auf der Grundlage verschiedener Interviewauszüge, in denen Respondenten die Kontrollübernahme behaupteten, sowie unter Rückgriff auf den oben im Abschnitt „pädagogischer Diskurs“ umrissenen Offiziellen pädagogischen Diskurs (OPD) der betrieblichen Berufsbildung im dualen System, der den in den Interviews geschilderten Ausbildungserfahrungen, mit Bernsteins Worten: der pädagogischen Interaktion, zugrunde liegt. Die folgenden Interview-Auszüge lassen die Entscheidung transparent und nachvollziehbar werden. Narrationen, in denen vom aktiven Einholen von Informationen bei den Kollegen berichtet wird, oder Antworten wie „wenn etwas noch nicht klar war, musste man sich das vielleicht zu Hause doch noch mal eben durchlesen oder in einer ruhigen Minute im Büro“ 10 Für die Auswahl und Abfolge von Lerninhalten, die Bewertungskriterien und die Beziehungen identifizierte Höhns (2015b, 2017) ebenfalls eine Relation zwischen der pädagogischen Interaktion im Betrieb und dem zugrundeliegenden Allgemeinen pädagogischen Diskurs: Auch hier kann sich jeweils eine Übernahme der Kontrolle durch die Lernenden ereignen, wie die Herstellung einer Makro-Mikro-Relation zu erkennen ermöglichte.

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könnte man, für sich genommen, als möglicherweise selbst sich überschätzende Betonung der eigenen Aktivität beim Lernen bewerten, wobei die Rolle der Lehrenden einfach vernachlässigt wird. Solche Narrationen legen es zwar nahe, dass Lernende Wissenslücken selbständig wahrnahmen und sich selbst den Zeitdruck machten, sie zu schließen (anstatt zu warten, bis jemand anders die Lücke wahrnimmt und ihnen erklärt). Allein bieten sie jedoch kein überzeugendes Argument, den Deskriptor im Widerspruch zur Erkennungsregel zu formulieren und eine Veränderung der Theorie zu postulieren. Im Zusammenhang mit Narrationen zur bevorstehenden Prüfung sprachen Respondenten noch deutlicher von ihrer Übernahme der Kontrolle über das Lerntempo im Betrieb: Jemand kam freiwillig samstags in den Betrieb, um zu lernen und gegebenenfalls Kollegen zu fragen. Andere erwirkten extra Übungszeit samstags gemeinsam mit dem Meister, oder sie erwirkten die Erlaubnis, dass freie Zeitphasen zum Üben genutzt werden konnten sowie, dass mehrfach das Geübte durch die Ausbildungsleiterin überprüft wurde. Solche Textpassagen sprechen von einer Aktivität der Lernenden, die schon schwerer wegzuinterpretieren ist: Aktivität beim freiwilligen zusätzlichen zeitlichen Einsatz bzw. der selbstbestimmten Verwendung freier Zeitphasen im Betrieb als Lernphasen sowie bei der Einbeziehung auch der Lehrenden. Den letzten Anstoß, die Erkennungsregel für Rahmung zu überschreiten und in einem Deskriptor die aktive Übernahme von Kontrolle durch die Lernenden zuzulassen, gab eine keineswegs vom Interviewer suggerierte Antwort auf eine Frage nach Zeitdruck beim Lernen durch den Arbeitgeber: „Ich hab verkürzt auch. Also eher umgekehrt.“ Gedanklich erstellt die Respondentin hier den Bezug zum OPD, der ja eine Verkürzung der Ausbildungsdauer unter bestimmten Bedingungen vorsieht (siehe oben), und sie verbindet damit ihre bewusste Kontrollübernahme über den Zeitdruck beim Lernen. 11 Dieser Hinweis erinnerte die Auswerterinnen12 an den Unterschied zwischen dem OPD für die betriebliche Ausbildung und dem für die Schule hinsichtlich der Relation zwischen Zeit und Diskurs. Sie verbanden damit den Gedanken, dass Bernsteins Erkennungsregel für Rahmung, der Vermittler sei stets in Kontrolle über die pädagogische Interaktion und gewähre den Lernenden nur scheinbare Partizipation, aufgrund von Beobachtungen in

11 Tatsächlich war die Verkürzung oder auch Verlängerung in insgesamt sieben der 30 Interviews Thema, teils lediglich aufgrund der Interviewer-Frage nach der Ausbildungsdauer (alle Auszubildenden mit Abitur haben ja gesetzlich die Möglichkeit zur Verkürzung), teils vertieften die Respondenten selbst das Thema. Eine Respondentin berichtete beispielsweise von ihrer Drohung mit Klage, wenn die Verkürzung nicht genehmigt würde. Eine andere Respondentin erwähnte im Zusammenhang mit der Abschlussprüfung ihre Prüfungsangst und dass sie deswegen ganz froh gewesen sei, nicht verkürzt zu haben. Bei zwei Interviews war auch eine Verlängerung der Ausbildungsdauer Thema, einmal aufgrund eines langen Krankenhausaufenthalts, einmal aufgrund von Schwangerschaft. Die werdende Mutter lehnte das Angebot der Ausbildungsfirma, die Ausbildungszeit zu verlängern, ab. Diese Beispiele sollten deutlich machen, dass die Übernahme der Kontrolle über die Gesamtausbildungszeit durch die Auszubildenden in verschiedener Weise realisiert werden kann und wurde. 12 Die Interviews wurden ausgewertet in einem zweiköpfigen Team: eine Ethnologin und eine mit Bernstein vertraute Bildungssoziologin, Ko-Autorin dieses Beitrags. 343

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schulischen Kontexten entwickelt wurde und daher im Kontext der betrieblichen Vermittlung möglicherweise auch nicht gilt. Unter Berücksichtigung der vom OPD für die betriebliche Ausbildung her vorgegebene Individualisierung der Zeit und in Verbindung mit den angeführten Interview-Aussagen entschieden die Auswerterinnen, den Deskriptor für sehr schwache Rahmung in dem Sinne zu formulieren, dass Lernende aktiv Kontrolle über das Lerntempo übernehmen. Die Formulierung des Deskriptors für sehr schwache Rahmung des Lerntempos, die Bernsteins, aus der seinerzeitigen Praxis in Schulen abgeleiteter, Erkennungsregel für Rahmung zuwiderläuft, rechtfertigt sich nicht allein induktiv aus dem Interview-Material heraus, sondern auch theoriebasiert, d. h. unter Berücksichtigung des zugrundeliegenden spezifischen pädagogischen Diskurses der betrieblichen Ausbildung und letztlich der spezifischen Machtverhältnisse in der makrosoziologischen Rekontextualisierungsarena.

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Zusammenfassung und Ausblick

Das Forschungsbeispiel zeigt die Entwicklung einer Typologie mit Realisationen von „Lerntempo“, d. h. von einem Aspekt der „Rahmung“ pädagogischer Praxis, im Kontext „betriebliche Ausbildung nach BBIG/HWO“. Die Entwicklung ging einher mit der Herstellung einer Makro-Mikro-Relation, d. h. einer Relation zum Offiziellen pädagogischen Diskurs (OPD) der deutschen Berufsbildung, der gemäß Bernsteins Rekontextualisierungsregel der pädagogischen Praxis zugrundeliegt und diese regelt. Narrationen über ein in der Theorie bisher nicht vorkommendes bzw. als illegitim ausgeschlossenes Phänomen, die aktive Übernahme von Kontrolle über das Lerntempo durch die Lernenden, gewannen durch einen Rückbezug auf die speziellen Antworten dieses OPD auf die Frage „Wer darf wem was unter welchen Bedingungen vermitteln?“ theoretische Plausibilität. Das Phänomen wurde daraufhin in die Theorie integriert. Diese Modifikation der Theorie erfolgte nicht ausschließlich induktiv, sondern auch durch Rückbezug auf andere theoretische Konzepte, auf den OPD und die Rekontextualisierungsregel.13 Die Typologie entstand nicht durch stärkere Abstrahierung empirischer Beschreibungen, sondern durch systematische und regelgeleitete Abwärts-Elaborierung eines hoch abstrakten Konzeptes, hier: „Rahmung“. Die Regeln zur Erkennung theoretischer Konzepte in der realen Welt sind, wie oben erläutert wurde, in Bernsteins Konzeptsprache mit „starker Grammatik“ (L1) enthalten. Die von den Forschenden zu entwickelnde externe Beschreibungssprache (L2) ist daher nicht zu verwechseln mit einer Inhaltsanalyse, sondern sie folgt Beschreibungsprinzipien, die „konstruieren, was als empirische Relationen 13 Die Regelung der pädagogischen Praxis durch den zugrundeliegenden OPD erfolgt gemäß der Rekontextualisierungsregel in nicht-determinierender Weise. Auch dafür fanden sich Belege im Interviewmaterial, die in dem Deskriptor für sehr starke Rahmung des Lerntempos verdichtet wurden (ausführlich dazu Höhns 2017).

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gelten soll und die diese Relationen in konzeptuelle Relationen übersetzen“ (Bernstein 2000, S. 133). Typologien wie die hier präsentierte stellen also keine Idealtypen dar im Sinne einer abstrahierten Merkmalssammlung, die, wie Bernstein (2000, S. 123) anmerkt, nicht in der Lage ist, anderes als sich selbst zu generieren. Dadurch unterscheiden sie sich beispielsweise von Greinerts (2010) idealer Typologie von Qualifikationsmodellen und zugeordneten, aus der Praxis abgeleiteten Lehr-/Lernformen. Vielmehr kategorisieren Bernsteins ordinal organisierte Typologien unterschiedlich starke Modalitäten von Klassifikation und (wie hier) Rahmung für ein jeweils zu spezialisierendes Untersuchungsfeld (hier: die betriebliche Ausbildung im dualen System). Ein konkreter Untersuchungsgegenstand kann dann anhand von jeweils festzulegenden Indikatoren definiert werden durch seine Position auf Kontinua von unterschiedlich starken K und R. Dadurch wird auch die Erfassung von Veränderungen im Untersuchungsfeld als Veränderungen in den Stärken von K und R möglich. Vermittels der regelgeleiteten und systematischen Entwicklung von L2 können die Prinzipien Klassifikation und Rahmung in den verschiedensten Kontexten, in verschiedenen Vermittlungssystemen und auch auf unterschiedlichen sozialen Ebenen sowie über die Zeit hinweg14 eindeutig und nachvollziehbar identifiziert werden. Wie das Forschungsbeispiel zeigt, ermöglichen die in Bernsteins Theoriesprache enthaltenen „Erkennungsregeln“ es auch, Phänomene zu identifizieren, die zwar einen Bezug zur Theorie haben, jedoch von ihr (noch) nicht erfasst sind, wo also Weiterungen der Theorie notwendig sind. Letzteres ist besonders relevant bei Forschung in neuen Kontexten wie z. B. der Vermittlung im Betrieb.15 Das Forschungsbeispiel zeigt, dass ein iterativer Dialog zwischen der Theorie, ihren Erkennungsregeln und dem kodierten Datenmaterial es der empirischen Wirklichkeit erlaubt, ihrerseits die Theorie zu verändern, so dass auch die von Altrichter und Heinrich (2007, S. 74) befürchtete „Langeweile“ oder Selbst-Referentialität vermieden wird. Aufgrund ihres Potenzials, die Theorie zu modifizieren, haben Typologien wie die hier vorgestellte nicht nur deskriptive Funktion, sondern sind selbst Teil der Theorie, d. h. können ihrerseits wieder als heuristische Instrumente verwendet werden.16 Auch Konzepte von mittlerem Abstraktionsgrad entwickelt Bernstein mit Hilfe der Prinzipien Klassifikation und Rahmung. Aufgrund von Unterrichtsbeobachtungen, die auf Merkmale fokussieren, anhand derer sich Klassifikation und Rahmung zeigen, definiert Bernstein (1977a, Kap. 6) beispielsweise sichtbare und unsichtbare Pädagogik, wie Moore (2006) erläutert. Bernsteins Konzepte sind also als entgegengesetzte Enden auf Kontinua

14 Morais und Neves (2001b) sowie Neves und Morais (2001a) modellieren am Beispiel portugiesischer Schulcurricula für Naturwissenschaften unter zwei unterschiedlichen politischen Regimes Veränderungen über die Zeit hinweg mit Hilfe von Klassifikation und Rahmung. 15 Bernstein entwickelte seine Konzepte aufgrund von Beobachtungen in Schulen im England der 1970er, 1980er Jahre. Insofern ist jeder andere Untersuchungskontext ein neuer Kontext. 16 Um die Typologie aus dem Forschungsbeispiel als heuristisches Instrument für die Interview­ analyse zu nutzen, wäre zuerst noch die Entwicklung weiterer Indikatoren wünschenswert. 345

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unterschiedlicher Klassifikations- und Rahmungsstärken aufzufassen17, wie Bernstein (2000, S. 123) auch selbst betont. Mit Hilfe von Klassifikation und Rahmung können somit nicht nur Typologien, sondern auch Konzepte als Elemente einer Beschreibungssprache mittlerer Reichweite entwickelt werden, die in jedem neuen Untersuchungskontext produktiv eingesetzt werden können. Was bieten Analysen mit den konzeptuellen Instrumenten Klassifikation und Rahmung der EG-Forschung und was nicht? Die vermittels der Prinzipien Klassifikation und Rahmung erzeugte Beschreibungssprache, die Typologien ebenso wie die Konzepte, bilden die Empirie nicht vollständig ab. Empirische Phänomene sind, wie schon gesagt, als Realisationsform eines Sets von Möglichkeiten zu begreifen, die durch die generativen Prinzipien von Klassifikation und Rahmung erzeugt werden (Moore 2006, S. 32). Bernstein (2000, S. xvi) rechtfertigt dies mit dem Gewinn, den seine Theorie bietet, nämlich eine Integration von unterschiedlichen Analyseebenen in einer einheitlichen Beschreibungssprache. Ein weiterer Gewinn, auf den Gamble (2004) hinweist, ist, dass Bernstein fertige Operationalisierungen ersten Grades bietet für fast jeden Bereich der Erziehungswissenschaft18. Somit bietet er eine heuristische Orientierung auch für Fragestellungen der Relation zwischen Steuerungsmaßnahmen und ihrer Wirkung auf verschiedenen Ebenen des Bildungssystems. Arbeit mit Bernsteins Konzeptsprache bedeutet, dass man sich auf eine ungewohnte Herangehensweise einlassen muss, was Breier (2003, zit n. Gamble 2004, S. 52) sogar als „symbolic labour“ bezeichnet, als bewusste Unterwerfung unter die Bedeutungssetzungen Bernsteins. Eine zentrale Setzung besteht darin, dass die Elemente von Bernsteins Code, Klassifikation und Rahmung, Struktur und Agency in nicht-determinativer Weise verbinden und eine gültige Antwort auf die bereits eingangs benannte Frage darstellen, wie sich Macht und Kontrolle in Kommunikationsprinzipien übersetzen, und wie diese Kommunikationsprinzipien Formen des Bewusstseins differentiell regulieren. Eine wachsende Forschergemeinschaft weltweit arbeitet produktiv auf der Grundlage dieser Setzung. Für Fragestellungen der EG-Forschung zu Steuerungsmaßnahmen und ihren Wirkungen, die eine differentielle Regulierung von Bewusstsein nicht ausblenden wollen, scheint Bernsteins Konzeptsprache eine perspektivreiche Herangehensweise zu bieten.

17 Weitere Beispiele für oppositionelle, aber nicht dichotome Konzeptpaare sind: Sammlungs-Curriculum vs. Integriertes Curriculum (Bernstein 1977a,b); offene vs. geschlossene Schultypen (Bernstein 1977a,b); Kompetenzmodell vs. Performanzmodell (Bernstein 2000). 18 Siehe z. B. Fußnote 17.

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Was kann die Strukturationstheorie zur Educational Governance-Forschung beisteuern? Theoretische und empirische Überlegungen Sebastian Niedlich

Strukturationstheorie Zusammenfassung

Der Beitrag geht der Frage nach, welche Potenziale Giddens‘ Strukturationstheorie bietet, um die theoretischen Grundlagen der Educational Governance-Forschung zu schärfen. Zu diesem Zweck wird zunächst in die Grundlagen der Strukturationstheorie eingeführt und die Nähe zu zentralen Ausgangspunkten bzw. Annahmen der Educational Governance-Forschung aufgezeigt. Theoretischen Impulsen aus der Strukturationstheorie wird sodann mit Blick auf zwei Konzepte nachgegangen: 1. Verfügungsrechte und -fähigkeiten sowie 2. Akteurskonstellationen. Zunächst wird mit Blick auf Verfügungsrechte und -fähigkeiten ein Vorschlag zur Systematisierung gemacht, der sich auf Regeln und Ressourcen als wesentliche Strukturaspekte stützt. Die Verknüpfung dieser Strukturaspekte mit den drei Strukturdimensionen Signifikation, Herrschaft und Legitimation ermöglicht es – gestützt auf Giddens‘ Verständnis von Macht – anschließend, zentrale Voraussetzungen für die Handlungskoordination von Akteuren zu thematisieren. Für die Analyse von Akteurskonstellationen, so die Schlussfolgerung, dürfte es von besonderem Interesse sein, die je spezifischen Beziehungsgeflechte von Signifikation, Herrschaft und Legitimation in den Blick zu nehmen und zu analysieren, welche sozialen Positionen und Identitäten sich daraus ableiten. Um die theoretischen Überlegungen zu veranschaulichen, werden diese anschließend auf die Regionalisierung des deutschen Bildungssystems als Gegenstand der Educational Governance-Forschung übertragen. Schlüsselbegriffe

Strukturationstheorie, Verfügungsrechte, Akteurskonstellation, Macht, Regionalisierung 

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_17

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1 Einleitung Mit seiner Theorie der Strukturierung hat Anthony Giddens eine umfassende Sozialtheorie vorgelegt, deren Interesse einer interdisziplinären Sozialwissenschaft und der Verbindung von theoretischen und substantiellen Fragen gilt (vgl. Joas 1995, S. 11). Das begriffliche Instrumentarium ist von verschiedenen sozialwissenschaftlichen Disziplinen aufgegriffen worden (vgl. Walgenbach 2006, S. 403). Indes scheint die Strukturationstheorie für die Forschung im Bildungsbereich bislang kaum zum Einsatz zu kommen. Dies gilt auch für die Erforschung von Fragen der Handlungskoordination und der Steuerung im Bildungssystem (siehe aber Elšik und Güttel 2007), dem sich der noch relativ junge Ansatz der Educational Governance-Perspektive widmet. Um Governance im Bildungssystem zu erforschen, ist es notwendig, ein theoretisch fundiertes analytisches Inventar zu entwickeln (Altrichter und Maag Merki 2016). Bei diesem Vorhaben wird zwar bereits auf die Strukturationstheorie Bezug genommen, eine ausführliche Auseinandersetzung mit dem Ansatz von Giddens hat dabei aber bislang nicht stattgefunden. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden der Frage nachgegangen, welches Potenzial die Strukturationstheorie für die Educational Governance-Forschung bietet. Zu diesem Zweck wird zunächst die Strukturationstheorie kurz in ihren Grundzügen dargestellt. Anschließend werden daraus Ansatzpunkte für die Erforschung von Educational Governance abgeleitet. Erörtert wird dabei erstens, wie das Konzept von Verfügungsrechten und -fähigkeiten mittels der Strukturationstheorie weiterentwickelt und das Verhältnis von Struktur und Handeln damit präziser gefasst werden kann. Zweitens wird der Frage nachgegangen, wie das Konzept der Akteurskonstellation geschärft werden kann, indem auf das Konzept der „Strukturierungsmodalitäten“ sowie das Machtverständnis der Strukturationstheorie zurückgegriffen wird. Im Anschluss wird die forschungspraktische Anwendung dieser Überlegungen exemplarisch anhand der Regionalisierung des deutschen Bildungswesens veranschaulicht. Der Beitrag schließt mit einem kurzen Fazit.

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Grundzüge der Theorie der Strukturierung

Giddens hat die Theorie der Strukturierung als Alternative zu „imperialistischen“ Theoriebemühungen entwickelt, die entweder Handeln und Sinn oder der Struktur den Vorrang in der Erklärung menschlichen Verhaltens zuweisen (Giddens 1995a, S. 52). Giddens geht davon aus, dass Menschen grundsätzlich in der Lage sind, als bewusst handelnde Akteure ihr Verhalten reflexiv zu steuern und dies auch ständig und routinemäßig tun (ebd., S. 53). Gleichwohl konstatiert er, dass Individuen die Welt nicht nach Belieben gestalten könnten, vielmehr entzögen sich die strukturellen Momente sozialer Systeme der Kontrolle individueller Akteure (ebd., S. 78). Allerdings dürfe diese Feststellung nicht zu der Schlussfolgerung führen, dass menschliches Verhalten strukturell determiniert sei. Zwar gebe es soziale Kräfte, denen Handelnde scheinbar „nicht widerstehen“ könnten. Dies

Strukturationstheorie

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bedeute aber nicht, dass sie sich nicht dagegen wehren könnten. Vielmehr sei es so, dass „ihnen nur deshalb nichts anderes übrigbleibt, als sich an die in Frage stehenden Entwicklungstrends anzupassen, weil sie entsprechende Motive oder Ziele, die ihren Handlungen zugrundeliegen, als gegeben akzeptieren“ (ebd., S. 232). Struktur wirke dementsprechend nicht „wie Naturgewalten auf die Akteure ein, um ein bestimmtes Verhalten zu erzwingen“ (ebd., S. 235); einen eigenständigen Typus „struktureller Erklärung“ könne es in den Sozialwissenschaften nicht geben. Erklärungen müssten stattdessen immer bezogen sein „auf das zweckgerichtete, vernünftige Verhalten von Akteuren sowie auf dessen Verknüpfung mit den ermöglichenden und einschränkenden Aspekten der sozialen und materiellen Kontexte, in denen dieses Verhalten stattfindet“ (ebd., S. 232–233) Dem Dualismus, der zu einem Entweder/Oder von Handeln und Struktur, von Subjekt und Objekt führt, setzt Giddens die Dualität von Struktur entgegen. Der Kerngedanke der Dualität von Struktur besteht darin, dass Strukturen sowohl Medium als auch Ergebnis von Handeln sind (ebd., S. 77). Um handeln zu können, stützen sich die Akteure auf Strukturen, und indem sie dies tun, produzieren sie die Bedingungen, die ihr Handeln ermöglichen (ebd., S. 52). Verständlich wird diese Idee am Beispiel von Sprachregeln. Menschen bringen beim Sprechen bestimmte Sprachregeln zur Anwendung und ermöglichen so nicht nur die Verständigung mit anderen Menschen, sondern bestätigen auch diese Regeln selbst in ihrer Gültigkeit (vgl. Giddens 1995, S. 76f.). Wie dieses Beispiel zeigt, hat Struktur sowohl einschränkenden als auch ermöglichenden Charakter: Die Sprachregeln geben einen Rahmen vor, d. h. sie schränken Ausdrucks- und Deutungsmöglichkeiten ein, machen auf diese Weise aber Verständigung auch erst möglich. Dass Struktur regelmäßig reproduziert wird, indem sich Handelnde darauf beziehen, ist indes nicht garantiert – möglich ist ebenso die Veränderung der Struktur. Struktur hat nur insofern Bestand, „als Formen sozialen Verhaltens über Raum und Zeit hinweg permanent reproduziert werden“ (ebd., S. 34); Struktur stellt eine „virtuelle Ordnung“ dar – sie existiert nur insofern, als sie sich in Praktiken realisiert, und als „Erinnerungsspuren“, die das Verhalten orientieren (ebd., S. 68f.). Mit dem Begriff der „Strukturierung“ sind sodann die Bedingungen angesprochen, die bestimmen, ob Struktur Bestand hat oder sich verändert, wie sie in Interaktionszusammenhängen produziert und reproduziert wird (ebd., S. 77). Struktur wird zu diesem Zweck definiert als bestehend aus Regeln und Ressourcen (ebd., S. 45f.), wobei Giddens jeweils zwei Arten unterscheidet. • Regeln stellen verallgemeinerbare Verfahrensweisen dar, die in der Ausführung sozialer Praktiken angewendet werden (ebd., S. 73). Giddens trennt hier zwischen „normativen Elementen“, die Wertvorstellungen betreffen, sowie „Signifikationscodes“, die sich auf die Konstitution von Sinn beziehen. • Mit Blick auf Ressourcen trennt Giddens zwischen „autoritativen Ressourcen“ und „allokativen Ressourcen“. Autoritative Ressourcen beziehen sich auf die Koordination des Handelns von Menschen, allokative Ressourcen hingegen auf die Kontrolle über materielle Produkte oder über bestimmte Aspekte der materiellen Welt (ebd., S. 45f.). 353

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Strukturierung erfolgt nun, indem sich Akteure in ihrem Handeln auf diese Regeln und Ressourcen beziehen. Grundsätzlich geht Giddens dabei davon aus, dass Individuen bewusstseinsfähig sind und reflexiv handeln. Das heißt, die Akteure besitzen „die Fähigkeit, zu verstehen, was sie tun, während sie es tun“ (ebd., S. 36). Gleichzeitig kommt dieses Wissen im Alltagshandeln aber zumeist stillschweigend zur Anwendung und wird in der Regel nicht diskursiv zum Ausdruck gebracht. Dieses „praktische Bewusstsein“ verbindet sich mit der Routinisierung des Alltagshandelns, d. h. alltägliche Handlungen werden in gleicher Weise Tag für Tag vollzogen und sorgen so für „Seinsgewissheit“, die erlaubt, mögliche Spannungs- bzw. Angstquellen auszublenden (ebd., S. 37). Routine stellt daher die vorherrschende Form der sozialen Alltagsaktivität dar. Gerade in routinisierten Praktiken komme die Dualität von Struktur zum Ausdruck, weil sie die regelmäßige Reproduktion von Strukturen mit sich bringen (ebd., S. 336). Routinisierung spielt somit eine Schlüsselrolle dabei zu erklären, wie menschliche Sozialbeziehungen Raum und Zeit überbrücken (ebd., S. 141). Dass Akteure im Alltag routiniert handeln, bedeutet indes nicht, dass sie nicht in der Lage wären, ihr Verhalten zu beschreiben und Gründe dafür zu nennen. Menschen verfügen auch über ein „diskursives Bewusstsein“. Die Bewusstheit menschlicher Akteure sieht Giddens indes als stets begrenzt an. Dies führt er zum einen auf das Unbewusste zurück, also die Tatsache, dass Anteile von Kognition und Motivation dem Menschen nicht bewusst zugänglich sind, und zum anderen darauf, dass niemals sämtliche Handlungsbedingungen und -folgen erfasst werden können (ebd., S. 336–337). Die begrenzte Bewusstheit und die Routinisierung von Praktiken bedingen, dass menschliches Handeln nicht intendierte Folgen nach sich zieht, d. h. es kommt zu Ereignissen, „die nicht geschehen wären, wenn der Akteur sich anders verhalten hätte, deren Hervorbringen aber nicht innerhalb der Reichweite der Macht des Handelnden liegen“ (ebd., S. 61f.). Solche nicht intendierten Handlungsfolgen können wiederum zu den unerkannten Bedingungen weiteren Handelns werden. Trotz der genannten Einschränkungen kommt bewusst handelnden Akteuren eine Schlüsselposition in der Theorie der Strukturierung zu. So geht Giddens davon aus, dass Akteure nicht nur ihr eigenes Alltagshandeln steuern, reflexive Steuerung richtet sich auch auf das Verhalten anderer Akteure und den Kontext, in dem sich die Akteure bewegen (ebd., S. 55f.). Reflexive Steuerung beschränkt sich dabei nicht auf konkrete Interaktionszusammenhänge, sondern betrifft auch die darüber hinausgehende „System-Ausdehnung“ (ebd., S. 246). Das Theoretisieren von Menschen über ihr Handeln beinhalte den Versuch, „hoch generalisierte Bedingungen der Systemreproduktion zu reflektieren und dadurch zu steuern“ (ebd., S. 79). Giddens interessiert sich für strategisch situierte Akteure, die Gesamtbedingungen der Systemproduktion reflexiv zu regulieren versuchen, entweder um die Dinge, so wie sie sind, zu erhalten oder um sie zu verändern.“ (ebd., S. 80). „Steuerung“ erscheint aus der Perspektive der Strukturationstheorie damit prinzipiell, wenn auch nicht uneingeschränkt, möglich.

Strukturationstheorie

3

355

Ansatzpunkte für die Educational Governance-Forschung

Giddens liefert damit einen Ansatz, der gerade auch für die Betrachtung von Steuerung und Handlungskoordination im Bildungswesen interessante Perspektiven eröffnet. Das in den bisherigen Ausführungen zu erkennende Verständnis von Steuerung entspricht grundsätzlich dem sozialwissenschaftlich begründeten Steuerungsbegriff, wie er der Educational Governance-Perspektive zugrunde liegt. Ein solcher Steuerungsbegriff, der ein Bewusstsein der Grenzen direkter Steuerbarkeit zum Ausdruck bringen sollte, umfasst u. a. die folgenden Elemente (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 3ff.): • eine Vielzahl steuerungsrelevanter Akteure mit unterschiedlichen Interessen und Gestaltungs- bzw. Verhinderungsmöglichkeiten, • unterschiedliche Eigenlogiken von Akteuren und Systemen, • die reflexive Berücksichtigung dieser Eigenlogiken und die darauf basierende Einflussnahme seitens der Akteure, • intentionales Handeln, das aber mit begrenzter Rationalität und nicht intendierten Folgen verbunden ist. „Steuern“ meint dann nicht mehr die unmittelbare Verwirklichung der intendierten Ziele, sondern dass „die Zufälligkeit oder Beliebigkeit von Folgehandlungen eingeschränkt wird“ (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 6; s.a. Altrichter und Heinrich 2005, S. 126; Kussau und Brüsemeister 2007). Dieses Verständnis von Steuerung ist nicht nur gut mit dem von Giddens vereinbar, in der Educational Governance-Forschung wird auch explizit auf die Strukturationstheorie verwiesen (s. z. B. Altrichter und Maag Merki 2016; Altrichter und Heinrich 2007). Die Educational Governance-Forschung wird in der Tradition der Institutionenanalyse verortet, soll aber Akteure und ihre Gestaltungsmöglichkeiten stärker berücksichtigen (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 16). Gefordert wird, die Forschung müsse „sowohl die Intentionalität der Akteurperspektive als auch die Funktionalität einer strukturorientierten Sichtweise in ihrer Strategie anerkennen, ihnen methodisch gerecht werden, sie aber letztlich transzendieren“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 70–71). Die Vorstellung der Dualität von Struktur wird auch für die Betrachtung von Educational Governance herangezogen, etwa wenn Kussau und Brüsemeister (2007, S. 29) argumentieren, Interdependenz – deren Management ein zentrales Thema der Educational Governance-Perspektive darstellt – sei sowohl als Restriktion als auch als Handlungschance zu begreifen. Steuerung ist in dieser Sichtweise „innerhalb eines doppelt indirekten Verhältnisses“ zu verstehen: „Einmal ist jeder steuernde Akteur noch vor jeder Steuerungshandlung von Abhängigkeiten (Interdependenzen) gegenüber anderen Akteuren beeinflusst, ferner von der Beeinflussung durch Steuerungsaktivitäten anderer Akteure und die festgelegten Pfade durch eigene vorangehende Steuerungsaktivitäten. Zum anderen kann ein Steuerungsakteur in seinen konkreten Zielen nur darauf abstellen, anderen Akteuren Opportunitäten zu eröffnen und Restriktionen einzubauen, mit deren Hilfe diese anderen Akteure zu spezifischem Handeln veranlasst werden können.“ (ebd., S. 24–25) 355

356

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Indem die Annahme einer Dualität von Struktur übernommen wird, soll die Educational Governance-Analyse zudem eine dynamische, prozessorientierte Ausrichtung erhalten, wobei das Verhältnis zwischen Handlung und Struktur nicht theoretisch vorausgesetzt, sondern empirisch geklärt werden soll (Altrichter und Heinrich 2007, S. 75). In den Blick zu nehmen sind dabei jeweils der spezifische historisch-kulturelle Kontext, die Intentionen und Handlungslogiken der Akteure, die zwischen ihnen erfolgenden Vermittlungsprozesse und die daraus resultierenden Implementationsdynamiken (ebd., S. 61). Betont wird darüber hinaus die Notwendigkeit, eine theoretische und analytische Basis zu schaffen, die dem Mehrebenencharakter von Governance Rechnung trägt. Dazu ist es erforderlich, Handlungskoordination auf sowie zwischen verschiedenen Ebenen und Systemelementen zu erfassen und dabei auch für die Innenperspektive von Akteuren sensibel zu sein (Maag Merki und Altrichter 2016 et al., S. 482; Altrichter und Heinrich 2007, S. 62). Schließlich warnt die Educational Governance-Perspektive davor, Akteure als gegebene, unveränderliche Handlungseinheit zu missdeuten: „In ihren Verhaltensakten stützen sich Akteure auf die in der sozialen Situation vorhandenen Strukturen (…) und die Verhaltensangebote anderer Akteure. Sie werden als ‚Agierende‘ in diesen Transaktionen ‚neu erzeugt‘ bzw. ‚umgebildet‘. Die analytische Voraussetzung von bestimmten Akteuren darf daher nicht dazu verführen, deren mögliche Transformation im Zuge dieser Prozesse zu übersehen. Im Gegenteil ist gerade zu vermuten, dass sich die Art und Weise, wie ein Akteur handelt und einflussreich wird, im Zuge von Prozessen der Systemtransformation verändert.“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 62)

Dieses Zitat verdeutlicht noch einmal die grundsätzliche Nähe zwischen Governance-Perspektive und Strukturationstheorie. Governance lässt sich verstehen als Resultat reflexiver Strukturation (Ortmann et al. 1997). Insofern erscheint es lohnenswert, die Strukturationstheorie zu nutzen, um die Educational Governance-Perspektive weiter zu fundieren. Zu diesem Zweck werden in den folgenden Abschnitten die governancetheoretischen Konzepte der Verfügungsrechte bzw. -fähigkeiten sowie der Akteurskonstellation herangezogen.

3.1

Verfügungsrechte und -fähigkeiten

Die Frage, wie sich das Verhältnis von Akteur und Struktur in der Erforschung des Bildungssystems fassen lässt, ist in der der Educational Governance-Forschung bereits vergleichsweise weitgehend theoretisch reflektiert. Die Educational Governance-Forschung interessiert sich für „das Zustandekommen, die Aufrechterhaltung und die Transformation sozialer Ordnung und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 8, Aufzählung weggelassen). Indem die Handlungskoordination zwischen Akteuren fokussiert wird, nimmt die Educational Governance-Forschung eine relationale Perspektive ein, d. h. die Beziehungen und das Zusammenspiel zwischen den Akteuren stehen im Vordergrund. Die Analyse kann sich dabei zum einen auf die

Strukturationstheorie

357

„Regelungsstruktur“ richten, die das Verhalten der Akteure beeinflusst (Schuppert 2006, S. 374), zum anderen auf die „Leistungsstruktur“, die sich unmittelbar auf die Erbringung von Bildungsleistungen bezieht (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007). In der bisherigen Educational Governance-Literatur wird in erster Linie die Regelungsstruktur in den Blick genommen. Diese wird dabei mit Verweis auf Braun (2001, S. 247) verstanden als „spezifische Organisiertheit von Verfügungsrechten zum Treffen von Entscheidungen“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 63; vgl. Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33; Altrichter und Maag Merki 2016, S. 10). Verfügungsrechte begründen Handlungsfähigkeit, Einfluss und relatives Gewicht von Akteuren. Die Struktur von Verfügungsrechten ist Grundlage aktuellen Handelns, aber auch Ergebnis vorangegangener Handlungskoordination (Altrichter und Heinrich 2007, S. 63); die Regelungsstruktur wird nur als „gehandelte“ sozial relevant, d. h. indem sich Akteure auf sie beziehen (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 10). Um das Konzept der Verfügungsrechte näher zu beschreiben, greift die Educational Governance-Literatur auf die Giddenssche Definition von Struktur zurück und unterscheidet zwischen den Normen, auf die sich Akteure beziehen, und den Ressourcen, die sie nutzen können (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 34) bzw. zwischen Verfügungsrechten und Verfügungsfähigkeiten (Altrichter und Heinrich 2007, S. 63–64). Mit Blick auf Normen bzw. Verfügungsrechte verweisen die Autoren auf Gesetze, Verordnungen, Verträge, Handlungsanweisungen, informelle Rechte, „ungeschriebene Gesetze“, Umgangsregeln und Gepflogenheiten; es geht also um verpflichtende Regeln, um „Sollen“. Ressourcen betreffen demgegenüber das „Können“ der Akteure und umfassen neben materiellen Ressourcen, wie etwa Geld, auch immaterielle Ressourcen, beispielsweise Zeit, Kompetenz und die Fähigkeit zur Sinngebung und Interpretation (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 34). Das Konzept der Regelungsstruktur bzw. der Verfügungsrechte weist damit einerseits zwar deutliche Parallelen zum Konzept der Struktur in der Strukturationstheorie auf, andererseits zeigen sich aber auch Unterschiede. So definiert zwar auch Giddens Struktur als Regeln und Ressourcen (Giddens 1995a, S. 45f.), legt aber ein anderes Verständnis zugrunde, und zwar sowohl in Bezug auf a) Regeln als auch b) Ressourcen. a) Regeln beschreiben bei Giddens verallgemeinerbare Verfahrensweisen, die in der Ausführung sozialer Praktiken angewendet werden (ebd., S. 73). Diese Verfahrensweisen beinhalten aber nicht nur normative Elemente, sondern auch „Signifikationscodes“, die sich auf die Konstitution von Sinn beziehen. Neben formellen und informellen Rechten und Pflichten sind damit also auch kognitive Aspekte angesprochen. Nun finden kognitive Aspekte in der Governance-Forschung im Allgemeinen und der Educational Governance-Perspektive im Besonderen durchaus Beachtung. So verweisen vorliegende Arbeiten wiederholt auf die Bedeutung von Wissen, Informationsverarbeitung und Wirklichkeitsinterpretationen. Grundlegend ist dabei die Einsicht, dass Akteure sich bildungspolitische „Innovationsaufforderungen“ zunächst aneignen und entsprechende Praktiken ausbilden müssen (Bormann 2011, 2014; s.a. die Konzepte der „Rekontextualisierung“ bei Fend 2008, S. 174ff. und des „Nacherfindens“ bei Kussau 2007, S. 293). Berücksichtigung finden solche Überlegungen etwa im Kontext von Evaluation (Brüsemeister und Eubel 2008; Ber357

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Sebastian Niedlich

kemeyer et al. 2016; Kotthoff et al. 2016), datengestützten Feedbackprozessen (Altrichter 2016) und evidenzbasierter Steuerung (Dedering 2016). Damit sind Fälle angesprochen, in denen Handlungskoordination den reflexiven Umgang mit Wissen beinhaltet. Betont wird darüber hinaus, dass die Konstruktion von Bedeutung und der Rückgriff auf (professionelle) Wissensbestände („working knowledge“) auch und gerade im routinemäßigen Alltagshandeln eine wichtige Rolle spielen (vgl. Heinelt 2009, zum Konzept des „working knowledge“ siehe Dedering 2016 sowie Ortmann und Sydow 2001). Auch die Betonung unterschiedlicher Akteurslogiken verweist nicht zuletzt auf die Bedeutung kognitiver Aspekte. So werden Schnittstellenprobleme, die bei grenzüberschreitender Koordination auftreten, neben unterschiedlichen Handlungslogiken und Werthierarchien auch auf akteurspezifische „Sprachen“ und Aufmerksamkeitsprioritäten zurückgeführt (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 11). Unterschiedliche „Sinnlogiken“ im Bildungssystem sind demnach als konstitutives Element zu betrachten und unterschiedliche administrative, pädagogische, wirtschaftliche, wissenschaftliche oder professionsbezogene Maßstäbe systematisch in Rechnung zu stellen (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33). Das Giddenssche Verständnis von Regeln auf die Educational Governance-Perspektive zu übertragen, bedeutet also nicht, letztere erst noch für kognitive Aspekte zu öffnen; es geht vielmehr darum, kognitive Aspekte systematisch in das Konzept der Regelungsstruktur zu integrieren. Darüber hinaus lässt sich der Regelbegriff mit Hilfe der Strukturationstheorie weiter präzisieren. So schlägt Giddens Gegensatzpaare vor, anhand derer die Hauptmerkmale von Regeln beschrieben werden können (Giddens 1995a, S. 74): • intensiv – oberflächlich: Die Intensität von Regeln bemisst, wie weitgehend Regeln in den Prozess des Alltagshandelns eingelassen sind. Als Beispiele für intensive Regeln nennt Giddens Sprachregeln sowie Verfahrensregeln, die die Abfolge von Rede und Widerrede in Interaktionen organisieren (ebd.). • stillschweigend – diskursiv: Gerade alltägliche Regeln sind laut Giddens zumeist nicht diskursiv formuliert, sondern werden stillschweigend verstanden. Giddens betont dabei, dass die „diskursive Formulierung einer Regel (…) bereits eine Interpretation eben dieser Regel“ darstelle – die diskursive Formulierung der Regel könne daher „auf eine Änderung ihrer Form der Anwendung hinauslaufen (ebd.). • informell – formalisiert: Die formale Kodifizierung von Regeln setzt deren diskursive Formulierung voraus, geht aber noch einen Schritt weiter. Als typische Fälle formalisierter Regeln gelten Giddens Gesetze, bürokratische Regeln und Spielregeln. Giddens legt großen Wert darauf, dass nicht alle Regeln formuliert sind – formulierte Regeln sind „eher kodifizierte Interpretationsregeln denn Regeln als solche. Sie sollten nicht als Exemplifizierung von Regeln im allgemeinen genommen werden, sondern als spezifische Typen einer formulierten Regel, die dank ihrer offenen Formulierung spezifische Eigenschaften annehmen.“ (ebd., S. 73) • schwach sanktioniert – stark sanktioniert: Die Sanktionierung von Regeln kann mit ihrer Kodifizierung verbunden sein, etwa wenn Gesetze mit einer formell vorgeschriebenen Abstufung der Bestrafung einhergehen. Dies bedeutet aber nicht, dass formell

Strukturationstheorie

359

fixierte Sanktionen grundsätzlich stärker ausfallen. So warnt Giddens mit Verweis auf Garfinkels „Krisenexperimente“ davor, „die Wucht informell in Anschlag gebrachter Sanktionen für eine Reihe alltagsweltlicher Praktiken zu unterschätzen“ (ebd., S. 75). Die von Giddens vorgeschlagenen Unterscheidungen erscheinen für die Educational Governance-Forschung nützlich, weil sie nicht nur erlauben, die vielfältigen in der Praxis relevanten Regeln zu unterscheiden und zu charakterisieren, sondern auch Hinweise auf ihre relative Bedeutung geben können. Giddens geht es dabei insbesondere darum zu verdeutlichen, dass nicht zwangsläufig explizit formulierte Regeln die größte Bedeutung für das Handeln der Akteure haben. Er kritisiert, dass „es Sozialwissenschaftler gewöhnlich für erwiesen halten, daß den abstrakteren Regeln – etwa kodifizierten Gesetzen – der größte Einfluß auf die Strukturierung sozialer Aktivitäten zukommt.“ Dieser Auffassung hält Giddens, entgegen, dass „viele scheinbar triviale Verfahrensregeln, denen im täglichen Leben gefolgt wird, eine nachhaltige Wirkung auf den größten Teil des sozialen Verhaltens haben.“ (Ebd., S. 74) Giddens Diskussion von Regeln legt insofern nahe, bei der Erforschung von Handlungskoordination im Bildungswesen den Blick nicht auf einzelne Steuerungs- und Reformansätze zu verengen. Vielmehr ist es notwendig, den Umgang mit solchen Ansätzen im Zusammenhang mit dem routinemäßigen Alltagshandeln der Akteure nachzuvollziehen. b) Mit Blick auf Ressourcen trennt Giddens zwischen „allokativen Ressourcen“ und „autoritativen Ressourcen“. Allokative Ressourcen betreffen die Kontrolle über materielle Produkte oder über bestimmte Aspekte der materiellen Welt, autoritative Ressourcen beziehen sich hingegen auf nichtmaterielle Ressourcen, die sich aus dem Vermögen, die Aktivitäten menschlicher Wesen verfügbar zu machen, herleiten (ebd., S. 429). Während materielle Aspekte nicht zu vernachlässigen sind, erscheinen für die Educational Governance-Perspektive hier vor allem die autoritativen Ressourcen von Interesse. So stellt für Giddens gerade die Koordination von Menschen und deren Reproduktion in der Zeit eine autoritative Ressource von fundamentaler Art dar (ebd., S. 318). Im Kontext der Educational Governance-Forschung erscheinen insbesondere solche autoritativen Ressourcen von Interesse, die sich unmittelbar auf Koordination von und Machtausübung über Menschen beziehen. So ist beispielsweise die Festlegung von Arbeitsabläufen, -zeiten und -entgelten als autoritative Ressource zu begreifen (vgl. Ortmann et al. 1997, S. 321). Wiederum sind Bezüge zu Regeln – in diesem Fall normativer Art – zu erkennen, im Vordergrund stehen hier aber nicht die Regeln selbst, sondern die Fähigkeit von Akteuren, derartige Regeln zu setzen. Zuständigkeiten und Handlungsanweisungen festlegen zu können, lässt sich dann als autoritative Ressource begreifen, die Akteuren Möglichkeiten eröffnen über materielle Mittel und über das Handeln von Personen zu verfügen. Eine wichtige allokative Ressource sieht Giddens in der Organisation von Zeit und Raum als Bedingung sozialen Handelns (Giddens 1995a, S. 316). Dabei ist davon auszugehen, dass die Möglichkeit des Beisammenseins der Akteure (Ko-Präsenz) eine wichtige Rolle 359

360

Sebastian Niedlich

für die Koordination von Handlungen spielt.1 Interessant ist in diesem Zusammenhang das Konzept der „Anwesenheitsverfügbarkeit“. Damit sind Mittel angesprochen, „die die Akteure in die Lage versetzen, ‚zusammenkommen‘ zu können.“ (Giddens 1995a, S. 175) Die Anwesenheitsverfügbarkeit beeinflusst also die Möglichkeit des Zugriffs von Akteuren auf andere (vgl. Schroer 2006, S. 117). Dies beinhaltet auch, dass Aktivitäten bestimmten Räumen zugewiesen und Rückzugsmöglichkeiten geschaffen werden, sodass „Verfügbarkeitsbeschränkungen“ entstehen (Giddens 1995b, S. 163, z.n. ebd.). Akteure stellen also nicht nur selbst Ko-Präsenz her (und bauen sie wieder ab), die Anwesenheitsverfügbarkeit wird auch von anderen Instanzen beeinflusst (ebd.). Die autoritative Ressource besteht hier also in der Möglichkeit, über die Anwesenheit anderer Akteure direkt zu verfügen, sie zu ermöglichen oder zu verhindern. Zu beachten ist, dass die Nutzung von Ressourcen nicht unabhängig von den Sinnkonstruktionen der Akteure erfolgt. Vielmehr ist das Wissen um Ressourcen in den Blick zu nehmen, d. h. die wissensabhängige „Bestimmung dessen, was als Ressource gewinnbringend mobilisiert werden kann“ (Ivanyi 1999, S. 162). Um nachzuvollziehen, warum Akteure in unterschiedlichem Maße in der Lage sind, Ressourcen zu mobilisieren, muss die Analyse bei jenen Sinnbezügen ansetzen, „auf die sich Handelnde mal routinemäßig, mal problematisierend beziehen. Erst die Aufdeckung dieser Sinnbezüge erlaubt es, Aussagen über die tatsächlich für die Handelnden zur Verfügung stehenden (bzw. unverfügbaren) Ressourcen zu treffen.“ (ebd.) Die Konstruktion von Sinn ist insofern nicht nur im Zusammenhang mit kognitiven Regeln (Signifikationscodes) von Belang, Akteure können sich durch aktive Sinnkonstruktion auch Handlungspotenziale erschließen. Zudem stellt sich die Frage, wem die Definitionsmacht bei ungelösten Problemen oder neuartigen Situationen zugesprochen wird (Sydow et al. 2003, S. 40). Auch in der Educational Governance-Forschung wird konstatiert, dass die Möglichkeit, Probleme zu definieren, einen großen Einfluss darauf hat, „wer innerhalb eines institutionellen Rahmens legitimerweise mit Handlungskompetenz – und das bedeutet prinzipiell mit Entscheidungsfähigkeit in Bezug auf Problemlösungen sowie die Gestaltung dieses Handlungsrahmens – ausgestattet ist“ (Emmerich 2016, S. 390f.). Schließlich weist Giddens auf die Bedeutung von Mitteln der Informationsspeicherung hin, weil diese ermöglichten „die Bewahrung und Kontrolle von Informationen oder Kenntnissen, mit deren Hilfe soziale Beziehungen eine Kontinuität über Raum und Zeit hinweg erhalten“ (Giddens 1995a, S. 319). Insgesamt ist damit auf Fragen nach dem Vermögen, den Zugang zu sowie die Artikulation, Validierung und Dissemination von Wissen zu beeinflussen, verwiesen (ebd., S. 145f.; vgl. Windeler 2001, S. 187ff.). Die folgende Tabelle fasst wesentliche Untersuchungsaspekte einer strukturationstheoretisch angeleiteten Analyse entlang der drei Dimensionen von Struktur zusammen. 1 Giddens definiert reziproke Praktiken in Kontexten von Ko-Präsenz als Sozialintegration, Reziprozität über größere Raum-Zeit-Spannen hinweg als Systemintegration (Giddens 1995a: 80f.). Dabei bleibt ungeklärt, welche Bedeutung Face-to-face-Interaktionen gegenüber Interaktionen ohne Anwesenheit der Akteure haben (kritisch hierzu Schroer 2006, S. 127). Es erscheint sinnvoll, diese Frage empirisch zu beantworten (so auch Giddens 1995a, S. 45f.).

Strukturationstheorie

Tab. 1

361

Ansatzpunkte für eine strukturationstheoretisch orientierte Analyse

Strukturdimension Aspekte von Struktur Signifikation Kognitive Regeln

Herrschaft

Autoritative Ressourcen

Allokative Ressourcen

Legitimation

Normative Regeln

Untersuchungsaspekte • Problemverständnis • Handlungslogiken • Entscheidungsprioritäten • Zeithorizonte • Definitionsmacht über Aufgaben, Zuständigkeiten • Weisungsbefugnisse • Entscheidungskompetenzen • Zugang zu, Artikulation und Dissemination von Wissen • Geld • Gebäude • Transportmittel • Kommunikationsmittel • Medien der Informationsspeicherung • Gesellschaftliche Ziele • Professionelle Standards • Rollenerwartungen • Gesetze, Verordnungen u. ä. • Informelle Verhaltensregeln • Regeln der Validierung von Wissen

Quelle: eigene Darstellung

Die Bezugnahme auf diese Kategorien ermöglicht nun zu analysieren, inwieweit und in welcher Weise Akteure sich in ihrem Handeln auf diese Strukturierungsmodalitäten stützen. Wie im folgenden Abschnitt aufgezeigt wird, lässt sich damit nicht nur beleuchten, wie Strukturen durch dieses Handeln (re-)konstituiert bzw. verändert werden. Die strukturationstheoretischen Kategorien ermöglichen auch eine Annäherung an einen weiteren Aspekt der Handlungskoordination, nämlich an die Struktur der Beziehungen zwischen den Akteuren – die Akteurskonstellation.

3.2

Akteurskonstellationen, Strukturierungsmodalitäten und Macht

Ein Anliegen der Educational Governance-Forschung ist es, Handlungsfähigkeit, Einfluss und relatives Gewicht von Akteuren zu analysieren. So sollen unterschiedliche Beteiligungsund Einflusschancen, Handlungsmöglichkeiten und -restriktionen erfasst und normative und rechtliche Verbindlichkeiten in Relation zu Nutzenüberlegungen von Akteuren und ihre Verfügung über Ressourcen gesetzt werden (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007, S. 30; Altrichter und Heinrich 2007, S. 64). In den Blickpunkt gerät damit die Frage, wie die Handlungskoordination „durch spezifische Relationierungen (= Handlungen) von 361

362

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Akteuren und Strukturen aufgebaut, aufrechterhalten und transformiert wird“ (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 10). Einen zentralen Ansatzpunkt stellt in diesem Zusammenhang das Konzept der Akteurskonstellation dar. Die Akteurskonstellation beschreibt, allgemein gesagt, die Beziehungen der an einer Interaktion beteiligten Akteure, ihre Fähigkeiten, Wahrnehmungen und Bewertungen der erreichbaren Interaktionsergebnisse sowie die (In-) Kompatibilität ihrer Wünsche (vgl. Scharpf 2000, S. 87, S. 128f.). Dabei ist davon auszugehen, dass die Präferenzen der beteiligten Akteure sich nicht unabhängig, sondern in Bezug auf die anderen Akteure ergeben und die Zurechnung von Handlungen schwierig wird: „Würde es nicht unserer intentionalistischen Denkweise widersprechen, so müsste man in der Sicht von Educational Governance die Handlungskapazität nicht einzelnen Akteuren zuschreiben, sondern der Akteurskonstellation als solcher. Da sie es ist, die den einzelnen Akteuren Möglichkeiten eröffnet und Grenzen setzt, ihre Handlungskapazitäten auszuspielen, sollte es heißen: Die Konstellation, nicht der Akteur handelt.“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 26f.)

Die Akteurskonstellation lässt sich als Muster der sozialen Ordnungsbildung, das Erwartungen, Handlungskapazitäten und -optionen der Akteure beeinflusst, begreifen. Es handelt sich um „eine Struktur, die das Handeln der Akteure beeinflusst und durch das Handeln der Akteure wiederum verändert wird.“ (ebd.) Um Akteurskonstellationen näher zu beschreiben, lassen sich nun neben dem Konzept der Verfügungsrechte einerseits traditionelle Konzepte der Governance-Forschung wie etwa unterschiedliche Formen der Interaktion (Beobachtung, Beeinflussung, Verhandlung) und der Koordination (Markt, Hierarchie, Gemeinschaft, Netzwerk) heranziehen (ebd.) oder spieltheoretische Analysen vornehmen (vgl. Scharpf 2000). Andererseits erscheint es lohnenswert, auch hier näher zu betrachten, welche analytischen Konzepte die Strukturationstheorie zu bieten hat. Eine Annäherung an Akteurskonstellationen aus strukturationstheoretischer Sicht kann gelingen, indem die Mechanismen geklärt werden, die zwischen Interaktion und Struktur vermitteln. Giddens bezeichnet diese als Strukturierungsmodalitäten. Mit den Strukturierungsmodalitäten beabsichtigt er, die Frage zu beantworten, wie die Dualität von Struktur in der Interaktion zur Geltung kommt. Strukturierungsmodalitäten bilden jene Bezugspunkte, auf die sich Akteure in der Interaktion stützen. Es lassen sich je spezifische Strukturierungsmodalitäten für drei verschiedene Dimensionen von Struktur – Signifikation, Herrschaft und Legitimation – unterscheiden, denen die Interaktionsaspekte Kommunikation, Macht bzw. Sanktion entsprechen (ebd., S. 81). Zwischen diesen Interaktionsaspekten und der jeweiligen Strukturdimension vermitteln drei Strukturierungsmodalitäten, die Giddens mit den Begriffen interpretative Schemata, Fazilitäten und Normen bezeichnet. Während die Begriffe „interpretatives Schema“ und „Norm“ vor dem Hintergrund der bisherigen Ausführungen verständlich sein sollten, bedarf der Begriff der „Fazilität“ einer Klärung. Ortmann u. a. (1997, S. 333) verwenden anstelle dessen die Bezeichnung „Machtmittel“. Was gemeint ist, wird deutlicher, wenn man die drei Strukturdimensionen mit den Grundelementen von Struktur – Regeln und Ressourcen – verknüpft. Eine solche Verknüpfung wird bei Giddens zwar nicht systematisch herausgearbeitet, indes aber an mehreren Punkten

Strukturationstheorie

363

angedeutet (z. B. Giddens 1995a, S. 84, 86). Dementsprechend lässt sich die Dimension der Signifikation den kognitiven Elementen von Regeln (Signifikationscodes) zuordnen, die normativen Elemente von Regeln beziehen sich auf die Dimension der Legitimation, autoritative und allokative Ressourcen sind in der Herrschaftsdimension zu verorten. Während Interpretationsschemata also das Verständnis geteilter Wissensbestände und die Normanwendung die Bewertung und Sanktionierung von Handlungen implizieren, bezieht sich Fazilität auf die Nutzung von Ressourcen, mittels derer die Akteure versuchen, ihre Ziele zu verwirklichen (vgl. Duschek 2001, S. 69; s.a. Bormann 2011, die direkt den Begriff „Ressourcen“ wählt, um die dritte Strukturierungsmodalität neben Deutungsmustern und Normen zu bezeichnen). In Abänderung einer Darstellung von Giddens lassen sich diese Zusammenhänge anhand der folgenden Abbildung zusammenfassen:

Signifikation

Herrschaft

Legitimation

Kognitive Regeln

Allokative und autoritative Ressourcen

Normative Regeln

Kommunikation

Macht

Sanktion

Abb. 1 Vermittlung zwischen Struktur und Interaktion in der Theorie der Strukturierung

Quelle: Veränderte Fassung von Giddens 1995a, S. 81

Kognitive Regeln (als interpretative Schemata), allokative und autoritative Ressourcen (als Machtmittel) und normative Regeln (Normen) bilden für Akteure die Bezugspunkte ihres Handelns. Indem sich die Akteure auf diese beziehen, wird ihr Handeln einerseits erst ermöglicht, andererseits wirken die Akteure daran mit, bestehende Bedeutungs-, Herrschafts- und Legitimationsstrukturen zu bestätigen oder zu verändern (vgl. Giddens 1995, S. 81). Während sich die drei Dimensionen analytisch trennen lassen, ist davon auszugehen, dass sie in der Praxis miteinander verflochten sind: „Die bloße Identifikation von Handlungen und Interaktionsaspekten (…) impliziert die Verflechtung von Sinn, normativen Elementen und Macht. Dies ist sehr deutlich in den nicht seltenen Kontexten gesellschaftlichen Lebens, in denen das, was soziale Phänomene ‚sind‘, wie sie angemessen beschrieben werden, umstritten ist.“ (Ebd.) Die Betrachtung der drei Strukturdimensionen und ihrer Verknüpfung ermöglicht, einen Komplex aus Regeln und Ressourcen zu beschreiben, die in ihrem Zusammenspiel zentrale Voraussetzungen für die Handlungskoordination der Akteure bilden. Das Kon363

364

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zept der Akteurskonstellation ist dabei grundsätzlich für den Einsatz auf verschiedenen Ebenen geeignet. Insbesondere lässt es sich nicht nur auf interorganisationale Beziehungen anwenden, sondern auch auf die internen Strukturen von Organisationen und anderen „überindividuellen Akteuren“. So stellen überindividuelle Akteure selbst eine Akteurs­ konstellation dar, weil sie das Ergebnis der Handlungskoordination zwischen ihren Mitgliedern sind (Altrichter und Heinrich 2007, S. 57). Indem diese governanceanalytisch in den Blick genommen wird, lässt sich vermeiden, die Bedeutung von Subgruppen, von Normsetzungs-, Wahrnehmungs- und Deutungsprozessen sowie der Ausübung von Macht im Innern dieser Akteure zu übersehen, die wesentlich für die Erklärung sozialer Dynamiken sein können (ebd.). Um nachzuvollziehen, wie sich Kommunikation/Signifikation, Macht/Herrschaft und Sanktion/Legitimation in Akteurskonstellationen miteinander verschränken, ist es erforderlich das Verständnis von Macht, das der Strukturationstheorie zugrunde liegt, zu erläutern. Giddens grenzt sich in seiner Machtkonzeption von Vorstellungen ab, die Macht logisch mit der Durchsetzung partikularer Interessen verbinden und Macht, etwa wie Weber (1995, S. 311), als „Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen“, definieren. Giddens wendet sich gegen eine solche Vorstellung, in der Macht als Nullsummenspiel erscheint. In seiner Konzeption „charakterisiert der Gebrauch von Macht nicht spezifische Verhaltensweisen, sondern ist vielmehr für jegliches Handeln typisch.“ (Giddens 1995a, S. 67). Giddens versteht Macht als „Fähigkeit, Ereignisse herbeizuführen“ (ebd., S. 314), als „umgestaltendes Vermögen“, das logisch in Handeln eingeschlossen ist. (ebd., S. 66; s.a. Giddens 1984, S. 133f.). Dieses Verständnis unterscheidet sich von der Verwendung des Machtbegriffs, wie sie sich in der Educational Governance-Literatur finden lässt. Macht wird dort im Zusammenhang mit dem Modus der Beeinflussung erwähnt und erscheint, der Weberschen Verwendungsweise ähnlich, als eines von mehreren „Einflusspotenzialen“, wie etwa Geld, Wissen, Emotionen und moralische Autorität (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 9; Kussau und Brüsemeister 2007, S. 38). Mit anderen Worten stellt Macht in dieser Perspektive eine Ressource dar. Gerade diese Verwendung lehnt Giddens aber ab: „Macht selbst ist keine Ressource. Ressourcen sind Medien, durch die Macht als ein Routineelement der Realisierung von Verhalten in der gesellschaftlichen Reproduktion ausgeübt wird.“ (Ebd., S. 67) Dieses Konzept von Macht bedeutet, dass an die Stelle eines Nullsummenspiels eine „Dialektik von Herrschaft“ tritt. Zwar setze Macht – geht man von sozialen Systemen aus, die über Raum und Zeit hinweg Bestand haben – „geregelte Beziehungen von Autonomie und Abhängigkeit zwischen Akteuren oder Kollektiven in sozialen Interaktionskontexten voraus. Aber alle Formen von Abhängigkeit stellen gewisse Ressourcen zur Verfügung, mit denen die Unterworfenen die Aktivitäten der ihnen Überlegenen beeinflussen können.“ (Ebd.) Ein solches Verständnis scheint durchaus passend für die Educational Governance-Perspektive, die Handlungsspielräume unterhalb der zentralen Ebene (z. B. Regionen, Einzelschulen, Unterricht) und jenseits formaler Regelungen bzw. Zuständigkeiten betont (so beispielsweise Kussau und Brüsemeister 2007; Altrichter und Maag Merki 2016).

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Die Analyse von Akteurskonstellationen sollte nun also darauf zielen, sowohl die Beziehungen von Autonomie und Abhängigkeit aufzuzeigen als auch Handlungsspielräume zu identifizieren. Wenngleich Giddens betont, dass Herrschaft und Macht integrale Bestandteile sozialer Gemeinschaft seien und nicht ausschließlich als ungleiche Verteilung von Gestaltungsmöglichkeiten gedacht werden dürften (Giddens 1995a, S. 84f.), ignoriert er keinesfalls strukturelle Asymmetrien von Herrschaft. Gerade in diesem Zusammenhang ist das Zusammenspiel der drei Strukturdimensionen zu beachten. So argumentiert Giddens, dass „die normativen Elemente des sozialen Systems kontingente Ansprüche sind, die durch die erfolgreiche Mobilisierung von Sanktionen in den Kontexten wirklicher Begegnungen aufrechterhalten und ‚zur Geltung gebracht‘ werden müssen. Normative Sanktionen drücken strukturelle Asymmetrien von Herrschaft aus, und die Beziehungen derjenigen, die ihnen nominell unterliegen, können vielfältige Formen annehmen, die alle vom Ausdruck der Verpflichtung, den jene Normen angeblich erzeugen, deutlich unterschieden sind.“ (Ebd., S. 83) Gleichzeitig verbindet sich die Möglichkeit der gegenseitigen Verständlichkeit mit einer institutionell verankerten „Faktizität“, mit der Anerkennung als „real“. Diese „ist nicht einfach gleichbedeutend mit der diskursiven Anerkennung der Legitimität des Systems, obwohl sie diese selbstverständlich nicht ausschließt. Als ein System von Machtbeziehungen besitzt die ‚Anerkennung als wirklich‘ viel weitreichendere Implikationen als die tatsächliche, unterschiedliche Macht, die die beteiligten Akteure in die Interaktion einbringen können, um ihre jeweiligen Ansichten zur Geltung zu bringen.“ (Ebd., S. 389) Erst indem die Verflechtung der drei Strukturdimensionen betrachtet wird, lassen sich die Beteiligungs- und Einflusschancen der Akteure begreifen und das „Handeln“ der Akteurskonstellation nachvollziehen. Als Zugangspunkt für die Analyse erscheinen solche Situationen besonders geeignet, in denen Akteure versuchen, die Struktur der Akteurskonstellation selbst aktiv zu gestalten, d. h. Entscheidungen herbeizuführen, die den eigenen Handlungsspielraum gegenüber anderen Akteuren erhalten oder ausbauen (vgl. Heinelt 2009, S. 353; Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33f.). Dabei sind eben nicht nur Regeln und Ressourcen von Bedeutung sondern auch kreative Deutungen und Veränderungen im Bewusstsein der Akteure (vgl. Heinelt 2009, S. 354; Altrichter und Maag Merki 2016, S. 16f.). So ergeben sich – und das dürfte für die Analyse von Akteurskonstellationen von Bedeutung sein – spezifische Beziehungsgeflechte von Signifikation, Herrschaft und Legitimation, aus der sich die „sozialen Positionen“ und spezifische Identitäten der Akteure ableiten (Giddens 1995a, S. 137f.). Die Identität wiederum lässt sich analysieren als eine Reihe von Rechten und Pflichten, die die mit der Position verbundenen Rollenerwartungen konstituieren (ebd.). Die strukturationstheoretische Betrachtung eröffnet damit die Möglichkeit, nicht nur die Akteurskonstellation als Struktur zu beschreiben, sondern auch die einzelnen Akteure in diesem Geflecht zu verorten. Dabei ist davon auszugehen, dass auch die Akteurskonstellation gemäß der Dualität von Struktur sowohl das Medium als auch das Ergebnis des Handelns bildet. Das Handeln der Akteure kann die Akteurskonstellation dann reproduzieren, aber auch verändern.

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Exemplarische Anwendung: Regionalisierung im deutschen Bildungswesen

Die bisherigen theoretischen Ausführungen sollen im Folgenden anhand der Regionalisierung im deutschen Bildungswesen beispielhaft konkretisiert werden. Mit dem Begriff der Regionalisierung ist die zunehmende Verbreitung von lokalen, kommunalen oder interkommunalen Initiativen und Netzwerken im deutschen Bildungswesen bezeichnet (vgl. u. a. Jungermann et al. 2015; Rürup et al. 2015; Niedlich 2016). Neben der Vernetzung von Bildungseinrichtungen und -fachkräften beinhaltet die Regionalisierung auch übergreifende Ansätze regionaler Steuerung (Bildungslandschaften, Bildungsmanagement und -monitoring). Vorrangig letztere werden im Folgenden näher betrachtet, um Prinzipien und Nutzen einer strukturationstheoretischen Perspektive zu verdeutlichen. Regionale Bildungssteuerung erfolgt in einem komplexen Geflecht unterschiedlicher Aufgaben, Trägerschaften und Kompetenzen (zu den rechtlichen Grundlagen vgl. Luthe 2009, Teil 3). Dabei wird mit Blick auf Ansätze zur Regionalisierung im Bildungswesen häufig argumentiert, diese bezögen ihre Attraktivität gerade daraus, dass bestehende Zuständigkeiten nicht in Frage gestellt würden (u. a. Emmerich 2016, S. 389; Emmerich und Maag Merki 2010, S. 149). Eine strukturationstheoretische Analyse kann helfen zu erklären, wie sich dennoch Rollen und Selbstverständnisse der Akteure verändern können. Ein erster Zugangspunkt ergibt sich aus der Überlegung, dass Bemühungen, die regionale Ebene bei der Steuerung im Bildungswesen zu stärken, Aktivitäten erfordern, die die Bedeutung der Region für Bildungsprozesse bzw. die Bedeutung von Bildungsprozessen für die Region hervorheben. Unter diesem Gesichtspunkt wären Situations- und Problemwahrnehmungen, die im bildungspolitischen Regionalisierungsdiskurs geläufig sind, in den Blick zu nehmen. Drei diesbezügliche Aspekte sollen hier herausgegriffen werden: 1. Ein erweitertes Bildungsverständnis: Eng verbunden mit dem Begriff des „lebenslangen Lernens“ ergibt sich eine Perspektive, die die individuelle Bildungsbiografie in den Mittelpunkt rückt und darauf zielt, Bildungsinstitutionen und -angebote hierauf auszurichten (vgl. Wolter 2012). 2. Die Vorstellung der Kommunen als Nutznießer bzw. Leidtragende: Die Kommunen erscheinen hier als Ort, an dem sich Bildungsprozesse vollziehen und die die Folgen misslingender Bildung zu tragen haben. Zugleich wird Bildung zum Standortfaktor, der etwa für den Erhalt bzw. Zuzug qualifizierter Arbeitskräfte wichtig ist (vgl. Bollweg und Otto 2011, S. 16ff.). 3. Institutionelle Segmentierung und „Versäulung“ als zentrales Handlungsproblem: Die Vielfalt an Zuständigkeiten und Förderaktivitäten wird als wichtiges bildungspolitisches Hemmnis angesehen, dem durch Kooperation und Koordination zu begegnen ist (z. B. Döbert und Weishaupt 2015, S. 16f.).2 2 Dementsprechend wird Regionalisierung in der Educational Governance-Forschung als Versuch interpretiert, „operative Independenz“ in „kooperationsbasierte Interdependenz zu transfor-

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Diese drei Aspekte können zunächst als Komplex kognitiver Regeln betrachtet werden, die eine Perspektivenverschiebung befördern, in der regionale Handlungsansätze zweckmäßig erscheinen und Kommunen als Akteure eine wichtige Aufgabe zukommt. Zugleich leiten sich daraus (neue) normative Vorstellungen ab, wie sie etwa im Leitbild „regionaler Bildungslandschaften“ zum Ausdruck kommen. Bildungspolitisches Handeln auf kommunaler Ebene soll sich demnach nicht mehr an Zuständigkeiten orientieren, sondern einer „Verantwortungsgemeinschaft“ zufallen, die neben unterschiedlichen administrativen Ebenen und Ressorts auch zivilgesellschaftliche Akteure einbezieht (vgl. Niedlich 2016). Anstatt an formalen Zuständigkeiten anzusetzen, bringen sich regionale Akteure über normative Verheißungen und moralische Appelle an den guten Willen ins Spiel (Olk und Stimpel 2011, S. 175f.; Niedlich und Brüsemeister 2011). Das Engagement im Rahmen regionaler Bildungslandschaften ist dementsprechend nicht formal-rechtlich sanktioniert, Akteure, die sich der Zusammenarbeit verweigern, müssen aber Legitimationsverluste befürchten. Das bildungspolitische Engagement von Kommunen geht auch nicht unbedingt damit einher, dass Ihnen zusätzliche finanzielle oder personale Mittel zur Verfügung gestellt werden, auch wenn dies vorkommt, z. B. im Rahmen Regionaler Bildungsnetzwerke auf Landesebene oder im Rahmen befristeter Förderprogramme wie „Lernen vor Ort“. Einfluss können Kommunen aber auch nehmen, indem sie etwa Investitionen in die IT-Ausstattung von Schulen mit pädagogischen Qualitätsentwicklungsprozessen verbinden. Auch jenseits formaler Strukturen ergeben sich also Ansatzpunkte und Spielräume, die kommunale Akteure für bildungspolitische Aktivitäten nutzen können. Indem sie Fördermittel oder eigene Mittel im Rahmen freiwilliger Aufgaben für bildungspolitische Koordination einsetzen, verschaffen sie sich zusätzliche Gestaltungsmöglichkeiten. Diese resultieren unter anderem daraus, dass die (zumindest zeitweise) geschaffenen Personalkapazitäten erlauben, eine Vorreiterrolle einzunehmen, indem die Kommunen neue Aufgaben und Funktionen definieren und einrichten. Dazu kann beispielsweise die „Geschäftsführung“ regionaler Kooperationsnetzwerke und -gremien zählen, wodurch sich der Zugang zu vielen wichtigen Akteuren und Informationen verbessern lässt und Austausch- und Entwicklungsprozesse beeinflusst werden können. Ebenso von Bedeutung ist die Verantwortung für ein regionales Bildungsmonitoring, im Rahmen dessen regelmäßig Daten über kommunale Problemlagen und Entwicklungen erhoben und in einem Bildungsbericht veröffentlicht werden (vgl. Rürup et al. 2016; Opper 2016). Bildungsmonitoring kann zunächst als Möglichkeit gelesen werden, Probleme zu erschließen und Lösungen zu entwickeln, und beinhaltet somit eine kognitive Komponente. Zugleich werden mit dem Bildungsmonitoring aber auch Vorstellungen darüber etabliert, welchen (wissenschaftlichen) Ansprüchen die Beobachtung von Bildung genügen soll (Indikatoren, Qualitätskriterien) und was daher als akzeptables Wissen gilt. Schließlich stellen die Daten aus dem Bildungsmonitoring eine Ressource dar, die Handeln ermöglicht und zur

mieren“ (Emmerich 2016, S. 392). 367

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Durchsetzung bestimmter Deutungen, zur Begründung von Zielen und zur Rechtfertigung bestimmter Maßnahmen genutzt werden kann. Bereits diese kurze Skizze veranschaulicht die Bedeutung verschiedener Strukturaspekte bei der Regionalisierung des Bildungswesens, die in der folgenden Tabelle zusammengefasst sind. Tab. 2

Aspekte der Regionalisierung aus strukturationstheoretischer Perspektive

Strukturaspekte Kognitive Regeln Autoritative Ressourcen Allokative Ressourcen

Normative Regeln

Ausgewählte Aspekte der Regionalisierung des Bildungswesens • Region als relevanter Bezugsraum • Bildungsverständnis • Problemdefinition: Institutionelle Fragmentierung • Konzept Indikatoren • Personalmittel • Fördergeld (Bund, Länder) • Mittel Schulbau/Infrastruktur (Kommunen) • Personal (Bildungskoordination, Bildungsmonitoring) • Funktionen „Geschäftsführung“, Agenda-Setting für Koordinationsgremien • Informelle Kontakte, persönliche Netzwerke • Daten aus Bildungsmonitoring • Anerkennung von Expertise/Wissensformen als relevant • Kooperationsverbot Bund • Rechtliche Zuständigkeiten in den Bildungsbereichen • Leitbild Regionale Bildungslandschaft • Regionale Koordination als „Verantwortungsgemeinschaft“ • Akzeptanzkriterien für Wissen

Quelle: Eigene Darstellung

Eine strukturationstheoretisch angeleitete Analyse müsste der Frage nachgehen, ob und in welcher Weise Akteure auf diese und weitere kognitive bzw. normative Regeln Bezug nehmen, allokative und autoritative Ressourcen nutzen und auf diese Weise bestehende Strukturen verändert werden. Dabei wäre eine Mehrebenenperspektive wichtig, die einerseits Impulse auf übergeordneter Ebene betrachtet, etwa die Entstehung konzeptionell-programmatischer Beiträge zu „regionalen Bildungslandschaften“ oder zu Bildungsmonitoring. Andererseits ist aber auch deren Rezeption und Aneignung auf regionaler Ebene zu betrachten – einschließlich der Frage, wie solche Prozesse auf übergeordnete Ebenen zurückwirken. Auf diese Weise wäre die Institutionalisierung regionaler Handlungsansätze im Sinne ihrer Ausdehnung über Zeit und Raum zu rekonstruieren.3 Dabei ist damit zu rechnen, dass solche Prozesse nicht problem- und widerstandslos ablaufen. 3 Zu den methodologischen Anforderungen an eine solche Analyse sei lediglich gesagt, dass eine strukturationstheoretische Betrachtung notwendigerweise eine prozessbezogene Betrachtung

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So kann ein einheitliches Verständnis regionaler Handlungsansätze nicht einfach vorausgesetzt werden. Dies wird in der vorliegenden Educational Governance-Forschung ausführlich reflektiert, beispielsweise wenn darauf hingewiesen wird, dass die Issues regionaler Bildungsnetzwerke von Schulen erst in den eigenen professionellen Sinnhorizont integriert werden müssen (Emmerich und Maag Merki 2009, S. 27) Dementsprechend ergibt sich etwa „die Notwendigkeit, Umweltfaktoren wie sozioökonomische Ungleichheitsbedingungen als pädagogisch bearbeitbare Probleme im Sinne interner Entscheidungsprämissen rekonstruieren zu müssen“ (Emmerich 2016, S. 391). Zu analysieren wäre auch, inwiefern die Erhebung von Daten, die sich auf eine bestimmte Region beziehen, die Bedeutung dieser Region als Bezugsraum für bildungspolitisches Handeln erhöht. Dies betrifft auch Räume unterhalb der Ebene von Gebietskörperschaften, beispielswese wenn Daten über Schulleistungen mit Informationen über soziodemographische und -ökonomische Hintergrundvariablen verknüpft werden (vgl. Bos et al. 2006; s.a. Brückner und Tarazona 2016, S. 87ff.). Damit wird nicht nur darüber entschieden, welche Schulen zusätzliche finanzielle Mittel erhalten, zugleich werden auch „sozial belastete“ Räume konstituiert (unter Umständen mit unbeabsichtigten Folgen). Zu berücksichtigen wäre zudem, dass räumliche Bezüge möglicherweise in besonderem Maße dazu tendieren, sich dem diskursiven Bewusstsein zu entziehen (Sydow 2002, S. 6). Um derartige Bezüge zu untersuchen, muss also insbesondere auch das routinemäßige Alltagshandeln der Akteure und die Rolle von Räumen als Bezugsrahmen dieses Handelns beachtet werden. Ebenso dürfte ein kooperatives, abgestimmtes Handeln auf politisch-administrativer Ebene quer zu etablierten Routinen der Akteure liegen, die nun mit neuen Erwartungen und veränderten Rollenverständnissen konfrontiert werden. Indem die Akteure sich neue Funktionen und Aufgaben zu eigen machen und Ressourcen entsprechend einsetzen, kann sich die Akteurskonstellation verschieben: Probleme und Zielgruppen, die zuvor außerhalb des jeweiligen Zuständigkeitsbereichs lagen, erlangen Relevanz; Akteure, zu denen zuvor kaum Kontakt bestand, werden zu Kooperationspartnern; neue Akteure wie Bildungsbüros (Manitius und Berkemeyer 2011) oder ein kommunales Bildungsmanagement (Rädler und Niedlich 2016), treten auf den Plan. Solche Entwicklungen können – je nach Standpunkt der Akteure – sowohl in einer ermöglichenden als auch in einer beschränkenden Perspektive betrachtet werden. So kann Regionalisierung auch Rückzugsräume und Verfügbarkeitsbeschränkungen schaffen, die es den Akteuren erlauben, sich dem Zugriff übergeordneter Instanzen zu entziehen. Im Extremfall kann eine solche „Politik der geschlossenen Räume“ sogar dazu führen, dass zentralstaatliche Politiken vollständig durch die lokale Ebene vereinnahmt werden (vgl. Knoepfel und Kissling-Näf 1993, S. 277). Zugleich kann auf regionaler Ebene eine Zentralisierung erfolgen, beispielweise wenn die Identifizierung überörtlicher Problemregionen dazu führt, dass die Bedeutung eines

erfordert, die Entwicklungsverläufe möglichst detailliert rekonstruiert und den Rekurs der Akteure auf Regeln und Ressourcen in den Blick nimmt. Als ein Beispiel für eine solche, allerdings nicht strukturationstheoretisch angelegte Analyse, siehe Rürup und Röbken 2015. 369

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Landkreises gegenüber den angehörigen Gemeinden oder eines Agglomerationsraumes gegenüber kreisfreien Städten und ihren Umlandgemeinden gestärkt wird (ebd., S. 275f.) Giddens thematisiert Tendenzen der räumlichen Einflussnahme und Abschottung am Beispiel von Schulen. So erlaube die Aufteilung von Schulen in voneinander getrennte Klassenzimmer ein hohes Maß an Kontrolle über die Schülerinnen und Schüler. Diese Kontrolle sei aber aus Sicht der Bildungsadministration mit dem Preis verbunden, dass eine Überwachung der Schule von außen nur schwer möglich sei (Giddens 1995a, S. 191f.). Mit anderen Worten: die räumliche Gliederung begrenzt die Anwesenheits-Verfügbarkeit schulexterner Akteure und damit deren Möglichkeit zur Beobachtung und Intervention. Bildungsmonitoring (in diesem Fall auf überregionaler Ebene) erscheint vor diesem Hintergrund noch in einem anderen Licht. So lassen sich Ansätze, Schulleistungsdaten zu erheben und mittels dieser zu steuern, als Versuch der Bildungsverwaltung interpretieren, das Erfordernis der Anwesenheit (z. B. zum Zwecke der Unterrichtsbeobachtung) zu umgehen und eine Machtverschiebung in Richtung der Schuladministration zu erreichen. Diese Interpretation lässt sich durch eine strukturationstheoretische Analyse von „management accounting practices“, also des Rechnungswesen-, Budgetierungs- und Controllingsystems in Unternehmen (Ortmann u. a. 1997) untermauern. Dieses System gilt darin als Beispiel für die „machtvolle Durchsetzung einer bestimmten Sicht- und Interpretationsweise“, die nur dann gelingen könne, wenn sie „‚herrschenden‘ Regeln der Signifikation und der Legitimation gerecht wird.“ (Ebd., S. 349) Dabei nutzten die Akteure das Controlling „um vergangene Ereignisse zu analysieren, ihnen Bedeutung zuzuweisen und Sinn zu geben, um den Strom organisationalen Handelns in distinkte Akte und sodann diese Akte und ihre Resultate in Ursachen (…) und ihnen zuzurechnende Wirkungen (…) zu zerlegen, und nicht zuletzt, um zukünftige Ereignisse zu prognostizieren; aber auch, um bestimmte Werte und Ideale darüber zu vermitteln, was in der Organisation als gut und richtig bzw. als schlecht und falsch zu gelten hat, etwa indem entsprechendes Handeln positiv oder negativ sanktioniert wird. Dies schließt auch die Rechtfertigung eigenen, etwa im Zusammenhang mit der Implementierung oder Nutzung des Controllingsystems stehenden Handelns mit ein. Mit Blick auf die Herrschaftsdimension stellen derartige Systeme schließlich Machtmittel, zum Beispiel Wissen über Rationalisierungspotentiale, zur Verfügung, die das Management zur Machtausübung nutzen kann“ (ebd.)

In ähnlicher Weise wären auch Ansätze evidenzbasierter Steuerung im Schulbereich zu analysieren. Dabei wäre indes auch in Rechnung zu stellen, dass Schulen Daten aus Lernstandserhebungen oder Schulinspektion auch nutzen können, um eigene Interpretationen zu entwickeln, die sie denen der Schulverwaltung entgegenstellen, und selbst eine datengestützte Schulentwicklung voranzutreiben. Wenngleich bisherige Analysen, die die Verarbeitung rückgemeldeter Daten seitens der Schulen betrachten, eine kritische Einschätzung nahelegen (vgl. Altrichter et al. 2016), lässt sich an diesem Beispiel doch die „Dialektik von Herrschaft“ ablesen. Ansätze regionalen Bildungsmonitorings werfen zudem die Frage nach dem Verhältnis von Bildungsforschung, Bildungspolitik und Bildungsadministration auf. Giddens zufolge

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sind sozialwissenschaftliche Theorien „an der Begünstigung des Meinungsklimas und der sozialen Prozesse, die sie hervorgebracht haben, beteiligt und mit Gebrauchstheorien verquickt, die diese Prozesse zu konstituieren helfen“ (Giddens 1995a, S. 47). Die Rolle wissenschaftlicher Expertinnen und Experten werden auch in der Educational Governance-Forschung zunehmend zum Gegenstand gemacht. So gilt eine evidenzbasierte Bildungspolitik und Schulentwicklung, die auf die Formulierung von Bildungsstandards und deren testbasierte Überprüfung setzt, als eines der Kernelemente Neuer Steuerung im Schulbereich (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 21). Diesbezügliche Analysen verdeutlichen, dass die Rolle der Wissenschaft im Bildungswesen keinesfalls als neutral zu bezeichnen ist. Vielmehr verbinden sich damit Eigeninteressen und Prozesse der professionellen Selbstbehauptung. Governanceanalytisch ist davon auszugehen, dass die wissenschaftliche Betätigung im Bildungswesen mit politischen und sozialen Aushandlungsprozessen verbunden ist und Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler als Teil von Akteurskonstellationen zu verstehen sind. So ließe sich etwa mit Blick auf regionales Bildungsmonitoring fragen (vgl. Niedlich und Brüsemeister 2012), • wie sich die Aufgabenteilung zwischen Bildungsforschung und Bildungsadministration entwickelt, ob es etwa zu einer Verwissenschaftlichung der Verwaltung kommt, was wiederum den Bedarf an externer wissenschaftlicher Expertise einschränken könnte; • ob bei der theoretischen Fundierung des Monitorings eher wissenschaftliche Bezüge oder die Steuerungsinteressen der Verwaltung dominieren; • welche Aushandlungsprozesse die Entwicklung von Indikatoren beeinflussen (siehe hierzu auch Bormann 2008); • wie sich die Vermittlung wissenschaftlich generierten Wissens gegenüber Bildungsadministration und -praxis ausgestaltet und Steuerungsimpulse abgeleitet werden. Insbesondere der letztgenannte Punkt wird in der Educational Governance-Forschung bereits relativ ausführlich reflektiert (siehe z. B. Dedering 2016; Altrichter et al. 2016; Rürup et al. 2016). Es gilt nun, die genannten Fragestellungen in der Breite zu berücksichtigen, sie weiterzuentwickeln und auf andere Kontexte zu übertragen. Wie das Beispiel des Controllingsystems verdeutlicht hat, sind Signifikation, Legitimation und Herrschaft in der Praxis eng miteinander verwoben. Dementsprechend geht es bei der Analyse bestimmter (zeitlich und räumlich überdauernder) Praktiken und Systeme nicht darum, diese jeweils einem Strukturaspekt zuzuordnen. Vielmehr ist aufzuzeigen, wie die drei Aspekte von Struktur in diesen Praktiken wirksam werden und dadurch zu einem differenzierteren Verständnis von Prozessen der Strukturierung zu gelangen.

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5 Fazit In den vorangegangenen Abschnitten wurden ausgewählte Theoreme der Strukturationstheorie erläutert, und es wurde versucht zu zeigen, wie diese für die Educational Governance-Analyse fruchtbar gemacht werden können. Der Rückgriff auf die Strukturationstheorie, so wurde argumentiert, kann dazu genutzt werden, bestehende Konzepte der Educational Governance-Perspektive (Verfügungsrechte, Akteurskonstellationen) weiterzuentwickeln und zu ergänzen. Die Strukturationstheorie gibt zudem Hinweise auf mögliche Schwerpunkte für die empirische Forschung. Neben der Rolle von Sozialwissenschaftlerinnen und -wissenschaftlern als Akteure im Bildungssystem betrifft dies auch einen grundsätzlicheren Aspekt. So verweisen Giddens‘ Ausführungen an verschiedenen Punkten auf die Notwendigkeit, dem etablierten Alltagshandeln von Akteuren Aufmerksamkeit zu schenken. Dies dürfte für die Erforschung von Governance im Bildungssystem von einiger Bedeutung sein. So richtet sich der Analysefokus zwar in der Regel auf neu eingeführte Steuerungsinstrumente oder Programme. Deren Erforschung greift aber zu kurz, wenn die schon bestehende Praxis, insbesondere die Praktiken inner- und interorganisationaler Koordination, und die damit verbundenen Strukturen außer Acht gelassen werden (vgl. Brüsemeister und Schemmann 2011). Dem widerspricht nicht, dass, wie ebenfalls argumentiert wurde, gerade die Analyse von Versuchen, Akteurskonstellationen zu verändern, besonders aufschlussreich sein kann. Denn auch eine solche Analyse ist nicht vollständig, wenn die schon zuvor bestehenden Praktiken und Konstellationen ignoriert werden. Mithilfe der Strukturationstheorie lassen sich diese Aspekte analytisch erfassen. Wenngleich die bisherige Diskussion an einigen Stellen auch auf ungelöste Probleme in Giddens‘ Theorie hingewiesen hat, wurde doch auf eine ausführliche kritische Diskussion verzichtet. Dies soll aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich zahlreiche Autoren kritisch mit der Strukturationstheorie auseinandersetzen (siehe etwa die Beiträge in Clark et al. 1990 und Bryant und Jary 1997 sowie die ausführlichen Erörterungen bei Parker 2000 und Stones 2005; zu einem Überblick über kritische Einwände vgl. Walgenbach 2006). Wie Walgenbach (2006, S. 418ff.) darlegt, kommt die Kritik aus unterschiedlichen Richtungen. So wird Giddens sowohl vorgeworfen, letztlich doch einer deterministischen Sichtweise anzuhängen, als auch das Gegenteil, also eine subjektivistische Position zu vertreten. Diese Frage soll hier nicht weiter verfolgt werden. Auch Kritik, die sich auf die innere Konsistenz des Giddensschen Theoriegebäudes bezieht, soll hier nicht näher betrachtet werden. Stattdessen wird der Argumentationsweise Giddens‘ gefolgt, der sich selbst umfangreich anderer Theorien bedient: „Wenn Ideen interessant und erhellend sind, dann zählt mehr als ihr Ursprung, daß man imstande ist, sie so zu schärfen, daß ihre Nützlichkeit bewiesen werden kann, selbst wenn dies innerhalb eines ganz anderen Rahmens geschieht, als dem, der sie hervorgebracht hat.“ (Giddens 1995, S. 35) In diesem Sinne war es das Anliegen dieses Beitrags, die Strukturationstheorie für die Educational Governance-Forschung zu erschließen.

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Educational Governance als Analyseinstrument zur „Aufklärung institutioneller Wirklichkeit“ (Searle) Beate Kasper

Educational Governance als Analyseinstrument Zusammenfassung

Im Kontext von Bildungsreformen soll in den folgenden Ausführungen exemplarisch der Frage nachgegangen werden, ob sich governanceanalytisch abbilden lässt, 1) mit welchen Handlungen Akteure im Mehrebenensystem von Schule Instrumente (bspw. Qualitätsrahmen) implementieren in der Erwartung, dass deren Anwendung zur Verbesserung der Qualität von Schule und Unterricht beiträgt. Die Akteurskonstellation und die Handlungskoordination der Akteure sind hier Schwerpunkt der Analyse. Und 2) soll am Beispiel der Implementation von Qualitätsrahmen Gedanken experimentell analysiert werden, ob sich mit Kategorien einer sprachanalytischen Betrachtung verdeutlichen lässt, wie sich Akteure in der Konstellation aufeinander beziehen bzw. voneinander abgrenzen. In diesem Teil werden Komponenten aus der Sprachphilosophie zur „Aufklärung institutioneller Wirklichkeit“ (Searle) mit einer Governance-Analyse verknüpft. Abschließend greift das Fazit die Möglichkeiten einer sprachanalytischen Betrachtung in Verbindung mit dem governanceanalytischen Instrumentarium auf. Schlüsselbegriffe

Qualitätsrahmen, Schulqualität, institutionelle Wirklichkeit, kollektive, Intentionalität, Funktionszuweisungen

1

Implementation von Qualitätsrahmen

Bildungsreformen der vergangenen Jahrzehnte, die in nahezu allen Bundesländern in einem unterschiedlichen Tempo erfolgten, werden häufig als Paradigmenwechsel von der Input- zur Outputsteuerung beschrieben (bspw. Hessischer Referenzrahmen 2015, S. 7; Lohmann 2007). Eine Neue Steuerung gebe Schulen die entsprechenden Verfügungsrechte, © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_18

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um die Qualität der Einzelschule zu verbessern (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 80; Klieme 2013, S. 437). Zu den Materialien, die von Schulen für eine Qualitätsentwicklung genutzt werden sollen, gehören sogenannte Qualitätsrahmen, die in nahezu allen sechzehn Schulministerien vorliegen (Elsing und v. Ackeren 2017) und unterschiedlich bezeichnet werden, „Orientierungsrahmen Schulqualität“ (Niedersachsen), „Referenzrahmen“ (Hessen, NRW) oder „Handlungsrahmen“ (Berlin). Exemplarisch wird die Implementation eines Qualitätsrahmens herangezogen, um die Handlungskoordination im Mehrebenensystem von Schule zu analysieren und die „institutionelle Wirklichkeit“ in der Akteurskonstellation zu beschreiben. Die Governance-Analyse wird anschließend um Elemente einer sprachanalytischen Betrachtung nach Searle erweitert.

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Educational Governance-Perspektive als Analyseinstrument

Reformen im Schulsystem sind – in der Perspektive von Governance – Versuche, die bestehende soziale Ordnung zu transformieren. Die relevanten Akteure sollen dazu „stimuliert“ werden, ihr Handeln zu verändern. Ein „reformiertes Handeln“ zeigt sich daran, dass veränderte Strukturen von Akteuren nachhaltig aufgegriffen und reproduziert werden (Altrichter 2009). In diesem Sinne zielt jede Bildungsreform auf eine Innovation im sozialen System von Schule. „Die ‚Governance-Perspektive‘ als Forschungsansatz will verstehen, was ‚Steuern von sozialen Systemen‘ heißen könnte und will eine differenziertere Antwort auf Fragen der Systemgestaltung geben“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 20).

Eine Governance-Analyse bietet die Möglichkeit, einen Reformprozess systematisch zu erfassen: „von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregulierung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichen Handeln staatlicher Akteure“ (Mayntz 2004, S. 66). Die folgenden Ausführungen gehen von der Annahme aus, dass mit einer Governance-Analyse die Handlungskoordinationen in der Akteurskonstellation abgebildet werden können, die entstehen, indem ein neues Instrument zur Qualitätsentwicklung für Schulen eingeführt wird. Die Akteure, die auf den unterschiedlichen Ebenen mit unterschiedlichen Kompetenzen und Handlungsoptionen ausgestattet sind, werden mit ihren Handlungslogiken und Kooperationen charakterisiert (Kussau und Brüsemeister 2007; Altrichter und Heinrich 2007; Heinrich 2007). Educational-Governance-Analysen fokussieren sowohl das Mehrebenengefüge im Bildungssystem als auch die Handlungskoordination der kollektiven Akteure in ihrem Interdependenzverhältnis. Der Blick richtet sich darauf,

Educational Governance als Analyseinstrument

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„.., wie die Akteure auf den verschiedenen Handlungsebenen interagieren, wie sie sich aufeinander beziehen, welche Wirklichkeiten sie gemeinsam oder getrennt konstruieren, welchen Interessen und Handlungslogiken sie jeweils folgen“ (Fend 2014, S. 41).

3

Implementation eines Qualitätsrahmens im Mehrebenensystem von Schule aus der Perspektive von Educational Governance

3.1 Mehrebenensystem Das System Schule wird in der Governance-Perspektive auf drei Ebenen betrachtet und als Mehrebenensystem bezeichnet (Altrichter und Heinrich 2007, S. 64), das in Deutschland in der Regel hierarchisch geordnet ist. Obwohl Schulen durch neue gesetzliche Vorgaben mehr Gestaltungsspielräume eingeräumt sind und sie als „Eigenverantwortliche Schule“ (Niedersachsen) oder „Selbstständige Schule“ (NRW/Hessen) bezeichnet werden, blieben die hierarchischen Strukturen davon weitgehend unberührt, so [ist] bspw. „In keinem der Bundesländer, die Regelungen zur ‚Schulinspektion‘ eingeführt haben, […] die Schulaufsicht zugunsten der neuen Instrumente der Evaluation abgeschafft worden (…)“ (Füssel 2009, S. 234). „Alte wie neue Steuerungsmodelle gehen in der Regel von einer Struktur anordnender, umsetzender und kontrollierender Ebenen mit eingeschlossenen Umsetzungs- und Handlungsfreiräumen aus“ (Bonsen 2010, S. 278). Makroebene Eine Implementation eines Qualitätsrahmens setzt Steuerungsaktivitäten auf der Ebene der Administration voraus, die als Makroebene bezeichnet ist. Als Akteur agiert auf dieser Ebene das jeweilige Ministerium und die nachgeordneten Behörden sowie Landesinstitute (Kasper 2017). Qualitätsrahmen werden publiziert und Handreichungen für Schulen erläutern Möglichkeiten, mit dem Instrument an der Qualitätsentwicklung zu arbeiten (bspw. Orientierungsrahmen Schulqualität in Niedersachsen 2006, S. 6; 2014, S. 18; Handlungsrahmen Schulqualität in Berlin 2013, S. 32; Referenzrahmen Schulqualität NRW 2015, S. 57): „Die Schulen sind somit aufgerufen und zugleich verpflichtet, selbst Verantwortung für die Gestaltung von Schule und Unterricht zu übernehmen und dabei ein schuleigenes Qualitätsmanagement in Form von Schulprogrammarbeit, schulinterner Evaluation unter Einbeziehung von Zielvereinbarungen zu realisieren […]“ (Hessischer Referenzrahmen Schulqualität 2011, S. 13). Schulleitungen haben in fast allen Bundesländern erweiterte Aufgaben erhalten, sie werden als „Führung ihrer Organisation“ bezeichnet und sind in den Schulen verantwortlich für die Qualitätsentwicklung in ihrer Schule: „Die Schulleitung richtet ihre Organisations- und Verwaltungsprozesse an Qualitätsmanagement Prinzipien, wie z. B. Zielorientierung, Evaluation, Reflexion, aus. Die Schulleitung sorgt für Controlling und 379

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stellt sicher, dass Vereinbarungen umgesetzt werden“ (Referenzrahmen NRW 2015, S. 57, vgl. auch Niedersächsisches Schulgesetz §32, §43). Mesoebene Auf dieser Ebene wird die Einzelschule als eine Organisation betrachtet, die in idealtypischer Sichtweise über ein geschultes Leitungspersonal verfügt, das in eigener Verantwortung als Führungspersonal die Qualitätsentwicklung der Schule steuert (Buhren und Neumann 2015). Die Erfüllung gesetzlicher Bestimmungen ist ein wesentliches Evaluationskriterium, das in Schulinspektionen bzw. Monitoring-Verfahren überprüft wird. Aus Sicht der Governance-Perspektive geht es um die Analyse, ob und inwieweit Vorgaben der Makroebene von dem Akteur Schule auf die Mesoebene transformiert werden (Kussau und Brüsemeister 2007; Heinrich 2007; Altrichter und Heinrich 2007; Altrichter und Maag Merki 2010). Ein Qualitätsrahmen gibt den an Schule Beteiligten vor, welche Schulqualität erwartet wird und welche Merkmale eine „gute Schule“ beschreiben (bspw. Orientierungsrahmen Schulqualität in Niedersachsen 2006). Mikroebene Die Mikroebene von Schule ist die Ebene des Unterrichts und des Kollegiums sowie der alltäglichen Arbeit von Lehrkräften und anderen in der Schule Tätigen. Es ist die eigentliche „Produktionsstätte“ der Schule. Auf dieser Ebene entstehen Daten, die als Grundlage für die Feststellung des Erfolgs einer Schule Auswertun­gen zugeführt werden können (Schul­ inspektion, Vergleichsarbeiten, Zentralabitur, Lernstands­erhebungen). Die Einzelschule ist auf der Meso- und Mikroebene des Systems Schule verortet. Die Mikroebene kann sich der unmittelbaren Einflussnahme der Makroebene entziehen, da sie durch „pädagogische Freiheit“, Eigenlogiken und Eigendynamiken von Unterricht und Schulentwicklung, das Umfeld von Schule und anderen Faktoren beeinflusst ist (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 32; Fend 2014, S. 47). Bildungsreformen bzw. Maßnahmen, wie die Einführung eines Qualitätsrahmens als Bezugsnorm für „gute Schule“, die sich auf das gesamte Mehrebenensystem richten, erzeugen „Bewegung“ in allen Ebenen. An den Interdependenzen zeigen sich Entwicklungsprozesse und Koordinationsleistungen. (Schimank 2007, S. 232; Heinrich 2007, S. 47).

3.2 Akteurskonstellation Eine Konstellation entsteht durch das handelnde Zusammenwirken einzelner oder kollektiver Akteure. Es entsteht eine Struktur, in der wechselseitige Abhängigkeiten sichtbar werden, sofern es in dem Handlungssektor für keinen Akteur eine „Exit-Option“ gibt (Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 26). Auf das Mehrebenensystem Schule trifft zu, dass die Akteure den „Interdependenzen nicht ausweichen können“ (ebd., S. 27), sie sind an Gesetze und

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Erlasse gebunden. Die Schule hat die Vorgaben anzuwenden und umzusetzen, so dass die jeweilige Administration das Ergebnis als Ausführung der Vorschriften bewerten kann. Im Sinne von Fend wird von der „Einzelschule als pädagogische Handlungseinheit“ (Fend 1986) ausgegangen und somit Schule als „kollektiver Akteur“ (Heinrich 2007, S. 48) adressiert, obwohl Subjekte in Schule individuell handeln. Der Begriff Konstellation verweist darauf, dass aus dem Handeln der Subjekte eine Konstellation entsteht, die etwas hervorbringt, das als Gesamtlage (Konstellation) bezeichnet werden kann. „Die Konstellation, nicht der Akteur handelt“ (Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 26, Herv. i. O.). In diesem Sinne sind Akteurskonstellationen „Muster der sozialen Ordnungsbildung“ (ebd., S. 27). Akteurtheoretisch gesehen setzt eine Veränderung in den Teilsystemen der Mehrebenen von Schule eine Aktivität in der jeweiligen Makroebene (hier sowohl Legislative als auch Exekutive) voraus, die auf das gesamte System gerichtet ist. Im Prozess ist es unerheblich, ob und inwieweit die Vorgaben der Makroebenen evidenzbasiert sind und wissenschaftlich begleitet waren. Die Verfügungsrechte bleiben davon unberührt. Auch die Erweiterung oder Übertragung von Verfügungsrechten auf Schulleitungen stellt die hierarchische Ordnung nicht in Frage (Kasper 2017; Döhler 2007).

3.3 Handlungskoordination Eine Governance-Analyse beschäftigt sich mit komplexen Strukturen und Verhältnissen, diese können in den Modi der Handlungskoordination der Akteure untersucht und beschrieben werden. Sie werden häufig mit den basalen Modi der gegenseitigen Beobachtung und Beeinflussung sowie der Verhandlung umschrieben (Schimank 2009). Handlungen zwischen den Akteuren, die durch Anpassung an das tatsächliche und antizipierte Handeln der anderen Akteure erfolgen, können im Modus der Beobachtung beschrieben werden. Während es bei dem Modus der Beeinflussung „darum (geht), dem anderen ein Handeln abverlangen zu können, das er von sich aus nicht gewählt hätte – also um Fügsamkeit.“ (Lange und Schimank 2004, S. 20; Heinrich 2007, S. 50) Der Modus der Verhandlungen greift Handlungsabstimmungen auf, die Beobachtung und Beeinflussung voraussetzen. „Hierarchie ersetzt in diesem Sinne Gewaltausübung durch Legitimitätsglaube“, bemerken Lange und Schimank (2004, S. 22) zu diesem Modus der Handlungskoordination. Die Schule als Akteur ist eine Institution hierarchischer Ordnung, deren Merkmal es ist, dass „In der Koordinierungsform der Hierarchie […] die ‚Entscheidungsbefugnisse bei einer übergeordneten Leitungsinstanz‘ [liegen], die das Handeln sämtlicher Mitglieder maßgeblich bestimmt“ (Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 40, Herv. i. O.). Die ungleiche Verteilung von Verfügungsrechten im Mehrebenensystem von Schule schränkt die Handlungskoordination der Akteure auf der Mesoebene insofern ein, als Schulleitungen und Lehrkräfte der hierarchischen Ordnung unterliegen, die gesetzlich bzw. durch Erlasse und Verfügungen geregelt sind.

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Aufklärung „institutioneller Wirklichkeit“ (Searle)

In den Bildungswissenschaften hat sich weitgehend die Auffassung durchgesetzt, dass Bildungsreformen die Merkmale einer Neuen Steuerung aufweisen (Fend 2014, S. 29; Altrichter und Maag Merki 2010). Forschungsprojekte beschäftigen sich mit dem Erreichen von Standards, mit dem Output von Leistungen und den Faktoren, die ungünstig oder günstig wirken sowie dem Erfolg oder Misserfolg von bildungspolitischen Maßnahmen (Berkemeyer und Holtappels 2007; Dedering 2007; v. Buer und Wagner 2009; Maag Merki 2010; Feldhoff 2011). In geförderten Studien oder wissenschaftlichen Begleitforschungen werden Daten generiert und ausgewertet, um in Einrichtungen wie bspw. Schulen zu ermitteln, welche Maßnahmen zu welchen Ergebnissen führen. Ein sprachanalytischer Ansatz verfolgt einen anderen Weg, um die Wirksamkeit bzw. den Erfolg von Steuerungsmaßnahmen zu untersuchen.

4.1

Institutionelle Wirklichkeit

Sprachliche Äußerungen basieren auf Kontexten, die zu einer Situation gehören, die auf Erfahrungen der Sprechenden beruhen und von deren Einstellungen abhängig sein können. In der Sprachwissenschaft ist diese Erkenntnis Gegen­stand vielfältiger Forschungen gewesen und hat zu unterschiedlichen Theorien geführt, die allerdings weitgehend darin übereinstimmen, dass es nicht möglich ist, eine normierte Sprache zu sprechen, die situationsunabhängig vom Gebrauch der Sprache in gleicher Weise verstanden werden kann. In der Sprechakttheorie, die von Austin begründet und von Searle modifiziert wurde, heißt es: „Die Grundeinheit der sprachlichen Kommunikation ist nicht, wie allgemein angenom­men wurde, das Symbol, das Wort oder der Satz, oder auch das Symbol-, Wort- oder Satzzeichen, sondern die Produktion oder Hervor­bringung des Symbols oder Wortes oder Satzes im Vollzug des Sprechaktes“ (Searle 2013, S. 30).

Searle, der als Sprachwissenschaftler seine Theorie auf sprachphilosophische Betrachtungen gründet und in der Tradition der „Spätphilosophie“ von Wittgenstein verortet wird (Krome 1979, S. 151), weist darauf hin, dass Merkmale eines Wortes, wenn es erwähnt wird, leicht „mit Merkmalen der Sache verwechselt werden, auf die mit dem Wort Bezug genommen wird“ (Searle 2001, S. 33f.). Eine Normierung einer Sache, einer Leistung oder eines Sachverhaltes bewegt sich in diesem Verhältnis von Wirklichkeit und Annahme. Sobald eine Qualität für etwas (ein Produkt, eine Leistung oder einen Sachverhalt/Prozess) im Sinne einer Norm festgeschrieben wird, wird eine Annahme über die Wirklichkeit konstruiert, die mit der Beschreibung in Worten die Qualität in Merkmalen manifestiert. Die Erscheinungen des Produktes, der Leistung oder des Sachverhaltes/Prozesses sind nicht identisch mit dem, was relativ von Menschen in Kontexten oder Situationen von dem Produkt, der Leistung oder dem Sachverhalt/dem Prozess wahrgenommen wird.

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Zur Konstruktion der Wirklichkeit bedarf es nach Searle eines institutionellen Aktes, der eine „kontinuierliche Akzeptanz und Anerkennung“ erhält. Eine „objektive gesellschaftliche und institutionelle Wirklichkeit“ entsteht, „nur weil wir denken, daß es sie gibt“ (Searle 2001, S. 157). Der Prozess der Transformation in eine „institutionelle Wirklichkeit“ (ebd., S. 159) wird durch Sprache hergestellt, „durch eine performative Äußerung“ (ebd.), die „die Tatsachen schaffen können.“ (ebd.) In diesem Sinne stellen Aussagen zur Qualität einer „guten Schule“ performative Handlungen dar, die Tatsachen erzeugen, die sie beschreiben. Die Normierung ist erfolgreich, wenn sie von den Adressaten akzeptiert und anerkannt wird und eine „neue“ institutionelle Wirklichkeit entstanden ist. Eine sprachanalytische Betrachtung untersucht, welche Ziele und Zwecke von Menschen einem Gegenstand, einer Sache oder einem Sachverhalt zugewiesen werden (ebd.).

4.2

Kollektive Intentionalität

Menschen verfügen laut Searle über eine besondere Eigenschaft, „und zwar die Fähigkeit, Gegenstände und Sachverhalte in der Welt zu repräsentieren und aufgrund dieser Repräsentationen zu handeln“ (Searle 2001, S. 82, Herv. i. O.). In diesem Sinne ist in der Sprachphilosophie „Intentionalität“ ein „Merkmal des Geistes, durch das Geisteszustände auf Sachverhalte in der Welt gerichtet sind, von ihnen handeln, sich auf sie beziehen oder auch auf sie abzielen“ (ebd.). Nach Searle gibt es neben einer Intentionalität, die auf „beobachter-unabhängige Merkmale“ (ebd., S. 140) Bezug nimmt, eine kollektive Intentionalität, „die sich auf beobachter-abhängige Merkmale“ (ebd.) bezieht. Der Unterschied zeigt sich darin, dass es Merkmale der Welt gibt, die unabhängig von Einstellungen und Tätigkeiten ganz allgemein bestehen (bspw. molekulare Strukturen) und die „abgeleitete“ Intentionalität, die beobachter-abhängig ist (bspw. die Bedeutung eines Wortes). Die beobachter-abhängige Intentionalität ist die Grundlage für die Errichtung institutioneller Wirklichkeit; sie begründet die Fähigkeit von Menschen zu kollektiver Intentionalität, die dadurch entsteht, dass Menschen kooperieren (ebd., S. 144). „Wann immer Menschen ihre Gedanken, Gefühle usw. teilen, liegt kollektive Intentionalität vor; ja, das ist, so möchte ich sagen, die Grundlage aller gesellschaftlichen Tätigkeiten“ (ebd.).

Die „kollektive Intentionalität“ entsteht durch Kooperation von Menschen, auf die Menschen grundsätzlich angewiesen sind. „Kollektive Intentionalität“ schafft „gesellschaftliche Tatsachen“ (ebd., S. 145), indem in der Sprache Zwecke, Ziele oder Zielvorstellungen formuliert sind, die mit Dingen, Sachen, auch Sachverhalten verknüpft sind.

383

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Beate Kasper

4.3 Funktionszuweisungen Die Fähigkeit zur kollektiven Intentionalität ist laut Searle eng mit der Zuweisung von Funktionen verknüpft. Menschen weisen durch gemeinsames Handeln aufgrund ihrer Fähigkeit zur kollektiven Intentionalität Dingen, Sachen, auch Sachverhalten bestimmte Funktionen zu, weil sie einen bestimmten Zweck, ein Ziel oder eine Zielvorstellung von etwas haben. Das Ding, die Sache oder der Sachverhalt erhält auf diese Weise „einen gewissen Status“ (ebd., S. 150) und „mit diesem Status [geht] eine gewisse Funktion […] einher“ (ebd.). Searle nennt diese Funktionen „Statusfunktionen“ und er fährt fort: „Kurz gesagt: Geht es um menschliche Institutionen, so sind Funktionen Statusfunktionen“ (ebd., S. 151).

Funktionszuweisungen bringen „die Normativität ins Spiel“ (ebd., S. 146). „Die Zuschreibung einer Funktion setzt den Begriff eines Zwecks oder eines Ziels oder einer Zielvorstellung voraus“ (ebd.). Sie bestehen nur relativ zu handelnden Wesen (ebd.). Für Funktionen gilt daher, dass sie „nie beobachter-unabhängig“ sind (ebd., S. 147). Im Zusammenwirken von kollektiver Intentionalität und der Zuweisung von Funktionen entsteht institutionelle Wirklichkeit.

4.4

Konstitutive Regeln

Konstitutive Regeln unterscheidet Searle von Regeln, die er „regulativ“ nennt, die „schon vorher bestehende Verhaltensformen“ regeln (ebd.). Im Unterschied zu diesen, ermöglichen die „konstitutiven Regeln“ die Art der Tätigkeit erst, die sie regeln (ebd.): „Konstitutive Regeln regeln auch, aber sie konstituieren (…) just die Tätigkeit, die sie regeln. (…) Konstitutive Regeln haben immer dieselbe logische Form, auch in den Fällen, in denen die logische Form nicht schon in der Grammatik der Sätze, die diese Regeln ausdrücken, offen zutage liegt. Sie sind immer von dieser logischen Form: Das-und-das gilt als etwas, das den Status so-und-so hat“ (ebd., S. 148).

Searle drückt diese Logik in der Formel „X gilt als Y“ aus (ebd.). Als Beispiel nennt er das Schachspiel, in dem „Die-und-die Aufstellung auf dem Brett als Schachmatt gilt“ (ebd.). Zur Anwendbarkeit auf andere Bereiche als dem Schachspiel erweitert er die Formel: „X gilt in (Zusammenhang) Z als Y“ (ebd.)

Als Beispiel kann gelten: Die Aufstellung (X) gilt im Schachspiel (Z) als Schachmatt (Y). Voraussetzung dafür, dass aus dieser Logik eine „konstitutive Regel“ geworden ist, ist nach Searle „kollektive

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Intentionalität“, die zu einer „kollektiven Akzeptanz“ führt. (ebd., S. 151) „Konstitutive Regeln“ benötigen „kontinuierliche Akzeptanz und Anerkennung über lange Zeiträume hinweg“ (ebd., S. 157). Übertragen auf das Beispiel „Implementation eines Qualitätsrahmens“ für die Verbesserung der Qualität von Schule, wäre eine konstitutive Regel nachweisbar, wenn die Erwartungen der Makroebene, die mit der Einführung des Instrumentes verbunden sind, von den Akteuren der Meso- und Mikroebene in kollektiver Intentionalität geteilt werden. Eine Akzeptanz ist erkennbar, wenn die intendierten Funktionszuweisungen der Makroebene von den Schulleitungen und den Lehrkräften eine deutliche und mehrheitliche Zustimmung erhalten. Ob eine konstitutive Regel entstanden ist, lässt sich demnach erst erschließen, wenn in den Funktionszuweisungen zu einer Sache oder einem Sachverhalt eine kollektive Intentionalität erkennbar bzw. nachweisbar ist.

5

Governance-Analyse und institutionelle Wirklichkeit – das Beispiel Qualitätsrahmen

Am Beispiel der Implementation eines Qualitätsrahmens wird in den folgenden Ausführungen eine Governance-Analyse um die Kategorien einer sprachanalytischen Betrachtung nach Searle erweitert. Eine Verknüpfung von Governance-Analyse und sprachanalytischen Komponenten ist naheliegend, da Sprache das Medium ist, in dem Veränderungen „ausgedrückt“, formuliert und zugänglich gemacht werden. Über Sprache greifen Akteure in die Wirklichkeit ein und koordinieren Handlungen: „ … und es [ist] somit plausibel […], dass vermittelt darüber sehr effektive Handlungskoordination betrieben werden kann. Im Rückschluss bedeutet dies, dass Handlungskoordination in sozialen Kontexten immer auch gewinnbringend sprechakttheoretisch analysiert werden kann und (…) auch analysiert werden sollte“ (Heinrich 2017, Geleitwort).

Eine sprachanalytische Untersuchung setzt voraus, dass es entsprechende Materialien gibt, die Gegenstand der Analyse sein können. Exemplarisch wird im Folgenden auf Dokumente und Datenmaterial einer Studie der Leibniz Universität Hannover zurückgegriffen. Eine Forschungsgruppe (Heinrich et al. 2012) hat 2011/2012 im Auftrag des Kultusministeriums Niedersachsen eine Primärstudie zur „Nutzung und Nutzungsoptionen des Orientierungsrahmens für Schulqualität des Landes Niedersachsen“ erstellt. Die Datenerhebung erfolgte sowohl quantitativ (Gesamtmenge: Online-Befragung aller Schulleitungen aller Schulformen in Niedersachsen) als auch qualitativ (Interview-Befragung von 8 Lehrkräften und 8 Schulleitungen aller Schulformen in Niedersachsen). Das Material wurde in einer Sekundärstudie mit sprachanalytischen Elementen im Hinblick darauf untersucht, ob dem Instrument Qualitätsrahmen in kollektiver Intentionalität gleiche oder ähnliche Funktionen zugeschrieben werden und daraus eine konstitutive Regel 385

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abgeleitet werden kann. Auf Ergebnisse der Studie wird Bezug genommen (Kasper 2017). Elemente einer Governance-Analyse werden mit denen einer Sprachanalyse verknüpft, um „das Geschehen“ in der Akteurskonstellation abzubilden.

5.1 Makroebene Handlungskoordination Das Beispiel Niedersachsen zeigt, dass nach der Jahrtausendwende in einem kurzen Zeitraum (zwischen 2001–2005) von der Makroebene unterschiedliche Aktivitäten durchgeführt wurden (Kasper 2017), an denen Personen aus dem Ministerium, den nachgeordneten Behörden und den Schulen beteiligt waren. In zeitlich ambitionierter Weise wurde in nur wenigen Jahren in nahezu allen Bundesländern eine Neue Steuerung eingeführt. Es wurden neue Gesetze verabschiedet und Instrumente wie die Schulinspektion und Qualitätsrahmen entwickelt, die inhaltlich und formal teilweise nicht aufeinander abgestimmt wurden (Kasper 2017, S. 122). Die Schulinspektion in Niedersachsen arbeitete bspw. mit anderen Qualitätskriterien und Bezeichnungen als es der Orientierungsrahmen Schulqualität vorgab (ebd.). Zugleich wurde das Instrument SEIS (Selbstevaluation in Schulen), das von Bertelsmann für die interne Evaluation von Schulen entwickelt und gegen Bezahlung als Evaluationsinstrument angeboten wurde, von den Administrationen einiger Bundesländer zur Anwendung in Schulen empfohlen (Kasper 2017, S. 155). Das Instrument SEIS nannte wiederum andere Formulierungen für Qualitätskriterien als die Schulinspektionen oder der Qualitätsrahmen vorgaben (Kasper 2017, S. 103). Die Handlungskoordination erfolgte über die Durchführung von Projekten, deren Ergebnisse in die Formulierung von Gesetzen und Erlassen einfloss (bspw. Kooperationsprojekt mit den Niederlanden „Von anderen Nationen lernen“ 2003; Qualitäts­verbesserung in Schulen und Schulsystemen „Quiss C/2002–2004“; Qualitätsentwicklung in Netzwerken 2002–2005). Eine wissenschaftliche Begleitung und Auswertung der Projektergebnisse unterstützte die administrativ beschlossenen Maßnahmen (Kasper 2017, S. 112). Die Handlungen wurden von der jeweiligen Exekutive (Ministerien der Länder) koordiniert, die Vorschläge von Länderparlamenten als Legislative in gesetzliche Regelungen übertragen, die dann von der Exekutive und nachgeordneten Behörden ausgeführt wurden bzw. deren Umsetzung von der Administration fortlaufend kontrolliert wird. Nach der Jahrtausendwende lässt sich diese Betriebsamkeit auf den Makroebenen der Bundesländer nachweisen, nicht nur in Niedersachsen, sondern bspw. auch für das Land Berlin werden nach der Jahrtausendwende entsprechende Aktivitäten mit Steuerungsinitiativen verzeichnet, die nicht immer aufeinander abgestimmt waren (v. Buer und Wagner 2009).

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Funktionszuweisungen In unterschiedlichen Zeitverläufen entschlossen sich nahezu alle Bundesländer dem Beispiel Niedersachsens zu folgen und einen Qualitätsrahmen einzuführen (Elsing und v. Ackeren 2017, S. 38). Mit dem Instrument beschreiben die Bundesländer in unterschiedlichen Formulierungen, welche Merkmale und Kriterien eine „gute Schule“ kennzeichnen (Dedering 2012, S. 7). Das Instrument gilt als „Bezugsnorm“ des jeweiligen Bundeslandes, in dem die „Erwartungen an die Qualität von Schule und Unterricht formuliert“ sind (Kotthoff und Böttcher 2010, S. 296). Qualitätsrahmen wird in der Regel eine „dienende“ Funktion zugewiesen (Steffens 2017, S. 25). Es sind Arbeitsmittel für Schulen zur Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung. Im Kontext von Schul- und Unterrichtsentwicklung werden Qualitätsrahmen Funktionen für einen schulischen Planungs- und Gestaltungsprozess, für Initiativen und Maßnahmen zur Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung zugewiesen (ebd., S. 24). Qualitätsrahmen stellen ein zentrales Element dar, an dem sich weitere Institutionen wie die Schulinspektion oder Evaluationsteams ausrichten. Dem Instrument Qualitätsrahmen werden in der Regel folgende Funktionen zugewiesen: „… listet Merkmale und Kriterien „guter Schule“ auf; gilt als Bezugsnorm für Schulqualität; dient zur Vorbereitung der Schulinspektion; beruht auf wissenschaftlicher Expertise; dient der Verbesserung von Schulqualität“ (Kasper 2018).

Kollektive Intentionalität Der Aufbau und die inhaltliche Gestaltung der Qualitätsrahmen in den Bundesländern weisen viele Gemeinsamkeiten auf (Kasper 2017, S. 99). Es handelt sich in der Regel um ein Tableau, das je nach Bundesland 4–6 Bereichsgruppen nennt; es ist aufgefächert in weitere Teilbereiche, die Untergliederungen enthalten, die bspw. auf Indikatoren verweisen. Handreichungen erläutern die Begrifflichkeiten und die Anwendungsmöglichkeiten des Instrumentes (Elsing und v. Ackeren 2017; Kasper 2017). Eine Bezugnahme auf Verfahrensweisen des Qualitätsmanagements findet sich ebenso im Material, wie der Hinweis auf die Notwendigkeit in einem wiederkehrenden, zyklischen Prozess an der Qualitätsentwicklung und -sicherung zu arbeiten (Hessischer Referenzrahmen Schulqualität 2011; Schulische Qualitätsentwicklung in Niedersachsen 2014; Referenzrahmen NRW 2015). In nahezu allen Bundesländern findet sich im Tableau die Spalte „Lehren und Lernen“ (Hessischer Referenzrahmen 2011; Orientierungsrahmen Schulqualität in Niedersachsen 2014) sowie „Führung und Management“ (Hessischer Referenzrahmen 2011; Referenzrahmen Schulqualität NRW 2015) oder „Schulführung und Schulmanagement“ (Orientierungsrahmen zur Schulqualität in Baden-Württemberg 2007). Bildungspolitik und Bildungsadministrationen der Bundesländer verfolgen in kollektiver Intentionalität mit dem nahezu gleichen Materialien ein gemeinsames Ziel, die Qualität von Schule zu verbessern (Elsing und v. Ackeren 2017) und ändern zu diesem Zweck auch die entsprechenden Gesetze (Schulgesetz Niedersachen 2007 § 32, §43; Schulgesetz NRW 2005 § 3; Schulgesetz Hessen 2005/2015 §127; Schulgesetz Schleswig-Holstein 2014 § 33). 387

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Kollektive Intentionalität der Makroebene der Bundesländer zeigt sich auch in der sehr ähnlichen, fast identischen Struktur des Instrumentes Qualitätsrahmen, das den Schulen für die Qualitätsentwicklung zur Verfügung gestellt wird.

5.2 Mesoebene Handlungskoordination Die oben beschriebenen Steuerungsimpulse aus der Makroebene richten sich im Wesentlichen an die Einzelschule, die als „Schule als Ganzes“ oder auch als „Organisation“ bezeichnet wird (bspw. Dubs 2005; Fend 2008; Rolff 2017). Schulen erhalten als „Eigenverantwortliche Schule“ oder „Selbstständige Schulen“ Aufgaben zugeordnet, die im Mehrebenensystem Schule Veränderungen bewirken sollen. Die Schule ist bspw. in Niedersachsen eigenverantwortlich „in ihrer Leitung, Organisation und Verwaltung“ (Niedersächsisches Kultusministerium 2018, § 32, Absatz 1). Sie „bewirtschaftet ein Budget aus Landesmitteln“ (Niedersächsisches Kultusministerium 2018, § 32, Absatz 2). Die Neuerungen verdeutlichen die Absicht der Administration, den Paradigmenwechsel von einer Input- zu einer Output-Steuerung von Schule vorzunehmen. Als Handlungskoordination hat die Mesoebene von Schulen keine Möglichkeit, die Vorgaben (Gesetze, Erlasse) zu beeinflussen. Die hierarchische Struktur erfordert es, dass jede Einzelschule die Anforderungen erfüllt, die in Gesetzen und Erlassen formuliert sind. Schulleitungen und Kollegien sowie Gremien der Einzelschule sind auf die Beobachtung als Handlungskoordination verwiesen. In Verhandlungen in Richtung Makroebene können sie nicht eintreten, sondern ihre Position nur über Verbände einbringen. Allerdings können Schulleitungen – in der Regel auf der Grundlage neuer Schulgesetze in den Bundesländern – in Verhandlungen nach innen, in die jeweilige Schule wirken. Als Führungskräfte haben sie Entscheidungsbefugnis bei dienstlichen Belangen als Vorgesetzte erhalten (vgl. Schulgesetzgebung der Bundesländer). Funktionszuweisungen Die Ergebnisse der oben genannten Forschungsstudie zeigen, dass in Schulen aller Schulformen in Niedersachsen (Rücklaufquote 25,9 %) konkret mit dem Instrument Orientierungsrahmen Schulqualität in folgenden Bereichen gearbeitet wird: Schulprogrammarbeit (87,6 %), Vorbereitung auf die Schulinspektion (70,7 %), Selbstevaluation (66,9 %), Aufstellung von Entwicklungszielen und Maßnahmenplänen (50,3 %) (Kasper 2017, S. 157). Eine positive Einschätzung des Instrumentes liegt bei über 90 % der befragten Schulleitungen, wenn Aussagen aufgegriffen werden, die in Broschüren und Handreichungen der Bildungsadministration publiziert sind: „gibt an, was in Niedersachsen unter Schulqualität verstanden wird“ (Zustimmung 94,6 %), „hilft bei der Vorbereitung auf eine externe Evaluation durch die Schul­inspektion“ (Zustimmung 94,2 %), „trägt zur Schulprogrammentwicklung und -fortschreibung bei“ (Zustimmung 92,2 %) (ebd.).

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Auf der Systemebene von Schule scheinen die Makroebene und die Mesoebene der Schule gleicher Meinung zu sein. Der Qualitätsrahmen erhält gleiche bzw. ähnliche Funktionszuweisungen. Kollektive Intentionalität Die Angaben der Schulleitungen verdeutlichen, dass sich die kollektive Intentionalität an den Vorgaben der Administration orientiert. Die Zustimmung im 90 %-Bereich wiederholt Aussagen, die in den Broschüren des Kultusministeriums geäußert werden (Orientierungsrahmen Schulqualität in Niedersachsen 2006). Das Instrument wird entsprechend verwendet, und zwar für Arbeiten in der Schule eingesetzt, die verbindlich durchgeführt werden müssen und für die die Schulleitungen verantwortlich sind, bspw. ein Schulprogramm (Bestandteil in Niedersachsen ist die Formulierung von Entwicklungszielen und Maßnahmenplänen) erstellen, die Schulinspektion vorbereiten, Evaluationen durchführen (NSchG § 32). Eine kollektive Intentionalität auf dieser Ebene von Schule ist an die Handlungskoordination der Hierarchie gebunden. Schulleitungen haben keine „Exitoption“. Ihre Verfügungsrechte beschränken sich auf die jeweilige Schule, die sie leiten. Während die Verfügungsrechte der Administration über die Schulaufsicht in die Schule hineinwirken und auch die Schulleitung selbst berühren (Schulgesetze der Bundesländer).

5.3 Mikroebene Handlungskoordination Auf der Mikroebene von Schule verfügen die Lehrkräfte und auch Schulleitungen, die bspw. in Grundschulen im Unterschied zu großen Systemen, wie Berufsschulen, Gesamtschulen oder Gymnasien ihre Arbeitszeit mehrheitlich im Unterricht einbringen (Schulgesetze der Bundesländer), über keine Verhandlungsmöglichkeiten über die Mikroebene hinaus in die Makroebene. Sie sind an Ressourcenvorgaben der Administration ebenso gebunden wie an die Unterrichtsversorgung, die das jeweilige Bundesland zu erfüllen vermag. Der Modus, in dem eine Koordination von Handlungen stattfindet, ist die Beobachtung. Eine grenzüberschreitende Koordination im Mehrebenensystem kann allenfalls als persönlicher Einsatz geleistet werden (Altrichter 2015). Das vorherrschende hierarchische Verhältnis im Mehrebenensystem ist von einer statischen Interdependenz gekennzeichnet. Lehrkräfte und Schulleitungen sind abhängig Beschäftigte, die an gesetzliche Regelungen absolut gebunden sind, die ein „Dienstherr“ (ein im Öffentlichen Dienst noch häufig verwendeter Terminus) vorschreibt. Ein Dienstvergehen lege vor, sobald erkennbar gegen gesetzliche Regelungen verstoßen wird. Im basalen Modus der Beobachtung nehmen die Lehrkräfte und Schulleitungen wahr, dass aus der Makroebene „neue“ Erwartungen und Anforderungen an die Mesoebene formuliert sind, deren Umsetzung zwingend von ihnen zu leisten ist, wie bspw. ein Schulprogramm zu erstellen, das ein Leitbild enthält oder Ziel389

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vereinbarungen abzuschließen (gesetzliche Regelungen der Bundesländer). Eine weitere Beobachtung leitet sich daraus ab, denn der eigene, individuell zu erteilende Unterricht von Lehrkräften ist mit den gesetzlichen Regelungen nicht direkt erfasst. Funktionszuweisungen Mit einem größeren Abstand messen die Schulleitungen der Bedeutung des Orien­ tierungsrahmens als Erleichterung für „die Arbeit der Lehrkräfte“ nur einen geringen Wert zu (Zustimmung 21,8 %). Die „Bewältigung der täglichen Arbeit“ (Zustimmung 35,5 %) und auch der „Erfolg der Schülerinnen und Schüler“ werde von dem Einsatz des Orientierungs­rahmens nicht überdurchschnittlich positiv unterstützt (Zustimmung 37,7 %). In dem Material zum Orientierungs­rahmen 2006 heißt es: „Schule als eine staatliche Institution soll in erster Linie bestimmte Lern­ergebnisse und Wirkungen bei den Schülerinnen und Schülern erreichen: Lernergebnisse, Erfolge der Schule und längerfristige pädagogische Wirkungen lassen sich als Ergebnisqualität beschreiben“ (Orientierungs­rahmen Schulqualität in Niedersachsen 2006, S. 7).

Die Einschätzungen der Schulleitungen widersprechen dieser Aussage, sie äußern mehrheitlich, dass der Einsatz eines Qualitätsrahmens nicht zur Verbesserung der Ergebnisqualität führt. In den Interviews, die im Rahmen der oben genannten Studie der Leibniz Universität Hannover durchgeführt wurden (Kasper 2017), werden dem Qualitätsrahmen Funktionen zugeordnet, wie „Hilfestellung, Gerüst und Struktur gebend“, sobald die Qualitätsarbeit zur Erfüllung gesetzlicher Anforderungen angesprochen ist (ebd., S. 205). Dagegen wird der Nutzen des Instrumentes für den Unterricht und eine Verbesserung der Unterrichtsqualität in Frage gestellt. Der Qualitätsrahmen wird vielfach als „Papier“ ohne Bedeutung bezeichnet (ebd., S. 208). Die Funktionszuweisung „Papier“ assoziiert eine Abwertung des Instrumentes, da sich – dem Anspruch nach – darin „gute Schule“ abbildet. Der Inhalt des Instrumentes Qualitätsrahmen wird negativ bewertet „der is find ich sehr schwammig und der wird auch nicht ähm … der ist so beliebig“. Es wird in Frage gestellt, dass „die Merkmale einer guten Schule“ … „gut genug gefasst“ sind. Eine Steigerung ist in der Wertung zu erkennen: „… plattes mach- macht äh so platte Leitziele oder sowas“, die nicht nur das Instrument betrifft, sondern sich auf den Qualitätszyklus bezieht, der im Hinblick auf ein Leitbild entwickelt wird. Das Instrument sei für die konkrete Arbeit in der Schule nicht geeig­net, „dann muss man konkret in der Schule arbeiten‘ da hilft dann son Rahmen erstmal nich“. (ebd., S. 209). Die Funktionszuweisungen auf der Mikroebene von Schule widersprechen denen, die von der Makroebene formuliert sind. Kollektive Intentionalität Die Effekte, die sich aus der Anwendung des Instrumentes als Arbeit an der Qualität von Schule ergeben, werden von den Akteuren Schulleitung und Lehrkräfte als gering eingestuft, obwohl die Qualitätsarbeit selbst positiv bewertet wird. „Normale“ Lehrkräfte („als

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Normalkollege“) kennen das Instrument nicht, wird in den Interviews geäußert. Und es „weiß keiner was damit gemeint is…“. Gerade die Mikroebene von Schule, die Verbesserung von Unterricht sei durch die Arbeit an der Qualität von Schule nicht wirklich betroffen. Die Qualitätsarbeit „geht nicht an Unterricht ran“ (Kasper 2017, S. 239). In dieser Hinsicht wird der Qualitätsrahmen und dessen Inhalte sogar als „unsinnig“ oder „Papier“ ohne Wirkung bezeichnet. Die Schulleitungen äußern zudem, dass das Instrument nicht hilfreich oder unterstützend für den Erfolg von Schülerinnen und Schülern und die Arbeit der Lehrkräfte eingesetzt werden kann (ebd.). Die Akteure Lehrkräfte und Schulleitungen sind sich in der Bewertung des Instru­mentes auf der Mikroebene von Schule weitgehend einig (kollektive Intentionalität). Der Einsatz des Instrumentes verändere Schule nicht nachhaltig, sondern habe negative Effekte, indem Arbeitsbelastungen entstehen, die dem Erfolg des Unterrichts eher entgegenstehen oder „kontraproduktiv“ sind, wie es in einem Interview heißt. Die kollektive Intentionalität auf dieser Ebene von Schule unterscheidet sich demnach grundlegend von der auf den anderen Ebenen. Sie zeigt sich in einer kritischen Einstellung zum Instrument und darin, dass die beabsichtigte Wirkungsweise der Maßnahme in Frage gestellt wird. Es wird auch bezweifelt, dass die Inhalte des Instrumentes „gute Schule“ abbilden (ebd., S. 240).

5.4

Qualitätsrahmen und die Entstehung einer „konstitutiven Regel“ im Mehrebenensystem von Schule

Die Implementation des Instrumentes Orientierungsrahmen Schulqualität in Niedersachsen, die von der administrativen Ebene des Kultusministerium und den nachgeordneten Behörden initiiert wurde, führt zu einer nachhaltigen Veränderung der institutionellen Wirklichkeit, wenn die Akteure der Meso- und der Mikroebene aus dem Nutzen des Instrumentes eine „konstitutive Regel“ ableiten, die den Erwartungen der Makroebene entspricht. Soziale Akzeptanz ist erreicht, wenn die Funktionszuweisungen auf allen Ebenen als allgemein anerkannt gelten, ohne nennenswerten Widerspruch zu erzeugen (Searle 2013, S. 58; 2001, S. 134). Der Steuerungsimpuls der Makroebene verfolgt das Ziel, die Schul- und Unterrichtsqualität zu verbessern. Der Qualitätsrahmen erhält entsprechende Funktionszuweisungen, mit denen Schulen letztendlich in der Qualitätsentwicklung unterstützt werden sollen. Die angesteuerte konstitutive Regel müsste demnach lauten: X (Qualitätsrahmen) gilt in Z (Schul- und Unterrichtsqualität) als Y (Mittel zur Verbesserung von Qualität). Die Regel bildet sich in Dokumenten und im Datenmaterial auf der Makroebene von Schule ab. Akteure der Makroebene sind – und zwar über Ländergrenzen hinweg – in kollektiver Intentionalität dieser Auffassung (Steffens 2017, S. 14). Auf der Mesoebene bestätigen die 391

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Schulleitungen diese Sichtweise. Sie widersprechen aber ebenso wie die Lehrkräfte, wenn die Mikroebene im Mehrebenensystem von Schule angesprochen ist. Die formulierte Logik, welche die Funktionszuweisungen und Zielformulierungen der Makroebene wiedergibt, stimmt nicht mit der konstitutiven Regel überein, die auf der Mikroebene von Schule entstanden ist. Die konstitutive Regel lautet hier: X (Qualitätsrahmen) gilt in Z (Schul- und Unterrichtsqualität) als Y (Mittel zur Erfüllung von Gesetzen, Erlassen, Erwartungen). Die „konstitutive Regel“ ist daher nicht eine Regel, die Schulleitungen und Lehrkräfte konstituiert haben, um die institutionelle Wirklichkeit vor Ort zu verändern und die Schulund Unterrichtsqualität zu verbessern. Es handelt sich um eine Norm, die als „konstitutive Regel“ wirkt, weil es sich um Gesetze und Vorschriften handelt, die aus der übergeordneten Hierarchieebene angewiesen wurden. In Schule ist damit eine „veränderte institutionelle Wirklichkeit“ geschaffen, die allerdings nur die Mesoebene von Schule erreicht. Der Einsatz des Qualitätsrahmens unterstützt bei der Erfüllung gesetzlicher Bestimmungen, ist wissenschaftlich fundiert und in einer für die Berufsgruppe verständlichen Sprache verfasst (Kasper 2017, S. 222), aber der Nutzen des Instrumentes verfehlt das eigentliche Ziel, die Schul- und Unterrichtsqualität zu verbessern.

5.5 Befunde In Anwendung der Kategorien von Searle zeigt sich, dass die beteiligten Akteure eine unterschiedliche kollektive Intentionalität entwickelt haben und auch in den Zuweisungen von Funktionen unterschiedliche Aspekte aufgreifen. Der Akteur Kultusministerium hat ein Instrument zur Verfügung gestellt, dem die Funktion zugeschrieben wird, „gute Schule“ abzubilden und die kollektive Intentionalität ist in der Erwartung zu sehen, dass die Arbeit mit dem Instrument die Qualität von Schule und Unterricht verbessert. Auf dieser Ebene wird eine Interdependenz zwischen dem Instrument Qualitätsrahmen und einer Verbesserung der Schulqualität angenommen und in Broschüren begründet und dargelegt. Auf dieser Ebene besteht hinsichtlich der Annahme eine kollektive Intentionalität und das Instrument erhält eine Statusfunktion zugewiesen. Die Akteure Lehrkraft und Schulleitung „verlassen“ diese abgeleitete kollektive Intentionalität und ersetzen diese durch eine andere kollektive Intentionalität, die auf die Ebene des Unterrichts und die Einzelschule vor Ort bezogen ist. Dem Qualitätsrahmen wird auf dieser Ebene nur die Funktion zugemessen, „ein Papier“ zu sein, das keine oder wenig Relevanz für die eigentliche Arbeit im Unterricht besitzt. Es zeigen sich Interdependenzen in der Akteurskonstellation, die tradierte Muster widerspiegeln. Aus governanceanalytischer Sicht sind die Koordinationsleistungen auf der Makro-, Meso- und Mikoebene interdependent, aber sie greifen nicht in die tradierten Handlungslogiken auf der jeweils anderen Ebene ein. Auf jeder Ebene wird Koordination geleistet,

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ohne dass die jeweils andere Ebene von dieser vollständig oder in einer bedeutsamen Schnittmenge berührt wird bzw. zu anderen Koordinationsmustern aufgefordert ist. Es finden Veränderungen in der Weise statt, dass jede Ebene von der anderen Ebene oder von außen „angestoßen“ (vgl. Luhmann 1987, S. 69) und zu Handlungen veranlasst wird, die zu Handlungskoordinationen innerhalb der eigenen Ebene transformiert werden, aber diese Koordinationen „stören“ die tradierten Handlungslogiken der jeweiligen Ebenen nicht wesentlich (Altrichter und Heinrich 2007, S. 64; Schimank 2007, S. 233; Benz 2004, S. 131).

6

Fazit: Governance-Analyse und Sprachanalyse

Eine Verknüpfung von Elementen einer Governance-Analyse mit Bausteinen der sprachanalytischen Betrachtung nach Searle erweist sich als anschlussfähig und naheliegend. Wenn mit der Governance-Perspektive gefragt wird, „was ‚Steuern von sozialen Systemen‘ heißen könnte“ (Altrichter und Maag Merki 2010, S. 20), ergänzt eine sprachanalytische Betrachtung den Forschungsansatz, indem nach der Sprache gefragt wird, die eine Konstruktion sozialer Wirklichkeiten hervorbringt. Im Mehrebenensystem von Schule lässt sich eine Governance-Analyse als Koordination von Handlungen mit basalen und komplexen Formen und Ausprägungen von Modi mit Elementen einer Sprachanalyse erweitern. Handlungskoordinationen können auf den unterschiedlichen Ebenen daraufhin untersucht werden, ob kollektive Intentionalitäten und Funktionszuweisungen nachweisbar sind und ob eine konstitutive Regel entstanden ist. Das Einnehmen einer Educational-Governance-Perspektive lenkt den Focus auf den zu untersuchenden Bereich, der bspw. mit dem Mehrebenensystem von Schule benannt ist und eine bestehende Akteurskonstellation aufweist. Eine Governance-Analyse entfaltet damit eine Struktur, der mit sprachanalytischen Elementen gefolgt werden kann, um eine „institutionelle Wirklichkeit“ zu beschreiben sowie Handlungskoordinationen zu benennen und sprachanalytisch auszudifferenzieren. In dieser Vorgehensweise zeigt sich ein möglicher Ansatz zur Erweiterung des governanceanalytischen Instrumentariums. Denkbar ist auch eine streng sprechaktanalytische Vorgehensweise. In der Sprechakttheorie ist „das Sprechen einer Sprache eine regelgeleitete Form des Verhaltens“ (Searle 2013, S. 29). „Die semantische Struktur einer Sprache läßt sich als eine auf Konventionen beruhende Realisierung einer Serie von Gruppen zugrundeliegender konstitutiver Regeln begreifen; Sprechakte sind Akte, für die charakteristisch ist, daß sie dadurch vollzogen werden, daß in Übereinstimmung mit solchen Gruppen konstitutiver Regeln Ausdrücke geäußert werden“ (ebd., S. 59).

Eine weitere Verbindungslinie zwischen Educational-Governance-Perspektive und Sprechakttheorie ist daher in der Akteurskonstellation zu sehen. Jede sprachliche Äußerung in 393

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Texten kann als Sprechakt analysiert und kategorisiert werden (ebd., S. 38), sodass die Koordination von Handlungen in einer gegebenen Akteurskonstellation (bspw. im Mehrebenensystem von Schule) als Vollziehen von Handlungen untersucht werden kann, die sich in den Äußerungen der Akteure zeigen (ebd., S. 29) und nach Searle in vier Teilakten (Äußerungsakt, propositionaler Akt, illokutionärer Akt, perlokutionären Akt) kategorisiert werden können (Searle 2004, S. 162). Dabei ist es für einen Untersuchungsgegenstand unerheblich, ob es sich um Schriftsprache oder gesprochenen Sprache handelt. Die Sprache von Akteuren auf den unterschiedlichen Ebenen des Mehrebenensystems von Schule als Sprechakte zu untersuchen, ist ein Forschungsdesiderat, das weitere Einblicke in die Handlungskoordination im Mehrebenensystem von Schule zu ermöglichen scheint und eine Educational-Governance-Analyse erweitern kann.

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IV Governance-theoretische Perspektiven auf Akteure und Akteurkonstellationen

Multiple Identitäten von Schülerinnen und Schülern im Lern- und Lebensraum Schule Benjamin Ewert Multiple Identitäten von Schülerinnen und Schülern

Zusammenfassung

Ungeachtet der Vielzahl und zum Teil widersprüchlichen Reformen in Schulen werden Schülerinnen und Schüler weiterhin als monolithisch verfasste Personen verstanden. Eine individuelle und/oder plurale Vorstellung des Selbst, Eigensinn und persönliche Charaktermerkmale werden hingegen nicht mit der Figur des Schülers und der Schülerin assoziiert. Eindimensionale Zuschreibungen in Bezug auf Schülerinnen und Schüler sind angesichts der Komplexität des modernen Schulalltags jedoch unzureichend. Aktuelle schulische Herausforderungen, wie die Gestaltung des schulischen Ganztags, den Schulen auferlegte gesellschaftliche „Reparatur- und Kompensationsaufgaben“ – beispielsweise die Integration von Migranten und Geflüchteten – oder die Vermittlung von Lebenskompetenzen, wie etwa im Bereich Ernährung und Bewegung, erfordern es, Schülerinnen und Schüler als mehrdimensionale Akteure zu begreifen. Erst die Sichtund Nutzbarmachung von multiplen Identitäten im „Lern- und Lebensraum“ Schule ermöglicht es, mit Ganztagsschulen verbundene Potentiale auszuschöpfen. Schülerinnen und Schüler vereinen in ihrer Person und ihren Handlungen, so die in diesem Beitrag vertretene Vorstellung, jeweils Anteile des Lernenden, des Bürgers, des Koproduzenten und Konsumenten sowie des Gemeinschaftsmitglieds. Diese Identitätsfacetten von Schülerinnen und Schülern werden in verschiedenen Kontexten des Schulalltags adressiert und mobilisiert. Im Beitrag werden zunächst theoretische Grundlagen des Konzepts multipler Identitäten dargelegt (2). In einem zweiten Schritt werden Identitätsfacetten von Schülerinnen und Schülern im „Lern- und Lebensraum“ Schule identifiziert (3). Anschließend wird gefragt, welche Identitätsfacetten im modernen Schulalltag „zählen“ bzw. nach welchen Gesichtspunkten die Gewichtung einzelner Identitätsfacetten erfolgt (4). Potentiale der Mobilisierung multipler Identitäten von Schülerinnen und Schülern werden am Beispiel von Ganztagsschulen veranschaulicht (5). Abschließend werden Anforderungen an Lehrerinnen und Lehrer sowie das Schulmanagement, die sich aus dem Konzept multipler Identitäten ergeben, reflektiert (6).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_19

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Schlüsselbegriffe

Educational Governance, Ganztagsschulen, Identitätsbildung, Lebenswelt, Sozialraum, Schülerinnen und Schüler, Schulentwicklung

1 Einleitung Wenn wir über ‚Schule‘ sprechen, etwa über den gesellschaftlichen Auftrag oder die Bedeutung von schulischer Bildung, ist selbstverständlich und unweigerlich von Schüler/innen und Lehrer/innen die Rede. Ungeachtet der Vielzahl und zum Teil widersprüchlichen Reformen in Schulen werden beispielsweise Schüler/innen als monolithisch verfasste „Zielpunkte der Steuerung“ (Brüsemeister 2012, S. 27) verstanden, die unabhängig von den jeweiligen Steuerungszielen und schulischen Handlungskontexten gleichbleibend die „Stellung der Lernenden [und] zu Bildenden“ (Langer 2011, S. 105) einnehmen. Eine individuelle und/ oder plurale Vorstellung des Selbst, Eigensinn und persönliche Charaktermerkmale sind hingegen nicht mit der Figur des/der Schüler/in assoziiert. Demgegenüber genießen Lehrer/ innen, insbesondere die „Professionalität des Lehrer/-innenhandelns“ (vgl. Schimank 2014, S. 127), deutlich mehr Aufmerksamkeit im gegenwärtigen Schul- und Bildungsdiskurs. Gleichwohl bleibt die im öffentlichen Diskurs dominierende Vorstellung von Lehrer/innen auf die Rolle der Lehrenden begrenzt. Eindimensionale Vorstellungen in Bezug auf Schüler/ innen und Lehrer/innen, so das Kernargument des vorliegenden Beitrags, sind angesichts der Komplexität des modernen Schulalltags nicht überzeugend. Aktuelle schulische Herausforderungen, wie die Gestaltung des schulischen Ganztags, den Schulen auferlegte gesellschaftliche ‚Reparatur- und Kompensationsaufgaben‘ – beispielsweise die Integration von Migranten und Geflüchteten – oder die Vermittlung von Lebenskompetenzen (z. B. im Bereich Ernährung und Bewegung), erfordern es, Schüler/innen und Lehrer/innen als mehrdimensionale Akteure zu begreifen. Gerade weil die Institution Schule einem permanenten Wandel unterliegt, gilt es das (theoretische) Verständnis hinsichtlich der Schüler/innen- und Lehrer/innen-Figur weiterzuentwickeln. Beide Akteure vereinen in ihrer Person und ihren Handlungen, so die leitende Vorstellung, jeweils Anteile verschiedener Identitätsfacetten, die sich in unterschiedlichen Kontexten des Schulalltages fortwährend verschieben. Konzeptionell fassen lässt sich diese Mehrdimensionalität mit dem Konzept ‚multipler Identitäten‘, das in diesem Beitrag in Bezug auf die Akteursgruppe der Schüler/ innen angewandt werden soll. Der Beitrag beginnt mit der Darlegung der theoretischen Grundlagen eines Konzepts multipler Identitäten (2). In einem nächsten Schritt wird nach multiplen Schüler/innen-Identitäten im „Lern- und Lebensraum“ (vgl. Derecik 2015, S. 21) Schule gefragt (3.). Welche Identitäten im modernen Schulalltag ‚zählen‘ bzw. nach welchen Gesichtspunkten die Gewichtung einzelner Identitätsfacetten von Schüler/innen erfolgt, ist Gegenstand des vierten

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Kapitels (4.). Potentiale der Mobilisierung mehrdimensionaler Schüler/innen-Identitäten sollen am Beispiel von Ganztagsschulen veranschaulicht werden (5.). Anschließend werden Anforderungen an Lehrer/innen sowie das Schulmanagement, die sich aus dem Konzept multipler Identitäten ergeben, reflektiert (6.). Der Beitrag schließt mit einer Einschätzung des zu erwartenden Nutzens des Konzepts für die Theoriebildung in der Educational Governance und benennt Desiderate im Hinblick auf sowohl eine konzeptionelle Weiterentwicklung als auch die empirische Forschung (7.).

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Theoretische Grundlagen des Konzepts multipler Identitäten

Innerhalb von komplexen und vielschichtigen Lebenswelten – Schulen sind hier nur ein Beispiel unter vielen –, in denen Menschen sich in unterschiedlichen sozialen Kontexten befinden und diese permanent wechseln, erscheinen multiple Identitäten des Selbst nicht nur selbstverständlich, sondern geradezu notwendig. Die permanente Ausdifferenzierung und Anpassung von Identitätsfacetten gilt als Voraussetzung für menschliche Verbundenheit und Zugehörigkeit, aber auch für persönliche Autonomie und individuelle Entwicklung (vgl. Ryan und Deci 2012, S. 239ff.). Das vorgeschlagene Konzept multipler Identitäten stammt ursprünglich aus der Forschung zu Wohlfahrtsverbänden (Evers und Ewert 2010) und neuen Rollen von Nutzer/innen im Gesundheitswesen (Ewert 2013). In beiden Bereichen führt das Nebeneinander bzw. die Überlappung von Rationalitäten und Logiken wie sie mit den klassischen Sektoren Staat, Markt und Gemeinschaft/Zivilgesellschaft verbunden sind dazu, dass Nutzer/innen von Sozial- und Gesundheitsleistungen vor komplizierten, oftmals widersprüchlichen Anforderungen stehen, die gewissermaßen verwickelte Identitätsentwürfe erfordern. Die Übertragung des Konzepts in den Lern- und Lebensraums Schule (siehe Abschnitt 3) kann selbstverständlich nicht eins-zu-eins erfolgen, sondern erfordert kontextspezifische Anpassungen: Im Schulbereich ist die Rolle der Schülerin / des Schülers die gewissermaßen unangefochtene Ausgangsposition, die allen Kindern und Jugendlichen in Deutschland zugeschrieben ist. Die Schüler/in-Identität ergibt sich rechtlich betrachtet aus der in den Landesverfassungen gesetzlich festgeschriebene Schulpflicht und besitzt somit eine übergeordnete Bedeutung. Gleichwohl gilt für den Schulkontext jedoch – so soll im Folgenden argumentiert werden – die gleiche Prämisse wie für den Wohlfahrtsbereich: Eindimensionale Rollenzuschreibungen und Identitäten, wie sie mit der traditionellen Verwendung der Begriffe Schüler/in und Lehrer/in einhergehen, werden der komplexen Wirklichkeit des zunehmenden ganztägigen Schulalltags nicht länger gerecht. Grundsätzlich ist die Herausbildung multipler Identitäten als Reaktion auf komplexe Lebenswelten kein typisches Gegenwartsphänomen. Bereits Mead (1929) wies lakonisch darauf hin, dass eine ‚multiple Persönlichkeit‘ in gewisser Weise ‚normal‘ sei und die Struktur des menschlichen Selbst als Ganzes betrachtet lediglich die Ganzheit der sozialen Prozesse abbilde, denen Menschen unausweichlich ausgesetzt sind: 401

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“In other words, the various elementary selves which constitute, or are organized into, a complete self are the various aspects of the structure of the social process as a whole; the structure of the complete self is thus a reflection of the complete social process.“ (Mead 1929, S. 4)

Im Sinne von Mead erwerben Menschen, in dem sie in verschiedenen sozialen Kontexten mit unterschiedlichen Gruppen, Organisationen und Institutionen interagieren, vielschichtige Identitätsfacetten, die jedoch nicht zwangsläufig eine holistische Identität ergeben. Stattdessen sind einzelne Identitätsfacetten des Individuums in ungleichem Maße in die Ganzheit des Selbst integriert (vgl. Ryan und Deci 2012, S. 227). Zur Erklärung des menschlichen Umgangs mit multiplen Identitäten kann ein anderer Klassiker der Soziologie herangezogen werden: Mit Hilfe von Goffmans (1968) Unterscheidung zwischen sozialer und personaler Identität lassen sich „Mehrfachzugehörigkeiten des Menschen zu gesellschaftlichen Gruppen, soziokulturellen Milieus und sozialen Rollen“ (von Engelhardt 2014, S. 84) besser verstehen. Demnach spiegelt die soziale Identität gesellschaftliche Rollenmuster und Normenerwartungen in verschiedenen Handlungskontexten wider (z. B. Familienmitglied, Bürger/in oder Konsument/in). Die personale Identität hingegen steht für die Unverwechselbarkeit und Einzigartigkeit des Selbst und wird durch dessen individuelle Biographie bestimmt. Welche Bedeutung und Gewichtung Menschen ihren sozialen Identitäten beimessen, d. h. wann, wo und wie sie z. B. als Bürger/in oder Konsument/in agieren, wird somit von persönlichen Eigenschaften (z. B. Alter, Geschlecht), aber auch von Sozialisation und individuellen Vorlieben beeinflusst. Je integrierter eine soziale Identität innerhalb der Ganzheit des Selbst ist, desto selbstbewusster und autonomer wird diese Identitätsfacette ausgefüllt und interpretiert (vgl. Ryan und Deci 2012, S. 242). Individuelle Identitätsbildung beruht auf „fortdauernde[n], lebenslangen[n] Interaktionsprozesse[n]“ (Coelen 2002, S. 152) des Individuums mit seiner Lebensumwelt und wird in postmodernen Gesellschaften insbesondere durch das ständige Changieren zwischen sozialen Kontexten intensiviert. Die Ausbildung multipler Identitäten verläuft dabei in der Regel unbewusst. Typischerweise streben Menschen danach, aus der Vielzahl von Identitätsfacetten ihre persönliche, ‚unverwechselbare‘ Identität zu formen (vgl. Teschl und Derobert 2008, S. 127, 138). Die Eckpunkte des Konzepts multipler Identitäten bilden demnach einerseits die Teilung des menschlichen Selbst je nach Lebens- und Handlungsraum, andererseits der reflexive und von individuellen Persönlichkeitsmerkmalen geprägte Umgang mit der Pluralität sozialer Rollen. Mit den Worten des Sozialphilosophen Michael Walzer und des Wirtschaftsnobelpreisträgers Armatya Sen ist zusammenfassend festzustellen: Multiple Identitäten beschreiben „verwickelte Lebenspläne, in denen das Selbst sich sozusagen in die Sphären teilt“ (Walzer 1996, S. 58), wobei der einzelne Mensch entscheidet, „welche Bedeutung er den verschiedenen Zugehörigkeiten beimißt“ (Sen 2007, S. 44). Im nächsten Abschnitt soll das Konzept multipler Identitäten auf den Lebens- und Handlungsraum Schule übertragen werden. Im Vordergrund der Betrachtung stehen dabei die Identitätsfacetten von Schüler/innen.

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Multiple Identitäten im Lern- und Lebensraum Schule

Die Bedeutung mehrdimensionaler Identitäten im Schulalltag erschließt sich erst mit Blick auf grundsätzliche Veränderungen der Institution Schule. Eingedenk einer Wechselwirkung von Struktur und Handlung (Giddens 1991) ist festzustellen, dass sich in dem Maße, wie sich Form und Auftrag von Schule verändern, auch die Identitätsfacetten schulischer Akteure ausdifferenzieren. Schüler/innen ausschließlich als Lernende bzw. Lehrer/innen als Lehrende zu begreifen, wird insbesondere der Wirklichkeit von Ganztagsschulen – die Schulform, auf die sich die Praxisbeispiele dieses Beitrags beziehen – nicht gerecht. Idealerweise gehen Ganztagsschulen mit einer umfassenden Öffnung von Schulen einher (Durdel 2011, S. 124). Danach sollen sich Schulen thematisch (mittels eines Unterrichts, der sich an der Lebenswelt von Schüler/innen orientiert), methodisch (durch möglichst interaktive Unterrichtsformen) und institutionell (anhand vielfältiger Kooperationen mit außerschulischen Partnern) öffnen. Noch einen gedanklichen Schritt weiter geht Evers (2005, S. 14), der die moderne Schule als „Drehscheibe“ – im Englischen spricht man von community hubs – für soziale und am Gemeinwesen orientierte Dienstleistungen begreift. Ein Beispiel hierfür sind Ganztagsschulen, die Sprach-, Weiterbildungs- oder Kochkurse für Eltern anbieten oder Schulräume außerhalb der Schulzeiten unentgeltlich für lokale Initiativen oder Vereine zur Verfügung stellen. Schulen, die sich auf einen derartig verstandenen Öffnungsprozess einlassen, verändern mittelfristig ihren Charakter: Aus funktionalen Lernstätten wird im besten Fall „ein sozialer Raum zur Begegnung mit anderen und damit ein pädagogischer Ort zum Lernen und Leben“ (Derecik 2015, S. 27). Auf diese Weise entsteht zugleich ein plurales Beziehungs- und Interaktionssystem zwischen der Institution Schule und schulischen sowie außerschulischen Akteuren. Dies hat nach Coelen und Hildebrandt (2014, S. 707) Einfluss auf die Identitätsbildung von Schüler/innen: „Aber nicht nur die Personalvielfalt und die veränderten Peer-Kontakte – und damit die potentiell identitätsrelevanten Interaktionen von Schüler/innen – sind in Ganztagsschulen deutlich größer, hinzu kommt ein weiterer organisatorischer Umstand, der einflussreich für Identitätsentwicklungen sein dürfte: Fast alle Ganztagsschulen kommen durch Kooperationen zwischen Schulen und außerschulischen Organisationen zustande, zumeist Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe.“

Nimmt man die Bezeichnung Lern- und Lebensraum Schule ernst, gilt es diese als „Ort alltäglicher Aneignung und damit als emotionalen Bezugspunkt für die Bewohner [in Bezug auf Schule: Schüler/innen und Lehrer/innen] zu verstehen und zu gestalten“ (Schöffel und Kemper 2010, S. 135). Dies setzt voraus, die Schule der Gegenwart als hybriden Kontext zu begreifen, in dem der „Gegensatz zwischen Schule und Sozialraum“ (Sill 2010, S. 220), d. h. zwischen Lern- und Lebenswelt, zunehmend zugunsten verschränkter Wirklichkeiten aufgehoben wird. Schulen, insbesondere Ganztagsschulen, sind demnach ein integraler Teil von Sozialräumen, verstanden als „Geflecht von Interaktionen, Institutionen und Normen“ (Coelen 2008, S. 737). Auch was die Bildungsinhalte an Schulen betrifft, lässt sich eine 403

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Aufwertung von lebensweltlichen bzw. alltagskulturellen Handlungsfeldern ausmachen: Themengebiete wie Bewegung, Ernährung oder Konsum gehören mittlerweile zu zentralen Querschnittsbereichen schulischer Bildung. Seit 2016 sind etwa in Baden-Württemberg die Themen Verbraucherbildung sowie Prävention und Gesundheit sogenannte ‚Leitperspektiven‘ des Landesbildungsplans (vgl. Bildungsplan BW 2016). Speziell Fragen der individuellen Lebensführung, wie ‚Wie gehe ich mit meinem Körper um?‘, ‚Wie ernähre ich mich?‘ oder ‚Wie verhalte ich mich als Konsument/in?‘, erlangen in unterschiedlichen Situationen des Schulalltags – etwa während des Unterrichts, im Zuge extracurricularer Bildungsangebote, in der Schulkantine oder auf dem Schulweg – an Bedeutung. Als Reaktion hierauf sollen Schüler/innen verstärkt ‚Lebenskompetenzen‘ (z. B. ressourcenorientiertes Denken und Handeln oder die Bewältigung von Stress) vermittelt bekommen. Im schulischen Ganztag geschieht dies idealerweise durch die gegenseitige Bezugnahme von formellem Lernen (im Fachunterricht) und informellem Lernen (während extracurricularer Angebote). Darüber hinaus sollen im Lern- und Lebensraum Schule neben lebensstilbedingten Problemen, wie z. B. Übergewicht und Suchterkrankungen bei Schüler/innen, ebenso lebensweltliche Herausforderungen (z. B. fehlende Möglichkeiten zur gesunden Ernährung bzw. des Erwerbs gesunder Lebensmittel im direkten Schulumfeld) mehr Aufmerksamkeit erlangen. Angesichts der hier nur angedeuteten Komplexität des Interaktions- und Erfahrungszusammenhangs Schule, in der die Ausbildung von Werten, Sozialverhalten und Persönlichkeit ebenso bedeutsam ist wie die klassische Wissensvermittlung, erscheint eine begriffliche Engfassung der Schüler/innen-Figur unangebracht. Indem Schule einerseits ein Ort institutionellen Lernens ist und sich andererseits in Richtung außerschulischer Lebenswelten öffnet bzw. diese zum Gegenstand schulischen Lernens macht, bedarf es einer mehrdimensionalen Adressierung von Schüler/innen. Selbstverständlich ist auch die Lehrer/innen-Figur nicht monolithisch, sondern plural zu begreifen (siehe Kapitel sechs). Erst die Sicht- und Nutzbarmachung von multiplen Identitäten im Lern- und Lebensraum Schule ermöglicht es, mit Ganztagsschulen verbundene Potentiale auszuschöpfen. Schüler/innen vereinen in ihrer Person und ihren Handlungen, so die in diesem Beitrag vertretene Vorstellung, jeweils Anteile des/der Lernenden, des Bürgers/der Bürgerin, der Koproduzentin/des Koproduzenten und des Konsumenten/der Konsumentin sowie des Gemeinschaftsmitglieds. In verschiedenen Kontexten des Schulalltags werden diese sozialen Identitäten von Schüler/innen adressiert und in unterschiedlichem Ausmaß mobilisiert. Dies ist als hochgradig dynamischer und situationsabhängiger Vorgang zu verstehen, in dem die Überschneidung von Rollenanforderungen und das Ineinanderfließen von Identitätsfacetten die Regel ist. Analytisch lassen sich die sozialen Identitäten von Schüler/innen wie folgt voneinander unterscheiden: • die Rolle des Lernenden leitet sich von der schulischen Schlüsselfunktion der Wissensvermittlung ab und ist komplementär zur Lehrer/innen-Rolle als ‚Lehrende‘ zu betrachten. An Lernende werden alters- und schulformengerechte Leistungsanforderungen gestellt, die sich aus Bildungsplänen ableiten und durch Prüfungen evaluiert werden.

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• In dem die Schule als Organisationsform, aber auch im Unterricht verstärkt auf Mitsprache, Selbstbestimmung und Mündigkeit setzt, werden Schüler/innen nicht nur als Lernende, sondern auch als zukünftige Bürger/innen adressiert. Die Bürger/innen-Rolle umfasst zum einen das Einüben von Charaktereigenschaften wie Kritikfähigkeit und Toleranz im Unterricht und zum anderen die Partizipationsbereitschaft von Schüler/ innen innerhalb der Schulentwicklung, sei es in der Schülervertretung oder aber in extracurricularen Arbeitsgruppen zu Themen wie Globales Lernen, Nachhaltigkeit oder Menschenrechte. Die Bürger/innen-Identität von Schüler/innen wird zudem durch die Öffnung von Schulen in Richtung des lokalen Gemeinwesens und die schulische Thematisierung von sozialen Herausforderungen vor Ort (z. B. die Integration von Migranten und Geflüchteten, soziale Gerechtigkeit im Stadtteil) gestärkt. • Insbesondere praktische ‚Mitmach-Angebote‘, die außerhalb des normalen Schulunterrichts stattfinden, jedoch zum regulären Programm des schulischen Ganztagsangebots gehören, richten sich an Schüler/innen in ihrer Rolle als Koproduzent/innen. Durch die aktive Mitwirkung in Theater-, Schulgarten- oder Umwelt-AGs und ähnlichen extracurricularen Angeboten ‚koproduzieren‘ Schüler/innen das jeweilige Schulprofil bzw. gestalten den Lern- und Lebensort Schule aktiv mit. Derartige Formen des praktischen Tätigseins (‚hands-on‘) im Schulkontext umfassen vor allem Aspekte des informellen Lernens, wie etwa die Fähigkeit, sich mit Mitschüler/innen abzustimmen und als Kollektiv aufzutreten. • Die Rolle des/der Konsument/in gewinnt in Schulen zunehmend an Bedeutung: Einerseits, indem lebensweltliche Themen, wie gesunde Ernährung und individuelle Kaufentscheidungen (z. B. in Bezug auf Kleidung und Handyverträge), fächerübergreifend bzw. als Querschnittsthemen behandelt werden, um die Verbraucherbildung von Schüler/innen zu stärken. Andererseits ist das individuelle Konsumverhalten von Schüler/innen Teil des schulischen Ganztags, das sich beispielsweise in Bezug auf die Schulverpflegung in Mensen oder außerschulische Essensangebote, aber auch im Umgang bzw. der Nutzung von digitalen Medien während der Schulzeit zeigt. • Ebenso haben Schüler/innen die Rolle des Gemeinschaftsmitglieds inne, indem sie in vielfache soziale, kulturelle und/oder religiöse Zusammenhänge eingebettet sind und sich (zumindest teilweise) über diese identifizieren. Gemeinschaftsbezogene Identitäten, die Schüler/innen innerhalb von Familien, Peergroups, religiösen und kulturellen Gemeinden oder Sportvereinen eingeübt haben, sind auch in der Schule bedeutsam. Zudem kann die Pluralität von Gemeinschaftszugehörigkeiten zum Gegenstand schulischen Lernens gemacht oder zur Aktivierung von Schüler/innen genutzt werden, indem in ihrer Freizeit sozial, sportlich, kulturell oder ökologisch engagierte Schüler/innen mit besonderen Aufgaben im Schulalltag betraut werden. Die Anerkennung pluraler Rollenzuschreibungen führt konsequenterweise zu einem mehrdimensionalen Verständnis von Schüler/innen, in dem z. B. das Konsument/in-Sein ebenso wie das Gemeinschaftsmitglied-Sein im Schulalltag als Teil einer ‚multiplen Identität‘ integriert sind. Inwieweit die sozialen Identitäten tatsächlich gelebt werden, d. h. zum Teil 405

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der ‚Ganzheit des Selbst‘ von Schüler/innen werden, hängt von deren personalen Identitäten ab, die naturgemäß komplex, vielfältig und nicht generalisierbar sind. Differenziert werden daher an dieser Stelle nur zwei für den Schulkontext zentrale Einflüsse auf die personale Identität von Schüler/innen: • Zum einen die soziale Herkunft von Schüler/innen. Der Begriff bezeichnet Aspekte, die mit der „sozialen Position“ (Becker 2011, S. 111) von Individuen zusammenhängen und unmittelbaren Einfluss auf deren persönlichen Entwicklungschancen haben. In Bezug auf Schule zählen hierzu vor allem Bildung, Status und ökonomischer Hintergrund der Eltern bzw. des Elternhauses. • Eng mit der sozialen Herkunft von Schüler/innen verbunden ist zum anderen der Prozess der Sozialisation. Nach Niederbacher und Zimmermann (2011, S. 15) ist unter dem Begriff der Sozialisation die „Entstehung und Entwicklung der Persönlichkeit eines Individuums in wechselhafter Abhängigkeit von der gesellschaftlich vermittelten, sozialen und materiellen Umwelt zu verstehen“. Charakteristisch für Sozialisationsprozesse ist die nicht-intendierte Vermittlung von „Normen, Werte[n] und Kulturtechniken“ (ebd., S. 16), welche die Sozialisation vom Begriff der Erziehung unterscheidet. In Gesellschaften mit starken Migrationsbewegungen – das Klassenzimmer der Gegenwart fungiert hier als Brennglas – sind die Sozialisationsprozesse von Schüler/innen zwangsläufig heterogen und vielfältig. Zentral für den Umgang mit dem Konzept multipler Identitäten ist, dass die Selbstkonzeption von Schüler/innen im Unterschied zur Zuschreibung von sozialen Identitäten nicht standardisiert werden kann. Der Prozess der Identitätsbildung basiert somit auf individuellen Wertmaßstäben sowie Sozialisationserfahrungen, d. h. der individuelle Ausprägungsgrad von einzelnen, hier dargestellten Rollenzuschreibungen (z. B. Koproduzent/ in oder Gemeinschaftsmitglied) ist kontingent: Schüler/innen entwickeln ihr situatives Selbstbild in der Interaktion mit Lehrenden und in der Auseinandersetzung mit Leitbildern und Anforderungen des Schulsystems. Wie im nächsten Abschnitt dargelegt, wird der strukturelle Pluralismus an Schüler/innen-Identitäten in der Praxis zudem durch die reale Dominanz spezifischer Schüler/innen-Rollen in Frage gestellt.

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Welche Identitäten zählen im Schulalltag?

Ungeachtet der lebensweltlichen Öffnung von Schulen, die im Zuge der Entwicklung von Ganztagsschulen notwendiger denn je erscheint sowie einer hiermit verbundenen Informalisierung des schulischen Lernens (vgl. Overwien 2008, S. 126ff.), dominieren vor allem zwei Schüler/innen-Rollen den öffentlichen Diskurs: die des Lernenden und die des/ der mündigen Bürgers/ Bürgerin. Andere Identitätsfacetten von Schüler/innen werden hingegen weitestgehend ausgeblendet oder marginalisiert. Obwohl sich die Institution Schule

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auf theoretisch-konzeptioneller Ebene grundlegend wandelt und, wie in diesem Beitrag argumentiert wird, ein Konzept multipler Identitäten zur differenzierten Adressierung von Schüler/innen erforderlich ist, kommt es in der Realität des Schulalltags zur Hierarchisierung von Identitätsdimensionen. Dies soll im Folgenden anhand von zwei unterschiedlichen Beispiele gezeigt werden: der PISA-Studie sowie der politischen Bildung an Schulen. In der schul- und bildungspolitischen Debatte um internationale Leistungsvergleichsstudien, wie der PISA-Studie und ihren (nationalen) Folgestudien, werden die Begriffe Schüler/innen und Lernende weitestgehend synonym verwendet (vgl. OECD 2003). Im Bericht zur PISA-Studie aus dem Jahr 2000 heißt es gleich zur Beginn in Bezug auf die verwendete Terminologie (vgl. ebd., S. 12): “The report bases is analysis on the individual characteristics of student as learners (or learner characteristics) and describes them collectively as approaches to learning (or learning approaches).“

Die Analyse von Schüler/innen erfolgt demnach mit Verweis auf deren Identitätsdimension als Lernende. An dieser eindimensionalen Perspektive ändert auch die Differenzierung nach individuellen Charakteristiken von Lernenden wenig. Die in der PISA-Studie abgefragten Merkmale von Lernenden (u. a. ‚Selbsteffizienz‘, ‚Einsatz und Hartnäckigkeit‘ oder ‚instrumentelle Motivation‘) sind zudem einseitig auf das Ziel der Wissensakkumulation ausgerichtet. Die (zunächst harmlos erscheinende) Kategorisierung von Schüler/ innen als Lernende geht angesichts der vorherrschend ökonomischen Ausrichtung von Bildungsstudien wie PISA real mit normativen und diskursprägenden Implikationen einher. Lernende werden primär als zukünftige Arbeitnehmer/innen adressiert, die sich im globalen Wettbewerb auf der Grundlage einer „funktionalistisch[en], instrumentell[en] und kompetenzorientiert[en]“ (Fuchs 2003, S. 162) schulischen Bildung behaupten müssen. Mit einem „good learner“ (OECD 2003, S. 14) werden nicht Persönlichkeitsentwicklung und Identitätsbildung assoziiert – Prozesse, die per definitionem ergebnisoffen und schwer kontrollierbar sind –, sondern die möglichst zielstrebige Aneignung standardisierter Lern­ inhalte und Kompetenzen. Die Entfaltung multipler Identitäten hat in ‚evidenzbasierten‘ Lernumwelten, deren Qualität mittels Parameter wie ‚ökonomische Verwertbarkeit‘ und ‚internationale Vergleichbarkeit‘ evaluiert wird, keine Priorität. Dies kann langfristig, wie Langer (2012, S. 177) gewissermaßen fatalistisch prognostiziert, zu einer vollständigen Instrumentalisierung der Schüler/innen-Identität führen: „Schulsysteme werden künftig vermutlich Personen hervorbringen, die in ängstlich-routiniertem vorauseilendem Gehorsam abarbeiten, was ihnen vorgegeben ist. Sie werden dazu neigen, wie Roboter alles zu tun, was man ihnen vorprogrammiert, um in der Karriere zu funktionieren und nicht unterzugehen.“

Dem ist in etwas optimistischerer Absicht entgegenzuhalten, dass sich Schüler/innen gerade im schulischen Ganztag jenseits des schulischen Kerngeschäfts und der bildungspolitischen Aufmerksamkeit erweiterte Entfaltungs- und Erfahrungsräume bieten: Sei es 407

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beim Mitorganisieren des selbstverwalteten Schüler/innen-Cafés, in extracurricularen Bildungsangeboten am Nachmittag oder in ‚bewegten‘ Pausen, in denen Schüler/innen selbstbestimmt Sport- und Entspannungsangebote wahrnehmen können. Die Frage ist jedoch, welchen Stellenwert man diesen, im Sinne der dargestellten Rollenerwartungen an Lernende, ‚unproduktiven‘ Nischen und Zwischenzeiten in einem auf standardisierten Bildungszielen und Prüfungsleistungen getrimmten Schulalltag zugesteht. Bemerkenswerterweise wird die strukturelle Pluralität an Schüler/innen-Rollen und -Identitätsfacetten auch innerhalb des Fachunterrichts marginalisiert: So richtet sich beispielsweise die politische Bildung in ihren konzeptionellen Überlegungen für einen Gesellschaftskunde-, Politik- und Wirtschaftsunterricht beinahe ausschließlich an unterschiedliche Spielarten des ‚mündigen Bürgers‘ (vgl. Breit und Massing 2002). Diese Adressierungsstrategie mag logisch erscheinen, so fungiert doch der Citoyen klassischerweise als Referenzpunkt für politisches Denken und Lernen. Ebenso lässt sich die Ausrichtung auf die Bürgeridentität von der sogenannten Qualifizierungsfunktion von Schule ableiten, wonach Schüler/innen als zukünftige Staatsbürger/innen auf das gesellschaftliche Leben vorzubereiten sind. Die Vehemenz, mit der die politische Bildung Schüler/innen als Bürger/innen in spe stark macht, rührt darüber hinaus von der (berechtigten) Sorge, Schule bzw. der Politik- und Wirtschaftsunterricht könne von wirtschaftlichen Interessen infiltriert und die Gewährleistung einer selbstständigen Meinungs- und Urteilsbildung von Schüler/innen gefährdet werden (vgl. Beutelsbacher Konsens in Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg 2017). Für die politische Bildung ist das Ideal des ‚mündigen Bürgers‘ demnach geradezu sakrosankt. Die Integration anderer Leitbilder, wie das des Homo Oeconomicus, in den Theoriebaukasten der politischen Bildung könne zwar „wichtige Funktionen im Durchdringen politischer Prozesse erfüllen“ (Piller 2016, S. 207), ist aber mit Blick auf die dominierende Haltung im Bereich der politischen Bildung unwahrscheinlich (vgl. u. a. Detjen 2006). Für eine differenzierte Theorie- und Leitbildorientierung der Schüler/innen-Figur, wie sie mit dem Konzept multipler Identitäten vorgeschlagen wird, ist eine Fixierung auf die Bürgeridentität gleichwohl problematisch. Unabhängig davon, ob man die Bürger/innen-Identität mittels eines passiv-reflektierten Staatsbürgers oder einer eher handlungsorientierten Aktivbürgerin definiert, ergibt sich ein eindimensional konturiertes Schüler/innen-Leitbild, das dem in der PISA-Studie verwendeten Leitbild des Lernenden ähnelt. Die strukturelle Gemeinsamkeit beider Adressierungen liegt im jeweiligen Ausblenden der Mehrdeutigkeit schulischer Lebenswelten und den sich hieraus ergebenden situativ wechselnden Herausforderungen für Schüler/innen. In Bezug auf die politische Bildung lässt sich beispielsweise fragen, ob die „Entwicklung von Urteilsfähigkeit“ (Negt 2016, S. 18) – ein Kernanliegen der Disziplin – in demokratisch und kapitalistischen Gesellschaften neben Mündigkeit nicht auch ökonomische Kompetenzen erfordert. Hybride Leitbilder, wie das des ‚Verbraucherbürgers‘ (vgl. zur Debatte um „consumer citizens“: Clarke et al. 2007), in denen sich ökonomische-rationale und demokratisch-partizipative Identitätsmerkmale mischen, anstatt gegeneinander ausgespielt zu werden, finden in der politischen Bildung bisher kaum Anwendung. Resümierend ist festzuhalten: Multiple Identitäten von Schüler/innen spielen im Diskurs über Schule und schulische Bildung bisher keine Rolle. Stattdessen dominieren je nach

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Standpunkt und Interesse eindimensionale Leitbilder. Der komplexen Realität im Lern- und Lebensraum Schule werden diese Formen der Schüler/innen-Adressierung jedoch nicht gerecht. Der nächste Abschnitt fragt daher nach möglichen Potentialen der Mobilisierung multipler Identitäten im modernen Schulalltag.

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Potentiale der Mobilisierung multipler Identitäten von Schülerinnen und Schülern

Angesichts der realen Dominanz von funktionalen und eindimensionalen Schülerleitbildern stellt sich die Frage nach den Potentialen einer mehrdimensionalen (‚holistischen‘) Adressierung von Schüler/innen im Schulalltag. Grundsätzlich erscheinen Ganztagsschulen besonders geeignet, multiple Identitäten von Schüler/innen zu adressieren, korrespondieren diese doch mit zwei zentralen an Ganztagsschulen geknüpfte Erwartungen: die „Steigerung der nichtformellen Bildung“ sowie die „Erhöhung des Wohlbefindens“ der Schüler/innen (vgl. Rahm et al. 2015, S. 40ff.).1 Nichtformelle Bildung umfasst im Kern gesellschaftlich relevante, jedoch nicht quantifizierbare und nicht messbare Bildungsinhalte, die Schüler/ innen in frei wählbaren und mitgestaltbaren Angeboten vermittelt werden. Nach Rahm et al. (2015, S. 47) stehen drei Bereiche nichtformeller Bildung besonders im Fokus von Ganztagsschulen: Autonomie und Identität, Soziale Kompetenz und Beziehungsfähigkeit sowie Partizipation und Solidarität. Die Erhöhung des emotionalen und physischen Wohlbefindens von Schüler/innen ist unabhängig vom schulischen Bildungsauftrag zu betrachten. Ganztagschulen, so lautet die Hoffnung, sollen als positiv erlebter Lebensort zur „momentanen Zufriedenheit und zum Glück der Schülerinnen und Schüler beitragen“ (ebd., S. 51). Beide Erwartungen verdeutlichen, „dass es zu kurz greift, nur an die offizielle – und vermeintlich wenig aktiv-gestaltende – Rolle der Schüler/innen zu denken, wenn man nach den Adressaten der Ganztagsschule fragt“ (Lange 2014, S. 143). Lebensweltliche Rollen und Identitäten von Schüler/innen sind bei der organisatorischen und pädagogischen Gestaltung von Ganztagsschulen ebenso von Bedeutung. Nichtformelle Bildung – verstanden als mannigfaltige Prozesse des selbstbestimmten Ausprobierens, des kooperativen Lernens und kollektiven Handelns – vollzieht sich vorrangig in unterrichtsfernen Räumen der Lebenswelt Schule: auf dem Sportplatz, in der Mensa oder im Schulgarten. Außercurriculare Angebote, die an diesen Orten stattfinden, wie die Rugby-AG, der Kochkurs oder das Imkerei-Projekt, werden nur dann von Schüler/ innen angenommen, wenn diese sich gerade nicht in ihrer ‚offiziellen‘ Rolle als Lernende angesprochen fühlen. Vielmehr steigt die Akzeptanz außerunterrichtlicher Lehrangebote (sowie die Bereitschaft diese aktiv mitzugestalten), wenn es Schüler/innen ermöglicht wird, Kompetenzen und Fertigkeiten einzubringen, die sie außerhalb der Schule erworben ha1 Weitere Erwartungen sind die Steigerung der formellen Bildung und die verbesserte Vereinbarkeit von Familie und Beruf (vgl. Rahm et al. 2015, S. 40). 409

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ben. Beispielsweise ist anzunehmen, dass ein begeisterter Jazz-Tänzer auch während der Schulzeit als solcher wahrgenommen werden möchte und sich über Gelegenheiten freut, Mitschüler/innen sein Können zu demonstrieren und weiterzugeben. Gleiches gilt für die freiwillige Flüchtlingshelferin, die ihre Erfahrungen in der Organisation von Nachmittags­ angeboten zur interkulturellen Begegnung oder zusätzlichen Sprachkursen einbringen kann. Im Idealfall stimulieren diese und andere Angebote ein intrinsisch motiviertes Lernen von Schüler/innen im schulischen Ganztag (vgl. Kielblock et al. 2014, S. 168ff.). Die Entfaltung derartiger Potentiale erfordert die Einbindung von mehrdimensionalen Schüler/ innen-Identitäten (z. B. die des/der Koproduzenten/-in und des Gemeinschaftsmitglieds). Schließlich lässt sich die Bereitschaft, sich freiwillig, d. h. über den Unterricht hinaus, innerhalb der ‚Lebenswelt Schule‘ zu engagieren, nicht über die gleichen Mechanismen aktivieren wie die Mitarbeit im Mathematik- oder Geschichtsunterricht. Nichtformelle Bildung ist stattdessen darauf angewiesen, dass Schüler/innen zumindest Teile des schulischen Ganztags als nicht-zweckgebundene Freizeit erleben, die sie entsprechend ihrer persönlichen Interessen und Präferenzen mitgestalten können. Auch um das Wohlbefinden zu steigern, ist es bedeutsam, Schüler/innen nicht auf ihre Rolle als Lernende zu reduzieren. Notwendig wird dadurch auch eine Sensibilisierung für die vielfältigen Bedürfnisse von Schüler/innen im Schulkontext. Beispielsweise gilt es, eine schulische Lern- und Lebensumwelt zu schaffen, die von Schüler/innen unterschiedlichster sozialer und kultureller Herkunft angenommen wird. Schüler/innen begreifen ‚ihre Schule‘ nur dann als Lebensort, wenn es Schulmanagement und Lehrkräften dauerhaft gelingt, sie in Aktivitäten der Schulentwicklung miteinzubeziehen. Wiederum kommt der Schüler/innen-Identität des Gemeinschaftsmitglieds eine besondere Bedeutung zu: Fühlen sich Schüler/ innen in der Schule akzeptiert und wertgeschätzt, etwa indem ihre Essensgewohnheiten in der Schulkantine berücksichtigt oder die Ausübung religiös oder kulturell bedingter Lebensstile im Schulalltag möglich ist, steigt ihr subjektives Wohlbefinden. Fungiert Schule indes ausschließlich als ‚Homogenisierungsmaschine‘ (eine in Bezug auf die Vermittlung von Wissen, Kompetenzen und Werten basale und eminent wichtige Funktion von Schule), besteht die Gefahr, dass sich Schüler/innen innerlich von der Schule abwenden bzw. diese einzig als ihren Bedürfnissen nicht gerecht werdenden Lernort wahrnehmen. Die Anerkennung, Adressierung und Mobilisierung mehrdimensionaler Identitätsfacetten wirkt sich hingegen in mehrfacher Hinsicht positiv auf den modernen Schulalltag aus (a-e): So kann auf diese Weise ein (a) vertrauensbasiertes Lehrer/in-Schüler/in-Verhältnis entstehen, aus dem (b) alltagskulturelle Kompetenzen in verschiedenen Handlungsfeldern (z. B. Ernährung und Bewegung) resultieren. Schüler/innen, so eine weitere Annahme, die von Lehrer/innen nicht nur als ‚Lernsubjekte‘, sondern als mehrdimensionale Persönlichkeiten angesprochen werden, sind zudem eher bereit, (c) sich aktiv in schulischen Lebenswelten zu beteiligen und haben somit bessere Chancen, (d) gelingende und gesunde Lebensstile zu entwickeln. Die Einbeziehung multipler Schüler/innen-Identitäten kann zudem zur (e) kollektiven Gemeinschaftsbildung an und Identifizierung mit Schulen beitragen. Inwiefern einzelne oder gleich mehrere der Potentiale verwirklicht werden, hängt zum einen von der professionellen Kompetenz der schulischen und außerschulischen Lehrkräfte ab, zum anderen

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von den Entfaltungsmöglichkeiten, die Schulen Schüler/innen auf Grundlage ihres pädagogischen Konzepts, aber auch ihrer sozialräumlichen Einbettung und Vernetzung bieten.

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Anforderungen für Lehrerinnen und Lehrer sowie das Schulmanagement

Vor dem Hintergrund des skizzierten Konzepts multipler Schüler/innen-Identitäten und den im vorangegangen Kapitel dargestellten Potentialen multipler Identitäten von Schüler/ innen stellen sich nicht nur neue Herausforderungen für professionelles Lehrer/innen-Handeln, sondern auch in Bezug auf die Steuerungsinterventionen seitens des Schulmanagements. Beide Akteure sind in ihrer täglichen Arbeit herausgefordert, mehrdimensionale Identitätsfacetten von Schüler/innen anzuerkennen und zu adressieren. Um das Konzept multipler Schüler/innen-Identitäten für die Educational Governance in Schulen nutzbar zu machen, sind zunächst für jeden Schulkontext, im Sinne einer Ist- und Bedarfsanalyse, folgende Aspekte und Fragen zu klären: 1. Schüler/innen-Profile: Welche Identitätsdimensionen von Schüler/innen stehen in unterschiedlichen Kontexten des lokalen Schulalltags im Vordergrund bzw. finden bisher noch wenig Beachtung? 2. Identitätskonflikte: Welche Spannungen, Widersprüche und Unvereinbarkeiten zwischen einzelnen Dimensionen der Schüler/innen-Identität bestehen im lokalen Lern- und Lebensraum Schule? 3. Schüler/innen-Adressierung: Anhand welcher Strategien können Lehrer/innen, außerschulische Lehrkräfte aber auch das Schulmanagement unterschiedliche Identitätsdimensionen von Schüler/innen mobilisieren? Seitens des Schulpersonals erfordert die Auseinandersetzung mit den drei genannten Bereichen einen Prozess des kollektiven Umdenkens und Umlernens. Verlangt wird nicht weniger als eine Revision traditioneller Vorstellungen hinsichtlich der Schüler/innen-Figur, wonach Schüler/innen vorrangig als ‚lernende Subjekte‘ verstanden werden. Insbesondere kommt es darauf an, Schüler/innen innerhalb ihres jeweiligen sozialen Kontexts zu begreifen und in ihrer Persönlichkeitsentwicklung zu fördern. Für die Gestaltung des Lern- und Lebensraums Schule hat die Kultivierung von persönlichen und vertrauensgestützten Beziehungen zwischen Lehrer/innen und Schüler/innen demnach Priorität. Im schulischen Ganztag werden etwa computerbegeisterte Schüler/innen nur dann freiwillig Mitschüler/innen (und vielleicht auch Eltern und Großeltern) das Programmieren von Software in Nachmittags-AGs oder Workshops beibringen, wenn sie zuvor als entsprechende Expert/innen ausfindig gemacht und angesprochen wurden. Gleiches gilt für die Aktivierung sozialer Kompetenzen von Schüler/innen, die sich in ihrer Freizeit um jüngere Geschwister kümmern, Angehörige pflegen oder Behördengänge für ihre (der deutschen 411

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Sprache nicht mächtigen) Eltern übernehmen. Diese und andere Ressourcen bleiben für den Schulalltag ungenutzt, wenn lebensweltliche Rollen von Schüler/innen – in der Familie, in der Peergroup oder in der Gemeinschaft (z. B. Sportverein) – vom Schulpersonal nicht wertgeschätzt oder gar als Hindernisse zur Erreichung von formalen Lernzielen betrachtet werden. Ebenso problematisch ist es, wenn Lehrkräfte am sozialen Umfeld von Schüler/ innen bzw. direkten Schulumfeld kein oder nur oberflächliches Interesse zeigen. Lokales Wissen und Neugier, sei es hinsichtlich der konkreten Lebens- und Freizeitbedingungen vor Ort oder diversen Jugendszenen im Stadtteil, sind unerlässliche Eigenschaften, um plurale Identitätsfacetten von Schüler/innen zu adressieren. Beispielsweise ist Schüler/ innen eine kritische Verbraucherbildung, wie sie seit 2016 Leitperspektive des Bildungsplans in Baden-Württemberg ist, im Unterricht nur dann glaubhaft zu vermitteln, wenn Lehrer/innen sich über die „Chancen und Risiken der Lebensführung“ (Bildungspläne BW 2016, o. S.) von Schüler/innen tatsächlich bewusst sind. Hierzu zählt die Kenntnis lokaler Konsumwelten (z. B. hinsichtlich der Themen Ernährung und Kleidung) ebenso wie das Bewusstmachen der Reize und Zwänge, die für Schüler/innen von der Nutzung des Internets und sozialer Medien ausgehen. Kurzum: Nur wenn Schule „auf vielfältige Weise Themen aus dem Leben der Schülerinnen und Schüler“ (ebd.) aufgreift, indem Schüler/ innen lebensweltliche Bezüge und lebenspraktische Fähigkeiten im Schulalltag geltend machen können, kann es gelingen, den Lernort Schule auch als Lebensraum zu etablieren. Für Lehrer/innen ergibt sich aus all dem die Herausforderung, ihr professionelles Selbstverständnis zu reflektieren und kontinuierlich weiterzuentwickeln. Die bereits angesprochene Tatsache, dass auch Lehrer/innen multiple Rollen und Identitäten im Schulalltag inne haben, ist in diesem Zusammenhang zentral. Ilien (2008, S. 22ff., 52, Herv. i. O.) deutet hierauf implizit hin, indem er einerseits „unterschiedliche Vorstellungen vom ,guten Lehrer‘“ ausmacht sowie andererseits auf die „therapeutische Funktion des Lehrerhandelns“ hinweist. Anstatt unterschiedlich konturierte Lehrertypen voneinander abzugrenzen, erscheint es allerdings realitätstauglicher, von einem Kontinuum an Eigenschaften auszugehen, das den Lehrertyp „Inhaltsvertreter“ ebenso umfasst wie den Lehrertyp „Schülerfreund“ (ebd., S. 23). Wenn es stimmt, dass die Qualität von Schule maßgeblich von der Persönlichkeit der Lehrerin/ des Lehrers und deren/ dessen Rolle als Bezugsperson für Schüler/innen abhängt (vgl. Messner und Hörl 2011, S. 100), gilt es, der Charakterbildung zukünftiger Lehrer/innen erhöhte Aufmerksamkeit zu schenken. Viel scheint dafür zu sprechen, dass die wichtigste Voraussetzung, um ein ‚guter Lehrer‘ zu sein, eine reife und umfassend gebildete Persönlichkeit ist (vgl. L’Habitant 2012, S. 194ff.). Nünning (2017, o.S.) formulierte unlängst eine (unabgeschlossene) Liste an für den Lehrerberuf unentbehrlichen Charaktereigenschaften: „Neben den Grundvoraussetzungen von hoher fachlicher Kompetenz und Enthusiasmus für ihren Beruf und ihre Fächer sollten Lehrer*innen zunächst einmal authentisch, ehrlich, empathisch, fair, nett (…) und menschenfreundlich sein. (…) Weitere wichtige Merkmale sind aus meiner Sicht Achtsamkeit, natürliche Autorität, die in hoher Kompetenz gründet, Begeisterung und Begeisterungsfähigkeit, möglichst sogar Charisma, heitere Gelassenheit, Großzügigkeit, intellektuelle Neugierde, lebenspraktische Klugheit, Respekt, Toleranz,

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Vertrauenswürdigkeit, Verantwortungsbewusstsein, Zivilcourage und die Fähigkeiten, gut zuhören zu können, die Perspektive anderer einzunehmen und andere Menschen und ihre Leistungen wertzuschätzen (…)“.

Auch wenn der Typ eierlegende Wollmichsau unter Lehrer/innen ebenso rar sein dürfte wie im Rest der Gesellschaft, bleibt festzustellen: Damit Schüler/innen, wie es der berühmte, umgekehrte Spruch von Seneca2 besagt, für das Leben lernen, bedarf es voll entwickelter Lehrerpersönlichkeiten. Zudem liegt der Schlüssel, um Schüler/innen „bei ihrer Persönlichkeitsbildung und der Entfaltung ihrer individuellen Potentiale zu fördern“ (Nünning 2017, o.S.), in der Qualität der Beziehungen und Interaktionen zwischen Lehrer/innen und Schüler/innen. Auch für das Schulmanagement besteht die Anforderung darin, ein breites Spektrum an Identitätsdimensionen von Schüler/innen in Schulentwicklungsprozessen zu berücksichtigen. Maßgeblich für diese Aufgabe sind die Profil- und Leitbilder von Schulen: Leistungs- und statusorientierte Gymnasien sowie stark an den Erfordernissen der Arbeitswelt ausgerichtete Berufsschulen werden sich wahrscheinlich schwerer damit tun, ‚lokale Identitäten‘ von Schüler/innen zu adressieren als auf Vernetzung und lokale Partnerschaften ausgerichtete Gemeinschafts- und Stadtteilschulen. Für eine Mehrfachadressierung von Schüler/innen ist die Öffnung von Schulen bzw. Selbstpositionierung als „korporative Akteure im lokalen Umfeld“ (Fend 2008, S. 145ff.) eine grundlegende Voraussetzung: Schulen, die Brücken zum lokalen Gemeinwesen, außerschulischen Bildungsanbietern, zur lokalen Wirtschaft aber auch zu Politik und Verwaltung schlagen, d. h. im besten Sinne zum ‚Dreh- und Angelpunkt‘ eines Stadtteils oder Sozialraums werden (vgl. Evers 2005), entwickeln ein mehrdimensionales Profil. Indem sie „eng eingebunden bzw. eng vernetzt mit dem lokalen kulturellen und sozialen Umfeld“ (Fend 2008, S. 157) sind, werden sie zudem über ihr pädagogisches Kerngeschäft hinaus wahrgenommen: Als Ort des lokalen Lebens, der neben dem Schul­ unterricht für eine Reihe anderer Aktivitäten genutzt wird, an denen sowohl Schüler/ innen als auch Eltern und Mitbürger/innen beteiligt sind. (Ganztags-)Schulen können beispielsweise gleichermaßen Veranstaltungsort für Sprach- und Integrationskurse bzw. Angebote der Sozial- und Gesundheitsberatung sein, Kultur- und Stadtteilinitiativen ein Forum bieten und/oder zum Treffpunkt der lokalen Skaterszene werden. Gelingt es dem Schulmanagement, Schulen in ihrem lokalen Umfeld als Akteur zu integrieren und somit die schulischen Erfahrungs- und Lernräume zu erweitern, verändert sich langfristig auch die schulmanagementinterne Sicht auf Schüler/innen. Idealerweise werden in diesem Zusammenhang multiple Schüler/innen-Identitäten als wichtige Ressource für die Kooperation von Schule und lokalem Umfeld verstanden. Bezieht das Schulmanagement Schüler/innen (und deren Eltern) als Gemeinschaftsmitglieder und/oder Koproduzenten mit ein, so die Annahme, gewinnen Schulentwicklungsprozesse an Glaubwürdigkeit und Authentizität.

2 „Nicht für die Schule, für das Leben lernen wir!“ 413

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Fazit und Ausblick

Das in diesem Beitrag vorgestellte Konzept multipler Identitäten eignet sich – wie die praktischen Beispiele verdeutlichen – für die Mikroebene des Systems Schule. Es ergänzt die Theorie der Educational Governance um ein differenziertes Modell im Hinblick auf die Analyse der im Schulalltag vertretenen Akteure, ihren jeweiligen Handlungen sowie Interaktionen untereinander. Das Offenlegen von mehrdimensionalen Akteursidentitäten (und damit verbundenen Interessen) ist insbesondere dann hilfreich, wenn es um die Betrachtung von komplexen Governancekonstellationen (wie beispielsweise die intersektorale und interprofessionale Zusammenarbeit bei der Organisation und Gestaltung des schulischen Ganztags) geht. Im Kern setzt das Konzept somit an der von Brüsemeister (2012, S. 32) aufgestellten Prämisse an: „Akteure bleiben sich nicht gleich, sondern verändern sich in der Steuerung! Akteure dürfen nicht immer als Zielpunkte der Steuerung einfach vorausgesetzt werden!“ Die Ausdifferenzierung von Akteurfacetten sowie deren kontextuale Gewichtung ermöglichen eine Weiterentwicklung und Feinjustierung von Educational Governance-Ansätzen. Im Idealfall findet die Steuerung ihre Akteure, indem sie deren grundsätzliche Pluralität an sozialen Rollen, Interessen und Identitätsansprüchen a priori mitbedenkt (vgl. ebd.) und als Ressource ihres Steuerungshandelns begreift. Eine multiple Identitäten antizipierende Governance, die Mehrfachzugehörigkeiten von Akteuren anerkennt und für ihre eigenen Ziele nutzt, wird insbesondere der Analyse von Interaktionen in komplexen Lebenswelten wie Schulen gerecht: Trotz weitestgehend standardisierter äußerer Vorgaben, wie Schulformen, Bildungsinhalte und Prüfungsmodi, sind Schulen hochgradig dynamische und sozial-räumlich spezifische Settings, in denen weder starre Handlungsmuster noch monolithische Akteure vorausgesetzt werden können. Gerade mit Blick auf zwei gegenwärtige Großherausforderungen von Schule – Inklusion und Integration – bietet sich die Anwendung des Konzepts an: In beiden Fällen geht es darum, Schüler/innen individuell und kontextspezifisch zu fördern und zu unterstützen. Steuerungshandeln seitens Lehrer/innen und Schulmanagement, das diesen Zielen gerecht werden möchte, kann es sich nicht leisten, plurale Identitätsfacetten von Schüler/innen auszublenden. Ohne die Schüler/innen-Identität als Lernende aus dem Blick zu verlieren, erscheint es daher sowohl in der (universitären) Lehrerausbildung als auch in der Schulpraxis notwendig, mehrperspektivische Adressierungsstrategien von Schüler/innen zu entwickeln. Für die Weiterentwicklung der empirischen Forschung zu multiplen Schüler/innenIdentitäten sind insbesondere qualitative Studien an Ganztagsschulen interessant. Das Ziel entsprechender Studien sollte es sein, herauszufinden, welche Schüler/innen-Identitäten in unterschiedlichen Situationen, Beziehungen und Interaktionen (mit Lehrer/innen, außerschulischen Lehrkräften und Peers) des Schulalltags dominieren bzw. an den Rand gedrängt werden. Für diese und andere Forschungsvorhaben stellt das Konzept multipler Identitäten – ganz im Sinne einer „theoretischen Offenheit der Educational Governance und der dadurch ermöglichten Multiperspektivität“ (Langer 2015, S. 59) – einen geeigneten Analyserahmen dar.

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Die Konzeptualisierung von Bildungsverläufen Jugendlicher: eine Governance-Perspektive auf Lebenslauf Marcelo Parreira do Amaral und Sieglinde Jornitz Die Konzeptualisierung von Bildungsverläufen Jugendlicher Zusammenfassung

Die Bildungsverläufe Jugendlicher beinhalten ein hohes Maß an Komplexität, da sie sich in iterativen, rekursiven und interaktiven Aushandlungsprozessen vollziehen, in die zahlreiche Akteure, Institutionen und Diskurse eingebunden sind. Die Verknüpfung von Lebenslaufforschung und Governance-Perspektive als Governance von Bildungsverläufen ermöglicht die Analyse sowohl der diskursiven und institutionellen Rahmungen als auch der sozialen Interaktionen, Entscheidungsprozesse und Verarbeitungsmechanismen, die Bildungsprozessen vorausgehen und/oder ihnen zugrunde liegen und somit diese begünstigen oder erschweren. In diesem Kapitel wird erstens die Lebenslaufforschung knapp präsentiert und diskutiert. Dabei wird erörtert, inwieweit allgemeine Prozesse der De-Standardisierung von Lebensläufen als Governanceanlass gedeutet werden. Zweitens werden die zentralen Aussagen beider theoretischen Perspektiven – Lebenslauf und Governance – aufeinander bezogen und der Mehrwert von deren Verknüpfung erläutert. Drittens wird die vorgeschlagene theoretische Perspektive anhand von empirischen Beispielen veranschaulicht. Das Kapitel schließt mit einer knappen Diskussion der method(olog)ischen Implikationen der Theoretisierung der Governance von Bildungsverläufen. Schlüsselbegriffe

Governance, Lebenslauf, Akteure und Akteurskonstellationen im Bildungssystem, Bildungsmonitoring, Kompetenzorientierung

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_20

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1 Einleitung Bildung und Erziehung sind in der (Spät-)Moderne zentrale Bereiche des gesamten Lebens geworden. In historischer Perspektive lässt sich eine Ausdehnung formaler Bildung in zeitlicher und thematischer Hinsicht ausmachen, die zur heutigen Komplexität und Vielschichtigkeit von Bildungsverläufen führte. In sich selbst als Wissensgesellschaft beschreibenden Gesellschaften wird dies erneut verstärkt und auf informale und informelle Settings erweitert. Dabei wird der Lebenslauf umgangssprachlich als die Dokumentation der Abschnitte verstanden, welche Menschen im Laufe ihres Lebens durchschreiten und vor allem auf institutionalisierte Phasen wie Schule, Ausbildung, Militär, Freiwilliges Soziales Jahr, Arbeit etc. bezogen sind. In der sozialwissenschaftlichen Forschung wurden die Aufeinanderbezogenheit von Individuum und Gesellschaft sowie die Zentralität von (formaler) Bildung für die Moderne mit dem Konzept des institutionalisierten Lebenslaufs theoretisiert (vgl. Kohli 1985). Seit nunmehr drei Jahrzehnten thematisiert die Lebenslaufforschung tiefgreifende gesamtgesellschaftliche Entwicklungen wie den demographischen Wandel und kulturelle Prozesse der Pluralisierung und Individualisierung. Hauptaugenmerk der Diskussionen liegt auf den sich daraus ergebenden De-Standardisierungsprozessen des Lebenslaufs. Hervorgehoben wird dabei, dass der Verlauf und die Abfolge der Phasen im Lebenslauf nicht länger als selbstverständlich betrachtet werden können, sondern zunehmend unsicher und ungewiss sind. Sie beinhalten viele Übergänge, die folgenreich für den weiteren Verlauf sind und ein hohes Maß an Komplexität enthalten, da sie sich in iterativen, rekursiven und interaktiven Aushandlungsprozessen vollziehen, in die zahlreiche Akteure, Institutionen und Diskurse eingebunden sind. Letztere lassen sich, wie in diesem Beitrag argumentiert werden soll, durch die Verknüpfung von Lebenslaufforschung und Governance-Perspektive als Governance von Bildungsverläufen sinnvoll konzeptualisieren und ertragreich analysieren. In der Tat lässt sich gegenwärtig eine verstärkte Aufmerksamkeit für Fragen nach einer besseren Koordination und Passung der Phasen und Inhalte innerhalb des Bildungssystems, aber auch zwischen Bildungssystem und Arbeitsmarkt beobachten.1 Die Governance-Perspektive auf Lebenslauf eröffnet damit eine Forschungsperspektive, die nach der sozialen Einbettung von Bildungsprozessen und -verläufen in sozialstrukturelle Determinanten und zugleich nach individuellem Handeln (Agency) fragt. Dabei lassen sich sowohl die diskursiven und institutionellen Rahmungen als auch die sozialen Interaktionen, Entscheidungsprozesse und Verarbeitungsmechanismen berücksichtigen, die Bildungsprozessen zugrunde lie-

1 Siehe exemplarisch zur Thematik der Übergänge (Schröer et al. 2013; Maaz et al. 2010; Kühne 2015a+b; Stauber et al. 2007; zu den unterschiedlichen Übergangssystemen als Übergangsunterstützung (Christe 2013; Köngeter und Zeller 2011), zu Ganztagsschule als psychosoziale Förderung (StEG-Konsortium 2016); zu kommunalen Bildungslandschaften als Strategie, „einen strukturierten und kontinuierlichen Bildungs- und Förderverlauf für junge Menschen sicherzustellen“ (Weiß 2011, S. 31); zu Berufsorientierung (Brüggemann und Rahn 2013; Rahn et al. 2011).

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gen und somit diese begünstigen oder erschweren. Durch diese mehrebenenanalytische Konzeptualisierung von Lebensläufen lassen sich die unterschiedlichen Facetten der Governance von Bildungsverläufen untersuchen und Bezüge zwischen Mikro-, Meso- und Makrophänomenen ausfindig machen. Ziel dieses Beitrags ist es, diese Forschungsperspektive als eine eigenständige Gover­ nance-Perspektive auf Lebenslauf zu präsentieren und zu begründen. Des Weiteren soll anhand ausgewählter Forschungsergebnisse das analytische Potenzial demonstriert werden. Im Folgenden werden erstens die Lebenslaufforschung knapp dargestellt und Prozesse einer allgemeinen De-Standardisierung des Lebenslaufs als Governanceanlass diskutiert. Zweitens sollen die zentralen Aussagen beider theoretischen Perspektiven – Lebenslauf und Governance – aufeinander bezogen und der Mehrwert der Verknüpfung erläutert werden. Drittens wird diese theoretische Perspektive anhand von empirischen Beispielen veranschaulicht. Thematisiert werden diskursive, institutionelle sowie individuelle Dimensionen, die Lebensläufe rahmen und beeinflussen. Der Beitrag schließt mit einer knappen Diskussion der method(olog)ischen Implikationen der Theoretisierung der Governance von Bildungsverläufen.

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Lebenslauf als sozialwissenschaftliches Konzept

Die soziologische Lebenslaufforschung definiert „Lebenslauf […] als eine soziale Institution […] im Sinn eines Regelsystems, das einen zentralen Bereich oder eine zentrale Dimension des Lebens ordnet.“ (Kohli 1985, S. 1, Herv. im Orig.). Durch die Gegenüberstellung mit dem Konzept der Biographie lässt sich das Lebenslaufkonzept prägnant kennzeichnen: während Lebenslauf auf eine institutionalisierte Konstruktion von (kulturell definierten) Mustern von (normalisiert) ‚weiblichem‘ oder ‚männlichem‘ Leben verweist, kann Biographie als das ‚erzählte Leben‘ angesehen werden, d. h. es handelt sich um eine subjektive Bedeutungskonstruktion in Bezug auf die einzelnen Lebensläufe (siehe Kraul und Marotzki 2002; Ecarius 1999, 2003; Hahn 1987). Historisch knapp gefasst, geht die Herausbildung des Lebenslaufs auf den Prozess der gesellschaftlichen Individualisierung in der Moderne und somit auch auf Industrialisierung, auf die Französische Revolution, Reformation und Aufklärung zurück. Darüber hinaus ist die Institutionalisierung des Lebenslaufs mit der Entwicklung des Wohlfahrtsstaats und der Ausgestaltung der Bildungssysteme im Kontext der modernen Nationalstaaten verbunden. Als Ergebnis einer langen sozialen und kulturellen Geschichte sowie einer von Disziplinierungspraktiken und Typisierungsdiskursen wurde der Lebenslauf zunehmend standardisiert und mit „kulturell hegemonialen“ und sozial wirksamen Vorstellungen eines „Normallebenslaufs“ verknüpft (Walther 2011, S. 55f.). Das Konzept Lebenslauf beschreibt den verzeitlichten, institutionalisierten und individualisierten Prozess des Aufwachsens in modernen, arbeitsteiligen Gesellschaften. Er lässt sich als verzeitlicht verstehen, da er strukturiert als „age-graded trajectories“ (Elder 1994, 419

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S. 5) gedacht wird. Aus dieser Strukturierung ergibt sich eine Abfolge von Lebensphasen (Kindheit, Jugend, Erwachsenenalter, Alter) und Altersnormen. Ferner verweist er auch auf temporale Interdependenzen zwischen Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft (Lernen aus der Vergangenheit, soziale Beziehungen und Verpflichtungen, Vorfreude und Planung) (vgl. Heinz et al. 2009, S. 16). Der Lebenslauf institutionalisiert funktionale Erwartungen durch die Verknüpfung von gesellschaftlichen Strukturen und Individuen. Lebensentwürfe werden dadurch mit den funktionalen Zusammenhängen einer Gesellschaft strukturell gekoppelt und erzeugen unterschiedliche Rollen, die sich aus der Teilnahme an den verschiedenen Institutionen (Bildungssystem, Arbeitsmarkt, Agenturen des Wohlfahrtstaats) ergeben. Dies verweist auf die Multi-Dimensionalität des Lebenslaufs (Familie, Bildung, Arbeit, Freizeit etc.) sowie auf die darin verankerten unterschiedlichen Erwartungen bzw. Normalitäten; des Weiteren wird dadurch sichtbar, dass diese verschiedenen Tätigkeitsbereiche oder Sphären miteinander um Ressourcen und Zeit konkurrieren (vgl. Heinz et al. 2009, S. 16). Lebenslauf als „Vergesellschaftungsprogramm“ (Kohli 1985) orientiert sich dabei am Individuum. Er strukturiert und normalisiert den erwartbaren Lebensverlauf, determiniert diesen aber nicht. Es sind jedoch immer die individualisierten Entscheidungen und Handlungen, wie Andreas Walther schreibt, welche den institutionalisierten Lebenslauf umsetzen (vgl. 2011, S. 58). Individuelles Handeln auf der einen und Veränderungen in den sozio-historischen Kontexten auf der anderen sowie auch Diskurse (politische, wirtschaftliche, institutionelle und kulturelle) verändern die Chancen, bringen Risiken hervor und beeinflussen Biographien. Diese sind zugleich Folge der aggregierten Ergebnisse der einzelnen Entscheidungen und Handlungen im Lebenslauf (vgl. Heinz et al. 2009, S. 17). Lebenslauf bezeichnet also einen lebenslangen Prozess, der durch soziale Institutionen und Organisationen die Entwicklung individueller Lebensläufe/Biographien strukturiert und beeinflusst. Er schließt unterschiedliche Phasen und Sphären des Lebens ein; durch die Institutionalisierung von kulturellen/gesellschaftlichen Wahrnehmungen und Erwartungen sowie von normativen, rechtlichen oder organisatorischen Regelungen wird menschliches Leben sozial und zeitlich organisiert. In diesem Sinne ist der Lebenslauf ein Ergebnis institutioneller Regelungen, wie zum Beispiel Schuleintrittsalter, Volljährigkeit, Rentenalter usw. (vgl. Brückner und Mayer 2004, S. 32). Zugleich ist er auch eng mit den Erwartungen einer Gesellschaft verknüpft, da er Ziele für verschiedene Lebensphasen und Altersrollen konstruiert. Die Lebenslaufforschung interessiert sich für die Entwicklung der gesamten Lebensdauer und fokussiert auf menschliches Handeln, indem davon ausgegangen wird, dass Personen aktiv ihre eigenen Lebensläufe/Biographien konstruieren und sie damit in historische Ereignisse (Ort und Zeit) einbetten (vgl. beispielhaft Oevermann 2001). Heinz et al. (2009) beschreiben vor diesem Hintergrund drei wichtige heuristische Aspekte oder Dimensionen für die Untersuchung der Prozesse und Mechanismen, welche den sozialen Wandel in den individuellen Aktionsraum übersetzen sowie aber auch die Art und Weise, in denen individuelle Lebensläufe gesellschaftliche Phänomene (und den Lebenslauf selbst als soziale Struktur) beeinflussen.

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• Die Dimension der Zeit bezieht sich auf die unterschiedlichen Zeithorizonte der institutionellen, makroökonomischen und politischen Strukturen, die die Infrastruktur des modernen Lebens bilden. Diese kumulieren in den biographischen Wendepunkten und stellen Individuen vor die Herausforderung, unterschiedliche (individuelle, institutionelle und historische) Zeithorizonte zu synchronisieren. Für die Forschung ergibt sich daraus, die sozialen Mechanismen zu untersuchen, welche den Raum für individuelles Handeln bei der Gestaltung einzelner Biographien eröffnen oder einschränken (vgl. Heinz et al. 2009, S. 24). • Die Dimension der Entscheidungen betrifft die Untersuchung der Prozesse und der Art und Weise, wie Menschen Entscheidungen treffen, die ihre Lebensläufe prägen. Sie legt den Fokus auf subjektives Wohlbefinden, soziale Anreize, erwartete Ergebnisse und ‚instrumentelle Ziele‘ und berücksichtigt die Interdependenz, Komplementarität und/oder Konkurrenz zwischen den Lebenssphären. Dabei spielen Aspekte wie Selbstreflexivität, Investitionen und individuelles Handeln eine wichtige Rolle (vgl. Heinz et al. 2009, S. 25). • Die Dimension der Institutionen betrifft die Untersuchung der Art und Weise, wie die doppelte Kontingenz individuellen Handelns in Institutionen reduziert wird. Durch geteiltes Wissen, Werte und Normen einer Gesellschaft wird ein Erwartungshorizont hergestellt, der die Angemessenheit individueller Entscheidungen (durch Sinn) definiert und ihre Risiken/Kosten kalkulierbar macht. Dadurch ermöglichen und begrenzen die Institutionen zugleich (legitimes) individuelles Handeln und Entscheidungsfindung, verringern Unsicherheit und bilden damit die Grundlage für rationale Lebenslaufplanung (vgl. Heinz et al. 2009, S. 26; Parsons 1968). Die Dynamiken des Lebenslaufs lassen sich durch die Kombination dieser Dimensionen auf der Makro-, Meso- und Mikroebene untersuchen. Dies ermöglicht den Vergleich von Mustern des Lebenslaufs zwischen verschiedenen politischen, institutionellen, sozialen und kulturellen Settings sowie Aussagen über die Auswirkungen von Lebenslaufpolitiken auf soziale Integration und Lebensqualität. Dabei betont die Lebenslaufforschung die Interdependenz zwischen individueller Biographie auf der einen und diskursiven sowie institutionellen Kontexten im gesamten Lebensverlauf auf der anderen Seite (vgl. Walther 2011). Im Folgenden soll auf eine seit den 1980er Jahren geführte Debatte über eine allgemeine Entstandardisierung des Lebenslaufs eingegangen werden, um vor diesem Hintergrund der Frage nachzugehen, ob sich daraus – wie weiter unten zu diskutieren sein wird – ein Anlass für Governance ableiten lässt.

2.1

De-Standardisierung des Lebenslaufs als Governanceanlass?

Der Prozess der Modernisierung der Gesellschaft forcierte einen beschleunigten Prozess der Individualisierung, befreite von örtlich-sozialen Gebundenheiten und lockerte traditionale Verständnisse von Alters- und Geschlechterstereotypen sowie von Übergangsszenarien. Komplementär dazu setzte eine Entwicklung ein, die zum Aufbau von spezialisierten 421

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Institutionen für alle denkbaren Einheiten und Etappen des Lebenslaufes führte und im Zuge dessen den Wohlfahrtsstaat in die Pflicht nahm, eine Normalitätsentwicklung des Lebenslaufes abzusichern und zu gewährleisten (vgl. Leibfried et al. 1995, S. 23). Abnehmende Geburtenraten und erhöhte Lebensdauer wiederum führten zu einer Veränderung des Bevölkerungswachstums und der Altersstruktur. Folglich verlaufen Lebensläufe zunehmend diskontinuierlich, individualisiert, kurz: de-standardisiert. Dies zeigt sich u. a. in einer zunehmenden Altersvarianz in Bezug auf berufliche und private Übergangsszenarien, die soziale Verläufe diversifizierter und zugleich unsicherer aufgrund der Volatilität des Arbeitsmarktes werden lassen. Die Verantwortung für mögliches Scheitern wird dabei in erhöhtem Maße dem Individuum zugerechnet (siehe Heinz et al. 2009; Leibfried et al. 1995). Diese Prozesse der Fragmentierung und De-Standardisierung von Lebensläufen sind gebunden an Lebensentscheidungen, die dem Verlauf eine andere Richtung geben können. Die dafür sozial und gesellschaftlich vorgesehenen und akzeptierten Zeitpunkte lassen sich nicht nur hinausschieben, sondern variieren in der Länge und verändern den Lebensverlauf als ganzen. Während sich Übergänge von der Schule in den Beruf und nachfolgend in die Rente innerhalb einer distinkten Lebensspanne ereignen, trifft dies nicht für diejenigen Übergänge zu, die sich auf Berufskarriere und Familienplanung beziehen. Diese sind nicht notwendig an einen bestimmten Zeitabschnitt und ein bestimmtes Lebensalter gebunden und demzufolge offener in ihrem Verlauf (vgl. Elder 1994, S. 5). In der Konsequenz führt dies dazu, dass der Lebensverlauf durch eine hohe Reversibilität und damit Ungewissheit gekennzeichnet ist – Wechsel und Übergänge heben sich sowohl durch individuelle Entscheidungen als auch durch externe Einflüsse wieder auf; dieses Phänomen wird als JoJo-Effekt von Lebenslaufübergängen bezeichnet (vgl. Walther 2006, S. 121). Beispielsweise entstehen neue Formen von flexiblen Berufsbiographien: lebenslange Bindung an einen einzigen Beruf, der in demselben Unternehmen ausgeübt wird, gehören nicht länger zum „normalen“ Lebenslauf. Phasen der beruflichen Ausbildung, der Berufsausübung, aber auch der Arbeitslosigkeit und des Wiedereinstiegs in den Arbeitsmarkt wechseln sich ab. „Normale Pfadverläufe“ von Biographien können nicht mehr vorausgesetzt werden und fungieren daher nicht mehr als Modell für alle. Diese De-Standardisierung der Lebensläufe ist eingebettet in den größeren Kontext des sozialen Wandels im Hinblick auf Prozesse der Globalisierung. Vor dem Hintergrund einer „reflexiven Modernisierung“, wie Beck dies nannte (Beck et al. 1994), sind Lebensverläufe zunehmend durch Risiko und Ungewissheit gekennzeichnet (vgl. Field 2013, S. 384). Reflexive Modernisierung stellt die bis dahin gültigen und unantastbaren gesellschaftlichen Prämissen in Frage, wie sie im Hinblick auf den Nationalstaat als bspw. wohlfahrtsstaatliche Einrichtungen oder das Rechtssystem sowie im Hinblick auf soziale Institutionen, wie Familie oder Berufskarriere (vgl. Beck et al. 2003, S. 3f.), verkörpert werden. Diese Prozesse führen wiederum zu neuen Möglichkeiten der eigenen Lebensgestaltung. In diesem Sinne ist der Lebenslauf eingebettet in einen Möglichkeitsraum von Optionen, der jedoch nicht unendlich, sondern beschränkt wird durch gesellschaftliche und soziale Strukturen und Bedingungen.

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423

Gerade für Heranwachsende bedeutet dies, dass sie ihr Leben nicht nach einem vorgegebenen Modell ausrichten können. Sie befinden sich zudem in einer Zwischenphase (vgl. Walther 2006, S. 121), die besonders dem gesellschaftlichen Wandel ausgesetzt ist. Diese Phase zwischen Kindheit und Erwachsenenalter ist durch Aspekte wie Bildung, Arbeit, Familie, Wohnen und Identitätsbildung gekennzeichnet. Dabei spielen Fragen nach Geschlecht und Lebensstilen eine herausgehobene Rolle, während Familie und Peers die vorrangigen Bezugspersonen sind (vgl. Stauber und Walther 2016). Vor allem junge Erwachsene sind gesellschaftlichen (An-)Forderungen ausgesetzt, während sie zugleich ihre eigenen Lebensprojekte gestalten müssen, begleitet von verschiedenen Übergangsstadien und institutionellen Fragmentierungen. Junge Erwachsene, die mit physischen (z. B. durch Krankheit oder Behinderung), emotionalen bzw. psychischen (z. B. geistige Behinderung, Unreife und Anhängigkeit), materiellen (z. B. Armut, Obdachlosigkeit, keine Krankenversicherung, Bildungsdefizite) und sozialen (z. B. fehlende Unterstützung durch Familie, Peers, Abwesenheit von Hilfe in schwierigen Situationen) Einschränkungen zu kämpfen haben, sind dabei besonders gefährdet, die entsprechenden Lebensphasen angemessen zu bewältigen (UNDP 2014). Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass der ‚Normallebenslauf‘ aufgrund übergreifender gesellschaftlicher Transformationsprozesse an Selbstverständlichkeit verloren hat. Paradoxerweise lässt sich gegenwärtig dennoch eine sehr aktive ‚Lebenslaufpolitik‘2 identifizieren, mit deren Hilfe der Staat die Aufgabe zu meistern sucht, de-standardisierte Lebensläufe zu unterstützen. An dieser Stelle wird deutlich, dass Individualisierung und De-Standardisierung des Lebenslaufs als Governanceanlass gesehen werden, mit denen ‚Riskante Lebensläufe‘ normalisiert und ‚Armutskarrieren‘ verhindert werden sollen (vgl. Leibfried et al. 1995). Vor diesem Hintergrund setzt sich zunehmend eine Perspektive durch, die auf die Entwicklung von international verwendbaren Instrumenten und Indikatoren setzt, die es ermöglichen soll, die Effizienz und Qualität von Bildung – weltweit – nach einem (normalisierten) Maßstab zu rekonstruieren und zu vermessen (vgl. Kühne 2015a+b; LIfBi 2014). Damit wird vordergründig auf Individualdaten bzw. auf den Output von Bildungsprozessen fokussiert; weniger Aufmerksamkeit erfährt dabei die weiter oben diskutierte komplexe Interaktion zwischen individuellen, diskursiven und institutionellen Dimensionen. Im Folgenden wird kurz auf ein aktuelles Beispiel für eine Verschränkung von verlaufsbezogenen Individualdaten und staatlicher Lebenslaufpolitik (für das Monitoring von Risikoverläufen) eingegangen, bevor im nächsten Abschnitt Lebenslauf und Governance aufeinander bezogen und der Mehrwert der Verknüpfung beider theoretischen Perspektiven erläutert werden kann.

2 Leibfried et al. schrieben bereits Mitte der 1990er Jahren: „Lebenslauf ist Politik und umgekehrt: Politik ist wesentlich auch Lebenslaufpolitik.“ (1995, S. 23, Herv. i. O.) Dazu gehören nicht nur allgemeine und berufliche (Aus-)Bildungsinstitutionen, sondern auch die verschiedenen Agenturen des Sicherungssystems, und nicht zuletzt auch – mit Blick auf junge Menschen – das in den vergangenen Jahren anschwellende ‚Übergangssystem‘ (Konsortium Bildungsberichtserstattung 2006; Braun und Geier 2013). 423

424

2.2

Marcelo Parreira do Amaral und Sieglinde Jornitz

Lebenslauf als Kompetenzaufbau – NEPS als Lebenslaufpolitik?

Als beispielgebend für die oben genannte Form von Lebenslaufpolitik mit zumindest latentem, normalisierendem Charakter kann das sogenannte Nationale Bildungspanel (National Educational Panel Study, NEPS) gelten, wie es in Deutschland von der empirischen Bildungsforschung umgesetzt und vom Bundesministerium für Bildung und Forschung initiiert wurde (vgl. BMBF 2008; Aljets 2014). Als quantitative Längsschnittstudie zum Bildungsverlauf verfolgt NEPS seit 2009 das Ziel, „mehr über Bildungserwerb – auch außerhalb des Schulkontextes – und seine Folgen für individuelle Lebensverläufe zu erfahren, um zentrale Bildungsprozesse und -verläufe über die gesamte Lebensspanne zu beschreiben und zu analysieren“ (LIfBi 2014).3 Begründet wird die Studie mit der zentralen Bedeutung von Bildung für den wirtschaftlichen Erfolg eines Individuums sowie mit der Teilhabe als verantwortungsvolle/r Bürger/ in in einem demokratisch verfassten Staat (vgl. Blossfeld et al. 2011, S. 6). Bildung wird demnach weniger als individueller Prozess zur Ausbildung von Mündigkeit oder Gestaltung des Lebenslaufes verstanden, sondern als „Voraussetzung sowohl für wirtschaftliches Wachstum und Wohlstand als auch für die Bewältigung von neuen Anforderungen in einer sich rasch wandelnden, globalisierten Welt.“4 In diesem Sinne versteht sich Bildung als ein funktionales Gut, das für den gesamten Lebensverlauf als relevant betrachtet wird. Die Studie zielt darauf, “to study the acquisition of education in Germany, to assess the consequences of education for life courses, and to describe central educational processes and trajectories across the entire life span. The guiding principle of the NEPS is to ask how competencies unfold over the life course, if and how they influence educational careers at various critical transitions, and how and to what extent competencies are influenced in turn by learning opportunities” (ebd., S. 7).

Während einerseits zentrale Bildungsprozesse im Lebenslauf identifiziert und beschrieben werden sollen, steht im Zentrum von NEPS vor allem die Entwicklung von Kompetenzen und zwar im Hinblick auf ihre Entstehung sowie im Hinblick auf ihre Implikationen für Entscheidungen im Lebenslauf. Diese Kompetenzen wiederum sind solche, die dem Individuum zur Bewältigung der gesellschaftlichen Anforderungen innerhalb und außerhalb von Bildungsinstitutionen verhelfen. Damit ist das Konzept der Kompetenz der zentrale Ankerpunkt der NEPS-Studie. Lebenslauf wird verstanden als eine Aneinanderreihung von Kompetenzen zur Bewältigung der sich im Verlauf des Lebens stellenden Aufgaben.5 3 NEPS wurde zunächst ab 2009 mit BMBF-Mitteln gefördert, bevor es 2015 als Institut in die Leibniz-Gemeinschaft überführt wurde; vgl. zu Organisation und Ausstattung des NEPS das entsprechende Kapitel im Bericht des Wissenschaftsrates: Wissenschaftsrat 2013, S. 12–13 sowie S. 46–48. 4 NEPS-Website: https://www.neps-data.de/de-de/projekt%c3%bcbersicht/ziele.aspx (18.4.2018). 5 Hierin unterscheidet sich NEPS von der seit 1946 laufenden britischen Kohorten-Studie, die Personengruppen im Längsschnitt bis heute befragt (Pearson 2016). Vgl. Website des Centre for

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NEPS konzipiert nun die Studie über acht Etappen im Lebenslauf, die sowohl einen Lebensabschnitt als auch einen Übergang in die nächste Lebensphase im Sinne einer Bildungskarriere kennzeichnen. Zu diesen Etappen gehören: Neugeborene und frühkindliche Bildung, Kindergarten und Übergang in die Grundschule, Grundschule und Übertritt in eine Schulart der Sekundarstufe I, Wege durch die Sekundarstufe I und Übergänge in die Sekundarstufe II, Gymnasiale Oberstufe und Übergänge in (Fach-)Hochschule, Ausbildung oder Arbeitsmarkt, Übergänge in die berufliche Ausbildung und in den Arbeitsmarkt, Hochschulstudium und Übergang in den Beruf sowie abschließend um Bildung im Erwachsenenalter und lebenslanges Lernen (vgl. LIfBi 2014, S. 17ff.; Blossfeld et al. 2011, S. 11). Daten werden dabei in sechs Alterskohorten – von Neugeborenen bis zu 64-Jährigen (vgl. LifBi 2014, S. 27) – sowohl als Kompetenzmessungen als auch in Umfragen erhoben, so dass mehr als 60.000 Personen erfasst werden.6 Damit entsteht ein vielfältiges Datenset, das zudem inkl. der Erhebungsinstrumente der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird.7 Dadurch ist die Studie u. a. mit der Schwierigkeit konfrontiert, einerseits die Kompetenzen bereits zu kennen, die für die Bewältigung der jeweiligen Bildungsetappe notwendig oder auch nur nützlich und hilfreich sind, aber andererseits genau diese überhaupt in den Erhebungen zunächst herauszuarbeiten (vgl. LIfBi 2014, S. 12; Blossfeld et al. 2011, S. 11). Denn von NEPS wird der Anspruch erhoben, nicht nur feststellend die Kompetenzen zu erheben und zu messen, sondern aus diesen Daten heraus auch bestimmen zu können, welche Kompetenzen für eine erfolgreiche Bewältigung des Lebens notwendig sind. D. h. das Datenset hat nicht nur – nachträglich – feststellenden Charakter, sondern mit ihm wird explizit eine prospektive Zielsetzung verfolgt. Dies erklärt sich politisch vor allem daraus, Bildungsverläufe, die die Tendenz haben, am gesellschaftlich Gewünschten und Erwarteten zu scheitern, institutionell abfangen zu können. Dies betrifft in der Regel diejenigen Institutionen, für die der Staat verantwortlich ist und die den Individuen Hilfen zur Bewältigung der Anforderungen an die Hand geben sollen bzw. diese in den Individuen entwickeln und zur Entfaltung bringen. So versteht sich NEPS nicht nur als ein Netzwerk zur Datengenerierung, um Grundlagenforschung auf dem Feld der Bildungsstrukturtheorie oder Entwicklungspsychologie zu betreiben, sondern auch um „zentrale Informationen für politische Entscheidungsträger zu generieren“ (LIfBi 2014, S. 30). Damit verknüpfen sich von Beginn an in dieser quantitativen Längsschnittuntersuchung Lebenslauf- und Governanceperspektive. Das Ziel von NEPS müsste daher die Konzeption einer empirisch gesättigten Strukturtheorie über den Prozess des Bildungsverlaufs sein, die in der Lage ist, die jeweiligen Longitudinal Studies des Institute of Education an der britischen University of London: http:// www.cls.ioe.ac.uk/page.aspx?&sitesectionid=26&sitesectiontitle=About+the+Centre+for+Longitudinal+Studies (18.4.2018). 6 Personenzahl nach Website des NEPS; im Bericht des Wissenschaftsrates von 2013 wird die Personenzahl von 100.000 Personen für die Startkohorten genannt (Wissenschaftsrat 2013, S. 6). Die projektierte Verteilung nach Alterskohorten findet sich in: Blossfeld et al. 2011, S. 16. 7 Vgl. hierzu die Informationen zu NEPS-Daten auf der Website: www.neps-data.de/ (18.4.2018). 425

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Kompetenzen und ihre damit verbundenen Handlungsentscheidungen im Lebenslauf miteinander in Beziehung zu setzen. Blossfeld und von Maurice scheinen dies tatsächlich im Sinn gehabt zu haben. In einer Publikation aus dem Jahr 2011 formulieren sie ihr Verständnis von „education as a lifelong process“ (Blossfeld und von Maurice 2011), indem sie unter Rückgriff auf Arbeiten von Glen H. Elder fünf Prinzipien als relevant für den Prozess betrachten und in Aussicht stellen, dass anhand dieser Prinzipien „patterns of causal relationships“ (ebd., S. 25) gerade über das Längsschnittdesign wissenschaftlich zugänglich werden. Was sich jedoch vielmehr durchzusetzen scheint, ist, dass durch die Konzeption des Lebenslaufs über Etappen diese sich als Annahmen über einen Normalverlauf festschreiben, so dass sie einer Diagnose von Lebensläufen als de-standardisierte entgegenstehen und Lebenslauf als normalisierter Kompetenzaufbau erscheint.8 Die individualisierende Perspektive lässt die komplexen Verflechtungen des Lebenslaufs eher unberücksichtigt. Im nächsten Abschnitt werden die zentralen Aussagen der beiden theoretischen Perspektiven – Lebenslauf und Governance – aufeinander bezogen und der Mehrwert der Verknüpfung erläutert.

3

Lebenslauf und Governance

Der vorliegende Beitrag argumentiert, dass eine Konzeptualisierung von Lebensläufen Jugendlicher aus der Governance-Perspektive zu einem Mehrwert in der Lebenslaufforschung führt. Dieser versteht sich als Versuch, eine dichotome Sichtweise von Struktur oder Handlung als Determinanten des Lebenslaufs zu überwinden. Weder strukturbezogene noch biographische Erklärungen allein können die hochgradig komplexen und kontingenten Prozesse der Ausgestaltung von Lebensläufen erfassen. Es ist dieser postulierte Zusammenhang zwischen Strukturen und Handlungen, Institutionen und Interaktionen (vgl. Benz et al. 2007, S. 16), der Governance für die Lebenslaufforschung anschlussfähig und interessant macht. Damit verknüpft ist die erhöhte Aufmerksamkeit für die Art und Weise, wie sich individuelle Entscheidungen in den Bildungsverläufen von Jugendlichen im Spannungsfeld von diskursiven, institutionellen Aspekten entwickeln. Somit wird Entscheidungsfindung nicht ausschließlich als individuelle Handlung, sondern als Ergebnis der Interaktion unterschiedlicher Akteure gesehen, die auf den verschiedensten Ebenen agieren – von der lokalen bis zur transnationalen. Im Entscheidungsfindungsprozess bezüglich der Bildung verfolgen eine Vielzahl von Stakeholdern verschiedene Interessen und verhandeln auf der Grundlage unterschiedlicher Macht und Einflussmöglichkeiten: staatliche sowie örtliche Behörden, internationale Organisationen wie die OECD oder die EU, Unternehmen, welche 8 Wie schwierig eine solche Konzeptionierung von Verläufen ist, zeigt die Kompetenzorientierung im Schulbereich; vgl. zu den fehlenden Kompetenzmodellen dort: Jornitz 2018.

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qualifizierte Arbeitskräfte fordern, Lehrpersonal und Schulleitungen, Jugend- und SozialarbeiterInnen sowie andere pädagogische Professionen, Eltern und, nicht zuletzt, auch die Kinder und Jugendlichen selbst. Des Weiteren ermöglicht diese Forschungsperspektive auf der einen Seite das besonders in Deutschland institutionell wie wissenschaftlich kaum thematisiertes Verhältnis von Bildungssystem und Wohlfahrtsstaat in seiner Relevanz für individuelle Lebensverläufe analytisch zu fassen. Auf der anderen Seite beinhaltet sie eine biographisch-handlungstheoretische Dimension, nämlich die Abhängigkeit institutioneller Regulierung von den je eigenen Motivationen und Entscheidungen der Bildungssubjekte. Governance von Bildungsprozessen und -verläufen geht demnach nicht in institutioneller Steuerung auf, sondern beruht auf der Interaktion zwischen diskursiven, institutionellen und biographischen Dimensionen. Für die Lebenslaufforschung geraten auf dieser Weise Fragen nach der Einbettung von Lebensläufen in diskursiven und institutionell-organisatorischen Rahmungen aber auch – mit Blick auf Entscheidungsfindungsprozesse – nach den Formen und Mechanismen der Bewältigung von Problemen kollektiven Handelns in den Blick, welche mit den analytischen Instrumenten der Governance-Forschung im Mehrebenenmodell theoretisch konzipiert und empirisch untersucht werden können. Durch die Kombination mit einer Lebenslaufforschung, die subjektorientiert ist und die Ebene der Sinnkonstruktion nicht ausblendet, vermag die Governance von Bildungsverläufen das Zusammenspiel von formalisierten, institutionalisierten auf der einen und informellen und interaktionellen Aspekten auf der anderen Seite zu erfassen und einer empirischen Analyse zugänglich zu machen. Im Folgenden soll anhand ausgewählter Ergebnisse der GOETE-Studie der Mehrwert dieser theoretischen Verknüpfung diskutiert werden.9

9 Das Akronym GOETE steht für „Governance of Educational Trajectories in Europe. Access, Co­ ping and Relevance for young people in European knowledge societies in comparative perspective“. Die Studie wurde zwischen 2010 und 2013 in acht EU-Ländern unter der Leitung von Andreas Walther (Frankfurt am Main) durchgeführt. Das von der Europäischen Kommission im Rahmen des 7. Forschungsrahmenprogramms geförderte Projekt (Contract No. SSH-CT-2009-243868) untersuchte mehrebenenanalytisch mit qualitativen und quantitativen Methoden die governance von Bildungsverläufen Jugendlicher auf europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Folgende Partner waren beteiligt: die Universitäten Helsinki und Turku, École des Hautes Études de la Santé Publique, Rennes, und Universität Rennes, die Universitäten Bologna und Urbino, die Universität Amsterdam, die Warsaw School of Economics, Universität Ljubljana, die Universitäten Bristol und Queen’s, Belfast, das Institut für regionale Innovation und Sozialforschung, Tübingen, sowie die Universitäten Tübingen und Frankfurt am Main. Projekthomepage: www. goete.eu. Zu den Publikationen siehe unter anderen: Walther et al. 2016; Parreira do Amaral et al. 2015a+b sowie Cuconato und Walther 2015. 427

428

3.1

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Die Governance der Bildungsverläufe: empirische Ergebnisse der GOETE-Studie

Die Governanceperspektive der Bildungsverläufe beinhaltet zunächst ein Verständnis von den entscheidenden Rollen und Formen der Governance bezüglich der Gestaltung, der Verteilung und der Ermöglichung bestimmter Formen, Erfahrungen und Ergebnisse der Bildungsverläufe, wobei zu berücksichtigen ist, dass alle Formen der Governance „social justice consequences“ (Robertson 2013) nach sich ziehen. Dies geschieht durch die Analyse der Interaktion und Kommunikation unterschiedlicher Akteure mit unterschiedlichen Steuerungspotentialen auf verschiedenen Ebenen des Bildungssystems über Sachverhalte, die sich auf diese Bildungsverläufe beziehen. Zu diesen Sachverhalten zählen jene, die sich auf den Zugang zu Bildungsgängen und den Übergang in höhere Bildungsbereiche beziehen; die den berechtigten Unterstützungsbedarf der SchülerInnen und die Unterstützungspflicht innerhalb und außerhalb der Schule in den Fokus stellen sowie jene, die den Bedarf an zukünftigen Fähigkeiten und Kompetenzen (mit)formulieren. Bildungsverläufe können weder einzig und allein als Resultat von Bildungseinrichtungen und Staatspolitik betrachtet, noch können sie durch bloße rationale individuelle Entscheidungen begründet werden (vgl. Cuconato und Walther, 2015). Die Bildungsverläufe junger Menschen entwickeln und verflechten sich in und durch – biographische und institutionelle – Phasen und Übergänge. Sie entfalten sich in unterschiedlichen sozio-ökonomischen Kontexten und Ebenen der Entscheidungsfindung (räumlich und skalar) und beinhalten ein dynamisches Element, da Verläufe und Übergänge kontingent sind und auf unterschiedliche Weise individuelle Entscheidungen gestalten, welche direkt oder indirekt weitere Ziele und Möglichkeiten beeinflussen und somit äußerst wichtig für die Verteilung von Lebenschancen werden. Die Governance von Bildungsverläufen ist darüber hinaus eingebettet in diskursive und institutionelle Rahmen, welche verschiedene (inter- bzw. intra-/nationale) Formen annehmen und ihre Ergebnisse mitgestalten. Die Governance-Analyse von Bildungsverläufen geht also von der Annahme aus, dass Ort und Kontext beachtet werden müssen. Dies beinhaltet, zunächst die größeren Kontexte aufzudecken und zu verstehen, die den diskursiven und institutionellen Rahmen bilden, in denen sich die Governance von Bildungsverläufen vollzieht. Im nächsten Abschnitt soll auf diskursive und institutionelle Opportunitätsstrukturen eingegangen werden, welche die Bildungsverläufe von jungen Menschen unterschiedlich stark beeinflussen und strukturieren. Wie wir argumentieren, werden diese Übergangsoder Entscheidungsfindungspunkte leichter oder schwerer zugänglich, selektiver oder weniger selektiv, je nach Art der Opportunitätsstrukturen, die jungen Menschen zur Verfügung stehen. Die dynamische und interaktive Natur der Governanceprozesse verlangt Aufmerksamkeit für die selektive Natur der Bildungsverläufe, deren unterschiedliche Konstellationen, je nach Akteur, Ebene und Art der Einflussmöglichkeiten/Mechanismen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Vor diesem Hintergrund versuchte die GOETE-Studie „Selektionsprinzipien“ in Bildungsverläufen anhand von verschiedenen Opportunitätsstrukturen zu verstehen, um Erkenntnisse über die Governance von Bil-

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dungsverläufen von jungen Menschen zu gewinnen. Unter anderem erlaubt dies ein tieferes Verständnis der Rahmungen, in denen sich individuelle Strategien der Entscheidungsfindung vollziehen, welche die Bildungsverläufe Jugendlicher unterschiedlich prägen. Im folgenden Abschnitt befassen wir uns mit dem Konzept der Opportunitätsstrukturen und unterscheiden zwischen diskursiven und institutionellen Opportunitätsstrukturen, welche die Governance von Bildungsverläufen rahmen.

3.2

Opportunitätsstrukturen als Rahmung der Bildungsverläufe Jugendlicher

‚Opportunitätsstrukturen‘ (OSs) repräsentieren kollektive und individuelle Reaktionen auf Situationen, mit denen wir konfrontiert werden. Dies bedeutet, dass unsere Reaktionen im Wesentlichen durch die Handlungs- und Denkmöglichkeiten und Chancen festgelegt werden, die uns zur Verfügung stehen. Ferner werden sie durch die Bandbreite an Wahrnehmungen und Konstruktionen eines Problems/ Sachverhalts, mit dem wir konfrontiert sind, geformt sowie durch die Vielzahl von unterschiedlichen Reaktionsmöglichkeiten, aus denen wir wählen können. Das Konzept der ‚Opportunitätsstrukturen‘ lenkt nun unsere Aufmerksamkeit auf die unterschiedlichen Problematisierungen, Mechanismen und Lösungen der (Koordinations-)Probleme, welche die Governance von Bildungsverläufen charakterisieren. Durch die Übernahme von ‚Opportunitätsstruktur‘ als Konzept greifen wir auf die Forschung von Koopmans, Statham, Giugni und Passy (2005) zurück, die ein Instrument vorgelegt haben, um ‚institutionelle und diskursive Strukturen‘ zu analysieren. Einfach ausgedrückt formen diese Strukturen das, was in einem bestimmten politischen Bereich gesagt und getan werden kann. Koopmans et al. stellen das Konzept der ‚institutionellen und diskursiven Opportunitätsstrukturen‘ folgendermaßen vor: “The basic idea is that collective action does not directly reflect underlying social structures or the extent and nature of social problems and circumstances. Instead, each form of collective action is understood as part of a larger political process and as being shaped by opportunities and constraints offered by its political environment. The impact of social structures, problems, and circumstances — e.g., migration processes and cultural diversification — is, in this view, indirect and conditional to the extent that they lead to a reconfiguration of the political context of mobilization and thereby alter the balance of opportunities and constraints for particular collective actors and demands.” (Koopmans et al. 2005, S. 16)

Opportunitätsstrukturen können auf verschiedenen Ebenen gefunden werden, oder besser gesagt, in verschiedenen Situationen und Augenblicken. Diskursive Opportunitätsstrukturen gestalten Wahrnehmungen und Erfahrungshorizonte, begrenzen oder begünstigen mögliche Handlungsweisen. Sie formen den Boden, auf dem politische Dispute ausgetragen werden. Institutionelle und organisatorische Opportunitätsstrukturen dagegen liefern die prozessualen Entwürfe und Grundstrukturen für die Arbeit in Bildungsinstitutionen, 429

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ihren Aufbau und Funktionalität. Somit steuern sie einen Großteil der Aspekte von Bildungsverläufen: Dies betrifft unter anderem Zulassung, Fortschreiten sowie Abschlüsse und entsprechende Zertifizierungen in Bildungsgängen. Ferner wird die Governance von Bildungsverläufen von den verschiedenen Interaktionen vor Ort wie bspw. der Schulebene beeinflusst. Diese Interaktionen bestehen sowohl aus objektiven als auch aus subjektiven Elementen. Sie sind eingebettet und entwickeln sich in institutionellen und organisatorischen Kontexten, welche festlegen, was getan und gesagt werden darf. Diese Kontexte werden durch Diskurse beeinflusst und sind im Wesentlichen an dem orientiert, was Experten für ‚angemessen‘, ‚gerecht‘, ‚machbar und ‚gerechtfertigt‘ halten. Zu argumentieren, dass Opportunitätsstrukturen Möglichkeiten gestalten, bedeutet jedoch nicht, dass diese auch Möglichkeiten determinieren, denn es gibt immer konkurrierende Entwürfe zu verschiedenen Sachverhalten.10 OSs können als Ideen und Praktiken gesehen werden, welche in den bestimmten Facetten der Bildungsaktivitäten als vernünftig, realistisch und legitim (vgl. Koopmans und Stratham 1999) gelten. Daraus ergeben sich die Definition von (normalen, erfolgreichen) Bildungsverläufen, ihre Erreichungsmittel und ihre Ziele gegenüber denen, die an der Governance von Bildungsverläufen beteiligt sind; das heißt, OSs legen fest, was die Governance von Bildungsverläufen ausmacht, wie sie praktiziert werden sollte und zu welchem Zweck. Die selektive Natur und Relevanz von Opportunitätsstrukturen wurde bereits von Colin Hay (2002) sorgfältig erfasst. Nach Hay sind dies folgende Strukturen: “selective of strategy in the sense that, given a specific context, only certain courses of action are likely to see actors realise their intentions. Social, political and economic contexts are densely structured and highly contoured. As such they present an unevenly distributed configuration of opportunity and constraint to actors. They are, in short, strategically selective, for whilst they may well facilitate the ability of resource- and knowledge-rich actors to further their strategic interests, they are equally likely to present significant obstacles to the realisation of the strategic intentions of those not similarly endowed” (Hay 2002, S. 380f.).

Das heißt, OSs haben einen gestalterischen Effekt, inwieweit und in welcher Art und Weise das, was als Politik oder als Intervention bezeichnet wird, durch sie implementiert werden soll. Der Opportunitätsstrukturenansatz fragt danach, wie der Katalog an Auswahlmöglichkeiten zu Stande kommt. OSs sind analytische, keine empirischen Kategorien. Diejenigen, die sich mit der Governance von Bildungsverläufen beschäftigen, handeln innerhalb spezifischer OSs, die bestimmte Handlungsweisen gegenüber anderen Handlungsweisen legitimieren, bevorzugen und priorisieren. Entscheidungen darüber und Verständnisse davon, was als ein erfolgreicher Bildungsverlauf gilt, sind nicht willkürlich, sondern folgen bestimmten Möglichkeitsrahmen und vernachlässigen andere.

10 Dies bezieht sich auf die evolutiven Mechanismen Variation, Selektion und Retention, welche in semiotischen Prozessen der (Be-)Deutung der sozialen Welt eine wichtige Rolle spielen (vgl. Sum and Jessop 2013; Jessop 2010).

Die Konzeptualisierung von Bildungsverläufen Jugendlicher

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Im GOETE-Projekt konnte herausgearbeitet werden, dass die verschiedenen OSs zu einem gewissen Grad auf (sub-)nationaler Ebene zu finden sind und sich dadurch voneinander unterscheiden. Mit der Opportunitätsstrukturenstrategie können so verschiedene Modelle der Governance von Bildungsverläufen rekonstruiert, miteinander verglichen und Unterschiede und deren Folgen bestimmt werden. Im Folgenden behandeln wir zwei distinkte, jedoch zusammenhängende Opportunitätsstrukturen, welche Bildungsverläufe rahmen und strukturieren, ohne sie zu determinieren. Es handelt sich dabei einerseits um institutionelle und organisatorische Opportunitätsstrukturen (IOSs), die denjenigen zur Verfügung stehen, die in die Governance von Bildungsverläufen und Übergängen eingreifen möchten. Im Wesentlichen sind dies Strukturen, Richtlinien, Praktiken und Methoden, die die heutigen Bildungssysteme beeinflussen. Diese komplexen und vielschichtigen Eigenschaften begrenzen zwar aktuelle und zukünftige Richtlinien und Praktiken, steuern sie jedoch weder vollständig, noch legen sie sie fest. Andererseits handelt es sich um diskursive Opportunitätsstrukturen (DOSs), welche den „[…] political-cultural or symbolic opportunities that determine what kind of ideas become visible for the public, resonate with public opinion and are held to be ‚legitimate‘ by the audience“ (Kriesi 2008, S. 72). Wie die Verweise auf die Arbeit transnationaler Organisationen verdeutlichen, sind diese Einflüsse keineswegs auf die nationale Ebene beschränkt und ebenso spielt der Einfluss des Kontexts eine wichtige Rolle in der Governance von Bildungsverläufen.

3.3

Diskursive Opportunitätsstrukturen

Diskursive Opportunitätsstrukturen (DOS) setzen Grenzen in der Art und Weise, wie bestimmte Situationen, Texte, Erfahrungen usw. gedeutet werden. Sie können als Bedeutungen, Regeln und Bräuche verstanden werden, welche sich im Sprachgebrauch manifestieren und die soziale Konstruktion von politischen und sozialen Beziehungen, Institutionen sowie kulturellen Identitäten lenken. Koopmans und Statham (1999) verweisen auf DOSs, um Ideen in der weiteren politischen Kultur zu identifizieren, die als vernünftig, realistisch oder legitim gelten und „whose presence would thus facilitate reception of particular forms of action framing“. In gewisser Weise bieten die diskursiven OSs mögliche Antworten auf die Frage „Worum handelt es sich hier?“ (ebd., S. 228) In den Ländern, die in der GOETE-Studie analysiert wurden, lässt sich ein gemeinsamer diskursiver ‚Kontext der Kontexte‘ auf europäischer Ebene beobachten. Im Bildungsbereich ist es zunehmend schwierig geworden, jede Form von bildungspolitischer Intervention zu rechtfertigen, ohne auf die wissensbasierte Ökonomie, Lebenslanges Lernen oder New Public Management (oder ‚New Governance‘) zu verweisen (vgl. Parreira und Rinne 2015; vgl. auch Jessop et al. 2008; Robertson 2008; Lauder et al. 2012; Nordin 2011; Lawn und Grek 2012; Torrance 2012). Die meisten aktuellen bildungspolitischen Optionen entstehen und werden inmitten dieser globalen hegemonialen Diskurse breit diskutiert. Sie sind verankert in Debatten um die Notwendigkeit, effektivere und effizientere Bildungssysteme zu entwickeln und das Humankapital zu steigern, um den europäischen Gesellschaften die Chance 431

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zu eröffnen, mit dem „quantum shift resulting from globalisation and the challenges of a new knowledge-driven economy“ (EU Parlament 2000) mithalten zu können. Vor diesem Hintergrund wurden in allen GOETE-Ländern Governancereformen unternommen, – zwar in unterschiedlichem Maße und mit unterschiedlichen Schwerpunkten –, aber immer mit dem Ziel, den Bildungsoutput zu optimieren und somit die SchülerInnen besser auf eine mögliche wissensbasierte Ökonomie durch lebenslanges Lernen vorzubereiten. Zwar können sich diese Diskurse sehr unterschiedlich auf der nationalen und subnationalen Ebene entwickeln; sie können ihre Bedeutung auch verändern. Nichtsdestotrotz beschränken diese Diskurse – als diskursive Opportunitätsstrukturen – die möglichen Ziele nationaler Bildungspolitik. Sie bestimmen sicherlich nicht die Politik vollständig, aber sie setzen gemeinsame Grenzen hinsichtlich ihrer genannten Zwecke und Ziele, indem sie wirkmächtige DOSs bereitstellen, welche normativ und auf der Grundlage von Exklusion statt Inklusion wirken. D. h., sie schließen eher Optionen aus, die nicht den KBE/LLL-Diskursen entsprechen; sie wirken also proskriptiv statt präskriptiv. Diese Richtlinien können zwar angefochten werden, aber die Anfechtung geschieht innerhalb der Opportunitätsstruktur des Diskurses selbst, ohne dass reale Alternativen geboten werden. Während nationale Unterschiede erheblich sein können und zu unterschiedlichen Wahrnehmungen und Schlussfolgerungen führen können, die den Zugang, die Bewältigung und die Relevanz von Bildung beeinflussen, bleiben diese Variationen größtenteils dennoch innerhalb der gemeinsamen diskursiven Opportunitätsstruktur. Die Fokussierung auf DOSs hilft also, die unterschiedlichen — strategisch selektiven – Logiken und Formen politischer Maßnahmen auf nationaler Ebene zu verstehen. Sie ermöglicht es, Fragen nach der Art und Weise, wie ein Sachverhalt problematisiert, wie die gedachte Lösung des „Problems“ entwickelt wird, zu beantworten, und sie stellt die Mechanismen zur Verfügung, die benötigt werden, um das Problem anzugehen. Diese unterschiedlichen Logiken und Formen politischer Maßnahmen interagieren jedoch auch mit institutionellen und organisatorischen Rahmenbedingungen.

3.4

Institutionelle Opportunitätsstrukturen

Mit dem Begriff „institutionelle Opportunitätsstrukturen“ (IOS) sind die organisatorischen Strukturen und institutionellen Regeln des Bildungssystems gemeint. Diese lenken und formen das, was im Bildungssystem und durch das Bildungssystem erreicht werden kann. Die jeweils zur Verfügung stehende institutionelle Opportunitätsstruktur beeinflusst direkt und indirekt die Bildungsverläufe von Jugendlichen. Sie begrenzt und lenkt aktuelle und zukünftige Normen und Praktiken, ohne sie vollständig zu steuern oder zu bestimmen. Die Zwecke, Formen, Strukturen und Prozesse nationaler Bildungsverwaltungen begrenzen im Wesentlichen die Möglichkeiten des Staates, die Politik zu beeinflussen und das, was getan werden kann und soll. IOSs werden durch individuelle, organisatorische und inter-organisatorische Aktivitäten erhalten und instanziiert und sind in den funktional-differenzierten institutionellen Ordnungen (z. B. welche Handlungsspielräume besitzt

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das Bildungssystem im Vergleich zum Gesundheitssystem?) fest verankert. Diese stark sedimentierten Praktiken beeinflussen die Wahrscheinlichkeit, dass Diskurse politische Entscheidungen durchsetzen. Sie spiegeln die fest verankerten Annahmen darüber, wie Bildungssysteme zu gestalten sind, um das zu erreichen, was Regierungen (oder auch Eltern) von ihnen erwarten. Dabei gilt es zu vermeiden, was Dale und Robertson (2009) als „methodologischen Etatismus“ bezeichnen. Eine solche Sichtweise unterstützte einen „methodologischen Nationalismus“– eine Vorstellung, die derzeit so sehr missbilligt wird, dass wir Gefahr laufen, das ‚nationale‘ Kind mit dem ‚Nationalismus“-Bade auszuschütten. Methodologischer Etatismus geht davon aus, dass ein typisches Muster von ‚Staatlichkeit‘ existiert und dass alle Entitäten, die sich als Staaten bezeichnen, auf die gleiche Art verstanden werden können. Dabei beschränkt eine solche Vorstellung das Verständnis von der Beziehung zwischen Nation, Schule und Heranwachsenden. Es materialisiert sich bspw. in den unterschiedlichen Zulassungsregelungen, Verläufen und in den weiterführenden Bildungsmöglichkeiten in den primären und sekundären Bildungsbereichen der verschiedenen Länder sowie in den unterschiedlichen Graden der Selektivität, die das jeweilige Bildungssystem zulässt (siehe Tikkanen et al. 2016; Biggart et al. 2015). Letztendlich modifizieren die institutionellen Opportunitätsstrukturen die diskursiven Opportunitätsstrukturen, weil sie immer auch die Idee der Nation, des Nationalem spiegeln und zugleich die Regeln der formalen Bildung verankern. Fox und Miller-Idriss (2012) formulieren es folgendermaßen: „nationhood operates as an unselfconscious disposition; it underwrites people’s choices without becoming a self-conscious determinant of those choices.“ (Ebd., S. 544). Die verschiedenen Beziehungsaspekte zwischen Nation, Schule und Heranwachsenden werden auf der institutionellen Ebene der geformt. Hinsichtlich der typischen IOSs können die Länder, die im GOETE-Projekt untersucht wurden, nach den institutionellen/organisatorischen Rahmen, nach den unterschiedlichen Zugängen und den verschiedenen Graden der Zugänglichkeit sowie der Selektivität gruppiert werden (vgl. Biggart, Järvinen und Parreira do Amaral 2015, S. 34f.). Dadurch ergab sich folgende Einteilung der Bildungssysteme: • high-level comprehensive systems (FI, SE) sind solche, in denen organisatorische Differenzierung und der Grad der Selektivität niedrig sind und keine Übergänge innerhalb der Schulpflicht existieren; • low-level-differentiated systems (UK, IT, PL) sind solche, in denen ein mittlerer Grad an organisatorischer Differenzierung existiert, es einen niedrigen Grad der Selektivität gibt und in dem die vorhandenen Übergänge ‚weicher‘ sind im Vergleich zu denen in • high-level differentiated systems (FR, DE, NL). In ihnen existiert ein hohes Maß an organisatorischer Differenzierung, ein mittlerer bis hoher Grad der Selektivität und Übergänge, die eine mittlere bis hohe Schwelle von einem Bildungsstand zum nächsten darstellen (ebd.). Obwohl diese Typologie nicht alle Eigenschaften der GOETE-Bildungssysteme erklären kann oder für alle Eigenschaften gilt, dient sie als ein heuristisches Mittel, um die verschiedenen 433

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Grade der Selektivität in den Bildungssystemen zu unterscheiden. Die Typologie dient dazu, „to highlight systems with more inbuilt transition points which, at least in principle, bear the potential to produce frictions related to access and inequality issues.“ (ebd., S. 35). Ein weiteres Bespiel dafür, wie IOSs die Governance von Bildungsverläufen gestalten, sieht man in der Art und Weise, wie sie die Interaktion zwischen dem Schulpersonal und der Schülerschaft auf der Mikroebene der Schule beeinflussen. Barberis und Buchowicz (2015) untersuchten diese „[m]icro-negotiations […] embedded in institutional dimensions, where regulation influences actual practices and individual trajectories“ (ebd., S. 61). Ihr Ziel war es, „[the] interplay of discretion and institutional constraints in influencing the interaction of professionals and pupils and in easing or hindering accessibility [to education]“ (ebd.) zu verstehen und somit den Einfluss der IOSs darauf, wie die freie Verfügungsgewalt der Lehrerschaft proaktiv oder defensiv eingesetzt wird, aufzudecken. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass institutionelle und organisatorische Rahmen das Ergebnis langjähriger historischer Institutionalisierungsprozesse der kulturellen, gesellschaftlichen und politischen Annahmen, Werte und Normen einer bestimmten Gesellschaft in Schulen sind. Als solches werden sie oft als selbstverständlich gesehen und werden als Rahmen, die die Bildungsverläufe von Kindern und Jugendlichen regulieren, ‚unsichtbar‘ und verteilen somit den Zugang zu sozialen Positionen und zur Partizipation. Der IOSs-Ansatz dient dazu, diese Rahmen ‚sichtbar‘ zu machen und hilft zu verstehen, welche Rolle sie in der Governance von Bildungsverläufen spielen. Kurzgefasst: Ein Großteil des Einflusses von institutionellen und diskursiven OSs lässt sich durch die Art und Weise verstehen, wie diese OSs selektiv Möglichkeiten für die Interaktion zwischen Interessengruppen faktisch schaffen (oder ausschließen) und dadurch Orientierungspunkte für die Governance von Bildungsverläufen bieten. Diese sind insbesondere für individuelle Entscheidungsfindungsprozesse relevant, wie im folgenden Abschnitt diskutiert werden soll.

3.5

Individuelle Strategien der Entscheidungsfindung

Die Ergebnisse der GOETE-Studie bieten auch einen Einblick in die individuellen Strategien der Entscheidungsfindungen, welche die Bildungsverläufe Jugendlicher unterschiedlich prägen. Morena Cuconato et al. (2016) analysierten das Zusammenspiel von Lebenslauf und Biographie, die Rolle der Übergänge und die Bedeutung individueller Entscheidungen für Lebensläufe entlang dreier Dimensionen: Brüche, Ziele und Wahlmöglichkeit. Die Ergebnisse der Analyse der quantitativen und qualitativen Daten darüber, wie Jugendliche ihre Bildungsverläufe und vor allem ihre Übergänge von der Sekundarstufe I in die Sekundarstufe II (re)konstruieren, zielte auf ein Verständnis davon, wie Entscheidungen an diesem kritischen Punkt in Bildungsverläufen Jugendlicher getroffen werden, wer beteiligt ist und wie strukturelle Faktoren und einzelne Akteure aufeinander bezogen werden. Zu diesem Zweck wurden zwei Datensätze analysiert. Der erste stammt aus einer Umfrage mit SchülerInnen (weighed sample N=6390), die im letzten Jahr der Sekundarstufe I waren, aus

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ganz unterschiedlichen sozioökonomischen Kontexten kamen und verschiedene Schularten in drei Städten in den GOETE-Ländern besuchten. Der zweite stammt aus qualitativen Interviews mit Jugendlichen (N=106) aus Schulen in sozioökonomisch benachteiligten Stadtgebieten, die ihren Übergang von der Sekundarstufe I in die II vollzogen hatten. In einem weiteren Schritt wurde mithilfe einer Unterstichprobe (N=18) analysiert, wie junge Menschen sich auf Entscheidungen in ihrer Biographie bezogen, welche Kriterien sie für relevant hielten, wie sie Wahlmöglichkeit und/oder Zwang erlebten, und schließlich mit wem sie interagierten (vgl. Cuconato et al. 2016, S. 224). Die AutorInnen haben vier Konstellationen individueller Entscheidungsfindung bei Übergängen in Bildungsverläufen erarbeitet, welche sich entlang der darin beteiligten Akteure, individuellen Temporalitäten, der Reflexionsniveaus, Entscheidungskriterien, Fähigkeit bewusste Strategien zu entwickeln und sich nicht zuletzt in den Erfahrungen von Wahlmöglichkeiten bzw. Zwang unterscheiden (vgl. ebd., S. 242). Diese lassen sich, wie folgt, kennzeichnen: • Step-by-step, in denen junge Menschen hohe Aspirationen haben, jedoch sich über die Bedeutung des eigenen Familienhintergrunds und/oder der institutionellen Barrieren bewusst sind und daher hochgradig individualisierte Zwischenetappen in ihren Bildungsverläufen planen. • Too weak to follow own plans, betrifft Jugendliche, deren schulische und berufliche Wünsche mehr oder weniger ausgeprägt sind, die allerdings nicht in der Lage sind, sie aufgrund äußerer Beschränkungen und Mangel an individuellen Ressourcen zu verwirklichen. • Fighting for dreams, bezieht sich auf Konstellationen, in denen Jugendliche trotz ungünstiger äußerer Bedingungen und ‚cooling-out‘-Mechanismen an ihren Plänen festhalten. In diesen Fällen werden Jugendliche von ihrer Fähigkeit zur Anpassung an widrige Umstände angetrieben; sie weisen starke Selbstbestimmung auf, mobilisieren Unterstützung von verschiedenen Personen, teils durch Re-Interpretation von Unterstützungsbeziehungen im Hinblick auf Freundschaft und Anerkennung, und sie werden von einem starken Wunsch nach Leistung und sozialer Mobilität oder einem konkreten beruflichen Traum angetrieben. • Family convoy, bei denen die Rolle der Familie der herausragende Faktor bei der Entscheidungsfindung ist, wenn auch auf eine ambivalente Art und Weise. Die Familie unterstützt und schützt, zugleich kanalisiert sie auch stark die Entscheidungen in einer Weise, dass extrinsischen Faktoren wie Sicherheit über intrinsischen Zielen Vorrang eingeräumt wird. Im Vergleich zu anderen Konstellationen ist der Einfluss der Schule hier gering (vgl. Cuconato et al. 2016, S. 236ff.). Die Bedeutung von Kontextfaktoren – wie sozioökonomischer Hintergrund, spezifische institutionelle/organisatorische Arrangements (vor allem Mehrgliedrigkeit/Selektivität des Schulsystems) sowie dominante Diskurse – sind für diese Konstellationen besonders 435

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hervorzuheben, da sie, wie oben dargestellt, Rahmungen des Entscheidungsfindungsprozesses darstellen.

4 Diskussion Lebenslaufanalysen aus einer Governance-Perspektive machen auf die Notwendigkeit einer differenzierteren Konzeptualisierung von Bildungsverläufen aufmerksam. Diese dürfen nicht einfach als Ergebnis von individuellen rationalen Entscheidungen gesehen werden; vielmehr sind sie eingebettet in institutionelle und diskursive Rahmungen, welche wiederum auf verschiedenen Ebenen soziale Praxis und subjektive Positionierungen beeinflussen. Nur so kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Bildungsverläufe Jugendlicher durch die in ihnen sich vollziehenden iterativen, rekursiven und interaktiven Aushandlungsprozesse ein hohes Maß an Komplexität beinhalten. Eine Governance-Perspektive auf Bildungsverläufe impliziert konzeptuell die Berücksichtigung verschiedener Analyseebenen, verschiedener Prozesse und Aktivitäten sowie der Mitwirkung unterschiedlicher Akteure und Institutionen, welche mithilfe der Governance-Perspektive konzeptualisiert werden, um die pluri-skalare Natur sowie die Komplexität der Governance von Bildungsverläufen zu verdeutlichen (siehe Parreira do Amaral et al. 2015a). Hier bietet die Governance-Forschung ein heuristisches Instrumentarium – samt den darin enthaltenen Analysekategorien –, das durch die Fokussierung auf Formen und Mechanismen der Regelung kollektiven Handelns sowie auf die daraus resultierenden institutionalisierten Regelungsstrukturen das Analysepotenzial der Lebenslaufforschung – jenseits des ‚Problemlösungsbias‘ einer Lebenslaufpolitik als Kompetenzaufbau – maßgeblich erhöht. Methodologisch impliziert diese Theoretisierung den Einsatz eines Forschungsdesigns, das sich durch eine Mehrebenen-Perspektive auszeichnet und das Hinzuziehen von quantitativen und qualitativen Daten erlaubt, die Analyse von sozialen Zusammenhängen ermöglicht, ohne ihre Komplexität zu reduzieren. Die oben diskutierten Beispiele der GOETE-Studie lassen sich als ein solcher Versuch verstehen (vgl. Parreira do Amaral und Walther 2016). Dale & Parreira do Amaral (2015) haben auf die zunehmende Komplexität der Governance von Bildungsverläufen und auf ihre zentrale Bedeutung für die Verteilung von Lebenschancen Jugendlicher hingewiesen: “One major insight of our investigations is that the issues around the nature, forms and consequences of patterns of governance are extremely, and increasingly, complex. The nature of this increasing complexity is certainly experienced quantitatively—there is just more ‘governance’ going on, at more levels, and involving more actors, many times at the cost of the loss of influence of other actors. […] Against this backdrop, it is thus important not just to map the quantitative increase of governance, but also to try to explain it in qualitative terms. We need to ask what kinds of changes, rather just how many changes, are going on, and with what consequences, for whom. These qualitative changes involve both new activities of governance,

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and new forms of existing activities as well as new sets of actors, and new ways of operating for existing actors.” (Dale and Parreira do Amaral 2015, S. 171, Herv. i.O.)

Vor diesem Hintergrund erscheint eine Weiterentwicklung theoretischer Werkzeuge und ihre empirische Anwendung als ein wissenschaftlich lohnendes und gesellschaftlich höchst relevantes Unterfangen.

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Governance in internationalen Hochschulkooperationen – ein konzeptueller Rahmen Younes Qrirou Governance in internationalen Hochschulkooperationen

Zusammenfassung

Durch eine Verknüpfung akteurtheoretischer Kategorien der Educational Governance mit Ansätzen der interorganisationalen Forschung soll der vorliegende konzeptuelle Rahmen zum Verständnis der Hintergründe und Koordinationsprozesse von internationalen Hochschulkooperationen beitragen. Das Governance-Konzept wird hierzu genutzt, um Annahmen über Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen zu entwickeln. Es wird argumentiert, dass für eine prozessorientierte Beschreibung dieser Organisationsformen die formellen und informellen Akteurkonstellationen auf den Ebenen der Kooperation, Hochschulorganisationen und Förderungsumwelt analysiert und charakterisiert werden sollen. Abschließend werden empirische Zugänge diskutiert und der Beitrag zur Educational Governance-Forschung aufgezeigt. Schlüsselbegriffe

Hochschulkooperationen, Akteurkonstellationen, Organisationsformen, prozessorientierte Beschreibung

1 Einleitung Organisationstheoretisch fundierte Ansätze in der empirisch-analytischen Educational Governance-Forschung untersuchen bisher vor allem die Wirkung (trans-) nationaler politischer Reformen und Maßnahmen auf Bildungsorganisationen. Dabei liegt das besondere Augenmerk auf der „Regelungsstruktur“ in nationalem wie zunehmend in supra- und transnationalem Raum (vgl. Enders 2004; Ioannidou 2008). Im Hochschulbereich stützt die Anwendung des (Educational) Governance-Konzepts Überlegungen darüber, wie neue Steuerungsformen und -instrumente die Selbstorganisation der Hochschulen (vgl. Blümel © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_21

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2013), Fakultäten (vgl. Wilkesmann und Würmseer 2009) bis hin zu Lehrprojekten (vgl. Magnus 2016) beeinflussen. Außerhalb der Wirkungsforschung findet das Governance-Konzept auf der Mikroebene bzw. der „Leistungsstruktur“ der Hochschulen bislang kaum Anwendung. Dies gilt auch für Bildungskooperationen zwischen Hochschulen im nationalen wie im internationalen Kontext. Die „Mikro-Governance“ beschäftigt jedoch längst die interorganisationale Forschung. Das Governance-Konzept wird hierzu genutzt, um Organisationsformen und -prozesse sowie Effektivität von interorganisationalen Kooperationen in unterschiedlichen gesellschaftlichen Teilsystemen und Sektoren zu untersuchen. Diese Forschungsrichtung trifft im Allgemeinen die Aussage, dass einerseits interorganisationale Kooperationen und Netzwerke selbst hybride bzw. eigenständige Governance-Strukturen darstellen, die zwischen oder jenseits von Bürokratie und Markt konzeptuell verortet werden können (vgl. Williamson 1975; Powell 1990). Andererseits werden bürokratische, marktförmige und netzwerkartige Akteurkonstellationen und deren Wandel auf der Ebene der Kooperationen beobachtet und diskutiert (vgl. Lowndes und Skelcher 1998; Brinkerhoff 2002). Während der Fokus dieser Debatten auf Politik (vgl. McGuire 2006), Industrie (vgl. Powell et al. 1996), Gesundheitswesen (vgl. Provan and Milward 1995) und transsektorale Kooperationen (vgl. Bryson et al. 2015) liegt, finden interorganisationale Bildungskooperationen bis heute noch kaum Aufmerksamkeit. Zudem bleibt bei diesen Debatten strittig, unter welchen internen und externen Bedingungen Organisationsformen bzw. Governance-Strukturen zustande kommen und verändert werden. Hier ist eine Verknüpfung mit akteurtheoretischen Vorüberlegungen der Educational Governance-Forschung (vgl. Schimank 2016, 2007a) deshalb interessant, weil sie zum Verständnis von Hintergründen und Charakteristika der Akteurkonstellationen im Laufe des Kooperationsprozesses interorganisationaler Bildungskooperationen beitragen kann. Anhand des Konzepts der „Akteurkonstellationen“ können nicht nur die Interaktionen zwischen den individuellen Partnern beschrieben, sondern auch die organisationalen und Umwelteinflüsse begründet werden, die die Governance-Strukturen und Ergebnisse internationaler Hochschulkooperationen prägen. Eine solche Konzeptualisierung wird das Verständnis vom Prozess des Organisierens und seinen Zusammenhang mit den „sozialen“ Strukturen internationaler Hochschulkooperationen stützen. Denn bisherige konzeptuelle Arbeiten und Typologien richten die Aufmerksamkeit eher auf die formale Struktur dieser Kooperationen: Anzahl der Mitglieder, Formen der Mitgliedschaft, Umfang der kooperativen Aktivitäten und Grad der Integration der Hochschulstrukturen in eine gemeinsame Kooperationsstruktur (vgl. Neave 1992; de Wit 2001; Beerkens 2002). Dabei greifen die praxisorientierten Erkenntnisse über Kooperationstypen, wie Joint Ventures, Franchises, Allianzen, Partnerschaften und Netzwerke, zu kurz, um soziale Faktoren und Mechanismen zu identifizieren, wodurch unterschiedliche Organisationsformen differenziert werden können. Für die Hochschulforschung wie für die Hochschulpraxis, ist es aber wichtig, zu verstehen, wie sich internationale Hochschulkooperationen im Spannungsfeld zwischen Vertrauen und Kontrolle organisieren, denn diese Kooperationen sind mit hohen Risiken verbunden (vgl. Healey 2015), verursachen hohe Kosten (vgl. Cummings und Kiesler 2011) und brin-

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gen interpersonelle sowie interorganisationale Konflikte mit sich (vgl. Amey 2010). Eine Governance-theoretisch fundierte Analyse internationaler Hochschulkooperationen ist deshalb relevant, weil sie Bedingungen beschreiben und erklären kann, unter denen diese Kooperationen erfolgreich gestaltet werden können. Im vorliegenden Beitrag stellt sich daher die Frage, wie eine Verknüpfung theoretischer Kategorien der Educational und der interorganisationalen Governance-Forschung dazu beitragen kann, Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen zu beschreiben und zu typologisieren. Im ersten Schritt wird der Untersuchungsgegenstand „internationale Hochschulkooperation“ als kollektive Handlung von individuellen und korporativen Akteuren (Wissenschaftlern, Hochschulen und Förderorganisationen) definiert. Im Anschluss daran werden Annahmen zu Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen aus Educational und interorganisationaler Governance-Perspektiven integriert. Hierbei werden struktur- und prozessorientierte Governance-Ansätze in der interorganisationalen Forschung mit Überlegungen aus der (Educational) Governance-Forschung zu Anpassungs-, Beeinflussungs- und Verhandlungskonstellationen verknüpft. Anschließend wird auf die Akteurkonstellationen eingegangen, die auf den Ebenen der Kooperation, der Hochschulorganisationen und der Förderungsumwelt entstehen und die Governance in internationalen Hochschulkooperationen unterschiedlich beeinflussen können. Hier kommt den Variablen „Ressourcenabhängigkeit gegenüber der Umwelt“ (vgl. Pfeffer und Salancik 1978/2003), „interorganisationale Legitimität“ (vgl. Human und Provan 2000) und „interpersonelles Vertrauen“ (vgl. Lane und Bachmann 1998) eine wichtige analytische Bedeutung zu, um Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen und ihre Ergebnisse zu vergleichen. In der abschließenden Diskussion werden die abgeleiteten Hypothesen zusammengefasst und veranschaulicht sowie empirische Zugänge aufgezeigt, die Untersuchungen zu den Bedingungen des Erfolgs bzw. Misserfolgs internationaler Hochschulkooperationen leiten sollen. Schließlich soll der Beitrag zur Educational Governance-Forschung aufgezeigt werden.

2

Was ist „internationale Hochschulkooperation“?

Seit den letzten zehn Jahren werden internationale Kooperationen zwischen Hochschulen verstärkt als Analyseeinheit untersucht. Die bisherigen Definitionsversuche richten sich einerseits an inhaltliche Merkmale bestimmter Kooperationsbereiche – beispielsweise an Studienkonzeptionen und -abschlüsse in „joint and double degrees“ Projekten (vgl. Knight 2011; Tarazona 2012). Andererseits werden internationale Hochschulkooperationen durch die Form und Intensität der Integration der Hochschulstrukturen (z. B. Fakultäten) in eine gemeinsame Kooperationsstruktur (z. B. branch campus) definiert und typisiert (vgl. Knight 2015). Um „internationale Hochschulkooperation“ auf einem mittleren Abstraktionsgrad konzeptualisieren zu können, soll hier der Versuch unternommen werden, die Akteure und ihre Interaktionen in den Mittelpunkt der Überlegungen zu rücken. Dafür 443

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wird von einem Verständnis von „internationaler Hochschulkooperation“ als „kollektive Handlung“ ausgegangen (vgl. Beerkens 2002, S. 307, im Anschluss an Olson 1965). Laudel (1999) konzeptualisiert Forschungskooperation auf diese Weise und unterscheidet dabei zwischen Handlungen, die auf die Erreichung der Kooperationsziele gerichtet sind (z. B. Laborversuche), und Handlungen zu deren Koordinierung (z. B. Arbeitsteilung im Labor). Sie definiert Forschungskooperation als „ein[en] Zusammenhang von Handlungen mehrerer Akteure, die in funktioneller Hinsicht auf die Erreichung eines Kooperationszieles hin koordiniert werden, das den Zielen oder Interessen der Akteure entspricht“ (Laudel 1999, S. 32). Diese Definition fokussiert auf Interaktionen zwischen individuellen Wissenschaftlern, die auch internationalen Hochschulkooperationen zugrunde liegen. Für eine Definition „internationale Hochschulkooperation“ als interorganisationale Kooperation bedarf es jedoch weiterer organisationssoziologischer Analyseelemente, wie Struktur, Prozess und Umwelt (vgl. Allmendinger und Hinz 2002, S. 11), welche die Akteure und ihre Interaktionen beschreiben und eingrenzen können. Für den vorliegenden Beitrag wird der Untersuchungsgegenstand daher wie folgt definiert: Internationale Hochschulkooperationen sind institutionelle Arrangements zwischen zwei oder mehreren Hochschulen in zwei oder mehreren Ländern, die durch einen inter­ aktiven Prozess koordiniert werden, um gemeinsame Ziele zu erreichen, die den Zielen oder Interessen der beteiligten Hochschulen und Wissenschaftler sowie Förderer dieser Kooperationen entsprechen. Die institutionellen Arrangements stellen die formalen Strukturen der Kooperationen dar, die unter anderem die Größe, Standorte und andere Modalitäten der Mitgliedschaft bestimmen. Die Definition schließt daher nationale Hochschulkooperationen, Kooperationen zwischen individuellen Wissenschaftlern wie andere Formen interorganisationaler Kooperationen von Hochschulen (z. B. mit Schulen oder Unternehmen) aus. Gegenstand des Arrangements sind gemeinsame Ziele in den Kernbereichen der Hochschulen, Forschung und Bildung, wobei Kooperationen im Bereich des Managements von Hochschulen, am Beispiel von Kooperationen zwischen Hochschulbibliothekaren (vgl. Bruce 2001), durchaus möglich sind.1 Im Bereich der Forschung kommen für die Hochschulen insbesondere Projekte in der Grundlagen- und Anwendungsforschung eine Bedeutung zu.2 Im Bildungsbereich umfassen internationale Hochschulkooperationen unterschiedliche Formen der internationalen Mobilität von Personen und Strukturen (Studiengängen, Administration etc.). Letztere Kooperationstypen werden unter dem Begriff „Transnational Education

1 Ebenso ausgeschlossen sind internationale „Assoziationen“ von Hochschulen, wie die Interna­ tional Association of Universities (IAU), da sie eher auf Lobby-Arbeit gegenüber nationalen und transnationalen politischen Entscheidungsträgern abzielen. 2 Forschungskooperationen sind elementarer Bestandteil internationaler Hochschulkooperationen. Allerdings werden sie im Rahmen dieses Beitrags nur ansatzweise behandelt, da der Fokus auf Bildungskooperationen liegt.

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(TNE)“ zusammengefasst und inkludieren Projekte wie gemeinsame Studiengänge, bi- und multinationale Hochschul- und Fakultätsgründungen, Franchise und Distance-Learning Programme (vgl. Knight 2015, S. 44).

Physische Mobilität

Internationale Hochschulkooperation in Bildung

Joint and double Degrees Programme

Transnationale Universitäten/Branch Campuses

Virtuelle Mobilität

Konzeptualisierung als interorganisationale Kooperation

R & D Projekte Internationale Hochschulkooperationen in Forschung Institutionalisierte KoAutorenschaft

Abb. 1 Typen internationaler Hochschulkooperationen

Eigene Darstellung

Diese Kooperationen beruhen auf gemeinsamen Zielen, die zumindest der Summe der individuellen Ziele und Interessen der beteiligten Akteure entsprechen (vgl. Gray 1985; Vangen und Huxham 2012). Mit besonderem Blick auf die Handlungskoordination (Laudel 1999), das heißt hier die Formen und Wege der kooperativen Entscheidungsfindung (vgl. Thomson und Perry 2006; Bryson et al. 2015), sind neben den individuellen Kooperationsakteuren (Wissenschaftlern) auch ihre „Heimathochschulen“ und Organisationen aus der Umwelt am Koordinationsprozess beteiligt. Durch ihre institutionellen Regelungen ermöglichen und restringieren die korporativen Akteure „Hochschulen“ das kooperative 445

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Handeln individueller Akteure im Kooperationsprojekt. Ferner nehmen Förderorganisationen, wie Staaten, Unternehmen und intermediäre Agenturen, Einfluss auf die Initiierung und Gestaltung internationaler Hochschulkooperationen. Die Definition bietet deshalb eine Basis dafür, internationale Hochschulkooperation als Analyseeinheit zu konzipieren und dabei die Handlungskoordination auf den Ebenen der Kooperation, Hochschulorganisationen und Umwelt zu untersuchen.

3

Governance in internationalen Hochschulkooperationen

Internationale Hochschulkooperationen werden unter unterschiedlichen praxisorientierten Bezeichnungen, wie Joint Ventures, Allianzen, Partnerschaften, Franchises, Mergers und Netzwerke, typisiert (vgl. Neave 1992; de Wit 2001; Beerkens 2002; Knight 2015). Es fehlen jedoch theoretisch fundierte Erkenntnisse zu den Hintergründen und Koordinationsprozessen, die die unterschiedlichen Organisationsformen prägen. Eine Anknüpfung an Governance-theoretische Ansätze kann insofern einen Beitrag hierzu leisten, als dass Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen jenseits ihrer formalen Strukturen (Größe, Dauer, Ziele etc.) beschrieben und typisiert werden.

3.1

Interorganisationale Governance

Interorganisationale „Netzwerke“, „Partnerschaften“ und „Joint Ventures“ werden seit den achtziger Jahren aus der Governance-Perspektive thematisiert. Für Williamson (1975) sind interorganisationale Kooperationen „hybride Governance-Strukturen“, die sich an der Schnittstelle zwischen „Markt“ und „Bürokratie“ bewegen. Er argumentiert, dass hybride Governance-Strukturen, hinsichtlich ihrer Anpassungsfähigkeit an die Umwelt sowie ihrer Anreiz- und Kontrollinstrumente, sowohl formelle Merkmale der Hierarchie, als auch flexiblere Tauscheigenschaften des Markts aufweisen. Powell (1990) hingegen sieht interorganisationale Kooperationen bzw. Netzwerke als eigenständige Governance-Strukturen, die jenseits von Markt und Hierarchie konzeptuell zu verorten sind. Er argumentiert, dass sich die Netzwerke von Bürokratie und Markt im Wesentlichen dadurch unterscheiden, dass sie weniger auf Transaktionen und Anweisungen, sondern vielmehr auf Komplementarität und Interessenaustausch beruhen (vgl. Powell 1990, S. 224). Die politik- und wirtschaftswissenschaftliche Netzwerkforschung betont das normgeleitete Handeln der Netzwerkmitglieder und den informellen Charakter der Akteurinteraktionen, wobei Vertrauen als wichtiger Mechanismus der sozialen Koordination erachtet wird (vgl. Jansen 2002). Abgesehen davon, ob interorganisationale Netzwerke hybride oder eigenständige Governance-Strukturen sind, stellen sie demzufolge Idealtypen dar, die sich in der empirischen Praxis hinsichtlich ihrer Hintergründe, Charakteristika und Performanz voneinander unterscheiden.

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Die Forschung zur Selbstorganisation bzw. Governance in interorganisationalen Kooperationen und Netzwerken beschäftigt sich mit Faktoren und Mechanismen, die die Organisationsformen und Ergebnisse dieser Kooperationen beeinflussen. Dabei werden Merkmale des Sozialkapitals, wie das Vertrauen und die soziale Einbettung, im Spannungsverhältnis zu Autoritäts- und Einflussbeziehungen zwischen den Kooperationsakteuren reflektiert (vgl. Klijn 2008, S. 512). Das Konzept der „Governance“ bezeichnet im Allgemeinen die Strukturen und Prozesse der Handlungskoordination zwischen autonomen und interdependenten Akteuren (vgl. Benz et al. 2007, S. 17ff.) und weist in der empirischen Praxis auf die Formen und Wege der Entscheidungsfindung innerhalb der Kooperationen hin (vgl. Bryson et al. 2015; Huxham und Vangen 2005; Thomson und Perry 2006). Hierbei kommen Faktoren und Mechanismen wie Partnerinklusion, Machtungleichgewichte, Vertrauen bzw. Misstrauen, Ressourcenallokation, Kongruenz bzw. Divergenz der Ziele, Rolle des individuellen und organisationalen Leadership und die Rechenschaft über das kooperative Handeln einer analytischen Relevanz bei der Untersuchung der Governance in interorganisationalen Kooperationen zu (vgl. Vangen et al. 2015, S. 1243). Diese Ansätze gehen von der Annahme aus, dass die Governance-Struktur und der Prozess interorganisationaler Kooperationen im engen Zusammenhang stehen: Kooperationsakteure schaffen, halten aufrecht und verändern im Laufe des Kooperationsprozesses die Strukturen, d. h. die formellen und informellen Regelungen der Kooperationen, die wiederum das Handeln der Kooperationsakteure ermöglichen und einschränken (vgl. Bryson et al. 2015, S. 655).

GovernanceStruktur Umwelt

Kooperationsziele

Abb. 2

GovernanceProzess

Governance in interorganisationalen Kooperationen

Adaptiert und erweitert nach Vangen et al. (2015, S. 1256)

Die Frage, wie sich interorganisationale Kooperationen unter den Umweltbedingungen organisieren, um ihre Ziele zu erreichen, beschäftigt unterschiedliche Governance Ansätze in der interorganisationalen Forschung. Aus struktureller Perspektive diskutieren Provan und Kenis (2008) drei Governance-Formen oder Modi interorganisationaler Netzwerke, 447

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die hinsichtlich ihrer Antezedenzien und Ergebnisse divergieren. Während die eher partizipative Organisationsform des „mitgliedergesteuerten Netzwerks“ die Partnerinklusion, die Legitimität gegenüber der Netzwerkmitglieder und die Flexibilität des kooperativen Handelns fördert, ist die hierarchischere Governance-Form des „Leadership-gesteuerten Netzwerks“ durch höhere Effektivität, ausgeprägte Legitimität gegenüber der Umwelt und Stabilität der Entscheidungen und deren Umsetzung gekennzeichnet. Die dritte Governance-Form der „Network Administrative Organization (NAO)“, bei der die Kooperation von einer autonomen Entität organisiert wird, stellt dabei eine Misch- bzw. Idealform dar. Die Autoren gehen davon aus, dass vor allem die Größe des interorganisationalen Netzwerks, der Grad des Vertrauens zwischen den individuellen und organisationalen Partnern bei der Entstehung der Kooperation und die Existenz sowie die organisatorischen Fähigkeiten des Leadership für die Wahl einer dieser Governance-Formen entscheidend sind. Deshalb bleibt diese Typologie eng mit den a priori gewählten Formen der institutionellen Arrangements zwischen den Organisationen verbunden und lässt den Wandel vom Prozess des Organisierens hinsichtlich der Praktiken des Leadership und der Wege der Legitimitätsund Vertrauensbildung unbeachtet. In Bezug auf internationale Hochschulkooperationen, diskutiert Beerkens (2002, S. 311ff.) ähnliche Organisationsformen bzw. Governance-Modi aus prozessorientierter Perspektive. Mit Blick auf Joint Ventures wie „branch campus“ argumentiert er, dass internationale Hochschulkooperationen eine anfänglich informelle Phase der „Kooperation“, über stärker formelle Phase der „Koordination“ hin zur Gründung einer autonomen Organisation, ähnlich der NAO bei Provan und Kenis (2008), in der letzten Phase der „Amalgamation“ durchlaufen. Diese prozessorientierte Typologie bleibt jedoch insofern normativ, als dass sie einen linearen Entwicklungsprozess suggeriert, der per se zu langfristiger Verfestigung der Kooperationen führen soll. Es ist deshalb zunächst wichtig, sich den Phasen des interaktiven Prozesses zu widmen, um dann die ihnen zugrunde liegende Akteurkonstellationen zu diskutieren. Dafür bietet das vielzitierte Entwicklungsmodell von Ring and van de Ven (1994, S. 96ff.) deshalb eine gute Grundlage an, weil es der Prozess interorganisationaler Kooperationen zyklisch konzipiert und den Charakter der Akteurinteraktionen in den Mittelpunkt stellt. Die Autoren leiten dabei drei Phasen ab, die interorganisationale Kooperationen typischerweise durchlaufen: In der (initialen) Verhandlungsphase entwickeln Kooperationsakteure im Rahmen von formellen Verhandlungen und/oder von informellen Prozessen der Sinnstiftung gemeinsame Erwartungen bezüglich ihrer Motivationen, möglicher Investitionen und wahrgenommener Unsicherheiten. Je nach den Risiken des Kooperationsvorhabens und dem bestehenden Vertrauen gehen die Kooperationsakteure in der anschließenden Commitment-Phase eine formale vertragliche Vereinbarung und/ oder eine informelle psychologische Vereinbarung ein. Diese getroffenen Vereinbarungen werden dann in der Implementierungsphase umgesetzt. Die Autoren unterscheiden hierbei zwischen persönlichen vertrauensbasierten Interaktionen und organisationalen (professionellen) Rolleninteraktionen, bei denen die Akteure als Agenten ihrer Organisationen fungieren.

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Verhandlungsphase

Ex i t

Umsetzungsphase

Commitment-Phase

Abb. 3 Governance-Prozess

Adaptiert nach Ring/Van de Ven (1994, S. 97)

Da die Umsetzung der getroffenen Vereinbarungen Konflikte, Missverständnisse und verändernde Präferenzen und Erwartungen mit sich bringt, werden die Vereinbarungen in der Regel neuverhandelt. Hierbei werden mögliche strittige Fragen bearbeitet und eine Veränderung oder Ergänzung der initialen Vereinbarung vorgenommen. Sollen diese Probleme unüberbrückbar sein oder die gemeinsamen Ziele und individuellen Interessen der Partner endgültig erfüllt werden, dann kann für eine exit Strategie optiert werden, die zur Beendigung der Kooperation führt. Das zyklische Entwicklungsmodell von Ring/Van de Ven (1994) erlaubt daher nicht nur die Phasen des Kooperationsprozesses auf einem höheren Abstraktionsniveau und zugleich praxisnäher zu konzipieren, sondern zeigt auch das Spannungsverhältnis zwischen den formellen und informellen Mechanismen der sozialen Koordination auf, das jede Phase prägt. Es bleibt aber noch unklar, warum und wie solche Muster der sozialen Koordination in internationalen Hochschulkooperationen entstehen, stabil bleiben oder verändert werden können. Hier ist eine Auseinandersetzung mit dem Konzept der „Akteurkonstellationen“ aus Educational Governance-Perspektive zielführend.

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3.2 Akteurkonstellationen Das Konzept der Akteurkonstellationen wurde in der empirisch-analytischen Educational Governance-Forschung fruchtbar genutzt, um formelle und informelle Strukturen und Prozesse der Handlungskoordination zwischen autonomen und interdependenten Akteuren im Bildungsbereich zu untersuchen (vgl. Maag Merki et al. 2014). Dieses Konzept beschreibt die beteiligten Akteure, ihre Handlungsoptionen und gegenseitige Abstimmungsprozesse und die mit verschiedenen Strategien und Modi der Handlungsabstimmung verbundenen Ergebnisse (vgl. Scharpf 2000, S. 87). Eine Akteurkonstellation liegt dann vor, wenn mindestens zwei Akteure interagieren und ihre Interaktion wahrnehmen (vgl. Schimank 2016, S. 202). Die Handlungsabstimmung stellt dabei das zentrale analytische Merkmal für die Beschreibung der Interaktionen innerhalb einer Akteurkonstellation dar (vgl. ebd.). Im Anschluss an Schimank (2007a, 2016) können drei elementare Formen von Akteurkonstellationen differenziert werden: Anpassungskonstellationen3 bezeichnen einen Zustand der fehlenden expliziten Koordination durch Vereinbarung oder verbindliche Entscheidungen (vgl. Schimank 2016, S. 228; Scharpf 2000, S. 188). Die Handlungsabstimmung erfolgt in diesen Konstellationen durch die Wahrnehmung dessen, was ein Akteur tut oder unterlässt (vgl. Schimank 2016, S. 226). Dies kann einseitig oder wechselseitig geschehen: Bei einseitiger Anpassung handelt ein Akteur unabhängig davon, wie die anderen Akteure ihrerseits handeln und diese passen sich dann seinem Handeln an. Wechselseitige Anpassung bedeutet demgegenüber, dass ein Akteur sein Handeln an das Handeln anderer Akteure anpasst und erwartet, dass die anderen Akteure das Gleiche tun, „etwa als Sequenz von Aktionen und Reaktionen, bei der die Initiative mal vom einen, mal vom anderen ausgeht“ (ebd.). Akteure in solchen Konstellationen schaffen und verändern Erwartungsund Sinnstrukturen durch den Prozess der Bewusstmachung bzw. des „Sensemaking“ (vgl. Weick 1969), ohne von ihren Einflusspotenzialen oder Verhandlungspositionen Gebrauch zu machen. Die zweite Form der Handlungskoordination ist die der Beeinflussung. Solche Konstellationen liegen dann vor, wenn die Handlungsabstimmung der beteiligten Akteure durch den intentionalen Einsatz von Anreizen stattfindet (vgl. Schimank 2016, S. 267). Dieser soziale Einfluss wird in Anlehnung an Parsons (1964, S. 361) als „ways of getting results in interaction“ definiert. Hierbei kommen materiellen und immateriellen Anreizen, wie finanziellen Mitteln, sozialen Normen und Emotionen, eine wichtige Bedeutung zu. Die letzte Form der Verhandlungskonstellationen wird im Anschluss an Benz (2007, S. 103) definiert als „ein Modus von sozialer Interaktion zwischen gleichberechtigten Akteuren, die im Wege des direkten Austausches von Forderungen, Angeboten und Argumenten eine gemeinsame Entscheidung anstreben“. Handlungskoordination erreichen die Akteure, indem sie in direktem Gespräch über ihre Interessen kommunizieren und sich auf eine gemeinsame, für alle verbindliche Entscheidung einigen. Als Ergebnis können schriftli-

3 Schimank (2007a) spricht von „Beobachtungskonstellationen“, die im Grunde auf gegenseitiger Anpassung beruhen.

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che Verträge oder informelle Quasi-Verträge entstehen, die die Erwartungssicherheit in Kooperationen erhöhen können (vgl. Schimank 2016, S. 309f.). Die drei Formen der Akteurkonstellationen stellen analytische Kategorien auf dem höchsten Abstraktionsgrad dar und können sich daher überschneiden: Beeinflussung setzt beispielsweise Anpassung voraus, die wiederum Verhandlung stützen können (vgl. ebd., S. 345). Nimmt man aber die Handlungsabstimmung in Kooperationen unter die Lupe, so weisen die Kommunikationswege eine deutliche Varianz auf: zwischen informellen telefonischen Absprachen oder Informationsaustausch via Emails, die auf wechselseitiger Anpassung und Beeinflussung beruhen und formellen Verhandlungen, die die Artikulation und Deliberation in Kooperationen ermöglichen (vgl. Vlaar et al. 2006, S. 1624f.). Verhandlungsbasierte, festgeschriebene Verträge oder Quasi-Verträge (z. B. durch einen Handschlag) können die gemeinsame Entscheidungsfindung und die gegenseitige Erwartungssicherheit erhöhen. Ihre Häufigkeit, Dauer und rigide Umsetzung können aber die Flexibilität in Kooperationen kompromittieren und zu Konflikten und Misstrauen führen (vgl. Poppo und Zengler 2002, Cao und Lumineau 2015). Demgegenüber fördert die „relationale Governance“, die auf gegenseitiger Anpassung und Beeinflussung beruht, die Flexibilität und das „Sensemaking“ (vgl. Weick et al. 2005). Alleine kann sie dennoch die Kooperation auf Dauer nicht aufrechterhalten, da das Vertrauen einfacher durch Opportunismus zerstört werden kann (vgl. Cao und Lumineau 2015, S. 17). Daher sollen die Akteure ein Gleichgewicht zwischen formellen und informellen Interaktionen finden, um den Bestand der Kooperationen zu sichern (vgl. Ring und Van de Ven 1994, S. 112f.). Die Variationen dieser Akteurkonstellationen manifestieren sich nicht nur in den unterschiedlichen Verhandlungs- , Vereinbarungs- und Implementierungsphasen auf der Ebene der Kooperationen. Vielmehr wirken Akteurkonstellationen auf unterschiedlichen Ebenen und zwischen diesen Ebenen zusammen (vgl. Kussau und Brüsemeister 2007, S. 37) und prägen so die Organisationsformen und Ergebnisse internationaler Hochschulkooperationen.

4 Handlungsebenen Gemäß der vorliegenden Definition werden internationale Hochschulkooperationen als offene soziale Systeme verstanden. Demnach sind für die Analyse der Governance in internationalen Hochschulkooperationen nicht nur Konstellationen von individuellen Kooperationsakteuren (Wissenschaftlern und Kooperationspersonal), sondern auch Akteurkonstellationen auf den Ebenen der Hochschulorganisationen und der Umwelt wichtig.

4.1 Förderungsumwelt Internationale Hochschulkooperationen sind in einer organisationalen Umwelt eingebettet, die andere dem Sektor bzw. der Disziplin zuzuordnende Hochschulorganisationen und wissenschaftlichen Gemeinschaften, Staaten, private sowie intermediäre Förderorganisatio451

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nen umfasst (vgl. Schrum et al. 2007, S. 27ff.). Während Umwelteinflüsse auf internationale Hochschulkooperationen insbesondere aus neoinstitutionalistischer Perspektive untersucht werden (vgl. z. B. Wilkins und Huisman 2012), bleibt die Frage der Ressourcenabhängigkeit bisher unbeleuchtet. Diese ist jedoch umso wichtiger, als dass der externen Förderung ein entscheidender Einfluss auf die Entstehung und Gestaltung internationaler Hochschulkooperationen zugeschrieben wird (vgl. u. a. Altbach und Knight 2007). So können hier, aus Sicht der Ressourcendependenz-Theorie (RDT), Konstellationen der individuellen oder korporativen Kooperationsakteure mit Organisationen aus ihrer Förderungsumwelt diskutiert werden. Ressourcen sind im Sinne der RDT vor allem materielle Ressourcen (Geld, Produktionsmittel), aber auch immaterielle Ressourcen wie Informationen und Reputation (vgl. Pfeffer und Salancik 2003, S. xiii). Die Ressourcenabhängigkeit gegenüber der Umwelt entsteht dadurch, dass „kritische“ Ressourcen, die diese Organisation für ihren Bestand benötigt, von anderen wenigen und gut vernetzten Organisationen in deren Umwelt kontrolliert werden. Im Gegenzug zu früheren kontingenztheoretischen Ansätzen, betonen Pfeffer und Salancik die Wechselwirkung von Organisation und Umwelt4: Die Ressourcenabhängigkeit ermöglicht zwar die externe Kontrolle und geht mit einem Autonomieverlust für die Organisation einher; ressourcenabhängige Organisationen versuchen aber auch strategisch, Einfluss auf ihre Dependenzsituation zu nehmen. Sie können einerseits für eine Compli­ ance-Strategie optieren, die durch einseitige Anpassung an die Ansprüche der externen Akteure zum Tragen kommt. Sie bietet insofern einen Vorteil, als dass die Organisation ein Austauschverhältnis mit ihrer Umwelt aufrechterhalten kann. Jedoch beeinträchtigt die Compliance-Strategie die Fähigkeit der Organisation, sich an künftige Ansprüche anderer externer Gruppen und Organisationen anzupassen (vgl. ebd., S. 110). Deshalb wird die Strategie gemäß der Theorie als wenig effektiv betrachtet, denn die Organisation kann langfristig dadurch ihr Überleben nicht sichern (ebd., S. 95). Von höherer Relevanz zu diesem Zweck sind andererseits Strategien, die die Ressourcendependenz gegenüber der Umwelt zu verändern versuchen. Im Anschluss an die Austauschtheorie Emersons (1962), argumentieren Pfeffer/Salancik, dass sich ressourcenabhängige Organisationen alternative Ressourcen verschaffen oder mit anderen Umweltakteuren verhandeln können, um die externe Kontrolle durch die Förderorganisation zu verringern. Die Diversifikation des Ressourcenzugangs (vgl. Pfeffer und Salancik 2003, S. 108f.) ist im Sinne dieses Beitrags besonders relevant, weil die externe Förderung internationaler Hochschulkooperationen in der Regel zeitlich begrenzt ist und alternative Finanzierungsquellen für den Fortbestand der Kooperation von entscheidender Bedeutung sein kann. Den Annahmen der RDT folgend (vgl. ebd., S. 230f.), können, unter den Bedingungen der Ressourcenabhängigkeit, nicht nur unterschiedliche Konstellationen zwischen den Kooperationsakteuren und ihrer Förderungsumwelt entstehen, sondern auch die 4 Ausgehend vom Verständnis von „Organisation“ als „Interessenkoalition“ (Pfeffer und Salancik 2003, S. 36 im Anschluss an Cyert und March 1963) kann angenommen werden, dass Organisation und interorganisationale Kooperation funktional äquivalent behandelt werden können.

Governance in internationalen Hochschulkooperationen

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Machtungleichgewichte zwischen den Kooperationspartnern geschaffen und gestärkt werden. In diesem Zusammenhang finden Schrum et al. (2007, S. 28) heraus, dass die Ressourcenabhängigkeit die Entstehungsbedingungen von Forschungskooperationen beeinflusst, indem Förderorganisationen Kooperationen direkt mandatieren oder Partnern miteinander vermitteln. Durch diese Modi der Partnerwahl und die institutionellen Anforderungen der Förderungsumwelt lassen sich zum Teil „bürokratische“ Strukturen von Forschungskooperationen beobachten, die durch die Existenz und die Zentralisierung des Leadership sowie die hohe Formalisierung und Standardisierung der Arbeitsabläufe gekennzeichnet sind (vgl. ebd., S. 97ff.). Für internationale Hochschulkooperationen kann daher resümierend festgehalten werden, dass die Ressourcenabhängigkeit Organisationsformen dieser Kooperationen dahingehend prägen kann, wie sich die Konstellationen zwischen den Kooperationsakteuren und ihrer Förderungsumwelt im Laufe des Prozesses unterscheiden und wie diese Konstellationen sowohl auf die Ebene der Kooperation, als auch auf die Ebene der Hochschulorganisationen wirken.

4.2

Ebene der Hochschulorganisationen

Ein Erfolgsmerkmal internationaler Hochschulkooperationen wird in der Fähigkeit der Kooperationsprojekte angesehen, sich langfristig innerhalb und zwischen den kooperierenden Hochschulen zu legitimieren (vgl. u. a. Tarazona 2012). Es gibt aber bislang kaum Erkenntnisse darüber, wie sich internationale Hochschulkooperationen auf der Ebene der Hochschulorganisationen ihre Legitimität bilden. Dies ist jedoch umso wichtiger, als dass die Legitimität für die Beschaffung und Nutzung externer und organisationaler Ressourcen, die für die Initiierung und den Bestand internationaler Hochschulkooperationen erforderlich sind, kritisch sein kann. Suchmann (1995, S. 574) definiert „Legitimität“ als „[…] generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed systems of norms, values, beliefs and definitions“. Aus neoinstitutionalistischer Perspektive wurde das Konzept dahingehend reflektiert, wie die Legitimität interorganisationaler Kooperationen auf der Ebene der institutionellen Umwelt gebildet wird (vgl. Powell et al. 2005; Phillips et al. 2000; Dacin et al. 2007). Die Studie von Human und Provan (2000) stellt eine der wenigen Ansätze dar, die die Legitimitätsbildung innerhalb interorganisationaler Netzwerke untersuchten. Die Autoren unterscheiden dabei zwischen „externer Legitimität“, die die Akzeptanz und Glaubwürdigkeit des kooperativen Handelns gegenüber der Umwelt zum Ziel hat, und der „internen Legitimität“, die diese bei den Kooperationsmitgliedern fördert. Sie argumentieren, dass die Struktur und der Prozess interorganisationaler Kooperationen selbst bei ihren Mitgliedern legitimiert werden soll, indem die Partizipation an der Entscheidungsfindung erhöht und gemeinsame Normen der Kooperationen gebildet und aufrechterhalten werden, die den Bestand der Kooperationen sicherstellen sollen. Sie finden dabei heraus, dass interorganisationale Kooperationen ihre Strategien entweder auf den Aufbau und die Erhaltung externer oder interner Legitimität 453

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richten. Hierbei schreiben sie der internen Legitimität einen wichtigeren Stellenwert zu, den Bestand der Kooperationen langfristig zu sichern. Zentral für die Bildung der internen Legitimität in interorganisationalen Kooperationen sind die initialen Verhandlungen über das institutionelle Arrangement. Hier werden die gemeinsamen Kooperationsziele definiert und wichtige Aspekte der formalen und sozialen Struktur der Kooperation, wie die Wahl des Leadership, die Ressourcenallokation sowie die Arbeitsplanung und –teilung, festgelegt (vgl. Bryson et al. 2006, S. 46). Die Literatur zu interorganisationalen Kooperationen ist darin einig, dass eine breite Partizipation der Mitglieder kooperierender Organisationen an den initialen Verhandlungen gefördert werden soll (vgl. Gray 1985, S. 918; Ansell und Gash 2008, S. 555). Die Verhandlungen bieten zum einen ein Forum, um potentiellen Konflikten und Spannungen zu begegnen, die aus den unterschiedlichen institutionellen Logiken und Machtungleichgewichten zwischen den Organisationen hervortreten können (vgl. Bryson et al. 2015, S. 655). Zum anderen kann die Inklusion der Organisationsmitglieder, die nicht direkt am Kooperationsprozess beteiligt sind, den Bestand der Kooperation im Fall des Wegfalls oder der Reduktion von externen Ressourcen sichern (vgl. Human und Provan 2000, S. 362), indem die Organisationen zusätzlicher Unterstützung für die Kooperationen einräumen. Dennoch besteht zwischen der Inklusion der Organisationsmitglieder und der Effizienz des kooperativen Handelns insofern ein Spannungsverhältnis, als dass eine hohe Zahl der intervenierenden Akteure und Interessen den Zeit- und Ressourcenaufwand für die gemeinsame Entscheidungsfindung erhöhen kann (vgl. Provan und Kenis 2008, S. 242). Deshalb ist es für die Bildung der internen Legitimität und die Erreichung der gemeinsamen Kooperationsziele vielmehr bedeutend, ein Gleichgewicht zwischen Inklusion und Exklusion spezifischer Organisationsakteure zu schaffen (vgl. Vangen et al. 2015, S. 1251). Zudem ist es umso wichtiger, dass die interne Legitimität in der Implementierungsphase durch Offenheit und Transparenz der kooperativen Aktivitäten konsolidiert wird (vgl. Ansell und Gash 2008, S. 557). Dies kann mittels regelmäßigen formellen Workshops und Seminaren und/ oder durch informellen Informationsaustausch geschehen, wodurch ein breiter Konsens über die Kooperationsziele und deren Umsetzung erreicht werden kann (vgl. Vangen et al. 2015, S. 1251). Für internationale Hochschulkooperationen kann festgehalten werden, dass die strategische Ausrichtung auf die Bildung und Erhaltung der internen und externen Legitimität gerichtet werden soll. Je stärker die Inklusion unterschiedlicher Mitglieder der kooperierenden Hochschulen in die initialen Verhandlungen, wie beispielweise Hochschul- und Fakultätsleitungspersonen, Personen aus den internationalen Büros sowie anderer wissenschaftlicher und administrativer Mitarbeiter, desto stärker wird die interne Legitimität gebildet. Zudem kann die Legitimität eher dann aufrechterhalten und gestärkt werden, wenn diese Hochschulmitglieder über den Kooperationsprozess informiert werden. Ob bzw. wie die Legitimität gegenüber den Mitgliedshochschulen strategisch gebildet und aufrechterhalten wird, hängt schließlich von den Beziehungen zwischen den individuellen Partnern auf der Ebene der Kooperation ab.

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4.3 Kooperationsebene Es ist nicht überraschend, dass die Qualität und Intensität der interpersonellen Beziehungen zwischen den Kooperationspartnern eine Erfolgsbedingung internationaler Hochschulkooperationen darstellt (vgl. Brandenburg et al. 2008; Spencer-Oatey 2013). Einige Studien kommen zum ähnlichen Schluss, dass bestehende Kontakte und gemeinsame Erfahrungen von individuellen Kooperationspartnern nicht nur die Entstehung internationaler Hochschulkooperationen ermöglichen, sondern auch deren Erfolg erklären (vgl. u. a. Amey 2010, Wagner und Leydesdorff 2005). Dabei wird das gegenseitige Vertrauen als notwendige Bedingung dafür angesehen, das persönliche Engagement einzelner Kooperationsmitglieder und die gemeinsame Entscheidungsfindung zu fördern und aufrechtzuerhalten (vgl. Eddy 2010, S. 60). Dennoch wird Vertrauen in internationalen Hochschulkooperationen weniger als (Prozess-)Variable konzipiert, sondern als (konstante) Vorbedingung für die Partnerwahl und den Zugang zur Kooperation reflektiert. Mit anderen Worten: Es gibt kaum Erkenntnisse darüber, wie das interpersonelle Vertrauen im Kooperationsprozesses geschaffen, aufrechterhalten oder zerstört werden kann. Dieser Prozess der Vertrauensbildung ist aber umso wichtiger, als dass er einen signifikanten Einfluss auf den Bestand der Kooperationen nimmt (vgl. Ulnicane 2015, S. 444). Das Konzept des Vertrauens wurde in der wirtschaftswissenschaftlichen und soziologischen Literatur zügig diskutiert5. Die Literatur stützt sich auf verschiedene handlungstheoretische Grundannahmen, die die Genese des Vertrauens aus „utilitaristischer“, „strukturorientierter“ oder „interaktionistischer“ Sicht zu erklären versuchen (vgl. Nuissl 2002, S. 99ff.). Trotz verschiedener Ausgangspunkte sind die Ansätze in der allgemeinen Einsicht vereint, dass der Vertrauensbegriff auf „eine Form der Erwartung [hinweist], die unter der Bedingung von Ungewissheit oder Unsicherheit entsteht“ (ebd., S. 89). Auf die Frage, wie diese Form der Erwartung beschrieben werden kann, bieten interorganisationale Forschungsansätze allerdings mindestens zwei unterschiedliche Grundverständnisse an (vgl. Hardy et al. 1998, S. 66ff.). Einerseits wird Vertrauen als Glaube am guten Willen des Kooperationspartners definiert (vgl. Alter und Hage 1993, Rousseau et al. 1998, Ring und Van de Ven 1994, Vlaar et al. 2007). Diese weit verbreitete Definition geht von der Annahme aus, dass ein Kooperationsakteur positive Einstellungen bezüglich des zu erwartenden Handelns seines Partners hat. Diese Annahme ist darin begründet, dass die Kooperationspartner in sozialen Beziehungen eingebettet sein können, die auf „konkreten“ Kontakten und Erfahrungen oder auf „vertrauenswürdiger“ Selbstdarstellung und Reputation basieren (vgl. Granovetter 1985). Andererseits wird Vertrauen definiert als Vorhersehbarkeit, mit der ein Kooperationsakteur das Handeln seines Partners unter bestimmten Kriterien (z. B. der Einhaltung von Absprachen) evaluiert (vgl. Luhmann 1988; Zucker 1986, Bachmann 2001). Diese risikobasierte Sicht rückt die Kontrolle als Kehrseite von Vertrauen ins Auge. 5 In der Literatur wird zwischen dem interpersonellen Vertrauen und dem „institutionsbasierten“ bzw. „Systemvertrauen“ unterschieden (siehe z. B. Sydow und Windeler 2008). Der Fokus liegt hier ausschließlich auf dem interpersonellen Vertrauen. 455

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Die Erwartungssicherheit setzt hier formelle Vereinbarungen wie Verträge, Garantien und rechtliche Bestimmungen voraus (vgl. Ring und Van de Ven 1994, S. 93). Beide Definitionen stützen ein Verständnis davon, wie internationale Hochschulkooperationen im Spannungsfeld zwischen Vertrauen und Kontrolle initiiert und organisiert werden. Demzufolge wird Vertrauen zwischen den Kooperationspartnern ex ante durch persönliche Freundschaften, frühere Erfahrungen oder starke Netzwerkbeziehungen gebildet oder es kann, im Hinblick auf die hohen Risiken einer vermittelten Partnerwahl, durch formelle Verhandlungen, vertragliche Vereinbarungen und rechtliche Vorschriften ex post aufgebaut werden (vgl. Schrum et al. 2007, S. 156f.). Im Kooperationsprozess bleibt dieses Grundvertrauen jedoch fragil und kann durch opportunistisches Verhalten, das nicht Einhalten von Absprachen oder aufgrund externer Einflüsse zerstört werden (vgl. Bachmann 2001, S. 343). Zudem sind Missverständnisse zwischen Kooperationspartnern aus unterschiedlichen hochschulischen, sprachlichen und kulturellen Kontexten häufig (vgl. Spencer/Oatey 2013). Vor diesem Hintergrund kommt der Kommunikation eine bedeutende Rolle bei der Konsolidierung des gegenseitigen Vertrauens zu (vgl. Hardy et al. 1998, S. 69). Bei informellen Wegen der Kommunikation, wie Geschichtserzählungen und Informationsaustausch via Emails oder Telefon, treten die Kooperationspartner als Personen auf und stärken das Vertrauen dadurch, dass sie ihre Bedenken, Zweifel und Emotionen Ausdruck verleihen, ihr Engagement und ihre Vertrauenswürdigkeit durch freiwillige Übernahme von Aufgaben signalisieren und gemeinsame Strategien zum Umgang mit den Anforderungen der Hochschulen und Förderorganisationen entwickeln (vgl. Weick et al. 2005, S. 412f.). Formelle Treffen oder meetings auf der anderen Seite schaffen Sinn und stärken das gegenseitige Vertrauen dadurch, dass sie einen Raum für Artikulation, Reflektion und Deliberation bieten und die Aufmerksamkeit der Partner durch Planung und Evaluation auf die anstehenden und realisierten Arbeitsschritte fokussieren (vgl. Vlaar et al. 2006). Solche Verhandlungskonstellationen werden in internationalen Hochschulkooperationen insbesondere dann benötigt, wenn die Legitimitätsanforderungen der Hochschulen und die externe Kontrolle durch Förderorganisationen hoch sind (vgl. Schrum et al. 2007). Diese formellen und informellen Wege der Vertrauensbildung und –verfestigung prägen schließlich die eher „partizipativen“ oder „bürokratischen“ Organisationsformen von internationalen Hochschulkooperationen (vgl. ebd.). Resümierend für die drei Handlungsebenen der Governance in internationalen Hochschulkooperationen kann festgehalten werden, dass die Organisationsformen durch ihre zugrundeliegenden Akteurkonstellationen im Laufe des Kooperationsprozesses differenziert werden können. Diese Konstellationen hängen mit der Art und Weise zusammen, wie das interpersonelle Vertrauen und die interorganisationale Legitimität gebildet und konsolidiert werden sowie wie mit der Ressourcenabhängigkeit gegenüber der Förderungsumwelt durch Anpassung oder Diversifikation umgegangen wird. Sollen Organisationsformen gewählt werden, die die Erreichung der Kooperationsziele fördern, interorganisationalen und interpersonellen Konflikten erfolgreich begegnen und erforderliche externe und organisationale Ressourcen sichern, dann können in der Regel Neuverhandlungen stattfinden, die darauf abzielen, das institutionelle Arrangement zu erneuern und auf einer langfristigen Basis

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weiterzuführen. Im Gegensatz dazu, kann ein Mangel an externen Ressourcen und Probleme bei der Konsolidierung von interorganisationaler Legitimität und interpersonnellem Vertrauen den Weg für die Beendigung der Kooperation bereiten.

Handlungsebenen

Akteurkonstellationen

Ergebnisse

•Ressourcenabhängigkeit Förderungsumwelt

•Legitimitätsbildung Hochschulorgsanisationen

Neuverhandlung oder exit •Vertrauensbildung Kooperation

Kooperati onsprozess Kooperationsprozess Abb. 4

Schema des konzeptuellen Rahmens

Eigene Darstellung

5

Diskussion: Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen

Internationale Hochschulkooperationen wurden definiert als institutionelle Arrangements zwischen zwei oder mehreren Hochschulen in zwei oder mehreren Ländern, die durch einen interaktiven Prozess koordiniert werden, um gemeinsame Ziele zu erreichen, die den Zielen und Interessen der beteiligten Wissenschaft ler, ihrer Hochschulen sowie Förderer der Kooperationen entsprechen. Durch eine Verknüpfung theoretischer Kategorien der Educational sowie der interorganisationalen Governance-Forschung sollten die Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen beschrieben und 457

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typisiert werden. Auf der Grundlage des hier entwickelten konzeptuellen Rahmens, kann der Ausgangspunkt für ein solches empirisches Unternehmen zunächst die Beschreibung der in der Hochschulforschung betonten strukturellen Eigenschaften der Kooperationen sein: Wie viele Hochschulen nehmen an der Kooperation teil? Wie beteiligen sich diese Mitglieder mit Ressourcen und damit zusammenhängenden Risiken mit? Wie umfangreich sind die Aktivitäten für die Erreichung der Kooperationsziele und wie arbeitsteilig werden sie verteilt? Wie stark werden die Strukturen der beteiligten Hochschulen (Fakultäten, Studienprogramme, Notensysteme etc.) in eine gemeinsame Kooperationsstruktur integriert? Schon entlang dieser Merkmale wurden praxisorientierte Organisationstypen von Bildungskooperationen wie beispielsweise Mobilitätsprogrammen, gemeinsamen Studiengängen, Zweigfakultäten und bi- sowie multinationalen Universitäten differenziert (vgl. Knight 2015, Beerkens 2002, Healey 2015). Das Ziel des vorliegenden Aufsatzes geht über eine solche Beschreibung der formalen Strukturen hinweg und stellt die Governance-Struktur und den –Prozess internationaler Hochschulkooperationen in den Fokus. Im Anschluss an die Typologie von Provan und Kenis (2008), können die Governance-Strukturen internationaler Hochschulkooperationen im Hinblick auf die Frage abgeleitet werden, inwieweit die Koordination auf die Mitglieder verteilt („shared Governance“) oder von einem Leadership, bestehend aus einer bzw. wenigen Mitgliedsorganisationen oder aus einer autonomen Organisation, übernommen wird. Demnach zeichnen sich die „mitgliedergesteuerten Kooperationen“ durch eine dezentralisierte bzw. partizipative Struktur aus, die die Beteiligung aller Kooperationsmitglieder an die Entscheidungsfindung erfordert. Dabei werden die Kooperationsziele gemeinsam definiert und die kooperativen Aktivitäten sowie die Beziehungen zu Umweltakteuren kollektiv koordiniert. In der Praxis lassen sich solche Governance-Modi am Beispiel von „horizontalen“ Mobilitätsprogrammen für Studierende, Lehrende und Mitarbeiter im Europäischen Hochschulraum beobachten (vgl. Teichler 2007). „Leadership-gesteuerte Kooperationen“ hingegen werden durch eine oder wenige Hochschulen zentral koordiniert, da diese Organisationen entweder selbst über die nötigen materiellen und immateriellen Ressourcen verfügen oder den Zugang zu externen Ressourcen gewähren bzw. kontrollieren. Das Leadership kann durch die Mitglieder gewählt, um die Effektivität und Effizienz des kooperativen Handelns zu gewährleisten, oder es kann durch die Förderorganisationen mandatiert werden. Beispiele für diese „vertikalen“ Kooperationsprogramme (vgl. ebd.) sind internationale Studiengänge, Distance Learning Programme oder Zweigfakultäten, die durch nationalstaatliche bzw. intermediäre Förderorganisationen gefördert und von Hochschulen aus jenem nationalen Hochschulsystem koordiniert werden. Schließlich entsprechen „unabhängige“ Organisationstypen (vgl. Knight 2015) bzw. „Hochschulexportprojekte“ (vgl. Fromm 2017), wie Franchise, Branch Campus oder binationale Universitäten, eher dem Governance-Modus der „Network Administrative Organization“, bei dem die Kooperationspartner oder die Förderorganisationen eine autonome administrative Einheit schaffen, die die Kooperation eigenverantwortlich koordiniert und dafür Rechenschaft bei den Mitgliedshochschulen und Förderorganisationen ablegt.

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Tab. 1

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Governance-Formen internationaler Hochschulkooperationen

Strukturelle Eigenschaften

Governance Modi Mitgliedergesteuerte Leadership gesteuerte Kooperationen Kooperationen niedrig hoch

Umfang und Intensität der kooperativen Aktivitäten (Beerkens 2002) Risiken in Bezug auf maniedrig terielle und immaterielle Ressourcen (Healey 2015) Integration der Hochschul- schwach strukturen (Knight 2015) Leadership nein Beispiele aus der Praxis

Physische Mobilität im Rahmen des Erasmus-Programms

Network Adminis­ trative Organization hoch

mittel

hoch

moderat

hoch

ja, durch ein oder wenige Hochschulmitglieder Entwicklungspolitische Programme der gemeinsamen Studiengänge, Dis­ tance Learning und Zweigfakultäten

ja, durch eine autonome Organisation Kommerzielle bzw. profitorientierte Franchises und Branch Campuses sowie bi- und multinationale Universitäten

Eigene Darstellung nach Provan/Kenis (2008), Knight (2015), Beerkens (2002) und Healey (2015)

Um der Komplexität der Governance- bzw. Organisationsformen unterschiedlicher Kooperationstypen aus der Praxis gerecht zu werden, wurde argumentiert, dass die Variationen des Kooperationsprozesses analysiert und charakterisiert werden sollten. Die Organisationsformen internationaler Hochschulkooperationen können dadurch variieren, so die Hauptannahme diesen Aufsatzes, wie die Kooperationen unter den Bedingungen der Ressourcenabhängigkeit entstehen sowie bestehen und wie sie die interorganisationale Legitimität und das interpersonelle Vertrauen bilden und konsolidieren. Anhand des zyklischen Entwicklungsmodells von interorganisationalen Kooperationen (vgl. Ring und Van de Ven 1994) können die Prozesse der zu untersuchenden Hochschulkooperationen so rekonstruiert werden, dass Muster der Akteurkonstellationen in den unterschiedlichen Phasen der Kooperation identifiziert und mit einander verglichen werden. Legt man so das Augenmerk auf einem Organisationstyp von internationalen Hochschulkooperationen, wie beispielsweise gemeinsame Studiengänge (Joint and double degrees), dann können zunächst die Akteurkonstellationen beobachtet werden, die einen Einfluss auf die Entstehung dieser Kooperationen nehmen. Unter den Bedingungen der Ressourcenabhängigkeit und der damit eingehenden externen Kontrolle können wichtige Elemente der Governance-Struktur, wie das Leadership, die Ressourcenkontrolle und die Arbeitsteilung, von der Förderorganisation vorgegeben werden. Zudem können die Legitimitätsanforderungen der Hochschulen, aufgrund der hohen Intensität und Umfang der kooperativen Aktivitäten 459

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sowie der starken Integration der Hochschulstrukturen (Curricula) in eine gemeinsame Kooperationsstruktur (gemeinsamen Studiengang), hoch und konfligierend sein, was die Entscheidung für ein Leadership begünstigen kann. Auch ist im Vorfeld der Kooperationen zu fragen, inwieweit ein Grundvertrauen zwischen den individuellen Kooperationspartnern besteht. Dabei gibt die Variable der Partnerwahl Auskunft, ob die Initiierung der Kooperation auf Grundlage persönlicher oder organisationaler Kontakte und Erfahrungen der Partner erfolgt oder ob sie vermittelt oder mandatiert wurde. Partizipative oder Leadership gesteuerte Organisationsformen der Kooperationen können demzufolge mit den externen, organisationalen und interpersonellen Vorbedingungen der Kooperationen zusammenhängen. In den Phasen der inititalen Verhandlung und Vereinbarung sowie bei der Implementierung können Akteurkonstellationen auf den Ebenen der Kooperation, der Hochschulen und der Förderungsumwelt Einfluss auf die eher formellen oder informellen Wege der Entscheidungsfindung nehmen. Es kann davon ausgegangen werden, dass wenn die Kooperation durch ein Leadership koordiniert wird, dann wird eher auf formellen, verhandlungsbasierten Governance-Mechanismen zurückgegriffen, die die Erwartungssicherheit und Effektivität fördern sollen. Sollen die Kooperationen, aufgrund einem hohen Grad interpersonellen Vertrauens und einem vergleichsweise geringen Druck der Hochschulen und Förderorganisationen, im partizipativen Modus der „Mitgliedersteuerung“ organisiert werden, dann werden eher informelle Interaktionen zwischen den Kooperationspartnern durch gegenseitige Anpassung und Beeinflussung herrschen, die eine hohe Flexibilität bei der Umsetzung der kooperativen Aktivitäten und das Lernen fördern. Die Nachhaltigkeit, d. h. die Fähigkeit der Kooperationen, sich langfristig zu bestehen, hängt schließlich mit der Art und Weise zusammen, wie die Partner den externen Ressourcenzugang sowie die Legitimität gegenüber der Hochschulorganisationen sichern und wie sie das Vertrauen aufrechterhalten bzw. stärken können. Der Aufsatz weist allerdings einige Grenzen auf. Zum einen können sich die Governance-Modi internationaler Hochschulkooperationen, wie sie in der Tabelle 1 veranschaulicht wurden, überschneiden. Kooperationen wie bi- und multinationale Universitäten, die von autonomen Organisationen koordiniert werden, können jedoch auf einem Hochschul-Leadership beruhen, das aus einer oder wenigen Mitgliedshochschulen besteht. Zudem kann das Hochschul-Leadership in „Leadership-gesteuerten Kooperationen“ formal definiert; in der Praxis jedoch auf die Mitgliedshochschulen verteilt werden. Daher dient der Typologie einer deskriptiven Schematisierung von Governance-Strukturen internationaler Hochschulkooperationen, die im nächsten Schritt der empirischen Untersuchung, mithilfe von Dokumentenanalysen, Beobachtungen und Befragungen, durch den Prozess weiter kategorisiert werden sollten. Zum anderen geben die hier aufgegriffenen Variablen der Ressourcenabhängigkeit, Legitimitäts- und Vertrauensbildung zwar einen wichtigen Aufschluss, wie sich die Akteurkonstellationen auf den drei Ebenen der Kooperation, der Hochschulen und der Umwelt variieren können. Dabei bleiben jedoch andere Einflussfaktoren verborgen. Beispielsweise können die institutionellen Regelungen der unterschiedlichen Hochschulsysteme einen wichtigen Einfluss auf die Entstehung und Implementierung der Kooperationen haben (vgl. Wilkins und Huisman 2012). Ebenso unbehandelt wurden die

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institutionellen Logiken der Hochschulen, das sind die Strukturen, Kulturen und administrativen Praktiken, die die Organisationsformen der Kooperationen und ihre Ergebnisse prägen können (vgl. Bartell 2003). Auf der Ebene der Kooperation blieben zudem kulturelle und sprachliche Divergenzen zwischen den aus unterschiedlichen Ländern und Regionen stammenden individuellen Mitgliedern unberücksichtigt, genauso wie die Wirkung von Informationstechnologien und geographischer Entfernung. Nichtsdestotrotz stellt dieser Beitrag für die Hochschulforschung einen neuartigen Governance-theoretisch fundierten Ansatz mittleren Abstraktionsgrades dar. Dabei wurde versucht, den bisher übersehenden Einfluss der Akteurkonstellationen in den Mittelpunkt der Debatte um die Erfolgsbedingungen internationaler Hochschulkooperationen zu stellen. Im Rahmen des Dissertationsprojekts des Verfassers werden anhand dieser theoretischen Vorüberlegungen Organisationformen und ihren Einfluss auf den Erfolg bzw. Misserfolg internationaler Hochschulkooperationen, am Beispiel von deutsch-arabischen Studiengängen, empirisch untersucht.

6

Beitrag zur Educational Governance-Forschung

Das Thema internationale Hochschulkooperationen und die theoretische Verknüpfung mit den interorganisationalen Analyseelementen fordert heraus und trägt zugleich zur Erweiterung und Offenheit des Educational Governance-Konzepts in vielerlei Hinsicht bei: 1. Als „glonacal agencies“ (Marginson und Rhodes 2002) sind internationale Hochschulkooperationen in globalen, nationalen und lokalen Kontexten eingebettet. Dies erfordert eine Mehrebenenperspektive, die über die bisherige Fixierung des Educational Governance-Konzepts auf die nationale politische Steuerung hinausgeht. Der vorliegende Aufsatz stellt daher einen Versuch dar, eine neue Richtung für die Untersuchung der „grenzüberschreitenden Koordination“ im Bildungsbereich (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 32) zu forcieren. 2. In der Educational Governance-Forschung wurden Umwelteinflüsse auf Bildungsorganisationen bisher vor allem aus institutionalistischer Sicht untersucht (vgl. ebd., S. 30). Die hier diskutierte Ressourcendependenz-Theorie bietet einen theoretischen Rahmen an, der, in Kombination mit den Kategorien der neoinstitutionalistischen Ansätze, ein tiefes Verständnis des Einflusses von Normen und Ressourcen bei der Implementierung von bildungspolitischen Programmen ermöglicht. 3. Soll der empirisch-analytische Fokus der Educational Governance-Forschung stärker auf die Mikroebene bzw. die Leistungsstrukturen von Bildungssystemen gerichtet werden (vgl. Schimank 2007b), dann bieten die hier diskutierten (inter-)organisationalen Kategorien − Struktur, Prozess und Umwelt – wichtige Werkzeuge für die Untersuchung der Hintegründe unterschiedlicher „Governance-Regime“ auf der Ebene der Bildungsorganisationen bzw. -kooperationen. Hier soll die Educational Governance-Forschung 461

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angeregt werden, zu untersuchen, wie, unter bestimmten Umweltbedingungen (z. B. Bildungspolitischen Programmen), unterschiedliche partizipative, bürokratische oder manageriale Strukturen geschaffen und verändert werden, die zu intendierten und unintendierten Ergebnissen führen.

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Grenzüberschreitende Professionalisierung Analysekategorien der Educational Governanceund der Soziale-Welt-Perspektive Katharina Lüthi

Zusammenfassung

Grenzüberschreitende Professionalisierung stellt ein widersprüchliches Konzept dar. Einerseits verweist Professionalisierung auf eine berufliche Besonderungsstrategie (Schimank 2014, S. 129) mit der Tendenz zur Schließung. Andererseits deutet das Konzept der Grenzüberschreitungen (Brüsemeister, im Erscheinen) an, dass die Verteidigung der beruflichen Leistungsproduktion durch eine Erhöhung kollektiver Handlungsfähigkeit überwunden werden kann. Der Beitrag legt den Schwerpunkt zunächst auf Kategorien der Educational Governance-Perspektive (1). Kapitel 2 richtet den Blick auf zentrale Kategorien der interaktionistischen Handlungstheorie. Gemeinsamkeiten und Unterschiede, die aus der Verbindung von Kategorien der Educational Governance-Perspektive und einer „social world perspective“ hervorgehen, fasse ich in Kapitel 3 mit dem Konzept der grenzüberschreitenden Professionalisierung zusammen. Im Fazit (4) bilanziere ich die Zusammenführung der Perspektiven mit Blick auf das Verhältnis von Struktur und Handeln. Schlüsselbegriffe

Grenzüberschreitende Professionalisierung, Educational Governance, Soziale Welten, soziale Arenen

1

Kategorien der Educational Governance-Perspektive

1.1 Mehrebenensystem Die Educational Governance-Forschung interessiert sich für „das Zustandekommen sozialer Ordnung und sozialer Leistungen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in komplexen Mehrebenensystemen“ (Altrichter und © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_22

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Katharina Lüthi

Heinrich 2007, S. 55). Für das Konzept des Mehrebenensystems finden sich drei Bestimmungsmerkmale: eine Kennzeichnung nach formalen Ebenen, eine Differenzierung nach theoretischen Funktionen und eine analytische Definition im Sinne grenzüberschreitender Koordinationen. Formale Ebenen: Das klassische Pyramidenmodell verwendet Makro-Meso-Mikro-Kategorien und unterscheidet Ebenen der Systemverwaltung (ebd., S. 67). Staatliche und nicht-staatliche Akteure und deren Verwaltungen sind mit der Aufgabe der Legitimation und mit Einflusspotenzial auf das Gesamt-System auf der Makro-Ebene angesiedelt (ebd., S. 65). Die Schule und weitere Bildungsorganisationen bilden die Meso-Ebene ab (ebd.). Ihre konkreten Muster der Handlungskoordination werden auf der Mikro-Ebene analysiert (ebd.). Ähnlich werden Steuerungsakteure im Mehrebenensystem Schule auf einer Ebene der Zentrale, einer intermediären Eben, einer Schulebene und einer Ebene der Zivilgesellschaft verortet (Brüsemeister, 2007b, S. 70). Diese Ebenen konstituieren eine intraorganisatorische und eine interorganisatorische Governance (ebd., S. 71). Governance-Beziehungen bezeichnen dementsprechend die „Abstimmung und Koordination verschiedener Handlungsbeiträge und –rationalitäten“ entweder innerhalb des Schulsystems oder mit der Zivilgesellschaft als dessen Umwelt (ebd.). Theoretische Funktionen: Eine Differenzierung nach theoretischen Funktionen nimmt Uwe Schimank vor (2007, S. 232–237). Er verortet gesellschaftliche Teilsysteme auf der Makro-Ebene, organisatorische und interorganisatorische Strukturen auf der Meso-Ebene und die Leistungsproduktion von Individuen und Gruppen auf der Mikro-Ebene (ebd., S. 234). Die intentionale Gestaltung von Governance-Strukturen bewegt sich vor allem auf der Meso-Ebene organisatorischer und interorganisatorischer Strukturen (ebd.), da Gestaltungsakteure auf der Makro- und Mikro-Ebene nicht auf die Leistungsproduktion einwirken können (ebd., S. 237). Theoretische Funktionen betonen Begrenzungen durch einen generellen Orientierungsdissens (Schimank 1992). In politischen Gestaltungsbemühungen spiegelt sich das normative Verständnis von Governance, desintegrativen Tendenzen als Folge dieser Begrenzungen mittels Modernisierungskonzepten entgegenzusteuern. Analytische Definition: Jürgen Kussau und Thomas Brüsemeister halten fest, dass formale Ebenen-Modelle dem grenzüberschreitenden Charakter von Aufgaben und Problembearbeitungen nicht gerecht werden (2007, S. 32). Das Mehrebenensystem sehen sie als analytischen Platzhalter für grenzüberschreitende Koordinationen, die vertikale Beziehungen von Akteuren eines Handlungssektors und horizontale Beziehungen zwischen Akteuren verschiedener Handlungssektoren umfassen (ebd., S. 33). Die Frage, wie Grenzen zwischen Akteuren konstituiert und überwunden werden, ist entscheidend für Governance-Analysen (Altrichter und Heinrich 2007, S. 68). Für Herbert Altrichter (2015, S. 37) ist grenzüberschreitende Koordination zwischen Systemebenen mit Schnittstellenproblemen verbunden. Diese ergeben sich aus „den unterschiedlichen Handlungslogiken, Werthierarchien, ‚Sprachen‘ und Aufmerksamkeitsprioritäten der ‚Ebenen‘“ (ebd., S. 37f.). Für grenzüberschreitende Koordination sieht er zwei Probleme: Erstens soll unterbrochene Interdependenz in kooperationsbasierte Interdependenz transformiert werden (2014, S. 38). Zweitens erfordert Koordination sowohl Spielräume für unterschiedliche Handlungslogiken

Grenzüberschreitende Professionalisierung

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als auch Institutionalisierungen, „in denen ‚Vermittlung‘ betrieben werden kann“ (ebd.). In die Konstruktion netzwerkartiger Koordination in regionalen Bildungslandschaften sind daher unaufhebbare Spannungsverhältnisse eingebaut (ebd., S. 42), die Arbeit in Form von Netzwerkmanagement erfordern, „welches wiederum sowohl differenzierte Kompetenzen als auch freie Managementkapazitäten bei den beteiligten individuellen und sozialen Akteuren voraussetzt“ (ebd.). Das Konzept der Grenzüberschreitung diskutiert Thomas Brüsemeister (im Erscheinen, S. 24–29) im Kontext der kollektiven Handlungsfähigkeit der Organisation Schule. Unter einer Grenzüberschreitung versteht er den persönlichen Einsatz als Teil des professionellen Selbstverständnisses (ebd., S. 25). Kollektive Handlungsfähigkeit könne nicht allein durch einen Rückzug auf Zuständigkeiten im Sinn einer Rollenübernahme erhöht werden, sondern erfordere kreative Eigenleistungen (ebd.). Regelungsstrukturen legen in einem Mehrebenensystem unterschiedliche „Verfügungsrechte zum Treffen von Entscheidungen“ (Braun 2001, S. 248) fest. Auf diese Strukturen können sich weitere Handlungen beziehen (Altrichter 2015, S. 38). Reformen im Bildungswesen stellen in diesem Sinn Struktur-Angebote dar, die „von den Akteuren aufgegriffen und für ihren Kontext ‚zubereitet und weiterentwickelt‘ werden, um die Chance zu haben, gesellschaftliche Wirksamkeit zu entfalten» (ebd.). Obwohl das Governance-Konzept grundsätzlich allen Akteuren einen Part bei der Handlungskoordination zuschreibt, ist von unterschiedlichen Beteiligungs- und Einflusschancen auszugehen (Altrichter und Heinrich 2007, S. 64). Verfügungsrechte zu haben, bedeutet „Entscheidungen zu treffen, mit denen der eigene Handlungsraum gegenüber anderen Akteuren erhalten oder ausgebaut werden kann“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 34). Eine Übertragung von Verfügungsrechten im Rahmen einer veränderten Governance führt zu einer Verschiebung von Verantwortungsbereichen (Heinrich 2007, S. 54). Eine Sonderform von Verfügungsrechten stellt die Delegation von Verantwortlichkeiten dar (ebd.). Übertragene Verantwortungsbereiche gehen mit Fragen der Legitimation (ebd., S. 53), delegierte Verantwortlichkeiten mit Fragen der Rechenschaftslegung einher (ebd., S. 54). Ein weiteres Konzept im Mehrebenensystem stellt die Definitionsmacht dar (ebd., S. 55), verstanden als besondere Form des Verfügungsrechts, in Meta-Verhandlungen Einfluss darauf zu haben, „was Verhandlungsgegenstand ist und was nicht“ (Lange und Schimank 2004, S. 23).

1.2 Handlungskoordination Die Educational Governance-Perspektive fragt ausdrücklich danach, wie verschiedene Akteure bzw. Akteure aus Staat, Markt und Zivilgesellschaft bestehende Abhängigkeiten bearbeiten (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 29). Zu den wichtigsten Konzepten der Handlungskoordination zählen: Interdependenz, Intentionalität und Transintentionalität, basale und komplexe Formen der Handlungskoordination sowie Governance-Regime. Interdependenz: Das Konzept der Interdependenz erfasst die wechselseitige Abhängigkeit von Akteuren mit der Figur der Ressourcenkontrolle. Analytisch beruht Interdependenz „auf der Differenz zwischen Akteur A, der die Ressourcen kontrolliert, an denen Akteur 469

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Katharina Lüthi

B interessiert ist, um seine Ziele zu erreichen“ (ebd., S. 27). Dabei gilt Interdependenz einerseits für Konstellationen, in denen Akteure den Interdependenzen nicht ausweichen können bzw. keine Exit-Option haben (ebd.). Interdependenzen können andererseits auch absichtsvoll hergestellt werden, wie es z. B. mit Bildungsprogrammen versucht wird. Das Problem der Interdependenz stellt sich nur dann, wenn kein Akteur vollständig über alle Ressourcen verfügt und diese nicht allein kontrollieren kann (ebd.). Der Regelfall der Interdependenz beinhaltet die Gestaltung von Abhängigkeiten zwischen den Polen völliger Autonomie einerseits und vollkommender Abhängigkeit andererseits (ebd.). Interdependenz kann als Restriktion oder Handlungschance verstanden werden. Entsprechend richtet sich der Fokus auf normative Regeln oder auf Ressourcen von Akteuren: „Während sich in der normativen Perspektive der Blick von einer Regel auf das Subjekt richtet, lässt sich mit dem Blick auf Ressourcen ein umgekehrter Vorgang bemerken: Die Subjekte suchen in der Umwelt nach Gelegenheitsstrukturen, ihre Ziele zu realisieren und Interdependenz zu bewältigen“ (ebd., S. 30). Das Ringen um Einfluss bei der Interdependenzbewältigung vollzieht sich durch Ressourcenspiele, in denen Akteure sich der Ressourcenüberlegenheit anderer anpassen, auf andere Ressourcen ausweichen oder ihre begrenzten Ressourcen mit den Ressourcen anderer Akteure zusammenlegen (ebd., S. 31). Intentionalität und Transintentionalität: Für die Analyse der Interdependenzgestaltung bedient sich die Governance-Perspektive im Werkzeugkasten der akteurtheoretischen Differenzierungstheorie. Ein zentrales Konzept stellt die Transintentionalität des handelnden Zusammenwirkens dar (Schimank 2016, S. 186–201). Mit Transintentionalität wird der Regelfall bezeichnet, „dass das Handeln von Akteuren Effekte zeigt, die jenseits der Intentionen der Beteiligten liegen“ (ebd., S. 191). Der „prinzipiell transintentionale Charakter sozialer Strukturen“ (ebd., S. 198) geht darauf zurück, dass beim handelnden Zusammenwirken die Intentionen der Akteure aufeinandertreffen und sich überlagern (ebd., S. 189). Intentionsinterferenzen führen also dazu, dass Akteuren die tatsächlichen Effekte „ins Transintentionale entgleiten, und dies auch bei bewusster und zunächst erfolgreicher Strukturgestaltung“ (ebd., S. 197). Uwe Schimank unterscheidet zwei grundlegende Arten von Transintentionalität: gescheiterte Intentionalität und beiläufige Transintentionalität (ebd., S. 192). Gescheiterte Intentionalität bezeichnet den Effekt, dass eine Handlungsabsicht nicht erreicht wird (ebd.). Beiläufige Transintentionalität kommt in zwei Varianten vor: als Nebenwirkungen oder als Fernwirkungen des Handelns. Nebenwirkungen stellen sich ein, wenn gleichzeitig mit intentionalem Handeln noch andere Effekte erzeugt werden (ebd.). Diese können positiver oder negativer Art sein. Fernwirkungen sind zeitlich versetzte Wirkungen. Gescheiterte und beiläufige Transintentionalität lassen sich des Weiteren danach charakterisieren, ob sie vorhergesehen und erwünscht sind oder nicht. Aus diesen Merkmalen ergeben sich vier Kombinationen und drei analytische Typen von Transintentionalität. Die Typen beschreiben Effekte des handelnden Zusammenwirkens, • die niemand so im Blick hatte und auch niemand haben will (Typ1), • die man in Kauf genommen hat, aber nicht haben will (Typ 2), • die man nicht im Blick hatte, von denen man aber positiv überrascht wird (Typ 3) und

Grenzüberschreitende Professionalisierung

471

• die insofern intentional sind, als die Handlungsabsichten sich in erwünschtem Mass erfüllt haben. Bei Typ 4 liegt keine Transintentionalität vor (ebd., S. 194). Eine weitere Unterscheidung für die Einschätzung des Ausmasses von Transintentionalität betrifft die Frage, ob Akteure Strukturgestaltung bewusst und gewollt vornehmen oder nicht (ebd., S. 195). Akteure können mit ihrem Handeln von vornherein eine bestimmte Absicht verfolgen oder lediglich ihnen naheliegende Intentionen verfolgen (ebd.). Intendierte Strukturgestaltung kann zwar zu gewollten Strukturen führen, doch in den meisten Fällen ergeben sich aus Intentionsinterferenzen Transintentionalitäten, „die sich nahezu zwangsläufig aus dem wechselseitigen Konterkarieren von nicht miteinander kompatiblen Gestaltungsabsichten der Beteiligten ergeben“ (ebd., S. 197). Das Konzept der Transintentionalität spielt auch im Bildungswesen eine Rolle (Bormann et al. 2016). Intentionalität und Transintentionalität dokumentieren sich insbesondere in Reformmassnahmen nach PISA und in Bildungsprogrammen. Die Untersuchung von Veränderungsprozessen und transintentionalen Effekten steht dabei vor der Herausforderung, Ziele und Abweichungen von Massnahmen methodisch verlässlich zu erschliessen (ebd., S. 7). Basale und komplexe Formen der Handlungskoordination: Eine analytisch zentrale Grösse für die Kennzeichnung von Akteurkonstellationen ist der Modus der Handlungsabstimmung (ebd.). Die Akteurtheorie unterscheidet drei basale Modi der Handlungskoordination, welche die Governance-Perspektive in ihr analytisches Inventar aufnimmt: Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung. Intentionsinterferenzen werden somit in Beobachtungs-, Beeinflussungs- und Verhandlungskonstellationen abgearbeitet (ebd.). Die drei Modi sind hierarchisch verknüpft: „Beeinflussung setzt Beobachtung voraus, aber nicht umgekehrt, und Verhandlung setzt Beeinflussung und Beobachtung voraus“ (Lange und Schimank 2004, S. 20). • Konstellationen wechselseitiger Beobachtung basieren darauf, dass sich Akteure gegenseitig wahrnehmen und ihr Handeln einseitig oder wechselseitig an das wahrgenommene Handeln der anderen anpassen (Schimank 2016, S. 342): „Jeder beobachtet, was die Gegenüber tun, und passt sich dadurch der Konstellation an“ (ebd.). Dynamiken in Richtung eines bestimmten Struktureffekts ergeben sich umso schneller und prägnanter, „je direkter die wechselseitige Wahrnehmung in einer solchen Konstellation ist, je mehr ‚impression management‘ betrieben wird, je stärkere Absichten der Strukturgestaltung vorliegen und je grösser die Einigkeit mit Gestaltungsabsichten ist“ (ebd., S. 235). • Auf der Grundlage wechselseitiger Beobachtung findet in Konstellationen wechselseitiger Beeinflussung Handlungsabstimmung durch den gezielten Einsatz von Einflusspotenzialen statt (Lange und Schimank 2004, S. 20). Unter Einsatz von „Macht, Geld, Wissen, Emotionen, moralischer Autorität etc.“ (ebd., S. 20f.) besteht das Ziel im Herstellen von Fügsamkeit bzw. darin, „dem anderen ein Handeln abverlangen zu können, das er von sich aus nicht gewählt hätte“ (ebd., S. 21). Interdependenzbewältigung in Einflusskonstellationen vollzieht sich als Abgleich von Einflusspotenzialen (ebd.), d. h., dass keine Seite ihren Willen ungeschmälert durchsetzen kann (ebd.). 471

472

Katharina Lüthi

• Auf der Grundlage wechselseitiger Beobachtung und Beeinflussung entstehen erst durch „bindende Vereinbarungen, etwa in Gestalt von Gesetzen, Satzungen oder Verträgen“ Konstellationen wechselseitigen Verhandelns (ebd., S. 22). Diese Form der Handlungsabstimmung kommt weitgehend ohne jederzeitige Präsenz und Aktualisierung von Macht der Akteure aus (ebd.). Varianten von Verhandlungskonstellationen bilden sich durch die Art und Weise, wie beteiligte Akteure ihre Beziehungen zueinander definieren (Schimank 2016, S. 313), durch die Anzahl beteiligter Akteure oder durch das Hinzuziehen von Schlichtern (ebd., S. 314). Aus jedem der drei Governance-Mechanismen können – intentional und meistens transintentional – alle drei Arten von sozialen Strukturen (vgl. Kap. 3.1) hervorgehen. Akteurkonstellationen kommen in der sozialen Wirklichkeit nicht in Reinform der beschriebenen analytischen Konstrukte vor, sondern als Gemengelagen aller drei Konstellationsarten (ebd., S. 343). Empirisch denkbar sind alle drei Konstellationstypen als Mischtyp mit den je anderen Akteurkonstellationen (ebd., S. 346–347). Konstellationen unterliegen darüber hinaus stetem Wandel. Entsprechend lassen sich zeitliche Übergänge zwischen Konstellationsarten beobachten (ebd.). Solche Wandlungsmuster sind empirisch in alle Richtungen möglich (ebd., S. 348). Schliesslich sind auch gleichbleibende Konstellationen als Wandel zu analysieren, da Konstellationsgleichgewichte dynamisch sind bzw. darauf beruhen, „dass kontinuierlich Kräften, die es verschieben wollen, andere Kräfte entgegengesetzt werden“ (ebd., S. 188). Komplexe Formen der Handlungskoordination: Das Abarbeiten von Intentionsinterferenzen kann in allen drei Konstellationsformen punktuell bzw. in Episoden geschehen (ebd., S. 203). Aus Beobachtungs-, Beeinflussungs- und Verhandlungskonstellationen entstehen aus sich wiederholenden Episoden dauerhafte Bewältigungsmuster (ebd.) und verstetigte, unterschiedlich komplexe Arrangements. • Eine verstetigte Handlungsabstimmung in Beobachtungskonstellationen führt zu geteilten normativen, kognitiven oder evaluativen Orientierungen in Gestalt von Institutionen oder kulturellen Deutungsmustern (Lange und Schimank, 2004, S. 20). • Verstetigte Abstimmungsmuster in Beeinflussungskonstellationen konstituieren kol­ lektive Handlungsfähigkeit (ebd., S. 21). Alle Arten von Gemeinschaften stehen für diese Form der Interdependenzbewältigung (ebd.). In Beeinflussungskonstellationen werden auch Machtpotenziale wirksam und begründen hegemoniale Konstellationen im Sinn von Fügsamkeit durch Überlegenheit (ebd.). • Institutionell verdichtete Formen der Koordination haben als klassische Modelle Eingang in die Governance-Forschung gefunden. Netzwerk, Polyarchie und Hierarchie stellen nach Renate Mayntz und Fritz Scharpf (1995) Formen dar, die aus Verhandlungskonstellationen hervorgegangen sind (Lange und Schimank 2004, S. 22). Diese Unterscheidung ist anschlussfähig an die von Wilfried Gotsch (1987) beschriebenen ‚reinen‘ Mechanismen

Grenzüberschreitende Professionalisierung

473

sozialer Steuerung1, bei dem Verhandlung weitgehend mit dem Netzwerk übereinstimmt. Eine Kennzeichnung von Netzwerken in regionalen Bildungslandschaften im Vergleich zu Hierarchie, Markt und Gemeinschaft nimmt Herbert Altrichter vor (2014, S. 38–45). Für Bildungssysteme ist die Differenz zwischen den Koordinationsmechanismen von Or­ ganisation und Profession bedeutsam, die als Modi der Inklusion im Kontext einer neuen Governance im Schulsystem diskutiert werden (Brüsemeister 2004, S. 66–85; Brüsemeister 2007a, S. 107–113). Governance-Regime: Akteurkonstellationen lassen sich in der empirischen Realität nicht mit einem einzigen Governance-Mechanismus beschreiben, sondern sind in das Zusammenspiel mehrerer Mechanismen eingebettet (Lange und Schimank 2004, S. 23). Diese „Mischformen der Handlungskoordination in einem Gesamtzusammenhang“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 41) werden als Governance-Regimes bezeichnet. Trends von Governance-Regimes werden von der Forschung als so genannte Governance-Regler und Governance-Equalizer untersucht (ebd., S. 42). Um die Transformation in nationalen Hochschulsystemen vergleichend abzubilden, hat die Forschergruppe um Uwe Schimank ein Modell mit fünf typischen Governance-Dimensionen entwickelt (Altrichter und Heinrich 2007, S. 73). Die theoretisch fundierten Dimensionen „staatliche Regulierung“, „staatliche Steuerung“, „akademische Selbstorganisation“, „Konkurrenzdruck“ und „hierarchische Selbststeuerung“ charakterisieren das Governance-Regime von Hochschulen (Schimank 2007, S. 238f.). Jede Dimension kann in Anlehnung an das „‚Reglermodell‘ empirischer Koordinationsweisen“ von Helmut Wiesenthal (2000, S. 63–65) als Schieberegler verstanden und „graduell herauf- und heruntergefahren werden“ (Schimank 2007, S. 239). Das Gesamt der Dimensionen bildet den Governance-Equalizer (ebd.), mit dem sich „Koordinationsweisen als Komposita der Koordinationsmechanismen“ (Wiesenthal 2000, S. 62) zeigen lassen. Der Blick auf das Kräftefeld der Konstellation aus der Vogelperspektive (Schimank 2007, S. 234) ermöglicht die vergleichende Darstellung nationaler Hochschulsysteme im Wandel der Zeit. Kritische Anmerkungen in Bezug auf die Darstellung von Governance-Regimen mittels Governance-Equalizer betreffen erstens die Tendenz, lediglich Regelungsstrukturen zu fokussieren und dabei die Auswirkungen von Regimes auf die Leistungsstrukturen zu vernachlässigen (ebd., S. 254). Zweitens dürfe die empirische Komplexität nicht unter vorformulierte Kategorien subsumiert werden (Altrichter und Heinrich, 2007, S. 74). Vielmehr gelte es, mit Governance-Analysen empirische Phänomene zu entdecken und die Kategorienbildung zu erweitern (ebd.). Diesen Weg hat Thomas Brüsemeister (2016) beschritten und für den kontrastiven Vergleich zwischen den Reformprogrammen „Schulinspektion“ „Lernen vor Ort“ und „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ einen erneuerten Governance-Equalizer entwickelt. Die konkreten Regler-Dimensionen des Equalizers wurden 1 Wilfried Gotsch (1987) schlägt eine Systematisierung von sechs Mechanismen vor. An den drei Prototypen Hierarchie, Markt und Solidarität arbeitet er allgemeine Merkmale ‚reiner‘ Steuerungsmechanismen heraus, die er den drei weiteren Mechanismen Professionalität, Verhandlung und Polyarchie für eine idealtypische Skizzierung zugrunde legt (ebd., S. 35–39). 473

474

Katharina Lüthi

aus empirischen Projekten gewonnen (ebd., S. 280). Methodisch schliessen die Governance-Regler an die Grounded Theory an, die das Verständnis von Akteurkonstellationen teilt (ebd.). Reformen werden demnach nicht von herausgehobenen einzelnen Akteuren umgesetzt, sondern vollziehen sich in sozialen Prozessen, in denen Akteure aufeinander Bezug nehmen (ebd.). Der Governance-Equalizer konzipiert die Regelungsbereiche als Arenen, in denen Aushandlungsprozesse zwischen Akteuren stattfinden (ebd., S. 282). Politik, Profession, Organisation, Wissen und Repräsentation stellen fünf analytische Bereiche dar, die sowohl die eigentlichen Arenen bilden sowie den strukturellen Kontext für Strategien in diesen (ebd.). In den untersuchten Reformprojekten der Schulinspektion, „Lernen vor Ort“ und „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ berichteten Befragte sehr unterschiedliche Erfahrungen in diesen Bereichen (ebd.). Die fünf „Spielfelder werden mehr oder weniger stark ins Spiel gebracht und dann mit einzelnen Strategien ‚ausgefüllt‘“ (ebd., S. 284). Dabei zeigt der Vergleich der Reformprogramme „Schulinspektion“ und „Lernen vor Ort“ Verschiebungen von Machtbalancen, insofern die Reglerdimensionen in den Bildungsprogrammen unterschiedlich intensiv bearbeitet werden (ebd., S. 291). Je regionaler die Programme werden, desto intensiver bespielen die Akteure die Spielfelder • Politik, verstanden als Mobilisierung politischer Unterstützung, • Professionalisierung, verstanden als bereichsübergreifende professionelle Zusammenarbeit, • Organisation, verstanden als (Weiter-) Entwicklung von Organisationen, • Wissen, verstanden als Organisation kollektiven Wissens und • Repräsentation, verstanden als Sichtbarmachung von Bildung (ebd., S. 283f.). Das analytische Potenzial eines Governance-Equaliziers liegt darin, unterschiedliche empirische Vergleiche vornehmen zu können (ebd., S. 280): Governance-Regime zu verschiedenen historischen Zeiten, einzelne Reformvorhaben und einzelne mikrosoziale Prozesse innerhalb einzelner Reformen (ebd.). Sichtbar gemacht werden kann so nicht nur ein Wandel von Machtinteressen (Schimank 2007, S. 258), sondern auch ein Wandel von Bemächtigungen, insofern mit Reformprogrammen spezifische Offerten einhergehen, die Akteure auf ihre Weise aufgreifen und bearbeiten.

1.3

Akteure und Akteurkonstellationen

Die analytische Kategorie der Akteure beinhaltet sowohl individuelle als auch überindividuelle Akteure. Obwohl nur individuelle Akteure handeln können, bedient sich die Soziologie der „Fiktion überindividueller Handlungsfähigkeit“ (Schimank 2016, S. 327). Das bedeutet, dass so getan wird, als ob eine Konstellation individueller Akteure handelt (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 26). Das Handeln eines überindividuellen Akteurs als „composite actors“ (Schimank 2016, S. 327) ist so verstanden „nichts anderes als das handelnde Zusammenwirken dieser Konstellation“ (ebd.). Diese Fiktion plausibilisiert

Grenzüberschreitende Professionalisierung

475

sich dadurch, dass soziale Systeme als Träger sozialer Steuerung nur dann Akteureigenschaften erlangen, „wenn sie die Einzelhandlungen, durch die sie erzeugt werden, zu kollektiven Entscheidungs- und Bildungseinheiten integrieren können“ (Gotsch 1987, S. 27f.). Akteurkonstellationen stellen „Muster der sozialen Ordnungsbildung dar“ (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 27), die als Struktur einerseits das Handeln der Akteure beeinflussen und andererseits durch das Handeln der Akteure „aufgebaut, erhalten oder verändert werden“ (Schimank 2016, S. 204). Die Analyse sozialer Ordnungsbildung steht nun vor der Herausforderung, weder Phänomene kollektiver Regelung noch das Handeln einzelner Akteure einseitig zu bevorzugen bzw. zu vernachlässigen (Altrichter und Heinrich 2007, S. 58). Analytisch in den Blick kommen somit soziale Strukturen und Steuerungsakteure. Soziale Strukturen: Die Educational Governance-Perspektive orientiert sich bezüglich der sozialen Strukturen und Steuerungsakteure an Kategorien der akteurtheoretischen Differenzierungstheorie. Diese unterscheidet drei Arten von sozialen Strukturen: Erwar­ tungs-, Deutungs- und Konstellationsstrukturen (Schimank 2016, S. 314): • Erwartungsstrukturen als institutionalisierte normative Erwartungen kommen in formalisierter und informeller Gestalt vor (ebd.). Zu den normativen Erwartungsstrukturen zählen formale Regeln innerhalb von Organisationen sowie alle Arten von sozialen Regeln in grösseren und kleineren Gruppen (ebd.). • Evaluative und kognitive Orientierungen konstituieren kulturelle Leitideen, um die sich Deutungsstrukturen gruppieren (ebd., S. 205). Unterschieden werden evaluative und kognitive Deutungsstrukturen (ebd.). In der modernen Gesellschaft bilden die teilsystemischen binären Codes Deutungsstrukturen mit hochgradigem Beharrungsvermögen (Schimank 2007, S. 237), insofern sie die teilsystemischen Handlungslogiken orientieren und die Richtung des Wollens weisen, z. B. „Wahrheitsstreben im Wissenschaftssystem, Machtstreben im politischen System oder Profitstreben im Wirtschaftssystem“ (Schimank 2016, S. 205). Neben diesen Bewertungsstrukturen gibt es kognitive Deutungsstrukturen (ebd.). Diese rahmen verbreitete Wissensmuster wie wissenschaftliche Theorien, das berufsspezifische und alltägliche Rezeptwissen (ebd.). • Konstellationsstrukturen als dritte Art von sozialen Strukturen liegen dann vor, „wenn ein bestimmtes Muster handelnden Zusammenwirkens von Akteuren sich in dem Sinne verfestigt, dass keiner der Beteiligten allein von sich aus so einfach seine Handlungsweise ändern kann“ (a. a. O., S. 205f.). Derart eingespielte Gleichgewichte von Akteurkonstellationen können positiv bewertet werden wie z. B. Freundschaften oder funktionierende Arbeitsbeziehungen (ebd., S. 206) oder aber negativ im Sinn eingefahrener Konkurrenzoder Feindschaftsverhältnisse (ebd.). Aus Konstellationsstrukturen gehen räumliche oder soziale Verteilungsmuster hervor (ebd.). Die drei Arten von sozialen Strukturen prägen das Handeln der Akteure auf unterschiedliche Weise: „Deutungsstrukturen prägen das Wollen der Akteure, Erwartungsstrukturen das Sollen und Konstellationsstrukturen das Können“ (ebd.). 475

476

Katharina Lüthi

Steuerungsakteure: Steuerungsakteure kommen mit dem Konzept der Handlungslogiken analytisch in den Blick. Teilsystemische Handlungslogiken basieren auf „systemtheoretischen Betrachtungen gesellschaftlicher Differenzierung“ (Schimank 2016, S. 124). Uwe Schimank rekurriert dabei auf Max Webers Vorstellung der in verschiedene Wertsphären differenzierten modernen Gesellschaft (ebd.): „In jeder dieser Sphären regiert ein anderer Leitwert mit tendenziellem Absolutheitsanspruch“ (ebd.). Aber auch binäre Codes aus der systemtheoretischen Perspektive wendet er akteurtheoretisch, insofern teilsystemische Handlungslogiken dem Akteur vermitteln, „was für ihn jeweils erstrebenswert ist“ (ebd.). Akteurtheoretischen Kategorien folgend (Schimank 2005, S. 21–42), unterscheidet Thomas Brüsemeister (2007b, S. 70) Handlungsorientierungen, Teilsystembezüge und Kommuni­ kationsarten. Akteure orientieren sich demzufolge an administrativen, pädagogischen, wirtschaftlichen, wissenschaftlichen oder professionsbezogenen Massstäben (Kussau und Brüsemeister 2007, S. 33). Entsprechend deuten sie Informationen und Wissen sowie das eigene und fremde Handeln nach unterschiedlichen Relevanzkriterien (ebd.). Steuerungsakteure konstituieren durch ihr handelndes Zusammenwirken ein Mehrebenensystem.

2

Kategorien der Soziale-Welt-Perspektive

2.1

Soziale Welten und Arenen

Soziale Welten und Arenen2 bilden den Kern eines Gesellschaftsbegriffs, dessen Wurzeln in der Feldforschungstradition des Symbolischen Interaktionismus der Chicago-Schule liegen (Schütze 1987, S. 526ff.). Fritz Schütze (2016a, S. 74) beschreibt zwei Problem- und Aktivitätsebenen sozialer Welten. Einerseits konstituieren sich soziale Welten durch Betroffene spezifischer Problemkonstellationen, andererseits durch Unterstützungs- und Gestaltungsakteure, die für die Bearbeitung von Problemlagen Spezialwissen bereitstellen (ebd.). Der interaktionistische Soziologe Anselm Strauss gilt als Vertreter der zweiten Problem- und Aktivitätsebene und Hauptbegründer der Sozialwelt-Theorie (Schütze 2016b, S. 94). Mit seiner „social world perspective“ (Strauss 2010, S. 212–215) schlägt er eine Sicht auf die moderne Gesellschaft vor, die durch eine enorme Fluidität gekennzeichnet ist. Er zeichnet ein Bild eines Universums, in dem „fragmentation, splintering, and disappearance“ (Strauss 1991, S. 237) ebenso vorkommen wie „appearance, emergence, and coalescence“ (ebd.). Mit dieser Vorstellung wendet er sich gegen deterministische Strukturmodelle seiner Zeit. Insbesondere der funktionalistischen Auffassung von Professionen und Arbeitsteilung

2 Methodologische und methodische Zugänge zum Konzept der sozialen Welten elaboriert Dariuš Zifonun (2015) mit Bezug auf Ralf Bohnsack, Adele Clarke, Fritz Schütze und Hans-Georg Soeffner. Die „Arena“ wird von den genannten Autor*innen unterschiedlich konzeptioniert. Im Folgenden lege ich den Schwerpunkt auf das Verständnis von Fritz Schütze und Hans-Georg Soeffner.

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stellt er auf der Basis empirischer Untersuchungen in psychiatrischen Institutionen eine prozessorientierte Perspektive gegenüber (Strübing 2007, S. 74). Anders als der Funktionalismus, der Professionen als relativ homogene Gemeinschaften sieht, „deren Mitglieder eine gemeinsame Berufsidentität, gleiche Werte, Rollenvorstellungen und Interessen (Bucher und Strauss 1972, S. 182) teilen, lenkt diese Sichtweise den Blick auf die Profession als lose Verbindung einzelner Segmente (ebd., S. 183), die verschiedene Ziele auf unterschiedliche Weise verfolgen“ (ebd.). Fritz Schütze (2016b, S. 90) bestimmt soziale Welten mit Bezug auf Norbert Elias (1970, S. 151–157) als „Konzept sozialer Figuration“ und unterscheidet mit der Arena-Organisation und dem Orientierungsbezug auf eine höhersymbolische Sinnwelt zwei grundlegende Organisationsformen (ebd.). Soziale Welten stellen Beziehungs-, Interaktions- und Kommunikationsgeflechte dar, in denen Akteure zentrale Problembestände durch die Abwicklung von Kernaktivitäten bearbeiten (Schütze 1987, S. 540). Gleichzeitig spannen sie „Auseinandersetzungsarenen um die ‚richtige‘ Problembearbeitung und die Authentizität der Kernaktivitäten“ (ebd., S. 541) auf. Soziale Welten und Arenen sind komplementär aufeinander verwiesen (Strübing 2007, S. 97): „Soziale Welten stehen für den Zusammenhalt des Gleichgerichteten, Arenen für den Austausch zwischen Divergentem“ (ebd.). Diese doppelte Bestimmung verweist auf Prozesse des Ausdifferenzierens mit einer gleichzeitigen Tendenz zur Schließung und Öffnung, was in folgenden Definitionen zum Ausdruck kommt: • Soziale Welten sind „groups with shared commitments to certain activities, sharing resources of many kinds to achieve their goals, and building shared ideologies about how to go about their business“ (Strauss 2010, S. 212; Clarke 1991, S. 131). • Arenen vermitteln rund um Problembereiche, die innerhalb und zwischen sozialen Welten „are being debated, fought out, negotiated, manipulated, and even coerced“ (ebd., S. 226).

2.2

Prozesse in sozialen Welten und Arenen

Prozesse der Differenzierung vollziehen sich durch die drei Veränderungsprozesse „segmentation, intersection, and legtimation or the issue of authenticity“ (ebd., S. 215). Segmentierungs- und Aufspaltungsprozesse: In jeder sozialen Welt besteht die Tendenz, dass einige Mitglieder spezialisierte Bereiche und Interessen entwickeln, um sich von anderen zu unterscheiden (ebd.). Differenzierungsprozesse schärfen daher den Blick für die thematisierten Problembereiche von Subwelten sowie ihre Beziehungen untereinander zu ihren ursprünglichen Sozialwelten (ebd.). Im Aufsatz „Social worlds and their segmentation processes“ beschreibt Anselm Strauss (1984) den sequenziellen Verlauf von Prozessformen. Er unterscheidet drei Formen der Segmentierung: Erstens können Subwelten durch die Spezialisierung einer Aktivität entstehen oder dadurch, dass Teilnehmende einer Sozialwelt etwas ganz anders durchführen als bisher (ebd., S. 126). Zweitens können derartige Unterschiede so gravierend sein, dass eine Abspaltung stattfindet (ebd.). Drittens schließlich 477

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entstehen Subwelten auch durch die Überlappung von zwei oder mehr Sozialwelten (ebd.). Mit Fritz Schütze (2002, S. 61) lässt sich festhalten: Tendenzen der Differenzierung und Aufspaltung sozialer Welten ergeben sich durch den Wettbewerb von Akteuren innerhalb eines Binnenkommunikationsnetzwerkes sowie durch gesamtgesellschaftlich relevante Auseinandersetzungsarenen, die ein kommunikatives Außennetzwerk organisieren (ebd.). Harsche diskursive Meinungsverschiedenheiten entwickeln sich aufgrund der „hochgradigen Fokussierung auf Problemdefinitionen, die Authentizität und Angemessenheit der Kernaktivitäten und auf ausgeprägte symbolische Stilistiken“ (ebd., S. 70). Aufspaltungen in Subwelten gehen mit zwei möglichen Effekten einher: Wenn sich Subwelten innerhalb einer Sozialwelt gegenseitig die Authentizität ihrer Aktivitäten bestreiten oder dezidiert unterschiedliche Praxisstrategien kultivieren, kann dies zur „Desavouierung der sozialen Welt in den Augen der Öffentlichkeit führen und sie destabilisieren“ (ebd.). Auseinandersetzungen um den richtigen Weg (ebd., S. 60f.) haben aber auch ein kreatives Element (ebd., S. 70). Vielfältige Handlungs- und Sichtweisen wirken als „Motor für die ‚Zellteilung‘ in der Evolution kultureller Leistungen“ (ebd.). Überschneidungs- und Überlappungsprozesse: Den analytischen Fokus auf den Schwerpunkt von Aufspaltungs- und Segmentierungsprozessen zu richten, ist nicht möglich, ohne gleichzeitig auf Überschneidungs- und Überlappungsprozesse zu achten und umgekehrt (ebd.). Das bedeutet, dass der eine Prozess eine wichtige Bedingung oder Konsequenz des anderen Prozesses darstellt (ebd.): Wenn sich z. B. zwei Segmente einer Sozialwelt zu einer Subwelt vereinen, hat dies deren Differenzierung von der ursprünglichen Sozialwelt zur Folge. „In short, no segmentation without intersection, and vice versa“ (Strauss 1984, S. 138). Die Quellen von Überlappungen entsprechen denn auch jenen von Segmentierungen: Fragen ideologischer und organisatorischer Natur sowie angemessener technologischer Verfahren halten soziale Ordnung in Gang. Fritz Schütze sieht in der Überschneidung von Tätigkeitsfeldern sozialer Felder eine Entwicklung, um die vielfachen Facetten zentraler Probleme zu bearbeiten (2002, S. 70). Aus dieser „kulturellen Kreuzung“ würden neue interdisziplinäre Sichtweisen entstehen (ebd.). Die Amalgamierung von unterschiedlichen kulturellen Traditionen lösten einerseits „Explosionen kultureller Innovation“ (ebd.) aus und führten durch neuartige Forschungsaktivitäten zur Entwicklung hybrider Wissensgebiete (2016b, S. 94). Andererseits sei aber auch mit einer „wechselseitigen Verwässerung der Authentizitätsanforderungen an die Kernaktivitäten zu rechnen“ (2002, S. 70). Authentisierungs- und Legitimationsprozesse: Im Beitrag „Social worlds and legitimations processes“ elaboriert Anselm Strauss (1982) Authentisierungs- und Legitimationsprozesse im Zusammenhang mit der Herausbildung von Subwelten und deren Überschneidung. Er unterscheidet dabei fünf mögliche Prozesse, die die theoretische Sensibilität bei der Erforschung von sozialen Welten und Arenen unterstützen: • Formen der Differenzierung beginnen mit Abweichungen einer bestehenden Kernaktivität, die einen eigenen Wert beanspruchen (ebd., S. 174). Sie unterscheiden sich in Bezug auf die Orte, wo Aktivitäten durchgeführt werden, die Ausrüstung, Techniken sowie Beziehungen zum Publikum, zu Klienten oder Objekten (ebd.).

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• Prozesse der Distanzierung von einer Sozialwelt haben graduellen Charakter. Empirisch denkbar sind Gruppen, die ihre Besonderheiten durch spezialisierte Interessen und Aktivitäten geltend machen (ebd., S. 175), Splittergruppen, die ihre Besonderheit radikal behaupten (ebd.) sowie Verbindungen, deren Besonderheit sich durch den Zusammenschluss zu etwas Neuartigem auszeichnet (ebd., S. 176). Allen Subgruppen gemeinsam ist, dass sie sich auf ihre angestammte Sozialwelt beziehen, um sich ihr gegenüber neu zu profilieren. • Jede Subwelt bringt eigene „ideologische Waffen“ (ebd., S. 177) hervor bzw. Theoretisierungen. Diese werden extern und intern angestoßen. Von außen sind sie der konzertierten Kritik von etablierten Positionen ausgesetzt, deren Proponenten versuchen, die neuen Kernaktivitäten zu diskreditieren (ebd., S. 176). Interne Debatten zur Ausrichtung der Aktivitäten haben einen zutiefst politischen Charakter und betreffen Fragen der Ressourcenallokation (ebd.). • Jede Sozialwelt und Subwelt entwickelt eigene Standards über die Art und Weise, wie ihre Kernaktivitäten auszuführen sind sowie Verfahren, um zu beurteilen, inwiefern diese Standards eingehalten wurden (ebd., S. 180). Damit verbunden sind Fragen, ob eine Aktivität oder ein Produkt eine Sozialwelt oder Subwelt wirklich authentisch bzw. angemessen repräsentiert (ebd.). Standards entwickeln sich mit der Herausbildung von Subwelten zuerst implizit, später bilden sich erste Konsense über „best ways to carry out activities“ (ebd., S. 181), die über den Weg des Lehrens in formalisierte Standards münden (ebd.). • Standards als Antwort auf Fragen der Authentizität werden fortlaufend gesetzt, aufrechterhalten und herausgefordert, was in Prozessen der Segmentierung und Überlappung am deutlichsten zutage tritt (ebd., S. 185). Diese Bewegungen markieren zugleich die Grenzen sozialer Welten, die in Authentisierungs- und Legitimationsprozessen zwar angestrebt werden, sich jedoch kaum je klar umreißen lassen, sondern in Graubereichen abbilden (ebd., S. 188). Fritz Schütze weist darauf hin, dass sich Authentisierungs- und Legitimationsprozesse im Zuge sozialer Bewegungen „zur Eskalation der Gegenstandspunkte unter extremer Vereinfachung der wechselseitigen Betrachtungsweisen“ (2002, S. 70) auswachsen. Nicht mehr die inhaltliche Problemuntersuchung stehe im Zentrum, sondern die „Imagekonstruktion im Präsentationsprozess“ (ebd., S. 71). Das kognitive Aufklärungspotenzial des sozialweltlichen Diskursarrangements gehe so verloren (ebd.).

2.3

Arbeitsbogen und Verlaufskurve

Wie sich soziale Ordnungen auf der Makroebene herausbilden und entwickeln, kann mit Aushandlungsprozessen auf der Mikroebene beobachtet werden (Seltrecht 2016, S. 71). Anselm Strauss sieht im Konzept des trajectory das zentrale Konzept der interaktionistischen Handlungstheorie (2010, S. 53). Es bezeichnet den Verlauf einer Handlung „but also embraces the 479

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interaction of multiple actors and contingencies that may be unanticipated and not entirely manageable“ (ebd.). Die Spannung zwischen absichtsvollen Handlungen und der Ungewissheit darüber, wie sich geplante Vorhaben unter Beteiligung vieler Akteure tatsächlich realisieren lassen, findet sich im Konzept des Projekts- oder Verlaufskurven-Arbeitsbogens. Damit sind zwei mögliche Handlungsverläufe angesprochen. Während sich Projekt-Arbeitsbögen durch Potenziale kreativer Veränderung auszeichnen, stehen Verlaufskurven-Arbeitsbögen für Erleidensprozesse (Schütze 1999, S. 340). Ein Projekt-Arbeitsbogen kennzeichnet sich durch Projekte, die geplant sind und umsichtig ausgearbeitet werden (Strauss 2010, S. 53). Ein Verlaufskurven-Arbeitsbogen bezieht sich auf den Umstand, dass dieser mit einem Satz von Problemen einhergeht, „that are so unanticipated, difficult, and in extreme cases so ‚fateful‘ that control of the course of action is threatened and even rendered virtually impossible“ (ebd.). Diese zweite und verhängnisvollere Form des trajectory führt oftmals in eine „cumulative mess“, in der jeder Handlungsschritt unerwartete Konsequenzen nach sich zieht, die sich zu Komplikationen aufaddieren (ebd.). Die Koordination der Arbeit in einem trajectory wird somit komplex und schwierig, dies sowohl in Bezug auf das zu bearbeitende Problem als auch in Bezug auf die Unordnung der Beziehungen rund um die beteiligten Akteure (ebd.). In der Forschung von Anselm Strauss und seinen Mitarbeitern wurde diese zweite Form zentral. Auch ein Verlaufskurven-Arbeitsbogen hat zwei Bedeutungen. Die erste Bedeutung bezieht sich auf den Handlungsverlauf eines Phänomens, so wie es sich über die Zeit entwickelt (Strauss 2010, S. 53). Die zweite Bedeutung betrifft Handlungen, die diese Entwicklung begleiten (ebd., S. 54). Für das Verlaufskurven-Management hält Anselm Strauss fest, dass kein einzelner Akteur die gesamte Richtung bestimme, sondern dass es sich, sofern nicht fortgesetzt auf Zwang zurückgegriffen werde, um eine ausgehandelte Ordnung handle (ebd., S. 57). Dies bedeute allerdings nicht, dass alle Beteiligten gleich viel Macht und Einfluss hätten beim Versuch der Verlaufskurvengestaltung (ebd., S. 56). Während die Professionstheorie von Everett Hughes und Eliot Freidson „mehr oder weniger ausschließlich auf die institutionelle Rahmenstruktur der Berufe und der Arbeitsteilung zwischen den Berufen ausgerichtet blieb“ (Schütze 1987, S. 541), nehmen Anselm Strauss und Mitarbeitende mit ihrer umfangreichen Feldforschung zu Veränderungen der Arbeitsbogenstruktur im modernen Krankenhaus nun zusätzlich die „micromechanics of work“ (Strauss 2010, S. 87) in den Blick, ohne deren strukturelle Bedingungen und Konsequenzen zu vernachlässigen. Dieser gesamte Prozess wird mit dem übergreifenden Konzept des Artikulationsprozesses und mit einer Reihe kategorial differenzierter Subkonzepte beschrieben: Der Artikulationsprozess bezeichnet dabei den allgemeinen Organisationsprozess bei der Durchführung von Projekten (Strauss 1988, S. 174). Der Organisationsprozess bringt die verschachtelten und sequenziellen Elemente der gesamten Arbeit auf jeder Ebene der Organisation zusammen und hält den Fluss von Arbeit aufrecht (ebd., S. 175). Artikulationsarbeit ist ein konstitutives Element des Artikulationsprozesses (ebd., S. 174). Als „supra-typ of work“ (Strauss 1985, S. 8) umfasst sie erstens das Verzahnen („meshing“) zahlreicher Arbeitsaufgaben, Arbeitsbündel und Segmente des gesamten Arbeitsbogens, zweitens das Verzahnen der Anstrengungen verschiedener Arbeitseinheiten bzw. Akteure und drittens das Verzahnen von Akteuren mit verschiedenen Arbeitstypen und den da-

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zugehörigen Arbeitsaufgaben (ebd.). Ein theoretisches Modell zum Artikulationsprozess enthält folgende Komponenten: • Vision: Jedes Projekt beginnt mit einer Vision, einer Vorstellung darüber, was getan werden könnte, sollte oder müsste (Strauss 1988, S. 165). Darauf folgen Fragen, wie die Zustimmung relevanter Personen für die Verwirklichung des Projekts gewonnen und wie die Arbeit trotz nicht vermeidbarer Hindernisse und Störungen aufrechterhalten werden kann (ebd., S. 166). • Arbeitsprozesse: Um die Projektziele zu erreichen, gilt es erstens den Fluss an Ressourcen aufrechtzuerhalten, zweitens die für das Projekt erforderlichen Arbeitskomponenten zu bestimmen, drittens die Arbeitsteilung so zu organisieren, dass die Arbeitsaufgaben zur Motivation der Teilnehmenden passen und viertens, diese drei Prozesse mit den überantworteten Arbeitsaufgaben so aufeinander abzustimmen, dass bei Bedarf Korrekturen möglich sind (ebd.). Dies geschieht durch interaktionale Strategien des Überzeugens, Beeinflussens oder Erzwingens (Strauss 1988, S. 166). Ressourcen betreffen Geld, Personal, dessen Fähigkeiten, Orte, Ausrüstung, Pläne, Zeit, die Commitments der Teilnehmenden u. a. (ebd.). Jedes Projekt beinhaltet ein Set spezifischer Aufgaben, die in Serien, Sequenzen, Bündel und Serien von Bündeln (ebd., S. 167) „in eine häufig sehr komplizierte, mit vielen Rück- und Vorläufen versehene ‚Linie‘ gebracht“ (Schütze 1987, S. 541) werden müssen. • Arbeitstypen können als Aufgabenkomplexe und als Arbeitsbogenkomponenten gebündelt werden (Feindt und Broszio 2008). Aufgabenkomplexe bündeln Arbeitstypen, die sich aus sequenziell geordneten Arbeitsaufgaben zusammensetzen. Komponenten bündeln sich aus Arbeitstypen, die an mehreren Stellen im Projekt- oder Verlaufskurvenarbeitsbogen auftreten. Ein Arbeitsbogen setzt sich aus einer Inhalts-, Einrichtungs-, Sozial- und einer Evaluationskomponente zusammen (Schütze 1999). • Interaktionale Linienführung: Arbeitshandlungen werden durch Interaktionen auf Linie gehalten, indem Arbeitende ihre arbeitsbezogenen Handlungen aufeinander abstimmen (Strauss 1988, S. 168). Die Projektorganisation, deren strukturelle Bedingungen sowie ideologische Statusfragen beeinflussen die Wahrscheinlichkeit für Störungen der interaktionalen Linienführung (ebd.). Oder umgekehrt formuliert: Störungen, welche den Arbeitsfluss gefährden, machen Prozesse des Aushandelns und die grundlegende Organisation des Projekts erst sichtbar (ebd.). Der Prozess der Linienführung besteht aus einer Serie von interaktionalen Strategien und Gegenstrategien der Beteiligten (Strauss 2010, S. 88): „Strategies include negotiating, making compromises, discussing, education, convincing, lobbying, manipulating, threatening, and coercing“ (ebd.). • Verantwortlichkeiten: Es stellt sich die Frage, wer verantwortlich für diese Artikulationsarbeit ist (ebd., S. 169). Die Antwort liegt im Verständnis eines unaufhebbaren Spannungsverhältnisses „zwischen der Prozesshaftigkeit des Handelns einerseits und den Beharrungstendenzen der bereits ausgestalteten, typisierten, institutionalisierten und symbolisierten Handlungsräume andererseits“ (Soeffner 1991, S. 7). Eine Gesellschaft in Prozessen und Bewegung zu denken bedeutet nicht „die Suche nach einem 481

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‚universalen‘ Regelsystem, einer ‚Fundamentalmechanik‘, die das soziale Uhrwerk in Gang hält“ (ebd.). Dementsprechend schreibt Anselm Strauss jedem Akteur im Artikulationsprozess Verantwortung zu und unterscheidet zwischen impliziter und expliziter Artikulationsarbeit, insofern alle auf jeder Stufe der Projektarbeit, ob hierarchisch organisiert oder nicht, dazu beitragen, die Projektarbeit aufeinander abzustimmen (ebd.). • Komplexität: Projekte kennzeichnen sich durch zwei wichtige Grössen, die als Bedingungen die Initiierung und Aufrechterhaltung eines Arbeitsflusses beeinflussen (Strauss 1988, S. 169). In einer Vierfeldermatrix dargestellt, lassen sie sich entlang eines Kontinuums routine-to-nonroutine und simple-to-complex verorten (ebd.) und in ihrer Entwicklung beschreiben. Ein Beispiel für den routine-to-nonroutine-Pfad wäre ein Projekt, das in raschen, klaren und antizipierbaren Schritten verläuft und in dem erfahrene Arbeitende in etablierter Arbeitsteilung mit stabilen Routinen und Strategien erwartbare Kontingenzen bewältigen (ebd.). Ein Beispiel für den simple-to-complex-Pfad wäre ein Projekt, in dem viele Arbeitende viele Arbeitstypen in komplizierter Arbeitsteilung mit unterschiedlichen Commitments verrichten und auf mehrere Projektziele hin in einem komplexen organisatorischen Kontext arbeiten (ebd.). • Kontingenzen: Auch in Standardverfahren eingegangene Erfahrungen verhindern nicht, dass Kontingenzen auftreten, die die Arbeit stören (ebd., S. 167). Wenn dies geschieht, muss der Arbeitsfluss unter Kontrolle gebracht werden (ebd.). Der Grad von Neuregelungen und expliziter Abstimmung der Arbeitsprozesse, Arbeitstypen oder Aufgaben hängt von den Bedingungen der Kontingenzen ab bzw. davon, inwiefern diese beeinflusst werden können (ebd., S. 168). Anselm Strauss bestimmt Arbeitslinien als Bündel von Projekten, die es zu artikulieren gelte, ohne diese analytisch mit Arbeitsbögen in ein Verhältnis zu setzen (ebd., S. 14). Jörg Strübing vertieft diese Verhältnisbestimmung und hält fest, dass beide Konzepte orthogonal zueinanderstehen (2007, S. 110). Während Arbeitsbögen Arbeitsvorgänge bezeichnen, die zur Bewältigung eines Arbeitsvorhabens geleistet werden, verkörpern Arbeitslinien zu Routinen verstetigte Arbeitsbögen (ebd., S. 111). Arbeitslinien tragen dazu bei „Strukturbildungsprozesse im Rahmen von Verberuflichung und Professionalisierung zu erklären“ (ebd.). Dieser Definition folgt auch Astrid Seltrecht, die Arbeitslinien als generalisiertes und abstraktes Aufgabenspektrum eines Berufs bzw. einer Profession bezeichnet, während Projekt- oder Verlaufskurvenarbeitsbögen von mehreren Berufsgruppen bzw. Professionen konkret bearbeitet werden (2016, S. 64).

3

Grenzüberschreitende Professionalisierung

Konzepte der Educational Governance- und der Soziale-Welt-Perspektive lassen sich nun vergleichend gegenüberstellen, um den Mehrwert einer Zusammenführung herauszuarbeiten. Dazu greife ich zunächst einen Vorschlag von Dieter Nittel und Astrid Seltrecht (2016

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S. 139) auf und fasse grenzüberschreitende Professionalisierung als Struktur-, Prozess- und Handlungskategorie auf drei Aggregatebenen des Sozialen. Die Strukturdimension der Profession verweist auf die makrostrukturelle Ebene der gesellschaftlichen Arbeitsteilung, die Prozessdimension Professionalisierung auf kollektive und individuelle Prozesse der Verberuflichung und die Handlungsdimension der Professionalität auf konkrete handlungsspezifische Bedingungen der Fallbearbeitung (ebd.). Tab. 1

Kategorien der Educational Governance- und Soziale-Welt-Perspektive Strukturdimension

Prozessdimension

Educational GovernancePerspektive

Mehrebenensystem

Handlungskoordination Akteure und Akteurkonstellation

Begrenzungen und Grenzüberschreitungen

Soziale-WeltPerspektive

Soziale Welten und Arenen

Grenzüberschreitende Koordinationen als Abarbeiten an ausdifferenzierten Strukturen Prozesse in sozialen Welten und Arenen

Binnen- und Außen­ orientierung

Handlungsdimension

Steuerungsakteure und soziale Strukturen Arbeitsbogen und Verlaufskurve

Prozessuales Ordnen als Arbeitstypen im ProjektAusdifferenzieren von und VerlaufskurvenStrukturen arbeitsbogen

(Quelle: eigene Darstellung)

3.1 Strukturdimension Das Konzept des Mehrebenensystems verweist auf teilsystembedingte, unaufhebbare Grenzen, die es aus steuerungs- und modernisierungstheoretischer Sicht, wenn nicht zu überwinden, so doch praktisch und politisch zu wenden bzw. zu bearbeiten gilt. Die Educational Governance-Perspektive greift diese doppelte Bestimmung mit der Unterscheidung zwischen einer normativen und einer analytischen Konzeption von Governance auf. Diese Dualität geht mit den übergreifenden Fragestellungen einher, wie eine Erhöhung kollektiver Handlungsfähigkeit einerseits hergestellt werden soll und andererseits hergestellt wird. Ausdifferenzierte und komplexe Gesellschaftssysteme haben keine kollektive Handlungsfähigkeit (Gotsch 1987, S. 28) weshalb grenzüberschreitende Koordinationen bereits die Prozessdimension von Professionalisierung ansprechen. Die Strukturdimension der Profession bzw. die makrostrukturelle Ebene der gesellschaftlichen Arbeitsteilung kann für die Rekonstruktion einer grenzüberschreitenden Professionalisierung aber den Kontext abbilden. Die Leerstelle des analytischen Platzhalters „grenzüberschreitende Koordinationen“ erhält mit der Binnen- und Aussenorientierung sozialer Welten und Arenen eine antinomische Bestimmung, die sich auf der Basis empirischer Daten zu einem 483

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Kategorien-Set verfeinern lässt3. Während die Educational Governance-Perspektive erst für Fragen von Grenzüberschreitungen in Anbetracht teilsystemischer Begrenzungen sensibilisiert, geht die Soziale-Welt-Perspektive von Zwischenräumen aus, aus denen heraus sich durch eine gleichzeitige Binnen- und Aussenorientierung Begrenzungen auf Kernbestände ausdifferenzieren. Beide Perspektiven setzen Handeln und Strukturen in ein Verhältnis: Akteurtheoretische Kategorien der Educational Governance-Perspektive blicken von den Strukturen auf das Handeln der Akteure, Kategorien der Soziale-Welt-Perspektive von einer besonders flexiblen Artikulationsarbeit auf die Herausbildung von „neuen Formen der Arbeitsteilung, Arbeitsstile und Organisationselemente der Arbeit, die makrostrukturellen Wandel provozieren“ (Schütze 1987, S. 542).

3.2 Prozessdimension Die Herstellung bzw. Erhöhung kollektiver Handlungsfähigkeit vollzieht sich aus Sicht der Educational Governance als (intendiertes) Interdependenzmanagement mit zumeist transintentionalen Folgen. Basale und komplexe Formen der Handlungskoordination werden als Konstellationen verstanden. Sie bilden „die ‚kleinsten Einheiten‘ zur Analyse der Handlungskoordination“ (Altrichter und Heinrich 2007, S. 73) und gleichzeitig „zu hoch aggregierte Idealtypen, als dass sie zu mehr taugten, als zu einem ersten Einstieg in die Analyse“ (ebd.). Die für die Prozessdimension wichtigen Kategorien der Zeit und des Wandels können mit sich verändernden Mischtypen von Akteurkonstellationen sowie mit Wandlungsmustern rekonstruiert werden. Die Soziale-Welt-Perspektive verankert neben den grundlegenden Differenzierungsprozessen drei zeitliche Dimensionen in die Prozessanalyse. Während soziale Welten und Arenen den Schwerpunkt auf die Handlungsräume legen, betont das trajectory den Prozess des Handels und „die im Handeln vollzogene zeitliche Durchgliederung von Planung, Erwartung, Kooperation, Auseinandersetzung und schliesslich ‚Resultaten‘ (Soeffner 1991, S. 10). Die Methodologie der Grounded Theory elaboriert die Analyse von Prozessaspekten mit dem paradigmatischen Modell, das Daten systematisch und in komplexer Form miteinander in Beziehung setzt (Strauss und Corbin 1996, S. 78). Das Modell fokussiert auf interaktionale Strategien, denen ursächliche, kontextuelle und intervenierende Bedingungen vorauslaufen und Konsequenzen folgen (Brüsemeister 2008, S. 162; Kehrbaum 2009, S. 119). Während Transintentionalität in der Educational Governance-Perspektive als Folge konzipiert wird, stellen Kontingenzen unvermeidbare Begleiterscheinungen im Projekt- bzw. Verlaufskurvenarbeitsbogen dar, die es zu prozessieren gilt. Die Educational Governance- und die Soziale-Welt-Perspektive teilen das Verständnis von handelnden Akteuren als Konstellation: Handelnde Individuen legt Anselm Strauss als „some sort of social unit“ (2010, S. 226) fest, wobei soziale Welten 3 Zum Beispiel schlägt der erneuerte Governance-Equalizer für die fünf induktiv ermittelten „Arenen des Austauschs“ (Brüsemeister 2016, S. 283f.) Dimensionen zwischen zwei Extremwerten vor.

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nicht als soziale Einheiten oder soziale Strukturen zu denken sind, sondern als erkennbare Form kollektiven Handelns (ebd., S. 223). Die Perspektiven unterscheiden sich in Bezug auf die Fokussierung von Formen einer verstetigten Handlungsabstimmung. Die akteurtheoretische Differenzierungstheorie unterscheidet kollektive und korporative Akteure und unterstreicht die Bedeutung formaler Organisationen als einflussstärkste Akteure in der modernen Gesellschaft (Schimank 2016, S. 330). Zentrale Problemfelder stellen Prozesse der Oligarchisierung in Interessenorganisationen und der Leistungsverweigerung in Arbeitsorganisationen dar (vgl. ebd.). Demgegenüber interessiert sich die Soziale-Welt-Perspektive mehr für Prozesse des Organisierens. Obwohl viele Konzepte zum Arbeitsbogenkonzept aus der Forschung der Krankenhausorganisation hervorgegangen sind, eignen sie sich insbesondere für die Analyse von Akteurkonstellationen in den Zwischenräumen von Organisationen. Adele Clarke verdeutlicht dies mit ihrem Modell sozialer Welten und Arenen, nach dem Aushandlungen quer zu formalen Organisationen in Arenen stattfinden (1991, S. 123). Die akteurtheoretische Perspektive legt den Schwerpunkt auf grenzüberschreitende Koordinationen im Sinn des Abarbeitens an Strukturen, die Soziale-Welt-Perspektive auf das prozessuale Ordnen im Sinn des Ausdifferenzierens von Strukturen.

3.3 Handlungsdimension Die Handlungsdimension von Professionalität beinhaltet aus der Educational Governance-Perspektive soziale Strukturen, die das Handeln der Akteure auf unterschiedliche Weise prägen. Steuerungsakteure orientieren sich an ausdifferenzierten Teilsystemen, bilden spezifische Handlungslogiken und Kommunikationsarten heraus und definieren Verfügungsrechte als Restriktionen oder Handlungschance. Auch das Konzept des trajectory lässt den Verlauf einer Handlung grundsätzlich offen und hält darüber hinaus eine Reihe von Konzepten bereit, die kleiner sind als die Governance-Mechanismen als „kleinste Einheiten“. Zu nennen sind die „tasks“ als kleinste Einheiten des Handelns, die Arbeitstypen oder Arbeitskomponenten konstituieren. Die Forschergruppe um Anselm Strauss hat „Aushandlungsarbeit, Maschinenarbeit, Sicherheitsarbeit, Wohlfühlarbeit, Gefühlsarbeit, Drecksarbeit, Informationsarbeit, Teamarbeit, Fehlerarbeit, Koordinations- bzw. Artikulationsarbeit sowie Patientenarbeit“ (Seltrecht 2016, S. 67f.) entdeckt, die in einem Arbeitsbogen auf spezifische Weise verwoben sind. Artikulationsarbeit prozessiert einen Projektarbeitsbogen durch fortwährendes Reagieren und Neukalibrieren des unerwartet Widerständigen und Emergenten in interaktiven Handlungsvollzügen (Schütze 1987, S. 542). Dabei zeigen sich bei der kreativen Entwicklung von Produkten und in nicht-routinierten Verlaufskurven „Abweichungen von der Erwartungserwartung zwischen den am Arbeitsbogen beteiligten Personen“ (Seltrecht 2016, S. 72), so dass der Umgang mit Paradoxien und Antinomien des Handelns „als ein Gradmesser für Professionalität gesehen werden“ (ebd.) kann.

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4 Fazit Das Konstrukt der grenzüberschreitenden Professionalisierung wurde im Beitrag durch die Zusammenführung von Kategorien der Educational Governance-Perspektive und der Soziale-Welt-Perspektive entfaltet. Die Stärke der dargestellten Kategorien der Educational Governance-Perspektive liegt in der Analyse von Wandlungsmustern, die als Schnappschüsse von Konstellationen Veränderungen in längerfristigen Zeitverläufen abbilden. Kategorien der Soziale-Welt-Perspektive eignen sich für die Analyse von Mikro-Prozessen, für deren strukturelle Bedingungen Kategorien einer akteurtheoretisch gewendeten Differenzierungstheorie sensibilisieren. Kategorien der „social world perspective“ vermögen umgekehrt die Herausbildung von Strukturen in Prozessen des Ausdifferenzierens analytisch in den Blick zu nehmen. Der Kategorienvorrat der Educational Governance-Perspektive sensibilisiert für die „Festigkeit gesellschaftlicher Strukturen“ (Schütze 1987, S. 542), jener der Soziale-Welt-Perspektive für die „Interaktionserzeugung gesellschaftlicher Strukturen“ (ebd.). Der Gewinn der Zusammenführung beider Perspektiven im Konzept der grenzüberschreitenden Professionalisierung als Struktur-, Prozess- und Handlungskategorie liegt darin, dass beide Pole im Blick bleiben und somit gleichgewichtig bearbeitet werden können.

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Grenzüberschreitende Professionalisierung

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Katharina Lüthi

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V Governance-theoretische Perspektiven auf Steuerung / Regelung und ihre Wirkungen

Steuerungswissen Analyseperspektiven für die Educational Governance-Forschung Sebastian Niedlich und Inka Bormann

Zusammenfassung

Dieser Beitrag setzt sich mit Steuerungswissen auseinander. Er zielt darauf ab, Diskussionsstränge um Steuerungswissen aufzuzeigen und einen Rahmen für die Analyse von Steuerungswissen anzubieten. Hintergrund ist die zunehmende Bedeutung, die Wissen für die zielgerichtete Gestaltung des Bildungswesens beigemessen wird. Diese Vorstellung einer wissensbasierten Steuerung des Bildungswesens wird in einem ersten Schritt nachgezeichnet, wobei Divergenzen und Widersprüche aufgezeigt werden (1). Es wird deutlich, dass der Zusammenhang von Steuerung und Wissen bislang unzureichend geklärt ist und es insofern an einem Rahmen mangelt, der eine Orientierung für die Analyse von Steuerungswissen bieten könnte. Anschließend wird zunächst der Terminus des Steuerungswissens problematisiert, indem die beiden Begriffe Steuerung und Wissen erläutert werden (2). Mit Blick auf Steuerung werden ein enges und ein erweitertes Verständnis von Steuerung herausgearbeitet. Ebenso wird Wissen im Gegensatz zu einem engen, rationalen Verständnis als eine dynamische und kontextbezogene Ressource erläutert und gezeigt, dass Wissen nicht nur als Ressource für absichtsvolle Gestaltungsversuche, sondern auch als Grundlage sozialer Handlungskoordination überhaupt zu verstehen ist. Auf dieser Basis folgt eine vertiefende Auseinandersetzung des Zusammenhangs von Steuerung und Wissen (3), wobei drei Aspekte im Vordergrund stehen: Zunächst wird Wissen als Steuerungsmedium in den Blick genommen. Sodann wird auf die Bedeutung subjektiver Rezeptions- und Aneignungsvorgänge beim Umgang mit Wissen eingegangen und verdeutlicht, dass Wissen und Lernen eng verknüpft sind. Drittens wird die Perspektive erweitert, indem die reflexive Gestaltung des Lernens – Wissenspolitik – und gesellschaftliche Arrangements der Produktion und Diffusion von Wissen – Wissensordnungen – fokussiert werden. Im abschließenden Teil (4) werden zunächst die wichtigsten Überlegungen zusammengefasst und ein Vorschlag zur Definition des Begriffs Steuerungswissen gemacht. Sodann werden Schlussfolgerungen für die governance-analytische Erforschung wissensbasierter Steuerung im Bildungssystem gezogen und drei mögliche Ansatzpunkte fokussiert: 1. Vorstellungen wissensbasierter Steuerung in ihrer Funktion als „Wissensordnungen“, 2. die konzeptionelle Kritik wis© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_23

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492

Sebastian Niedlich und Inka Bormann

sensbasierter Steuerung mit dem Ziel, dieses Konzept weiterzuentwickeln oder Alternativen aufzuzeigen, 3. die Erforschung der Umsetzung und Wirkungen, einschließlich nicht intendierter Folgen, von Ansätzen wissensbasierter Steuerung. Schlüsselbegriffe

Steuerungsverständnis, wissensbasierte Steuerung, Wissensordnung, Wissens­politik

1

Einleitung: Wissensbasierte Steuerung im Bildungswesen

Wissen wird für die Steuerung des Bildungswesens seit einiger Zeit eine steigende Bedeutung zugewiesen. So lässt sich ein internationaler Trend hin zu einer „wissensbasierten Regierung der Bildung“ erkennen, der dadurch gekennzeichnet ist, dass „vor allem empirische Erkenntnisse das epistemologische Fundament für bildungspolitische Entscheidungen sind“ (Marttila 2014, S. 258). Infolgedessen wird „die Sicherstellung des Zugangs zu adäquaten und fortlaufend aktualisierten Erkenntnissen über die Wirkung verschiedener Regierungspraktiken zum zentralen Problem der Regierung der Bildung“ (ebd., S. 259). Diese Entwicklung fügt sich ein in die zunehmende Verbreitung einer „evidenzbasierten Politik und Praxis“ im öffentlichen Sektor. Dieser Ansatz lässt sich als Teil einer international und politikfeldübergreifend erfolgenden Neubestimmung des Verhältnisses von Wissenschaft und Politik verstehen, der zufolge wissenschaftliche Akteure politischen Akteuren über die Wirksamkeit politischer Maßnahmen Auskunft geben sollen („what works“ vgl. Parsons 2002, S. 44). Im Zentrum steht dabei das Anliegen, Wissen über Zusammenhänge zwischen eingeleiteten Maßnahmen und den erzielten Effekten zu generieren, wobei experimentelle Verfahren („Randomized Controlled Trials“) und quantitative, statistische Aggregation anstrebende Meta-Analysen als höchstwertige „Evidenz“ gelten (vgl. Davies und Nutley 2001; Vedung 2010). Mit dieser Evidenzorientierung bestehen Anknüpfungspunkte an die Wissenschaftsorientierung der Planungsphase in den 1960er und 1970er Jahren sowie an die Effizienz- und Effektivitätsorientierung des New Public Management (NPM) (vgl. Vedung 2010, S. 274; Sanderson 2002a, S. 1; Head 2008, S. 1f.; Heinrich 2007, S. 256). Gleichzeitig bestehen aber auch Unterschiede zu diesen beiden Leitbildern. So zeigt sich gegenüber Planungsansätzen nunmehr eine Tendenz zur stärkeren Selbstregulierung der Akteure (Sanderson 2002b, S. 63). Und im Vergleich zum NPM betont Evidenzbasierung stärker die Bedeutung wissenschaftlichen Wissens gegenüber dem Wissen von Politik, Administration, Kunden oder Professionellen (Vedung 2010, S. 274). Gemeinsam ist allen drei Ansätzen die rationalistische Vorstellung einer zielgerichteten, wissensbasierten und damit ideologisch entlasteten Gesellschaftssteuerung sowie eine Zweck-Mittel-Rationalität (ebd.; Sanderson 2002a; Solesbury 2001). Allerdings stellt

Steuerungswissen

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die „wissensbasierte Regierung der Bildung“ kein einheitliches Phänomen dar, vielmehr werden sowohl im internationalen Vergleich als auch innerhalb einzelner Nationalstaaten deutlich unterschiedliche Ansätze erkennbar. So stellt Marttila (2014) die Entwicklungen in den Schulsystemen Englands und Schwedens einander gegenüber und identifiziert eine zentrale und eine dezentrale Form wissensbasierter Steuerung. • Eine zentralistische Steuerung sei demzufolge in England erkennbar. Kennzeichnend sei hier eine objektivistische Epistemologie, die von der Möglichkeit ausgehe, verallgemeinerbare Erkenntnisse über die Funktionalität verschiedener Handlungsalternativen gewinnen zu können. Bildung wird dabei „als ein technischer und von situativen Umständen unabhängiger Eingriff“ (ebd., S. 283) wahrgenommen. Als entscheidende Steuerungsakteure gelten Akteure auf der nationalen Ebene. Lokales, situatives und erfahrungsbasiertes Wissen tritt gegenüber wissenschaftlich fundiertem und methodologisch verifiziertem Wissen in den Hintergrund (ebd., S. 281f.). • Eine dezentralistische Steuerung sei dagegen in Schweden anzutreffen. Hier spielen lokales Wissen und lokale Akteure eine Hauptrolle. Diese Variante folge einer konstruktivistischen Epistemologie, die pragmatisch auf das lokale Bildungsgeschehen ausgerichtet sei und die lokale Autonomie stärke, indem sie auf die Professionalisierung und Selbststeuerung der Lehrkräfte setze, um anstelle verallgemeinerbarer Erkenntnisse das jeweilige kontext- und situationsspezifische und erfahrungsbasierte Wissen zu nutzen (ebd., S. 281ff.). Auch in Deutschland kann eine zunehmende Bedeutung wissensbasierter Gestaltungsansätze im Bildungssystem konstatiert werden. Allgemein lässt sich Deutschland wohl zwischen diesen beiden Polen ansiedeln, wobei insgesamt von einer im internationalen Vergleich eher zentralisierten Herangehensweise auszugehen ist (vgl. Thiel et al. 2014, S. 129). Im Vergleich zu England mit der engen Verknüpfung von Bildungsstandards einerseits und outputorientierten Daten andererseits sowie der damit verbundenen Tendenz zu Leistungsmessungen (Heise 2009, 2010), scheint Deutschland einen zwar ähnlichen, aber moderateren Weg eingeschlagen zu haben. Denn auch in Deutschland ist die oben genannte Vorstellung von Evidenzbasierung grundlegend. Diese ist neben der Gewährung erweiterter Autonomie, der Dezentralisierung von Kompetenzen sowie der Vertrieblichung von Bildungsorganisationen zu den wesentlichen Komponenten einer „Neuen Steuerung“ im Bildungswesen zu zählen (Altrichter und Maag Merki 2016, S. 21). Demnach sollen Bildungspolitik und -praxis durch die Bereitstellung von „Steuerungswissen“ effektiver und effizienter werden, wobei wissenschaftlichem Wissen eine entscheidende Bedeutung beigemessen wird (z. B. Bromme et al. 2014, S. 9; vgl. Dedering 2016, S. 55; Lambrecht und Rürup 2012, S. 57). Über die genaue Art des Wissens, das hervorgebracht bzw. zur Steuerung genutzt werden soll, bestehen unterschiedliche Ansichten, angesichts derer Kopp zugespitzt konstatiert: „Die Erwartungen an Steuerungswissen reichen von der Theorie bis hin zu Handlungsanweisungen.“ (Kopp 2008, S. 1). So wird etwa argumentiert, Steuerungswissen könne 493

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Sebastian Niedlich und Inka Bormann

Beschreibungen, Vorhersagen, Erklärungen oder Aussagen über die Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung bestimmter Maßnahmen beinhalten (Bromme et al. 2014, S. 10). Unterschieden wird ferner zwischen Orientierungs- und Aufklärungswissen (Tippelt und Reich-Claassen 2010, S. 23), zwischen Standort-, Erklärungs- und Veränderungswissen (Reichenbach 2015, S. 20) oder zwischen Diagnose-, Erklärungs- und Handlungswissen (Pant 2015). In manchen Beschreibungen umfassen die Funktionen von Steuerungswissen gar ein breites Spektrum von Beobachtung, Analyse und Darstellung systemrelevanter Aspekte über Diagnostik bis hin zur Kontrolle von Prozessen, Qualität und Wirkungen im Bildungssystem (z. B. Döbert und Weishaupt 2012, S. 158; Böttcher et al. 2008). Mit diesen Differenzierungen verschiedener steuerungsrelevanter Wissensarten verbinden sich wiederum unterschiedliche Vorstellungen in Bezug auf die Nutzung des Wissens. Diese wird einerseits primär darin gesehen, Orientierung zu bieten (Prenzel et al. 2008, S. 1; Dedering 2016, S. 60), also einen Zustand des Bildungssystems zu beschreiben bzw. zu diagnostizieren. So sollen beispielsweise indikatorenbasierte Bildungsberichte Transparenz schaffen, die Aufmerksamkeit auf Probleme im Bildungswesen lenken und Hinweise für eine datenbasierte Gestaltung des Bildungswesens liefern (vgl. Rürup et al. 2016, S. 413; Hermstein und Manitius 2015, S. 273). Andererseits findet sich auch die Vorstellung, Wissen solle in konkrete Steuerungsentscheidungen bzw. konkretes Handeln umgesetzt werden bzw. Steuerungsentscheidungen begründen (vgl. Schrader 2013, S. 188; Berkemeyer 2010, S. 64), liege also als Handlungswissen vor. In diesem Sinne sollen „Zugriffsmöglichkeiten“ (Altrichter und Heinrich 2006, S. 55) für angestrebte Beeinflussungen bzw. Veränderungen geschaffen werden (vgl. auch Kussau und Brüsemeister 2007, S. 17), so dass Steuerungshandeln zielgerichteter (Döbert und Weishaupt 2012, S. 158; vgl. Böttcher et al. 2008, S. 8) und die Rationalität von Steuerungshandeln erhöht wird (vgl. Heinrich 2008, S. 31; Hermstein und Manitius 2015, S. 273). Auch über die Anforderungen an die hervorzubringende „Evidenz“ finden sich indes unterschiedliche Auffassungen. So lässt sich einerseits eine engere Auslegung des Evidenzbegriffs feststellen, die die Gütekriterien quantitativer Forschung in den Vordergrund rückt und sich an der oben geschilderten Evidenzhierarchie orientiert (Bromme et al. 2014, S. 13; Beelmann 2014; Pant 2014). Gleichwohl wird anerkannt, dass sich diese Hierarchie nicht uneingeschränkt auf den Bildungsbereich übertragen lasse. Daher wird nahegelegt, „solide Evidenz auf etwas niedriger angesiedelten Stufen der Hierarchie beizusteuern“ (Bromme et al. 2014, S. 14). Im Zusammenhang mit einer weiter gefassten Auslegung von Evidenzbasierung wird eine prinzipiell „begrenzte Steuerungskapazität empirischen pädagogischen Tatsachenwissens“ (Tippelt und Reich-Claassen 2010, S. 22f.) konstatiert und auf die Notwendigkeit eines erweiterten „Datenpools“ für evidenzbasierte Entscheidungen verwiesen (Dedering 2016, S. 54), der sämtliche Komponenten der Gesamtstrategie der Kultusministerkonferenz zum Bildungsmonitoring (internationale Schulleistungsuntersuchungen, zentrale Überprüfung des Erreichens von Bildungsstandards, länderübergreifende Vergleichsarbeiten, gemeinsame Bildungsberichterstattung, vgl. KMK 2006, 2016) umfasst. Diese Instrumente unterscheiden sich allerdings in Bezug auf ihren Gegenstand, ihre räumliche Ausrichtung und Beobachtungsebene, die Form und Grundlage der Messung,

Steuerungswissen

495

die beteiligten Akteure, die Verteilung von Zuständigkeiten sowie die Adressaten des produzierten Steuerungswissens (Heinrich 2012; Hermstein und Manitius 2015, S. 278ff.). Insgesamt ist sowohl im Hinblick auf die „Instrumentenkonstellation“ als auch auf die „Datenkonstellation“ von einer großen Vielfalt auszugehen (Heinrich et al. 2014, S. 32). Wissensbasierte Steuerung bzw. Evidenzbasierung lässt sich infolgedessen nicht als einheitlicher Steuerungsimpuls begreifen. Vielmehr ergeben sich je spezifische Kombinationen von Instrumenten auf unterschiedlichen Ebenen des Bildungssystems (ebd.) mit je eigenen „Vermessungs-Logiken“ (Heinrich 2012). Häufig bleiben die Steuerungsansprüche und -hoffnungen, die sich mit diesen Instrumenten verbinden, indes diffus und es fehlen „grundlegende theoretisch fundierte Überlegungen, was ein konkreter Steuerungsbeitrag sein könnte und wie sich dieser begründen lässt.“ (Hermstein und Manitius 2015, S. 276 mit Blick auf Bildungsberichterstattung) Zudem werden die Zielsetzungen und Prämissen, die den Vorstellungen von Evidenzbasierung unterliegen, immer wieder in Frage gestellt. Als zweifelhaft erscheint demnach sowohl, inwiefern die vorgeschlagenen Verfahren und Instrumente in der Lage sind, Steuerungswissen für die adressierte Zielgruppe bereitzustellen (Gärtner und Wendt 2018), als auch die generelle Möglichkeit einer rationalen, wissensbasierten Steuerung des Bildungswesens (z. B. Rürup et al. 2016, S. 433; Heinrich 2008, S. 31). Vor diesem Hintergrund wird gefordert, die Wirksamkeit von Evidenzbasierung als Steuerungswissen nicht einfach vorauszusetzen (Heinrich et al. 2014, S. 26), sondern die Funktionsbeschreibungen wissensbasierter Steuerung kritisch zu hinterfragen (Hermstein und Manitius 2015, S. 277) und jenseits solcher präskriptiven Vorgaben „deskriptiv festzuhalten, was der Fall ist.“ (Heinrich et al. 2014, S. 23). Dabei gilt es, den Logiken einzelner Instrumente und ihrer Kombinationen nachzugehen, anstatt von einem einheitlichen Steuerungsimpuls auszugehen (s.a. Füssel 2009, S. 32f.). Wie verschiedene Diskussionsbeiträge betonen, hängt die Frage, welche Bedeutung und Funktionen bestimmten Instrumenten und Wissensformen für Steuerung zugewiesen werden, maßgeblich vom zugrunde liegenden Steuerungsmodell ab (Koch und Gräsel 2004, S. 10; Kuper 2008, S. 62f.; Dedering 2016, S. 55). Mit anderen Worten sind für die Analyse wissensbasierter Steuerung die zugrunde liegenden Vorstellungen vom Verhältnis von Wissen und Steuerung zu klären. Die bisherigen Ausführungen haben verdeutlicht, dass dieser Schritt nicht nur in der Praxis noch aussteht, sondern es auch in der theoretischen Befassung mit wissensbasierter Steuerung an einer grundlegenden Klärung dieses Zusammenhangs mangelt. Die folgenden Ausführungen sollen zu einer solchen Klärung beitragen. Zu diesem Zweck erscheint es sinnvoll, zunächst die beiden Komponenten des Begriffs – Steuerung und Wissen – genauer zu betrachten. Vor diesem Hintergrund werden sodann Zusammenhänge von Steuerung und Wissen ausführlich erörtert. Im abschließenden Teil werden die zentralen Überlegungen kurz zusammengefasst und Perspektiven für die Analyse von Steuerungswissen im Bildungswesen diskutiert.

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2

Sebastian Niedlich und Inka Bormann

Grundlagen: „Steuerung“ und „Wissen“

Im Folgenden wird zunächst die Entwicklung von einem engen, staatszentrierten zu einem erweiterten Steuerungsverständnis skizziert und die damit verbundenen Veränderungen mit Blick auf die Steuerungsweise, die Bedeutung von Intentionen und Kausalität sowie Fokus und Instrumente der Steuerung erläutert. Anschließend wird Wissen grundlegend bestimmt und gezeigt, dass Wissen einerseits als dynamische und kontextbezogene Ressource, die Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet, andererseits aber auch als Voraussetzung sozialer Handlungskoordination überhaupt zu begreifen ist.

2.1

Steuerung: Von einem engen zu einem erweiterten Begriffsverständnis

Der Begriff der Steuerung und sein Nutzen für die Governance-Perspektive sind umstritten. Zum Teil dürfte dies daran liegen, dass sich dabei normativ-präskriptive Aspekte mit Beschreibungen der gesellschaftlichen Realität sowie deren wissenschaftlicher Erklärung vermischen (vgl. Grande 2012, S. 569f.). Wie Berkemeyer (2010, S. 147) hervorhebt, wird Steuerung alltagssprachlich häufig als ein Prozess begriffen, bei der ein Akteur versucht, durch sein Handeln einen Zustand zu verändern oder zu bewahren, also andere Akteure gemäß eigener Interessen zu beeinflussen. Demgegenüber findet sich in der Educational Governance-Forschung eine deutlich offenere Definition von Steuerung als Versuch, „die Zufälligkeit oder Beliebigkeit von Folgehandlungen einzuschränken.“ (Altrichter und Heinrich 2005, S. 126) Während im erstgenannten Verständnis Absichten und kausale Wirkzusammenhänge im Vordergrund stehen, vollzieht das zweitgenannte eine „Relativierung des Ableitungszusammenhangs von Steuerungsintention und Steuerungswirkung“ (Heinrich 2008, S. 34). Die Auseinandersetzung über den Steuerungsbegriff verläuft in diesem Spannungsfeld. Um sie nachzuvollziehen, ist ein Blick auf die Entstehung des Steuerungsbegriffs nützlich. Verschiedentlich wird Steuerung in eine historische Abfolge von Planung, Steuerung und Governance eingeordnet (Benz et al. 2007; Schuppert 2008a, 2008b; Schimank 2009). • Kennzeichnend für das in den 1960er und frühen 1970er Jahre prägende Konzept der politischen Planung war demnach eine etatistische Gestaltung des zentral verwalteten Bildungssystems „von oben“ (Schimank 2009, S. 233). Im Zentrum der Planungstheorie stand die Frage, welche Voraussetzungen geschaffen werden müssen, um gesellschaftliche Probleme effektiv bearbeiten zu können (vgl. Jann 2009, S. 482), wobei diese Voraussetzungen auf Seiten des Staates gesehen wurden. Der Planungstheorie ging es daher um die Modernisierung der Regierungs- und Verwaltungsstrukturen. Politik und Ministerialbürokratie sollten in die Lage versetzt werden, eine „aktive Politik“ (Scharpf 1973) zu betreiben.

Steuerungswissen

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• Während die Planungstheorie weitgehend präskriptiv blieb, griff die in den 1970er Jahren hervortretende Steuerungstheorie empirische Erkenntnisse über Politikentwicklung und -implementation auf (vgl. Mayntz 2001) und rückte von einer „deterministischen Steuerung nach dem Befehlsmodell“ (Mayntz 1987, S. 96) ab, blieb gleichwohl hierarchisch orientiert und staatszentriert. Kennzeichnend war insbesondere die Unterscheidung von legitimierter politischer Führung als Steuerungssubjekt und gesellschaftlichen Akteuren, Sektoren oder Systemen als Steuerungsobjekt. Das Steuerungssubjekt verfolgt demnach bestimmte Steuerungsintentionen und besitzt eine Vorstellung von den Wirkbeziehungen, die erlauben, die angestrebten Ergebnisse mittels bestimmter Maßnahmen zu erreichen (Mayntz 1987, 1996; vgl. auch Jann 2009). Unter dem Einfluss von Neokorporatismus- und Netzwerkforschung einerseits und Luhmannscher Systemtheorie andererseits verschob sich das Interesse der Steuerungstheorie dabei zunehmend von den in der Planungstheorie fokussierten Steuerungsvoraussetzungen zu Fragen der Steuerungsmöglichkeiten (vgl. Mayntz und Scharpf 2005). • Im Zuge dessen rückte die Steuerungstheorie die Mitwirkung gesellschaftlicher Akteure an der Entwicklung und Implementation von Politik zunehmend in den Blickpunkt – und öffnete so die Tür für die Governance-Perspektive. Mit dem Governance-Begriff treten, allgemein gesagt, das Zusammenspiel von staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren sowie neue Formen der Kooperation in den Mittelpunkt (Blumenthal 2005, S. 1153). War der Staat in der Steuerungstheorie noch das hierarchische Steuerungszentrum, das als Steuerungssubjekt aktiv und zielgerichtet handelte, verschwimmt nun die Grenze von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt. Der Staat wird zum „Interdependenzmanager“, Steuerung vollzieht sich als Koordinationsprozess in einer komplexen Konstellation von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen und Ressourcen, um diese zur Geltung zu bringen. Damit geht eine Verschiebung von einer akteurszentrierten zu einer institutionalistischen Analyseperspektive einher (Mayntz 1996). Folgt man dieser Entwicklungslogik, stellt sich die Frage, ob es in Governance-Kontexten überhaupt noch sinnvoll ist, von Steuerung zu sprechen (Haus 2010, S. 459). Tatsächlich wird mitunter konstatiert, Governance-Ansätze verzichteten vollständig auf den Begriff der Steuerung (so z. B. Berkemeyer 2010, S. 144). Grande sieht gar die Notwendigkeit, Governance „als etwas von Steuerung grundlegend Verschiedenes“ zu begreifen, um das Potenzial der Governance-Perspektive voll auszuschöpfen (Grande 2012, S. 581). Insbesondere müsse die Annahme aufgegeben werden, es existiere ein Steuerungssubjekt, das „rational begründete und demokratisch legitimierte Ziele verfolgt“ (ebd.). Folgt man diesem Ratschlag, ergibt sich ein Folgeproblem, nämlich die „Frage nach der Intentionalität“ (ebd.). Fraglich erscheint demnach, ob sich ohne klares Steuerungssubjekt sinnvoller Weise überhaupt von Steuerungsintentionen sprechen lässt, weil ein Kriterium fehlt, anhand dessen der Beitrag von Governance-Arrangements zur Regelung gesellschaftlicher Probleme bewertet werden könnte (ebd., S. 581f.). Eine Möglichkeit, dieses Problem zu lösen, könnte darin liegen, nicht länger Ziele bzw. Absichten von Akteuren zu betrachten, sondern die kollektive Funktion 497

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bzw. gesellschaftliche Zwecke von Governance-Strukturen und -Prozessen, wie sie beispielsweise in den Statuten politischer Institutionen festgehalten sind (ebd.).1 Die Forderung, Steuerung und Governance analytisch klar voneinander zu trennen, bedeutet gleichwohl nicht, dass Steuerung obsolet geworden ist. So stellt Grande zugleich fest, dass neue (kooperative) Formen des Regierens nicht in allen Bereichen neu und nicht immer eindeutig seien, und verweist auf eine partielle Rückkehr des Staates (Grande 2012, S. 573ff.) bzw. eine „Persistenz der Hierarchie“ (Lynn 2011). Auch andere Autoren betonen, der Staat und dessen demokratisch bzw. durch die Verfassung legitimierten Institutionen seien als „eine zur ‚Gesamtverantwortung‘ kompetente Instanz“ unverzichtbar (Voigt 2001, S. 133). Während diese Verantwortung in der klassischen Steuerungstheorie noch per Hierarchie ausgefüllt wurde bzw. werden sollte, wird geltend gemacht, dass Steuerung keineswegs notwendig mit dem Anspruch der Hierarchie verbunden sei (Göhler et al. 2010, S. 692f.). Als Beleg wird neben dem „Schatten der Hierarchie“ – also dem Umstand, dass der Staat auch in Governance-Arrangements die Option der hierarchischen Letztentscheidung hat – auch auf gänzlich nicht-hierarchische, „weiche“ Formen der Steuerung (diskursive Praktiken, Fragen und Argumente, Symbole) verwiesen (ebd., S. 695ff.). Folgt man diesen Argumenten ließe sich von einem fließenden Übergang zwischen Steuerung und Governance ausgehen. Demnach stellt die Governance-Perspektive keinen Paradigmenwechsel dar, sondern eine Akzentverschiebung (Mayntz 2006, S. 17), und mit Blick auf staatliches Handeln wäre ein Formwandel, nicht aber ein Funktionswandel zu konstatieren (Braun 2001, S. 123; Braun und Giraud 2009, S. 161). Die Beteiligung des Staates bleibt für den Begriff der (politischen) Steuerung damit auch in Governance-Settings konstitutiv (Dose 2008, S. 78), gleiches gilt für den Bezug zur „kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“ (Mayntz 2006, S. 15). Erst wenn dieser Bezug nicht mehr gegeben ist und der Staat als Akteur keine Rolle mehr spielen würde, wäre nicht mehr von Steuerung zu sprechen. Anzuerkennen ist indes grundsätzlich eine Verschiebung von Steuerung hin zu einem „doppelt indirekten zielorientierten Handeln“ (Braun 2001, S. 125), bei dem Rahmenbedingungen des Steuerungshandelns innerhalb von Netzwerken beeinflusst werden, sodass deren Mitglieder und ihre Entscheidungen wiederum direkt auf die Abläufe in den Steuerungsfeldern einwirken können. Der Staat kann hierbei noch als ‚Nervenzentrum‘ verstanden werden, das Einheit herstellt und Programme entwickelt. Die Abwicklung von Steuerungsprogrammen erfolgt hingegen verstärkt durch quasi- oder nicht-staatliche Organisationen (ebd., S. 124f.). Das heißt aber nicht, dass andere, traditionelle Steuerungsformen gänzlich verschwinden. Vielmehr ist ein breites Spektrum von Steuerungsmöglichkeiten anzunehmen (Dose 2008, S. 79; s.a. auch Braun und Giraud 2009, S. 162ff.). Der Einsatz von ‚Programmen‘ – definiert als „Maßnahmen, die bestimmte

1 In ähnlicher Weise verweist Brosziewski auf „Absichten, denen das Bildungssystem aufgrund seiner Selbstorganisation von sich aus hohen Realitätswert zuspricht“, um erwünschte Zustände zu bestimmen, auf deren Erreichung sich Wirkungsanalysen richten könnten (Brosziewski 2016, S. 51f.).

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Ziele erreichen sollen“ (Böttcher 2016, S. 67) – wäre dann ebenso in Rechnung zu stellen wie komplexe Ansätze zur Organisation der Politikentwicklung. Zur Systematisierung dieser Überlegungen soll hier vorgeschlagen werden, zwischen zwei Varianten von Steuerung – einem engen und einem erweiterten Verständnis – zu unterscheiden (vgl. Tab. 1). Tab. 1

Enges und erweitertes Verständnis von Steuerung

Steuerungsweise Intentionen Kausalität Fokus Politikinstrumente

Steuerung im engeren Sinne direkt vorgegeben, demokratisch bestimmte Ziele eindeutig, linear Programme, spezifische Leistungen staatl. Angebote, Dienstleistungen, Regulierung

Erweiterte Steuerung

(doppelt) indirekt emergent, kollektive Zwecke/ Funktionen nicht linear, nicht isolierbar Organisation der Politikentwicklung Verhandlungssysteme, Netzwerke

Quelle: Eigene Darstellung

Die linke Seite, Steuerung im engeren Sinne, entspricht dem klassischen Verständnis von Steuerung, die rechte Seite beschreibt ein erweitertes Verständnis von Steuerung unter den Bedingungen von Governance. Die linke Seite der Tabelle stellt eine stärkere Form von Steuerung dar. Hier geht es darum, unmittelbar bestimmte Ziele mit Hilfe von Maßnahmen zu verfolgen, denen eine klare Wirklogik unterstellt wird. In diesem Sinne sinkt die Möglichkeit zielgerichteter Steuerung mit steigender Komplexität. Das heißt aber nicht, dass am rechten Ende des Spektrums keine Steuerung mehr stattfindet. Möglicherweise ist Steuerung hier sogar mit einem höheren Anspruch verbunden, „weil es nun um Wirkung von institutionellen Designs auf die Interaktionen relevanter Akteure und deren Wirkung auf die Erhöhung von Problemlösungskapazitäten geht“ (Haus 2010, S. 459, Herv. i. O.). Der Steuerungsanspruch im erweiterten Sinne richtet sich nicht unmittelbar auf Problemlösung, sondern auf die „interaktive Generierung von Problemlösungsversuchen“ (ebd., S. 464f., Herv.d.Verf.). Daraus folgt, dass es „nicht mehr um direkte und isolierbare Effektivitätssteigerungen geht“ (ebd., S. 469). Infolgedessen erscheint die „Erwartungssicherheit für die Durchsetzung von Intentionen“ in solchen Settings grundsätzlich niedriger (Göhler et al. 2010, S. 694f.). Hinzu kommt, dass Zielsetzungen in komplexen Kontexten erst im Prozess gebildet oder angepasst werden, während die politische Zielvorgabe bei Steuerung im engeren Sinne durch demokratische Institutionen „vor die Klammer“ gezogen werden kann. Die Bewertung der Steuerungsbemühungen im erweiterten Sinne kann daher erst im Nachhinein anhand der Akzeptanz der eingetretenen Folgen vorgenommen werden (Grande 2012, S. 583f.).

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Es fragt sich nun, welche Rolle Wissen im Kontext von Steuerung grundsätzlich zukommt. Bevor eine Antwort darauf gegeben werden kann, muss zunächst geklärt werden, was unter Wissen zu verstehen ist.

2.2

Wissen: Handlungsvermögen und Voraussetzung sozialer Handlungskoordination

Die jüngere wissenstheoretische Diskussion grenzt sich von einem Verständnis ab, das Wissen als „‚Tatsachen‘ im Sinne einer unverrückbaren objektiven Richtigkeit oder Wahrheit“ (Willke 2001a, S. 253) begreift und definiert Wissen stattdessen als „interpretierte Beobachtung“ (ebd.). Was damit gemeint ist, wird deutlich, wenn man mit Willke zwischen Daten, Informationen und Wissen unterscheidet. Demnach sind Daten die kleinsten Bausteine, aus denen schließlich über mehrere Interpretations- und Kontextualisierungsschritte Wissen wird: Daten sind aufgrund von Beobachtungen verfügbar, wobei Beobachtungen sowohl über Sinneseindrücke stattfinden als auch mit Hilfsmitteln wie z. B. Ideen, Vorurteilen oder Theorien erzeugt werden. Diese Hilfsmittel ermöglichen, aus der unerschöpflichen Vielfalt von Bildern, Zahlen und Sprache – also Daten – zu selektieren. Dadurch werden Daten zu Informationen, die für das jeweilige System relevant sind. Informationen wiederum werden zu Wissen, wenn sie kontextspezifisch und zweckgebunden als bedeutsam eingebettet werden (Willke 2001b). Auch Mittelstraß trennt Wissen und Information, indem er klarstellt, dass „Information nur die Art und Weise ist, wie sich Wissen transportabel macht, also eine Kommunikationsform, keine (selbständige) Wissensform“ (Mittelstraß 2001, S. 29). Wissen ist demzufolge nur mittelbar teilbar, und zwar im Modus der kommunizierten Information. Wissen kann also nicht einfach ‚übertragen‘ oder wie ein Päckchen von einem Akteur zu einem anderen weitergegeben werden. Es wird vielmehr jeweils neu konstruiert und ist insofern Resultat aktiver Aneignungsprozesse. Diese finden situativ statt und führen aufgrund des jeweils vorhandenen Vorwissens zu spezifischen Ergebnissen. Daher können Informationen lediglich kommunikativ – also sprachlich, textlich, visuell – dargeboten werden. Indem diese Informationen mit Bedeutung aufgeladen werden, werden sie zu Wissen. Solche Bedeutungszuweisungen erfolgen durch den Einsatz von „Leitdifferenzen, die das meiste ausschließen und nur noch einen engen Fokus fundamentaler Relevanzen zulassen“ (Willke 2001a, S. 253, Herv. i. O.). Durch solche Selektionen setzt Wissen „dem Zufall kontingenter Ereignisse in der Welt Inseln eingeschränkter Beliebigkeit“ (ebd., S. 256) entgegen. Wissen stiftet damit Sinn bzw. Ordnung, auf deren Grundlage Handeln sich erst vollziehen kann. Wissen kann in diesem Sinne als „Handlungsvermögen“ bzw. als eine Ressource, mit der sich etwas in Gang setzen lässt, verstanden werden (Stehr 2009, S. 482 bzw. 2003, S. 31). Es existiert aber kein allgemeingültiges Repertoire an wahren Wissensinhalten, die allgemein funktional sind und über die – einmal erworben – dauerhaft verfügt werden könnte (Willke 2001b, S. 4). Wissen ist vielmehr kontextspezifisch und dynamisch. Zudem gilt Wissen als unweigerlich mit Nichtwissen gekoppelt, z. B. in Bezug auf riskante, aber noch

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501

unbekannte Nebenfolgen der Anwendung von Wissen (Wehling 2006). Damit werden sowohl das Erfordernis des Handelns unter Nichtwissen als auch das einer permanenten Wissensarbeit deutlich, bei der Wissen kontinuierlich revidiert und verbessert wird. Ein wesentliches Merkmal von Wissen besteht darin, dass es eine eigene Erkenntnisqualität hat, die es von Meinungen und Glauben unterscheidet. Im Unterschied zu Meinungen und Glauben gilt Wissen als begründbar und systematisch überprüfbar. Das heißt, dass das, was als Wissen gelten soll, auf dem Weg spezifischer Verfahren entstehen muss, die ihrerseits nachvollziehbar sein sollen. Durch diese Regel- und Kriteriengebundenheit ist Wissen rational, d. h. zweckgerichtet und vernunftgeleitet generiert (Mittelstraß 1996, S. 718). Wissen unterscheidet sich von Glauben, bei dem etwas für wahr gehalten wird, obwohl dies nicht methodisch begründet werden kann. Glaubende sind von der Wahrheit ihres Glaubens überzeugt, ohne aber diese Wahrheit eindeutig und regelgeleitet beweisen zu können (Mittelstraß 2008, S. 144). Dagegen gelten Meinungen als unbegründet im Sinne von nicht regelgeleitet; sie werden nicht selten trotz widersprechender Informationen für wahr gehalten und liefern subjektive Orientierung, obwohl sie unter „Irrtumsverdacht“ stehen (Mittelstraß 2013, S. 308). Der Umstand, dass Wissen an Kriterien gebunden ist, durch die es überprüft werden kann, bedeutet aber nicht, dass es immer ‚richtig‘ oder unfehlbar sein muss. Wie bereits angesprochen unterliegt Wissen einem Veränderungsprozess: es kann sich z. B. erweitern, korrigiert werden oder sich im Nachhinein als falsch erweisen. Wird Wissen aber als statische Ressource verstanden, können solche Veränderungen als Indiz für dessen Fehlerhaftigkeit interpretiert werden. In dieser Lesart wird Wissen dann anfällig für Anfeindungen oder Delegitimierung: Es kann in Frage gestellt werden, indem die es tragenden Prinzipien für illegitim erklärt werden oder indem es als interessengeleitete Konstruktion dargestellt wird.2 Zudem wird einem wissenschaftsbasierten Verständnis von Wissen mitunter vorgehalten, es sei wenig anwendungsorientiert und zudem elitär, weil seine Produktion nur einer verhältnismäßig kleinen Gruppe von Menschen – eben Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern – zugeschrieben wird. Vor diesem Hintergrund werden z. B. im Konzept der ‚mode 2-Wissensproduktion‘ stärker die Bedingungen der Generierung von Wissen in den Vordergrund gestellt. Es wird davon ausgegangen, dass Wissen ebenso in einem transdisziplinären sozialen Prozess geschaffen werden kann, bei dem die Anwendbarkeit des Wissens von vornherein verbessert ist (Nowotny et al. 2003; auch Ozga 2007; Radaelli 1995). Die bisherigen Ausführungen beziehen sich zumeist auf Individuen. Im Vordergrund steht die Funktionalität und Anwendbarkeit von Wissen, über das Individuen verfügen. Im Zusammenhang mit Educational Governance, also der Frage danach, durch wen und wie sich Veränderungen im Bildungswesen ergeben, kann das Wissen individueller Akteure zwar nicht ausgeblendet werden, allerdings betrachtet die Educational Governance-Forschung kollektive Akteure, die in der Interaktion mit anderen Ziele verfolgen – sogenannte Akteurskonstellationen (Schimank 2007a). Ähnlich wie bei individueller Wissensarbeit geht

2 Dies praktizieren beispielsweise die teils prominenten Leugner des Klimawandels. 501

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es auch in Akteurskonstellationen um die Aufladung von Informationen mit Bedeutung und somit darum, kollektives Wissen zu generieren. Als „generalisierte Annahme, die Erfahrungen anderer mit Problemsituationen könnten im Prinzip auch die eigenen sein“, bildet Wissen dabei einerseits die Voraussetzung dafür, die Handlungen von Akteuren überhaupt koordinieren zu können (Straßheim 2009, S. 465; s.a. Straßheim 2008, S. 53). Andererseits verbinden sich mit kollektiver Wissensarbeit Hoffnungen auf eine verbesserte Grundlage für eine zielgenaue politische Steuerung. Wie im folgenden Abschnitt gezeigt wird, sind für die Erläuterung von Steuerungswissen aus der Perspektive der Educational Governance-Forschung beide Seiten in die Betrachtung einzubeziehen.

3

Zum Zusammenhang von Steuerung und Wissen

Die Erörterung von Steuerungswissen erfolgt in drei Schritten: Erstens wird das Verständnis von Wissen als Steuerungsmedium in seiner Entwicklung betrachtet. Zweitens wird auf die Bedeutung subjektiver Rezeptions- und Aneignungsvorgänge beim Umgang mit Wissen eingegangen und verdeutlicht, dass Wissen in enger Verbindung mit Lernen zu sehen ist. Drittens wird die Perspektive erweitert, indem die reflexive Gestaltung des Lernens – Wissenspolitik – und gesellschaftliche Arrangements der Produktion und Diffusion von Wissen – Wissensordnungen – fokussiert werden.

3.1

Wissen als Steuerungsmedium: Vom staatlichen Wissensmonopol zu Wissensnetzwerken

Dass Wissen als wichtig für Steuerung erachtet wird, ist keine neue Entwicklung, sondern charakteristisch für die Neuzeit (Willke 2001a, S. 262). Allerdings gehen jüngere Beiträge davon aus, dass die Bedeutung von Wissen im Zusammenhang mit Governance zunimmt. Wissen spielte indes bereits in der Planungstheorie eine zentrale Rolle. Dieser ging es darum, zwei Faktoren zu optimieren: „zum einen die Wissensbasis der staatlichen Planer/ innen über das Planungsobjekt, zum anderen die Koordination der verschiedenen an einer Planung beteiligten staatlichen Instanzen“ (Schimank 2009, S. 233). Politische Planung folgte insofern einem wissenschaftsrationalen Politikmodell, demzufolge die „politischen Entscheidungen durch analytische Transparenz diskussionsfähig(er) werden“ (Wollmann 2009, S. 381). Auch die Steuerungstheorie betonte das Erfordernis, „dass Akteure in Politik und Verwaltung über das Wissen über die gesellschaftliche Umwelt verfügen, das notwendig ist, um in ihr politisch intendierte Effekte auch tatsächlich bewirken zu können.“ (Heinelt 2009, S. 349; vgl. auch Mayntz 1987, S. 96f.) Es galt: „Wer regieren will, braucht Wissen.“ (Saretzki 2012, S. 57, Herv. i. O.) Dabei dominierte eine objektivistische Sichtweise, die politischen Handlungsbedarf unmittelbar aus Zuständen der physischen oder sozialen Umwelt ableitete und davon ausging, einen objektiv ermittelbaren besten Lösungsweg

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finden zu können. Gute politische Entscheidungen setzten somit vor allem voraus, dass die Akteure in Politik und Verwaltung gut informiert sind (Löber und Krapp 2012, S. 236). Zunehmend wird nun aber die Vorstellung des „staatlichen Monopols auf steuerungsrelevantes Wissen“ aufgegeben (ebd.). Die Orte der Wissensproduktion verschieben sich und es kommt zu einer Pluralisierung der Wissensformen. Neben wissenschaftliches Wissen tritt erfahrungsbasiertes, technisches oder organisatorisches Wissen (Hofmann 2012, S. 9; Heidenreich 2003, S. 36f.), das zunehmend (auch) durch andere Akteure bereitgestellt werden soll (Löber und Krapp 2012, S. 236). Forderungen nach dekontextualisierten und komplexitätsreduzierten quantifizierten Formen von Wissen (z. B. Rankings, Indikatoren, Statistiken) wird die Notwendigkeit komplexeren Wissens entgegengehalten (Höhne 2017, S. 328). Infolgedessen nimmt der Austausch von Erfahrungen, Informationen und Wissen an Bedeutung zu (Straßheim 2012, S. 123f.). Politik und Verwaltung sind nun gefordert, eine Infrastruktur zu schaffen, die Steuerungs- und Kontrollwissen hervorbringen soll (Willke 2001a, S. 269ff.). Politische Probleme und Ziele werden dabei nicht mehr als gegeben hingenommen, sondern müssen von den Akteuren durch eine „intersubjektive Bearbeitung von Wissensproblemen“ (Saretzki 2007) erst bestimmt werden (vgl. auch Nowotny et al. 2003). Wissen erscheint somit als ein immer wichtigeres Steuerungsmedium, dessen Verfügbarkeit es zu organisieren gilt (Braun und Giraud 2009, S. 179; Mayntz 1987, S. 107). Netzwerke bieten hierfür „Gelegenheitsstrukturen“, die es dem Staat ermöglichen, „an Informationen zu kommen, die ihm ansonsten nicht zur Verfügung stehen würden“ (Braun 2001, S. 124). „Wissensnetzwerke“ sollen unterschiedliche Wissensbestände in wechselnden Situationen generieren, erproben und integrieren (Straßheim 2004) und „steuerungsrelevantes Interventionswissen“ (Haus 2010, S. 465) interaktiv hervorbringen. Solch reflexives Handeln von Netzwerken soll wiederum selbst durch das Heranziehen von Expertise unterstützt werden (Braun 2001, S. 127). Das entstandene Wissen soll „sozial robust“ sein, seine Qualität bemisst sich nicht nur an wissenschaftlichen Standards, sondern ergibt sich auch daraus, dass es unterschiedliche Interessen und Werthaltungen berücksichtigt (Straßheim 2013, S. 69, mit Verweis auf Nowotny 2003; Schneidewind und Singer-Brodowski 2014). Die folgende Tabelle fasst die dargelegten Überlegungen erneut mit Blick auf Steuerung im engeren und erweiterten Sinne zusammen. Tab. 2

Wissen im engen und im erweiterten Steuerungsverständnis

Verständnis von Wissen Wissensgenerierung Verfügung über Wissen Wissensformen

Steuerung im engeren Sinne Fakten, Tatsachen zielorientiert Monopol von Staat und Verwaltung Wissenschaftliches, dekontextualisiertes Wissens

Erweiterte Steuerung Kontextspezifische Bedeutung reflexiv, suchend Plurale Wissensträger Plurales, komplexes Wissen

Quelle: Eigene Darstellung

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3.2

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Rezeptions- und Aneignungsvorgänge: Zum Verhältnis von Steuerung und Lernen

Die aktive Aneignung von Wissen lässt sich als Lernen bezeichnen. Unter Lernen wird grundsätzlich die durch Erfahrung und aktive Auseinandersetzung mit der Umwelt eintretende Veränderung von Verhalten oder Verhaltensmöglichkeiten bzw. Wissenserwerb verstanden (Krapp 2012, S. 456). Aus Sicht der individuumsbezogenen kognitivistischen Lerntheorie vollzieht sich Wissenserwerb als Prozess der Aufnahme und Verarbeitung von Informationen, der unter anderem durch die Ziele, Wünsche und Interessen der lernenden Person beeinflusst wird (ebd.). Deutlich wird somit, dass Wissen subjektiv unterschiedlich ist und dass es sich verändern kann. Um die Bedeutung von Lernen im Kontext von Governance nachzuvollziehen, lassen sich Vorstellungen ‚politischen Lernens‘ heranziehen und drei Lerntypen unterscheiden, die auch mit Blick auf Steuerungswissen von Interesse sind: einfaches Lernen, komplexes Lernen sowie reflexives Lernen (Bandelow 2003, 20093). Im Folgenden gehen wir zunächst auf die zwei ersten Lernformen ein und setzen diese in Beziehung zu Steuerung und Wissen. Anschließend kommen wir auf die dritte Form von Lernen zu sprechen. Einfaches Lernen oder Verbesserungslernen zielt auf die Anpassung von Strategien, um bestehende Ziele besser zu erreichen. Im Vordergrund steht die Verbesserung politischer Programme im Sinne einer größeren Effektivität und Effizienz (Bandelow 2009, S. 318f.). Einfaches Lernen entspricht somit der Verwendung von Wissen im engen Steuerungsverständnis. Es spielt aber auch unter den Bedingungen indirekter Steuerung noch immer eine Rolle, wenngleich in veränderter Art und Weise. So weisen verschiedene Autoren auf die gestiegene Bedeutung und ein neues Verständnis von strategischem Controlling hin (Blanke 2001, S. 159; Böttcher 2007, S. 191). Da der Staat immer weniger direkt steuere, werde Controlling zum einen dafür genutzt, das Verhalten (mehr oder minder) selbstständiger Akteure zu kontrollieren. Zum anderen wird Controlling die Funktion zugewiesen, Abweichungen von Zielwerten zu ermitteln und Hinweise zur Optimierung zu liefern. Komplexes Lernen oder Veränderungslernen bezieht sich hingegen auf Änderungen von grundlegenden Überzeugungen und Zielen, etwa Veränderungen der Grundlagen bzw. Paradigmata politischer Programme (Bandelow 2009, S. 319ff.). Nun lässt sich annehmen, dass derartiges Lernen in Netzwerken und Verhandlungssystemen von besonderer Bedeutung ist. Denn Voraussetzung für gemeinsames zielgerichtetes Handeln von Netzwerkakteuren ist, dass sich deren unterschiedliche Erwartungs- und Relevanzsysteme einander annähern, wodurch ein gemeinsames Verständnis der Situation entsteht (Göhler et al. 2010, S. 694; Straßheim 2009, S. 465). Für die Governance-Analyse leitet sich daraus die Notwendigkeit ab, Rezeptions- und Aneignungsvorgänge auf Seiten der Akteure stärker in den Blick zunehmen. Ins Blickfeld treten damit „Diskurse“, verstanden als „themenbezogene, disziplin-, bereichs- oder ebenenspezifische Arrangements von (Be)Deutungen…, 3 Die Unterscheidung der drei Lerntypen bei Bandelow stützt sich insbesondere auf die Arbeiten von Argyris und Schön (1978, 1999) sowie von Bateson (1947).

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in denen je spezifische Handlungsvoraussetzungen und -folgen (Institutionen, Praktiken) impliziert sind.“ (Keller 1997, S. 317). In Bezug auf den Umgang mit politischen Veränderungsabsichten (Innovationsaufforderungen oder -impulsen) lassen sich dabei zwei Diskurstypen unterscheiden: ein „geltungsorientierter“ und ein „bedeutungsorientierter“ Typus (Bormann 2011, S. 297ff.; s.a. Bormann 2013, 2014).4 • Dem geltungsorientierten Typus geht es vorrangig um die effektive und effiziente Organisation des Innovationsprozesses. Die zentralen Akteure begreifen das zugrunde liegende Problem als klar definiert, es muss nicht weiter durchdrungen werden. Eine gemeinsame Wissensarbeit erscheint daher nicht notwendig, im Vordergrund steht, der Veränderungsabsicht Geltung zu verschaffen. Wissen wird in erster Linie eine regulierende Rolle beigemessen. Die Akteure verstehen sich als aufgeklärte Experten, benötigt wird vor allem Wissen über den Vorgang der Implementation. Es wird davon ausgegangen, dass dieses in geordneter Form vorliegt. Kennzeichnend ist eine manageriale Haltung der Akteure, die sozialen Wandel zielgerichtet und strategisch herbeizuführen beabsichtigt. Ressourcen Dritter werden im Dienst der Sache in Anspruch genommen, andere Akteure werden im Sinne eines optimalen Ergebnisses instruiert und ihre Autonomie ausgehend von Vorstellungen zu einem ‚best way‘ und von klar bestimmten Zielen reguliert. • Demgegenüber wird der Handlungskontext im bedeutungsorientierten Diskurstyp als prinzipiell offen angesehen, sodass die Veränderungsabsicht und ihre Bedeutung, Handlungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten erst etabliert werden müssen. Kollektive Wissensarbeit, Reflexion und Lernen gelten daher als zentral. Es geht zunächst darum, den Gegenstand besser zu verstehen, dadurch Steuerungspotenziale zu erschließen und zu entfalten. Anstelle der Umsetzung stehen die Inhalte der Veränderungsabsicht im Zentrum. Die Beziehungen zwischen den Akteuren sind egalitär, sie nehmen eine aktive Suchhaltung ein und treten in langwierige Aushandlungsprozesse ein, im Zuge derer sich die Interessen der Akteure erst herausbilden. Breite Beteiligung und Akzeptanz erscheinen maßgebend. Verantwortung wird geteilt, andere Akteure werden als Ko-Konstrukteure eingebunden. Deutlich werden Ähnlichkeiten des geltungsorientierten Diskurstyps mit dem traditionellen Steuerungsverständnis im engeren Sinne, während der bedeutungsorientierte Diskurstyp mit seiner Ausrichtung auf kollektive Aushandlungsprozesse dem erweiterten Steuerungsverständnis nahe steht. Vor diesem Hintergrund lässt sich die Bedeutung von Wissen im engen und im erweiterten Steuerungsverständnis wie folgt fassen.

4 Empirisch hergeleitet wurden diese beiden Diskurstypen am Fall der Umsetzung der UN-Dekade Bildung für nachhaltige Entwicklung. Das Anwendungspotenzial der Typologie verweist unseres Erachtens aber über diesen Kontext hinaus. 505

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Tab. 3

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Lernen im engen und im erweiterten Steuerungsverständnis

Steuerung im engeren Sinne Erweiterte Steuerung Form des Lernens einfach/Verbesserungslernen komplex/Veränderungslernen Zentrale Herausforderung Organisation vorhandenen Wissens Ko-Konstruktion von Sinn Quelle: Eigene Darstellung

Die unterschiedlichen Interaktionsweisen in den beiden Diskurstypen verdeutlichen, dass die Ausbildung geteilter Erwartungs- und Relevanzsysteme in horizontalen Akteurskonstellationen keineswegs selbstverständlich ist – was in der Governance-Perspektive allerdings häufig zu wenig beachtet wird (Schimank 2007b, S. 235). Denn auch in Netzwerken sind Konflikte, Misstrauen, Machtunterschiede und implizite Hierarchien zu erwarten (Straßheim 2012). Auch hier ist damit zu rechnen, dass Akteure versuchen, ihre Wirklichkeitsdeutung gegenüber anderen Akteuren durchzusetzen, denn „[w]er die Wirklichkeit anerkanntermaßen ‚richtig‘ definiert, der kann bestimmen, was Akteure zu tun und zu lassen haben, welche Handlungsstrategien angemessen und Erfolg versprechend, und welche nutzlos oder falsch sind.“ (Langer 2008, S. 243f.) Setzt sich eine Wirklichkeitsdeutung durch, kann es dazu kommen, dass „das geteilte Wissen im Prozess der Koordination den Charakter extern ‚auferlegter Relevanzen‘ annimmt“ (Straßheim 2009, S. 470). Wissen einzelner Akteure kann in Akteurskonstellationen somit einerseits als eine Ressource verstanden werden, die entscheidend dafür sein kann, wie sich ein Akteur positionieren und wie einflussreich und wirkmächtig er seine Problemdeutungen und Lösungsansätze durchsetzen kann. Andererseits ist davon auszugehen, dass in Konstellationen von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen und Ressourcen auch kollektives Wissen generiert wird. Politisches Handeln lässt sich somit als „kollektive Konstruktion belastbarer Orientierungen“ (Haus 2008, S. 96) begreifen.

3.3

Vom Steuerungswissen zu reflexivem Lernen: Wissenspolitik und Wissensordnung

Vor diesem Hintergrund gewinnt die dritte Form von Lernen – reflexives Lernen – an Bedeutung. Bandelow bezeichnet diese Lernform auch als „Lernen zu lernen“ (Bandelow 2009, S. 317) und fragt danach, „wie politische Organisationen (…) ihre Lernfähigkeit verbessern können“ (ebd., S. 320). Als Ansätze in der praktischen Politik, „die darauf zielen, Lernprozesse wahrscheinlicher zu machen“, erörtert er die Institutionalisierung von Benchmarking sowie die zunehmende Einbindung von Experten (ebd., S. 338) in den Politikbetrieb, z. B. in Form von Beiräten oder Begleitgremien in Ministerien. Mit Blick auf die Organisation von Lernen lässt sich nun die Frage stellen, „warum bestimmte verfügbare Wissensbestände in politischen Entscheidungen aufgegriffen oder auch erst entwickelt werden – und andere nicht“ (Heinelt und Lamping 2015a, S. 7).

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Unter diesem Gesichtspunkt befasst sich die neuere Wissensforschung mit Wissens­ hierarchien bzw. Wissensordnungen. Was unter Wissensordnungen zu verstehen ist, wird in der Literatur dabei unterschiedlich beantwortet. Folgende Definition lässt sich als „Minimalkonsens“ heranziehen (vgl. Zimmermann et al. 2015, S. 306): „Mit dem Begriff der Wissensordnung sind die gesellschaftlichen Arrangements der Produktion und Diffusion von Wissen gemeint, die über die Normierung und Zertifizierung die Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit von Wissensbeständen regulieren und über die Kreditierungen von Wissensakteuren (Experten) auch die Hierarchie von Wissensformen. In der Wissensordnung finden Auseinandersetzungen über die Verfügung von Wissen, über Definitionsmacht und über die Legitimität von Wissensansprüchen (…) statt.“ (Weingart 2013, S. 139)

In den Blickpunkt rücken damit die sozialen Voraussetzungen der Generierung von Wissen. So verweisen Wissensordnungen auf die Einhaltung sozialer Konventionen der Produktion und legitimen Anwendung von Wissen sowie Hierarchien unterschiedlicher Formen von Wissen. Dies lässt sich am Fall der zentralistischen bzw. dezentralistischen Variante wissensbasierter Steuerung nachvollziehen: Während im zentralistischen Modell weitgehend auf hochaggregiertes, dekontextualisiertes Wissen gesetzt wird, beruht dezentralistische Steuerung auf einer kontextbezogen situierten – und damit aus systemischer Sicht: fragmentierten – Wissensordnung. Versuche, Wissensordnungen gezielt zu beeinflussen, lassen sich unter dem Begriff ‚Wissenspolitik‘ zusammenfassen. Damit ist ein Handlungsfeld angesprochen, das „die vielfältigen Formen und Prozesse umfasst, in denen die Nutzung und Bewertung von Wissen gesellschaftlich ausgehandelt wird und insbesondere Konflikte zwischen unterschiedlichen Wissenstypen und -ansprüchen ausgetragen und reguliert werden“ (Wehling 2007, S. 694). In den Blickpunkt rücken so etwa Konflikte zwischen unterschiedlichen Wissenstypen und -ansprüchen, die Grenzziehung zwischen Experten und Laien, die Rolle der Wissenschaft oder Regeln der Wissensanwendung und Sanktionen bei Wissensmissbrauch (Wehling 2004, S. 65, 2007, S. 694f.; mit Blick auf binnendisziplinäre Merkmale der neuen Wissenspolitik: Reichenbach et al. 2011; Aljets 2015).5 Neben die zielorientierte Organisation vorhandenen Wissens und die Ko-Konstruktion von Bedeutung tritt mit Wisssensordnungen und Wissenspolitik somit der Rahmen für die Generierung und Nutzung von Wissen im Kontext von politischer Steuerung als dritte Analyseebene. Die Begriffe ‚reflexives Lernen‘ und ‚Wissenspolitik‘ verweisen dabei einerseits auf intentionale Versuche, diesen Rahmen zu gestalten. Wie das Beispiel der Evidenzbasierung verdeutlicht, ist einerseits durchaus davon auszugehen, dass absichtsvolle Gestal5 Analysen von Wissensordnungen setzen auf unterschiedlichen Ebenen an. Neben wissenssoziologischen Erörterungen (Huber 2007; Lau und Böschen 2003; Rammert 2003, 2016; Wehling 2003, 2004; Weingart 2013) setzen sich politikwissenschaftliche Arbeiten mit dem Verhältnis von Wissenschaft und Politik (Straßheim 2012; Jung et al. 2014) oder mit politikfeldspezifischen Wissensordnungen (Heinelt und Lamping 2015a, 2015b) auseinander. 507

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tungsversuche in der Praxis erfolgen. Andererseits ist auch hierbei im Einklang mit der Educational Governance-Perspektive auf die bereits genannten Grenzen intentionalen Handelns hinzuweisen – und zwar sowohl im Hinblick auf die zugrunde liegenden Ziele als auch deren Verwirklichung. Folgt man der institutionalistischen Perspektive der Governance-Forschung, so ergeben sich bildungspolitische Zielsetzungen als Resultat komplexer Akteurskonstellationen. Sie stellen das Resultat von sozialen, durchaus auch konflikthaften und machtbasierten Aushandlungsprozessen dar. Somit spiegeln sie nicht die Intentionen einzelner Akteure wider, sondern stellen bereits Kompromisse dar. Zugleich ist in Rechnung zu stellen, dass sich Wissensordnungen niemals vollständig der intentionalen Gestaltung erschließen, d. h. dass in der Praxis stets auch mit nicht intendierten Auswirkungen zu rechnen ist.

4

Zusammenfassung und Perspektiven für die Analyse von Steuerungswissen im Bildungswesen

Dieser Handbuchartikel befasst sich mit Perspektiven für die governance-analytische Untersuchung von Formen und Funktionen von Steuerungswissen im Bildungswesen. Im Mittelpunkt stand dazu zunächst der erste Begriffsteil: Steuerung. Nachdem kurz die Entstehungsgeschichte des Begriffs skizziert wurde, wurden zentrale Unterschiede eines engen und eines erweiterten Steuerungsbegriffs herausgearbeitet. Diese Erörterung griff Vorarbeiten aus der Educational Governance-Perspektive auf, legte aber einen spezifischen Fokus, der insbesondere die Bedeutung von Intentionen (Absichten, Ziele) sowie das Verständnis von Kausalität in den Blickpunkt rückte. Anschließend wurde der zweite Begriffsteil – Wissen – näher beleuchtet. Aufbauend auf neueren wissenstheoretischen Arbeiten wurde Wissen als ‚interpretierte Beobachtungen‘, die kontextspezifisch und zweckgebunden erfolgen, definiert. Wissen, so wurde gezeigt, kann zwar als ‚Handlungsvermögen‘ begriffen werden. Es lässt sich aber nicht auf funktionale Beiträge für zielgerichtetes Handeln reduzieren, vielmehr bildet es eine grundlegende Voraussetzung dafür, dass Akteure ihr Handeln überhaupt koordinieren können. Dazu wurde die Bedeutung von Wissen im engen sowie im erweiterten Steuerungsverständnis herausgearbeitet und betont, dass neben die instrumentelle Verwendung von Wissen damit die gemeinsame Konstruktion von Bedeutung tritt, sodass die Veränderung von Zielen und grundlegenden Annahmen politischer Steuerung in den Blick gerät. Anlässlich der Auseinandersetzung mit unterschiedlich komplexen Vorstellungen zum Lernen kollektiver Akteure wurde vorgeschlagen, die Perspektive auf die Generierung und Nutzung von Wissen um eine weitere Analyseebene zu ergänzen: Wissensordnungen, die den Rahmen für die Generierung und Nutzung von Wissen im Kontext von politischer Steuerung darstellen. In diesem Zusammenhang wurde auf reflexives Lernen als einem möglichen Gegenstand der Analyse von Wissen aus der Educational Governance-Perspektive hingewiesen.

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Trotz der häufigen Verwendung des Begriffs fehlt bislang in der bildungswissenschaftlichen Diskussion eine explizite Definition von Steuerungswissen, auf deren Basis eine Analyse dessen Verwendung sinnvoll vorgenommen werden kann. Vor dem Hintergrund der bisherigen Ausführungen soll hier daher ein Vorschlag für eine allgemeine, analytisch angelegte Begriffsbestimmung gemacht werden, um sodann einige Perspektiven für die Analyse von Steuerungswissen aus Sicht der Educational Governance zu skizzieren. Steu­ erungswissen kann verstanden werden als Wissen, das herangezogen wird, um kollektiv regelungsbedürftige Sachverhalte unter direkter oder indirekter Beteiligung des Staates zu bearbeiten. Dieses Wissen kann in unterschiedlichem Maße steuerungsrelevant und effektiv sein. Die Steuerungsrelevanz von Wissen lässt sich daran festmachen, wie unmittelbar es für politische bzw. pädagogische Entscheidungen und Handlungen herangezogen wird. So kann Steuerungswissen – wie Steuerung selbst – direkt ansetzen, indem es für konkrete Entscheidungen oder zielgerichtetes Handeln genutzt wird, oder indirekt eine Rolle spielen, indem es Orientierung bietet oder dazu beiträgt, einen Sachverhalt besser zu verstehen, ohne dass daraus zwingend unmittelbare Konsequenzen für Steuerung folgen. Indem der Begriff Steuerungsrelevanz auf diesen Zusammenhang bezogen wird, bietet er die Möglichkeit, verschiedene Formen von Wissen, die im Kontext wissensbasierter Steuerung verwendet werden – z. B. Orientierungswissen, Erklärungswissen, Handlungs- bzw. Veränderungswissen –, genauer zu fassen und die (in programmatisch-konzeptionellen Beiträgen wie auch in der praktischen Aneignung) damit verbundenen Steuerungsansprüche zu konkretisieren. Zu beachten ist, dass die Charakterisierung von Wissen als Steuerungswissen im oben vorgeschlagenen Sinne keine direkten Schlüsse auf dessen Effektivität zulässt. Mit der Definition ist lediglich gesagt, dass das so bezeichnete Wissen zu Steuerungszwecken herangezogen wird und sich dabei als nützlich, aber auch als unnütz erweisen kann. Ebenso kann sich Wissen, das einst für relevant und richtig gehalten wurde, als wenig zielführend herausstellen. Mit unserer Definition von Steuerungswissen ist des Weiteren keine Festlegung auf bestimmte Qualitätsmerkmale von Steuerungswissen verbunden. Sie bleibt vielmehr offen für eine empirische Bestimmung dessen, was als Steuerungswissen gilt, welche Steuerungsansprüche und Qualitätskriterien sich damit verbinden, welche Folgen sich aus den Steuerungsbemühungen ergeben und was unter welchen Bedingungen als gutes Steuerungswissen gelten kann. Abschließend sollen nun Konsequenzen und Ansatzpunkte für die Analyse wissensbasierter Steuerung im Bildungswesen erörtert werden. Dabei ist zunächst der Gegenstand einer solchen Analyse zu klären. Wie gezeigt, existieren unterschiedliche Vorstellungen und Instrumente wissensbasierter Steuerung, die teilweise in sich widersprüchlich erscheinen und die unterschiedlich interpretiert werden können. In der Auseinandersetzung mit Evidenzbasierung ist vorgeschlagen worden, dieses Paradigma konzeptionell möglichst eng zu fassen, weil nur dann „die Prämissen des Paradigmas geprüft und seine begrenzte Geltung herausgearbeitet werden“ könnten (Bellmann und Müller 2011, S. 15). Eine solche Herangehensweise liefe indes Gefahr auszublenden, dass steuerungspolitische Leitbilder konkurrierende Sinnsetzungen und Ordnungsentwürfe verarbeiten (Rehberg 1994, S. 68), und drohte, der „Suggestion einer realen Einheitlichkeit“ (ebd., S. 67) zu verfallen. Eine 509

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Analyse, die auf einer eng gefassten Definition basiert, müsste entweder auf der konzeptuellen Ebene verharren und bliebe damit blind für kontextspezifische Implementationsprozesse, oder sie riskierte, die Realität an einem abstrahierten Leitbild zu messen, das von den tatsächlichen Zielen und Umsetzungsschritten der Akteure weitgehend entkoppelt wäre. Sinnvoll erscheint stattdessen eine differenziertere Herangehensweise, die davon ausgeht, dass die Akteure, die an der Umsetzung politischer Steuerungsabsichten beteiligt sind, diese durch ihre Interpretationen und daraus folgenden Handlungen erst „real“ werden lassen (vgl. Bormann 2011, S. 13). Gleichwohl ist anzuerkennen, dass sich Interpretationsund Aneignungsprozesse nicht auf die individuelle Ebene beschränken, sondern sich in kollektiver Wissensarbeit vollziehen – die wiederum durch spezifische Wissensordnungen geprägt ist. Insgesamt ergibt sich damit eine Reihe unterschiedlicher Zugänge, um das Zusammenspiel von Wissen und Steuerung zu analysieren. Ein erster Zugang nimmt Konzepte wissensbasierter Steuerung in ihrer Funktion für die Regulation von Wissensordnungen in den Blick. Vorstellungen von Evidenzbasierung erscheinen in dieser Perspektive zunächst in Bezug auf die Pädagogik als „Kampfansage gegenüber dem ‚Rest‘ der Disziplin“ (Jornitz 2009, S. 69). Indes sollte deutlich geworden sein, dass die Implikationen von Evidenzbasierung weit über innerwissenschaftliche Positionsverschiebungen hinausreichen. Zu untersuchen wäre nicht nur, welche Arten von Wissen als steuerungsrelevant ausgemacht werden und welche Kriterien und Verfahren als akzeptabel erscheinen, um solches Wissen zu generieren. Die Analyse müsste auch betrachten, welche Positions- und Rollenzuweisungen und welche Folgen für Akteurs­ konstellationen sich ergeben. Damit käme die Educational Governance-Forschung nicht zuletzt Forderungen nach einer kritischen Perspektive nach, die sich der Frage widmet, „welche Bedingungen Akteure und Strukturen dazu bringen, sich so zu verhalten wie sie sich verhalten.“ (Langer 2016, S. 287) Anknüpfen ließe sich zu diesem Zweck unter anderem an gouvernementalitätstheoretische Betrachtungen des Bildungswesens (z. B. Weber und Maurer 2006; Spilker 2014) oder Diskursstudien, die das Verhältnis von Wissen und Macht analysieren (Bormann 2014; Hamborg 2016). Ist mit dem Verweis auf Evidenzbasierung das Augenmerk darauf gelenkt, welche Wissensordnung ein spezifischer Steuerungsansatz entfaltet, wäre darüber hinaus auch der Frage nachzugehen, wie neuartige Steuerungsvorstellungen überhaupt erst entstehen und politische Durchsetzung erlangen. Dabei ist einerseits von nicht-linearen, emergenten Prozessen auszugehen. Andererseits ist dennoch zu fragen, welche Akteure als „treibende Kräfte“ bei solchen Entwicklungen fungieren. Ein zweiter Zugang nimmt wissensbasierte Steuerungskonzepte hingegen gewissermaßen als gegeben an und konzentriert sich auf die Kritik dieses Konzepts. Eine solche Kritik kann zum einen ‚fundamentaler‘ Art sein. Tatsächlich findet sich mit Blick auf Evidenzbasierung bereits eine Reihe solcher Beiträge. Die Kritik richtet sich dabei etwa auf die positivistischen Grundannahmen und das enge Forschungsverständnis, das Kontextfaktoren und spezifische lokale Differenzierungen vernachlässige, anderen Wissensformen (disziplingebundenem, professionellem oder Erfahrungswissen) eine zu geringe Bedeutung einräume (Bellmann und Weiß 2012, S. 288; Bellmann und Müller 2011, S. 16; Reichenbach 2015) und der Komplexität pädagogischer Praxis nicht ausreichend Rechnung trage (Herzog

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2011, S. 134f.). Kritisiert werden zudem die zugrunde liegenden Vorstellungen über das Zusammenspiel von Wissenschaft und Politik. So würden unterschiedliche Logiken auf beiden Seiten und die Vielzahl der bei Informationsverarbeitung und Entscheidungsfindung involvierten Akteure zu wenig beachtet (Füssel 2009, S. 32; Dedering 2010). Zugleich werde ausgeblendet, dass der Handlungsbezug nur durch Politik und Professionelle selbst hergestellt werden könne (Kuper 2008, S. 70ff.). Als problematisch erscheint zudem die Trennung der wissenschaftlichen Bereitstellung von Steuerungswissen einerseits und der Formulierung von Zielen durch die Politik andererseits, da normative Vorstellungen, die Bezugsnormen und Qualitätsindikatoren zugrunde liegen, dadurch verdeckt würden (Biesta 2011, S. 105; Kotthoff/Böttcher/Nikel 2016, S. 351) und das „expertokratische Moment der Legitimation von Entscheidungen“ zulasten demokratischer Verfahren der Willensbildung gestärkt werde (Radtke 2009, S. 174f.; s.a. Höhne 2015, S. 13f.; Bellmann 2006, S. 499, 2015a, S. 46). Gefordert wird stattdessen ein kritischer, argumentativer Umgang mit verschiedenen Formen von Wissen bzw. Evidenzen (Herzog 2011, S. 132ff.). Während diese Stimmen die Sinnhaftigkeit bzw. Zweckmäßigkeit von Evidenzbasierung prinzipiell hinterfragen, sind drittens vermittelnde Positionen zu beobachten. So finden sich etwa verschiedene Beiträge, die die Zielsetzung einer datengestützten, rationaleren Politik grundsätzlich teilen, vorliegende Konzepte evidenzbasierter Politik und Praxis aber hinterfragen. So wird beispielsweise für einen differenzierten Umgang mit (bildungs-) politischen Zielen und der empirischen Analyse ihrer Erreichung (Böttcher 2016) plädiert und die Notwendigkeit betont, mögliche Ursachen von misslingender Steuerung („policy failure“) entlang des gesamten Policy-Prozesses zu adressieren (Howlett 2009). Dabei gehe es darum, unrealistische Zielsetzungen zu vermeiden, gesellschaftliche Probleme und zugrunde liegende Ursachen besser zu verstehen, die Konsequenzen politischer Maßnahmen besser zu antizipieren, mögliche Schwierigkeiten bei der Implementation zu vermeiden und Lernprozesse zu unterstützen. Zu diesem Zweck sei es erforderlich, die „analytischen Kapazitäten“ von Politik und öffentlicher Verwaltung zu erhöhen bzw. entsprechende externe Expertise zu nutzen (ebd., S. 160ff.). Selbst wenn man diese Perspektive teilt, wären bestehende Konzepte aber kritisch zu beleuchten. Beispielsweise wurde bereits relativ frühzeitig darauf hingewiesen, dass Bildungsberichterstattung nicht kausalanalytisch angelegt sei (Klieme et al. 2006). Dennoch wecken vorliegende Konzeptionen zum Teil weitreichende Erwartungen im Sinne einer Wirkungskontrolle. Zu fragen wäre aber, ob bestehende Instrumente tatsächlich in der Lage sind, Steuerungswissen in Form von „Handlungswissen“ zur Verfügung zu stellen oder – zumindest in der derzeitigen Form – nicht vielmehr auf die Generierung von Diagnose- und Erklärungswissen beschränkt sind (Pant 2015). Die konstruktiv-kritische Auseinandersetzung mit Evidenzbasierung könnte zudem davon profitieren, Diskussionen und Erkenntnisse aus der Evaluationsliteratur stärker zu berücksichtigen. Von Interesse wären hier etwa Ansätze zur Kausalanalyse, die sich als Alternativen zu experimentellen Verfahren begreifen (z. B. Mayne 2011; Funnell und Rogers 2011; Astbury und Leeuw 2010). Zudem findet sich in der Evaluationsliteratur eine differenzierte Auseinandersetzung mit unerwünschten Folgen ergebnisorientierter 511

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Steuerungsansätze, die über eine bloße Kritik hinausreichen und auf deren Weiterentwicklung abzielen (z. B. Mayne 2007). Ein vierter Zugang fragt nach der Umsetzung wissensbasierter Steuerungsansätze und deren Folgen, wobei drei Unteraspekte zu nennen sind: • Auf den ersten Aspekt, die Notwendigkeit, Prozesse der Aneignung zu berücksichtigen, wurde bereits mehrfach hingewiesen. Nicht zuletzt wäre dabei noch intensiver zu betrachten, wie bundesweite Reformtrends auf der Ebene der Bundesländer gedeutet und umgesetzt werden (Bellmann et al. 2016, S. 233). Die oben kurz skizzierte Diskurstypologie könnte in diesem Zusammenhang als Heuristik dienen. So legen die steuerungstheoretischen Überlegungen ebenso wie Erfahrungen mit einzelnen Instrumenten wissensbasierter Steuerung nahe, dass die Typologie Analysekategorien aufzeigt, die im Kontext von Steuerung und Wissen nützlich sein können. Die Typologie auf neue Kontexte zu übertragen, erscheint daher vielversprechend. • Zweitens wäre die Forderung aufzugreifen, die Educational Governance-Forschung nicht auf die Analyse veränderter Handlungskoordination und Steuerung zu beschränken, sondern auch die Wirkungen von Steuerungsansätzen zu ermitteln (Maag Merki 2014; Maag Merki und Altrichter 2016). Voraussetzung hierfür wäre es, längerfristig angelegte Forschungsvorhaben zu realisieren. • Drittens kann sich die empirische Auseinandersetzung mit Evidenzbasierung darauf richten, nicht intendierten Nebenfolgen dieses Paradigmas nachzugehen (Bormann, Niedlich und Brüsemeister 2016). Befürchtet werden etwa kulturelle Effekte in Form beeinträchtigter Motivationsstrukturen bei pädagogischen Fachkräften oder negative Auswirkungen auf deren Selbstverständnis (Bellmann 2015b, S. 14, 29) oder eine Deprofessionalisierung pädagogischen Personals aufgrund falscher Verhaltensanreize, fachlich entleerter Aufgabenprofile und Einschränkungen autonomer Handlungsspielräume (ebd.; Herzog 2011; Höhne 2015). Vorliegende Untersuchungen versuchen etwa zu zeigen, dass Neue Steuerung, indem sie die Orientierung an äußerlichen Zielvorgaben und Anreizen honoriert, gerade jene Lehrkräfte vernachlässigt, die einen pädagogisch sinnvollen Umgang mit der Neuen Steuerung sicherstellen könnten (Bellmann 2015b, S. 26ff.). Eine weitere Untersuchung konstatiert problematische Verhaltensweisen von Schulen bei zentralen Leistungstests und Schulinspektionen, psychische Kosten in Form von erhöhtem Belastungserleben sowie Deprofessionalisierungseffekte aufgrund einer „Delegation bestimmter Aufgaben an professionsfremde Experten oder aber die zunehmende Übernahme professionsfremder Aufgaben“ (Bellmann/Schweizer/Thiel 2016, S. 229ff.). In beiden Fällen handelt es sich jedoch um erste Befunde, die noch vertieft und bestätigt werden müssen. Insgesamt lässt sich damit eine Reihe von Leitfragen für die Erforschung von Steuerungswissen formulieren:

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• Welches Wissen wird (nicht) herangezogen, um kollektiv regelungsbedürftige Probleme zu bestimmen und Lösungen zu entwickeln? • Welchen Kriterien und Verfahren muss solches Wissen genügen, um als akzeptabel zu gelten? • Welche Akteure sind an der Wissensproduktion (nicht) beteiligt und damit in der Position, Beiträge zur Problemlösung zu liefern? • Wie werden Probleme so definiert, dass sie einer politischen Steuerung überhaupt erst zugänglich erscheinen? • Womit wird die Steuerungsrelevanz des angestrebten bzw. hervorgebrachten Wissens begründet? • Welche Akteure nutzen welche Informationen? • Wie wird das hervorgebrachte bzw. verwendete Wissen von beteiligten und nicht beteiligten Akteuren bewertet? Inwieweit wird es akzeptiert und als legitim, bedeutsam, anschlussfähig und anwendbar eingeschätzt? • Inwieweit entsprechen die Rezeption, Verwendung und der Nutzen des hervorgebrachten Wissens den postulierten Funktionen (z. B. Qualitätssicherung, Motivationssteigerung)? • Welche nicht intendierten Auswirkungen zeigen sich im Hinblick auf die professionellen Akteure in Bildungspolitik und -praxis und die Ausübung ihrer Tätigkeit? Die Educational Governance-Forschung hat sich bereits verschiedenen Instrumenten gewidmet, die einer wissensbasierten Regierung der Bildung zuzuordnen sind (vgl. etwa Dedering et al. 2013; Arbeitsgruppe Schulinspektion 2016 sowie verschiedene Beiträge in Brüsemeister und Eubel 2008; Wacker et al. 2012). Weiterführende Analysen mit wissenstheoretischer Fundierung wären gleichwohl wünschenswert (Abs et al. 2015, S. 16).

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Governance-Regime und politische Kultur – eine schwer zu trennende Verbindung Moritz Rosenmund

Governance-Regime und politische Kultur

Zusammenfassung

Der Beitrag fokussiert auf Governance-Regimes als Konfigurationen struktureller und kultureller Bedingungen, die den Handlungsspielraum von Akteuren im politischen Prozess abstecken und deren Handeln strukturieren. Von zentraler Bedeutung für die hier präsentierte Konzeption ist dabei der in einem ersten Abschnitt erörterte Begriff der politischen Kultur. Politische Kultur wird aufgefasst als Ensemble materieller und immaterieller Komponenten, die im historischen Prozess entwickelt, im kollektiven Gedächtnis gespeichert und so in gegebenen Problemsituationen als Routinen zur Bearbeitung und Lösung gesellschaftlicher Organisationsprobleme abrufbar sind, im Besonderen von Kompositions- und Integrationsproblemen. Ein zweiter Abschnitt befasst sich auf dieser Grundlage mit der Frage der Institutionalisierung von Governance-Regimes und fragt nach den Bedingungen ihrer Transformation. Die beiden letzten Abschnitte illustrieren die theoretischen Ausführungen am Beispiel der Educational Governance in der Schweiz, genauer deren institutionellem Wandel im Verlauf der letzten Jahrzehnte. Schlüsselbegriffe

Politische Kultur, Governance-Regime, Institutioneller Wandel, Schweiz

1 Einleitung Wer sich mit der Forschungsliteratur zur Governance, speziell zur Educational Governance (EG) beschäftigt, wird nur selten auf den Begriff Kultur oder gar ein Konzept politischer Kultur stoßen. Zwar findet sich hin und wieder ein Verweis auf Eigenschaften sozio-kultureller Kontexte, die es beim Vergleich von Governance-Regimes in Rechnung zu stellen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_24

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gelte (Brüsemeister 2007, S. 119; Brüsemeister und Kussau 2007, S. 43). Ins analytische Repertoire des Ansatzes haben kulturelle Variablen jedoch kaum Eingang gefunden. Vielmehr koordinieren sich die interdependenten Akteure in diesem Modell unter Einsatz der ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen. Dies nicht zuletzt im Bestreben, bestimmte Ziele zu erreichen und gegebenen Falles die eigene Ressourcenbasis zu verbessern. Dass diese Akteure nicht als abstrakte, raum- und zeitlose Entitäten im Kontext von Gemeinschaft, Hierarchie, Markt oder Netzwerken im Modus der gegenseitigen Beobachtung, der Verhandlung oder der Beeinflussung miteinander interagieren, sondern ihrerseits auch als Ausformungen kultureller Bedingungen aufzufassen sind (Meyer und Jepperson 2000), wird bei der Analyse der Prozesse und Ergebnisse ihrer Handlungskoordination kaum je systematisch in Rechnung gestellt – ebenso wenig der Umstand, dass auch die Modalitäten und Modi solcher Koordination ihrerseits kulturell eingefärbt sind und Kultur somit nicht einfach pauschal auf ein Merkmal des weiteren gesellschaftlichen Kontexts der Handlungskoordination reduziert werden kann, sondern kulturelle Faktoren praktisch alle analytischen Kategorien des Ansatzes mitprägen und entsprechend auch über gesellschaftliche Kontexte hinweg variieren. Der Befund ist aus verschiedenen Gründen einigermaßen erstaunlich. Zunächst wegen des gesellschaftlichen Gutes, um dessen Kontrolle es im Zusammenhang von Educational Governance geht und das seinerseits hochgradig kulturell konnotiert ist, nämlich Bildung, deren inhaltlicher Zuschnitt und die Bedingungen ihrer Produktion und Verteilung. Was könnte diesen Sachverhalt besser illustrieren als die Prozesse im Zusammenhang von Lehrplanreformen oder Auseinandersetzungen in Bezug auf die Einführung von Bildungsstandards (Künzli et al. 2013)? Bereits Erich Weniger hat im Zusammenhang mit dem Auftrag und der Gestaltung der Schule von einem „Kampf der geistigen Mächte“ gesprochen, zu denen er „Staat und Kirche, Wirtschaft und Gesellschaft, Kunst und Wissenschaft, Recht und Sitte“ rechnete (Weniger 1975 [1930], S. 201). Der Befund überrascht sodann wegen der engen Verbindungen, welche die Bildungsinstitution mit dem politischen System namentlich bei der Konstitution der Nationalstaaten eingegangen ist, bezweckt doch das Bildungswesen neben anderem auf der Mikro-Ebene die Entwicklung von Fähigkeiten und Bereitschaft als individuelle Akteure – auch politische Akteure – zu handeln, und auf der Makro-Ebene die Integration unterschiedlicher Teile in das gesellschaftliche Ganze auf der Grundlage gemeinsamer Kultur. Überraschend ist der Befund schließlich aus einem dritten Grund: Nicht selten wird der in jüngerer Zeit erfolgte Wandel der Art und Weise, wie das Bildungswesen pilotiert wird, als ein Wandel der Steuerungskultur apostrophiert (Hangartner und Heinzer 2016). Freilich wird der in solch lockerer Rede verwendete Kulturbegriff kaum je scharf gefasst und analysiert. Weiterhin ist im Zusammenhang der analytischen Durchdringung des entsprechenden Strukturwandels durch den Ansatz der Educational Governance zuweilen auch von einem Paradigmenwandel die Rede – ein Begriff, der sich sowohl auf den Formwandel realer Bildungspolitik wie auch auf den sich von vorhergehenden Paradigmata unterscheidenden, ja sich davon absetzenden Erklärungsansatz der EG-Forschung beziehen lässt. Paradigmata sind freilich ziemlich eindeutig der kulturell-symbolischen Sphäre zuzurechnen, sei es als Blueprint konkreter Bildungspolitik

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oder sei es auch als Bündel wissenschaftlicher Grundannahmen bezüglich der Beschreibung und Erklärung solcher Politik. Einzuräumen ist immerhin, dass auf den Kulturbegriff gerade in solchen Zusammenhängen rekurriert wird. Charakteristischerweise geschieht dies namentlich in kritischen Beiträgen zu den neuen Formen der Rechenschaftslegung durch Audits undAccountability (Radtke 2003; Shore 2008) und in einer makrosoziologischen Sicht auf Prozesse der Globalisierung (Kamens 2013). Angesichts dieser Ausgangslage versucht der vorliegende Beitrag die Verknüpfung der Konzepte des EG-Ansatzes mit Elementen einer Theorie politischer Kultur herauszuarbeiten. Dies geschieht in folgenden Schritten: Der erste Abschnitt befasst sich mit dem Begriff der politischen Kultur. Diese wird als Dispositiv zur Bearbeitung gesellschaftlicher Organisationsprobleme und dabei insbesondere von Integrations- und Kompositionsproblemen identifiziert. In diesem allgemeinen Rahmen, der den Akteuren auch als subjektiv und institutionell gespeicherte Erfahrungen mit vorangegangenen Bearbeitungsbemühungen gleichsam als Apriori vorgegeben ist, entwickeln diese auf der Ebene des konkreten Handelns spezifische Muster der Interdependenzbewältigung. Diese werden im zweiten Abschnitt unter dem Begriff „Governance-Regime“ thematisiert. Ein dritter Abschnitt illustriert am Beispiel der Entwicklung der Bildungsgovernance in der Schweiz, inwiefern das Konzept der politischen Kultur dazu beiträgt, die entsprechenden Vorgänge zu erklären. Der Abschnitt gliedert sich in zwei Teile, wobei sich der erste mit der Bearbeitung von Interdependenz zwischen den Schweizer Kantonen befasst, während der zweite die Beurteilung derselben Entwicklung auf der Ebene der Gemeinden eines einzelnen Kantons darstellt

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Politische Kultur

Systematisch in die soziologische beziehungsweise politikwissenschaftliche Diskussion eingeführt wurde der Begriff der politischen Kultur in der von Gabriel Almond und Sidney Verba vorgelegten Publikation The Civic Culture (Almond und Verba 1989). Bereits der Untertitel, Political Attitudes and Democracy in Five Nations, macht deutlich, dass die Verfasser Kultur als Konstellation von Einstellungen, politische Kulturen als Figurationen politischer Orientierungen gegenüber politischen Institutionen und Verhältnissen erfassen und andere für Kultur konstitutive Charakteristika ausschließen. In der Tat sind die Verfasser an politischen Einstellungen, nicht an politischen Verfahren und Praktiken oder gar an Institutionen und Organisationen interessiert: „The term political culture then refers to the specifically political orientations – attitudes toward the political system and its various parts, and attitudes toward the role of the self in the system. We speak of a political culture just as we can speak of an economic culture or a religious culture. It is a set of orientations toward a special set of social objects and processes“ (Almond und Verba 1989, S. 12). Und etwas weiter unten: „ … we employ the concept of culture in only one of its meanings: that of psychological orientation toward social objects. When we speak of the political culture 525

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of a society, we refer to the political system as internalized in the cognitions, feelings, and evaluations of its population“ (ebd., S. 13; Herv. i. O.). Die Reduktion von Kultur auf Einstellungen war denn auch eine der Schwächen, die dem Werk von Kritikern angelastet wurden. Dennoch fokussierte die daran anschließende empirische Forschung zu einem guten Teil auf die Erfassung kognitiver und evaluativer Komponenten von Einstellungen im Rahmen von Surveys und namentlich auf die Verteilungen politisch-kultureller Einstellungen innerhalb der einbezogenen Populationen. Fortschreitend differenziert wurde dabei das „social object“, auf das solche Einstellungen gerichtet sind. Gabriel (1994) unterscheidet zwischen einer Systemdimension, also Einstellungen zum System als allgemeines Objekt, mithin zum politischen Regime einerseits und anderseits zur politischen Gemeinschaft. Ebenfalls in diesen Zusammenhang gehören die von Easton (1967) entwickelten Konzepte der diffusen und der spezifischen politischen Unterstützung wie politisches Vertrauen und Legitimationsüberzeugungen. Der Output-Dimension werden Einstellungen zu den regulativen Aktivitäten des politischen Systems zugeordnet. Bei der Input-Dimension schließlich geht es um die „partizipative Komponente der Politik, d. h. um die Art und Weise, in der Individuen, Gruppen und Organisationen politische Interessen artikulieren, politische Unterstützung gewähren und entziehen sowie politischen Einfluss ausüben“ (Gabriel 1994, S. 35). Einstellungsobjekte sind dann Rollen, Institutionen und Organisationen, Spielregeln und Verfahren, die den Zugang zum politischen System regeln. Das Konzept der politischen Kultur war jedoch auch Gegenstand von Weiterentwicklungen, die sich umfassend bei Schuppert (2008) zusammengestellt finden. Beispielhaft sollen im Folgenden die Überlegungen von Rohe (1994) etwas ausführlicher dargestellt werden. Rohe geht zunächst von einem Begriff aus, welcher politische Kultur als die „für eine soziale Gruppe maßgebenden Grundannahmen über die politische Welt und damit verknüpfte operative Ideen … soweit sie sich mental und/oder habituell auskristallisiert haben“ definiert (Rohe 1994, S. 1). So verstandene Forschung zur politischen Kultur hätte demgemäß nicht nach Einstellungen gegenüber konkreten politischen Regimes und den darin ablaufenden Prozessen zu fragen, sondern nach Wahrnehmungsmustern und Beurteilungsmaßstäben, die solchen Einstellungen zugrunde liegen. Damit sind, als konstitutiver Bestanteil, auch bestimmte operative Ideen verbunden, also „ein zu Denk- und Handlungskonventionen geronnenes Wissen darüber, wie Probleme angegangen werden, welche ‚Antworten‘ sich in der Vergangenheit bewährt haben und welche nicht ….“ (ebd., S. 2). In diesem Verständnis beinhaltet politische Kultur nicht nur Erfahrungen der lebenden Zeitgenossen, sondern auch historische Politikerfahrungen früherer Generationen: „Wer über politische Kultur redet, kann deshalb über die ‚Großväter‘ nicht schweigen, wenn er das Konzept nicht entwerten und seiner theoretischen Möglichkeiten berauben will“ (ebd., S. 3). Obgleich politische Kultur als Merkmal gesellschaftlichen Kollektiven zuzurechnen ist, setzt sie doch die Individuen als Träger der entsprechende, ihnen oft „selbstverständlichen“ und dann eben nur un- oder halbbewussten Annahmen über die politische Welt und kognitiver, evaluativer und affektiver Orientierungen gegenüber dieser Welt voraus. Betonen Almond und Verba in dieser Hinsicht einseitig die Notwendigkeit einer Verinnerlichung im Verlauf des Sozialisationsprozesses, besteht Rohe komplementär dazu auf der Not-

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wendigkeit auch einer Veräußerlichung. Diese erfolgt als Objektivierung in Zeichen- oder Symbolsystemen, wobei der Zeichenbegriff hier sehr weit gefasst wird: Auch habituelles Alltagshandeln kann Zeichencharakter tragen. Im Zusammenhang mit politischen Wahlen etwa signalisieren vom Fernsehen ausgestrahlte Bilder von Warteschlagen vor den Wahllokalen die kollektive Möglichkeit und Bereitschaft zur Partizipation. Die Darstellung der Spitzenpolitiker bei ihrer Stimmabgabe wiederum suggeriert eine demokratische Kultur, in der selbst Staatsoberhäupter gleich berechtigt über genau eine Stimme verfügen. Das Beispiel verdeutlicht zum einen, dass politische Kultur auf mehreren Ebenen angelegt ist, die in der konkreten Manifestation simultan aktiviert sind: Dem objektivierten, mehr oder weniger habitualisierten Wählerhandeln, einer Verhaltensroutine, liegt auf der subjektiven, nicht unmittelbar beobachtbaren Ebene eine Orientierung zugrunde, die solches Handeln als angemessen erscheinen lässt. Zugleich verdoppelt sich die Summe der individuellen Handlungen auf der Zeichenebene in einem Bild des demokratischen Kollektivs – einem Bild, das auch losgelöst von der konkreten Situation kommuniziert und verinnerlicht werden kann. Das Beispiel illustriert aber auch noch eine zweite Charakteristik politischer Kultur, nämlich deren Doppelcharakter als Prozess und politisch-kulturelle Praxis einerseits und als Resultat kollektiver historischer Prozesse anderseits. Praxis ist dabei nicht nur im Hinblick auf Veränderung und kulturellen Wandel von Bedeutung. Vielmehr ist sie auch für Kontinuität erforderlich, das heißt für die Vergegenwärtigung und Reproduktion gegebener politisch-kultureller Verhältnisse. Zu beidem, also zur Kontinuität wie auch zum Wandel, tragen auf dem Hintergrund etablierter Orientierungen und Verhaltensroutinen zum einen die ‚Normalbürger‘ bei – im Beispiel mit ihrer Beteiligung am Wahlgang. Komplementär dazu agieren zum anderen professionalisierte Symbolproduzenten – im Beispiel das Personal der Fernsehstationen. Rohe (1987) unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen politischer Soziokultur, gleichsam die politische Kultur der ‚Basis‘, und politischer Deutungskultur, als deren Träger eine Elite von Symbolproduzenten identifiziert werden kann.1 Politische Deutungskultur wird dabei präsentiert als „Kultur der Kultur, eine Metakultur, deren Funktion nicht zuletzt darin besteht, die auf der Ebene der Soziokultur gespeicherten, mehr oder minder unbewussten Denk-, Rede- und Handlungsgewohnheiten zu thematisieren und sie damit selbst dann ihrer ‚natürlichen Unschuld‘ zu berauben, wenn eine Deutungskultur sich grundsätzlich affirmativ zu einer Soziokultur verhält“ (Rohe 1994, S. 8). Eine ganz besondere Qualität solcher Thematisierung – auch darauf weist Rohe hin – liegt dann vor, wenn sie auf Wissenschaftlichkeit aufbaut. Verwissenschaftlichung bietet zwar Chancen „im Sinne eines ‚modernisierenden‘ Abbaus traditionaler Einbindungen“, birgt aber zugleich auch eine Gefahr „im Sinne einer zunehmenden Erosion der unhinterfragten Kulturressourcen“ (ebd., S. 9) in sich. Die historische Dimension politischer Kultur wurde in den bisherigen Ausführungen in verschiedenen Formulierungen angesprochen: als „historische Politikerfahrungen früherer Generationen“, als „ein zu Denk- und Handlungskonventionen geronnenes Wissen“, als 1 Zur Unterscheidung zwischen Basis und Elite sowie zur weiteren Differenzierung des Elitebegriffs im Zusammenhang politischer Kultur vgl. auch Meier-Dallach und Rosenmund 1979, S. 54ff. 527

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auf der Ebene der Soziokultur „gespeicherte“ Denk-, Handlungs- und Redegewohnheiten. Gemeinsam ist ihnen die Annahme eines „Archivs“ vergangener gesellschaftlicher Erfahrungen, eines „kollektiven Gedächtnisses“ (Halbwachs 1967) bzw. „kulturellen Gedächtnisses“ (Assmann 2002). Man sollte sich dieses Gedächtnis oder Archiv nicht als eine Chronik vorstellen, welche die zu bestimmten Zeiten in einer Gesellschaft aufgetretenen Situationen und Geschehnisse verzeichnet. Es geht vielmehr um einen Vorrat an Wissen, das einer Gesellschaft zur Verfügung steht und sie darüber aufklären kann, in welcher Weise bestimmte Probleme oder gar Krisen in der Vergangenheit bearbeitet wurden, welche Lösungsversuche und -strategien dabei zur Anwendung kamen und zu welchen Ergebnissen dies geführt hat; ein Wissen auch, das sich beim Auftreten vergleichbarer Probleme mobilisieren, das heißt abrufen und handlungsleitend nutzen lässt; ein Wissen schließlich, dessen Elemente nicht gleichsam als Sammlung von Museumsexponaten statisch und unveränderlich nebeneinander liegen oder gar aufeinander aufgestapelt sind sondern sich auch jenseits aktualer Situationen oder Problemkonstellationen diskursiv miteinander verknüpfen und damit dynamisch verändern lassen. Das Archiv oder Gedächtnis stellt einer Gesellschaft somit Wahrnehmungs- wie auch Verarbeitungsmuster bei aktual auftretenden Problem-, Konflikt- oder Entscheidungssituationen zur Verfügung. Der Rückgriff auf das Archiv setzt indessen voraus, dass dieses auch entsprechende, habitualisierte Orientierungen oder „Skripts“ für das Handeln der Individuen zur Verfügung hält, wobei solche Skripts im Kontext gegebener politischer Soziokulturen und politischer Deutungskulturen sowohl handlungsleitende als auch handlungslegitimierende Funktion haben. Eine solche Betrachtungsweise rückt den Begriff politischer Kultur in die Nähe des Institutionenbegriffs des Neo-Institutionalismus, genauer der Charakterisierung von Institutionen als Konfigurationen mit Elementen von drei „Pfeilern“, nämlich einem „regulativen“, einem „normativen“ und einem „kulturell-kognitiven“ Pfeiler (Scott 2001). Bloß „in die Nähe“ deshalb, weil sich das kulturell-kognitive und das normative Element leicht erkennen lassen, die regulative Komponente, mithin der Aspekt der Verrechtlichung, jedoch nicht unmittelbar ersichtlich ist. Schuppert (2008, S. 659ff.) thematisiert sie denn auch nicht als konstitutiven Bestandteil politischer Kultur, sondern versteht letztere als „Strukturierungsaufgabe des Rechts“. Die eben skizzierte, durchaus gehaltvolle Bestimmung des Konzepts beinhaltet Aussagen zur Entstehung politischer Kultur in historischem Prozess und aktualer Praxis und deren Speicherung in einem Archiv. Bereits die Unterscheidung von politischer Soziokultur und Deutungskultur als Wesensmerkmale schafft Ansatzpunkte zur Erfassung der Wirkungen politischer Kultur. Besonders hilfreich ist darüber hinaus die Unterscheidung zwischen einem äußeren Niveau, das in Zeichen, Artefakten und Handlungen objektivierten Manifestationen wahrnehmbar ist, und einem inneren Niveau subjektiv internalisierter Orientierungen. Was dabei noch ungeklärt bleibt, sind die Verknüpfungen zwischen den genannten Niveaus und der strukturellen Ebene. Die Bearbeitung dieses Problems erscheint unter zwei grundlegenden Annahmen möglich. Zum einen gilt es der Soziologie seit Max Weber als sinnvoll, in differenzierten Gesellschaften von unterschiedlichen Wertsphären und damit von unterschiedlichen,

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voneinander abgehobenen Bereichen sozialer Wirklichkeit auszugehen (Weber 1972). Der Bereich des Politischen steht dabei neben anderen wie etwa Wissenschaft, Religion oder Kunst. Zum anderen muss Kultur als eigenständige, wenngleich mit dem strukturellen Niveau verknüpfte, Ebene gesellschaftlicher Organisation angenommen werden. Nicht ein Dualismus im Sinne von Basis versus Überbau wird damit postuliert, sondern eine – allerdings nur relative – Eigengesetzlichkeit kultureller Prozesse. Die relative Eigengesetzlichkeit bei gleichzeitiger Interdependenz von Struktur und Kultur ist im Bereich des Politischen leicht ersichtlich. Sie wurde weiter oben in der Funktion des Archivs als Speicher für Wahrnehmungs- und Verarbeitungsmuster bei Problem-, Konfliktoder Entscheidungssituationen bereits angesprochen. Diesen Gedanken weiterführend kann man politische Kultur verallgemeinernd als Dispositiv zur Bearbeitung von Organisationsproblemen einer Gesellschaft auffassen. Dabei geht es dann nicht mehr nur um situationsspezifische Herausforderungen, sondern auch um die grundlegenden Spannungen, die den Zusammenhalt einer Gesellschaft gefährden und die sich zwar neutralisieren, aber nicht aus der Welt schaffen lassen. Organisationsprobleme dieser Art betreffen zunächst die Produktion und Verteilung sozialer Güter zwischen Individuen oder zwischen Kollektiven, genauer die sie bestimmenden Machtverhältnisse und die daraus resultierenden ungleichen Verteilungen. Damit verknüpft betreffen sie auch ganz zentral die (Des-)Integrations- und (De-)Kompositionsprobleme, mit denen Gesellschaften konfrontiert sind. Geht es im Falle der Sozialintegration um die Einbindung der Gesellschaftsmitglieder als Personen in eine bestehende Struktur, stellt sich im Zusammenhang der Systemintegration die doppelte Herausforderung, sowohl die verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme zu integrieren als auch die Verknüpfung politisch konstituierter Einheiten in ein umfassendes, namentlich nationalstaatliches Gesamtsystem aufrecht zu erhalten. In Bezug sowohl auf Sozialintegration wie auch auf Systemintegration sind Gesellschaften mehr oder weniger permanent mit Störungsquellen konfrontiert, die zentrifugale Kräfte in Bewegung setzen können (Lange und Schimank 2004). Das erwähnte Dispositiv zur Bearbeitung gesellschaftlicher Organisationsprobleme lässt sich als ein Ensemble materieller und immaterieller Komponenten auffassen. In materieller Hinsicht handelt es sich um institutionelle Apparate und für diese konstitutive Normen, Regelungen, Artefakte und Verhaltensweisen, die gegenüber dem Spannungsfeld in Anschlag gebracht werden. Komplementär und mit den materiellen Komponenten mehr oder weniger verknüpft gehören des Weiteren immaterielle, subjektive Ensembles von Perzeptions-, Interpretations- und Handlungsroutinen der Akteure dazu. In seiner Gesamtheit repräsentiert das Dispositiv den für eine politisch verfasste Gesellschaft kennzeichnenden, genauer die Ausformung ihrer Institutionen prägenden Rahmen. Bedeutsam ist somit der Umstand, dass konkrete politische Gemeinschaften je eigene, für sie charakteristische Ausprägungen politischer Kultur entwickeln. In einer internationalen Vergleichsstudie unterscheiden etwa Devos et al. (2012) die politischen Kulturen der einbezogenen Länder entlang einer Reihe grundlegender Wertorientierungen und zugehöriger Handlungsmuster. Sie stützen sich dabei auf eine Untersuchung von Herzik (1985), welche unter anderem die folgenden Komponenten als charakteristisch für bestimmte Politikmuster in US-Bundesstaaten identifiziert hatte: 529

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• Openness – Breit gestreute Möglichkeiten zur politischen Teilnahme versus eingeschränkte Möglichkeiten oder Elitedominanz; • Decentralism – Breite Verteilung von Machtzentren versus Machtkonzentration bei Parlament oder Regierung; • Rationalism – Orientierung von Politiken an umfassenden und/oder kohärenten Lösungen für soziale Probleme versus Orientierung an unsystematischen, zusammenhangslosen Einzelmaßnahmen oder gar schwacher Regierungstätigkeit; • Egalitarianism – Konsequente Umverteilung von Ressourcen zur Verringerung von Disparitäten versus geringe Umverteilungsanstrengungen (Devos et al. 2012, S. 9ff.). Es wäre allerdings verfehlt, politische Kultur ausschließlich als Merkmal ganzer Nationalgesellschaften aufzufassen. Ähnlich wie Herzik (1985) für die US-Bundesstaaten konnten beispielsweise Meier-Dallach et al. (1980) für die Schweiz die Koexistenz von drei subnationalen politischen Kulturen nachweisen, deren Merkmale sich auf unterschiedliche historische Erfahrungen im Zuge der Kompositionsgeschichte des Landes hin zum heute bestehenden Bundesstaat zurückführen lassen. Es erscheint unter diesen Voraussetzungen als sinnvoll, politische Kultur als ein horizontal – etwa zwischen Nationalstaaten oder zwischen Regionen – wie auch vertikal – von übernationalen bis hin zu lokal konstituierten politischen Einheiten – differenziertes System ineinander verschränkter Komponenten zu begreifen. Wie erwähnt, sind unter anderem auch institutionelle Apparate Teil des Dispositivs zur Bearbeitung der Organisationsprobleme einer Gesellschaft. Die Annahme politischer Kultur als horizontal wie vertikal differenziertes System impliziert nun, dass konkrete Einheiten für vergleichbare Probleme funktional äquivalente, aber gleichwohl unterschiedliche institutionelle Lösungen entwickeln. Im Zusammenhang mit Governance erscheint es dabei als sinnvoll, sie als Formen von Governance-Regimes aufzufassen, die in die jeweilige politische Kultur eingebettet sind. Insoweit diese eine gewisse zeitliche Stabilität aufweisen und den Beteiligten zunächst als insgesamt legitim betrachtet werden, scheint es gerechtfertigt, sie als soziale Institutionen aufzufassen.

3 Governance-Regimes Legt man ein weit gefasstes Verständnis zugrunde, so geht es bei Governance zunächst ganz allgemein um „Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren“ (Lange und Schimank 2004, S. 15; Hervorh.i.O.). Es erscheint dann als naheliegend, das Feld, in dem besagte Akteure operieren, einerseits in Begriffen von deren Interessen und Zielen, ihren Strategien zu deren Erreichung und der ihnen dabei zu Gebot stehenden Ressourcen zu konzipieren und anderseits nach den Modi und Mechanismen zu fragen, welche die Dynamik des Feldes beschreiben, das heißt die Handlungen der Akteure und deren Koordination. In einer solchen, hoch abstrakten Konzeption befinden sich die Akteure quasi zu einer hypothetischen Stunde Null auf der viel zitierten grünen Wiese, und der

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Forscher beobachtet, wie sich ihr ‚Spiel‘ entwickelt, und fragt sich, inwiefern seine Kategorien geeignet sind, dieses zu beschreiben. Von einer grünen Wiese kann in konkret-historischen Kontexten natürlich keine Rede sein und auch die Vorstellung einer Stunde Null ist reine Fiktion. Was der Forscher zu sehen bekommt ist der mehr oder weniger kleine Ausschnitt eines Spiels, das unter Umständen vor langer Zeit begonnen hat, dessen Mitspielern es gelungen oder nicht gelungen ist, einen Gewinn an Ressourcen und Handlungsfähigkeit einzustreichen, und in dem sich über die Zeit hinweg bestimmte Spielregeln etabliert haben – ebenso ein Mix von Modi und Mechanismen der Interdependenzbearbeitung, der den Spielern zunächst vorgegeben ist und der sich zwischen sozialen Teilsystemen und politischen Kontexten je anders darstellen kann und dies auch tut. Lange und Schimank sprechen in diesem Zusammenhang vom „Governance-Regime“ als „einem Zusammenspiel mehrerer dieser „reinen“ Mechanismen“ und fügen hinzu, dass „das relative Gewicht der Mechanismen durchaus erheblich variieren kann“ (Lange und Schimank 2004, S. 23). Im selben Sinne weist Brüsemeister darauf hin, dass man es mit einem Mix alter, neuer und transformierter Koordinationsinstrumente zu tun hat, die gleichzeitig innerhalb eines Governance-Regimes auftreten (Brüsemeister 2007, S. 118). Dass solche Regimes in Zeit, sozialem Raum und zwischen „Wertsphären“ variieren können, was zahlreiche konzeptionelle Fragen aufwirft, liegt auf der Hand (Schimank 2007). Überlegungen, die im Rahmen der Governanceforschung dazu angestellt wurden, gehen etwa in die folgenden Richtungen: Brüsemeister und Kussau heben den Umstand hervor, dass in Bezug auf Steuerungsformen abstrakte Konzepte wie Hierarchie, Markt oder Netzwerk an je gegebene nationale Bedingungen adaptiert, also fallspezifisch „nacherfunden“ werden müssen (Brüsemeister 2007; Kussau und Brüsemeister 2007). Schimank (2007) verweist überdies auf die Bedeutung der historischen Dimensionen, das heißt auf den Umstand, dass zeitlich vorangegangenes Geschehen Eingangsbedingung des aktualen Handelns von Akteuren darstellt und beim Vergleich von Governance-Regimes in Rechnung zu stellen ist. Übereinstimmend fokussieren die genannten Autoren ihren Regimebegriff auf Institutionalisierungsformen der Regulierung von Interdependenzbeziehungen und damit der Gewährleistung von sozialer Ordnung. Auf diesem Hintergrund können auch EG-Regimes als „Ensembles materieller und immaterieller Komponenten“ aufgefasst werden. Schulaufsicht – um ein Beispiel zu nennen – lässt sich zunächst beschreiben als eine Konfiguration von spezifischen Akteuren (z. B. Inspektoren und Lehrpersonen) sowie Verfahrensregeln. Auf der immateriellen Seite beruht sie unter anderem auf anerkannten Beurteilungskriterien und den aus Aufsichtsprozessen resultierenden Kommunikationen. Was sie in staatlichen Schulsystemen permanent sowohl real als auch symbolisch bearbeiten, jedoch nie abschließend aufzulösen vermögen, sind insbesondere inhärente Spannungen zwischen Staat, Bildungswesen und Zivilgesellschaft, also mithin Kompositionsprobleme zwischen den Wertsphären von Politik und Bildung, wie sie beispielsweise in Prozessen der Lehrplanentwicklung und -implementation sinnfällig werden (Rosenmund 2016, S. 822ff.). 531

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Damit sich Regimes alias Institutionen dieser Art auf Dauer zu stabilisieren vermögen, bedürfen sie der Legitimation – nicht unbedingt des Handelns jedes einzelnen Akteurs, aber sicher des Arrangements als solchen, das dann allerdings wiederum die Legitimität des Handelns der Akteure zu begründen vermag. Dazu ist indessen erforderlich, dass sich das Arrangement gleichsam als ‚Modell‘ einer stillschweigend als adäquat betrachteten Organisation der Aufsicht über das Schulwesen und der darin handelnden Akteure verdoppelt, das weit über den Kreis der unmittelbar beteiligten Akteure hinaus geteilt wird. Je gegebene Formen der Beaufsichtigung von Schulen und Lehrpersonen müssen gesamtgesellschaftlich als legitim betrachtet werden. Meyer und Scott (1983, S. 210) haben dies wie folgt formuliert: „We take the view that organizational legitimacy refers to the degree of cultural support for an organization – the extent to which the array of established cultural accounts provide explanations for its existence, functioning, and jurisdiction, and lack or deny alternatives … in such an instance legitimacy mainly refers to the adequacy of an organization as theory.“ Begriffe wie „Modell“ und „cultural support“ lassen sich unschwer als Komponenten politischer Soziokultur wie auch politischer Deutungskultur identifizieren. Damit verweisen sie auf eine kulturelle Einbettung und mithin Prä-Formierung jeglicher Governance. Der Handlungsspielraum bei der Bearbeitung von Interdependenzbeziehungen ist nicht nur strukturell, sondern eben auch kulturell begrenzt durch die Konformitätserwartungen an die Akteure in Bezug auf die mit dem „Modell“ verbundenen expliziten und impliziten Normen. Geht man davon aus, dass solche Regimes eine gewisse zeitliche Stabilität aufweisen und von den Beteiligten zunächst als insgesamt legitim betrachtet werden, scheint es gerechtfertigt, sie als soziale Institutionen aufzufassen. Damit aber tritt in Bezug auf die eingangs erwähnte Interdependenzbewältigung ein neuer Aspekt ins Blickfeld. Es muss im Zusammenhang mit Governance nicht immer nur um gleichsam operative Ziele und Ressourcen von Akteuren gehen. Vielmehr kann auch das darauf bezogene Arrangement, eine zunächst stabile Konstellation von Akteuren und ihren Handlungen selbst zum Gegenstand von Prozessen werden, die auf einen Wandel des Regimes, also auf die Transformation der gegebenen institutionellen Ordnung gerichtet sind. Gegenstand der Analyse sind dann Prozesse der intentionalen Institutionengestaltung beziehungsweise ihres Gegenstücks, der transintentionalen Institutionendynamik (Czada und Schimank 2000). Aber auch die damit verbundenen Entwicklungen, so wird hier postuliert, spielen sich nicht ausschließlich als Prozesse der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren mit ihren je eigenen Zielen und je eigener Ressourcenbasis ab, sondern sind eingebettet, beziehungsweise restringiert, durch den politisch-kulturellen Kontext. In erster Zusammenfassung lässt sich festhalten: Governance-Regimes sind aufzufassen als Institutionen im Sinne relativ stabiler Dispositive zur Bearbeitung von Organisationsproblemen, namentlich von Integrations- und/oder Kompositionsproblemen zwischen ausdifferenzierten sozialen Sphären einerseits und zwischen politisch konstituierten Einheiten anderseits. Ihre Legitimation beruht auf einer breiten Anerkennung als adäquate Organisationsform, mithin auf einem zu Denk- und Handlungsgewohnheiten geronnenen und im kollektiven Gedächtnis verfügbaren Wissen darüber, wie sich entsprechende Spannungen

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angehen und erfolgreich bewältigen lassen. Allerdings können Governance-Regimes einem institutionellen Wandel unterworfen sein – sei es, weil der Support für die gegebene Organisationsform brüchig wird und ein alternatives Modell zunehmend Anklang findet; sei es auch, weil sich die Umweltbedingungen des regulierten Systems grundsätzlich verändern und mächtige externe Akteure auf Modifikation dringen, alternative Modelle postulieren und damit Echo und Verstärkung namentlich in der politischen Deutungskultur erreichen. Vorgänge der letztgenannten Art werden in jüngerer Zeit im Zusammenhang des zunehmenden Einflusses internationaler Organisationen und der Wissenschaft (Resnik 2006; Chabbott 2003; Meyer und Benavot 2013) und von Prozessen des educational borrowing and lending (Steiner-Khamsi 2004) auf nationale Governance-Regimes diskutiert, wobei mehrheitlich davon ausgegangen wird, dass globale Trends stets „lokal“ gebrochen, genauer gemäß der jeweiligen politischen Kultur assimiliert werden (Seashore Louis and van Velzen 2012). Darauf kann an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden. Gegenstand der folgenden Abschnitte ist die über einen größeren Zeitraum hinweg erfolgte Transformation der Educational Governance in einem einzelnen Land. Kontext der als Fallstudie zu verstehenden Untersuchung ist die Schweiz. Anhand von zwei eng ineinander verschränkten Teilprozessen wird aufgezeigt, wie eine zunächst schwache transintentionale Institutionendynamik einen Prozess der intentionalen Institutionengestaltung in Gang setzt, mit dem ein ursprünglich stabiles Regime grundlegend transformiert wird – wobei gleichwohl darauf geachtet wird, dass zentrale Merkmale der übergeordneten politischen Kultur möglichst erhalten bleiben. Zwei Teilstudien beleuchten das hoch komplexe Geschehen, indem sie auf zwei ineinander verschränkte Teilprozesse fokussieren. Die erste Teilstudie befasst sich mit der Entwicklung der Bildungsgovernance in einem Nationalstaat, dessen politische Kultur föderalistischen Prinzipien und dem Prinzip der Subsidiarität verpflichtet ist. Die zweite zeigt anhand von Abstimmungsdaten aus einem Kanton, dem Kanton Zürich, auf, wie sich etablierte politisch-kulturelle mind-sets auch unter Bedingungen beschleunigten institutionellen Wandels als erstaunlich stabil erweisen können.

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Transformation eines EG-Regimes

Die nachfolgende Skizze versucht die sich über mehrere Jahrzehnte hinweg erstreckenden Bemühungen eine Vereinheitlichung oder zumindest Koordination des Volksschulwesens der Schweizer Kantone knapp zusammenzufassen. Ähnlich wie die deutschen Bundesländer, die kanadischen und australischen Provinzen oder die US-Bundesstaaten sind die Kantone der Schweiz nach Verfassung autonom für das Bildungswesen und ganz besonders für das obligatorische Schulwesen zuständig. Von zentraler Bedeutung im Zusammenhang des vorliegenden Aufsatzes ist dabei der Umstand, dass sie auch ihre je eigenen Regimes der Schulaufsicht entwickelt haben, wobei sich immerhin grob zwei Gruppen unterscheiden lassen, nämlich zum einen Kantone mit kantonalem Inspektorat, zum anderen solche mit politisch mandatierten, das heißt in demokratischen Wahlen bestimmten Schulbe533

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hörden auf kommunaler, in einigen Fällen auch auf Bezirksebene. Gemeinsam ist ihnen, dass verschiedene Aufgaben von den Gemeinden übernommen werden – sei es von einer Schulkommission oder im Rahmen einer Teilfunktion des Gemeinderats. Governancetheoretisch betrachtet, konstituierten die Kantone somit zunächst je eigene, voneinander unabhängige Mehrebenensysteme, die von den einzelnen Schulen über die in der Volksschule über einigen Gestaltungsspielraum verfügenden Schulgemeinden (Hangartner und Heinzer 2016) zur Ebene der kantonalen Bildungsdirektion reichen und durch je spezifische Akteurkonstellationen charakterisiert sind. Zu erklären ist diese Ausgangslage durch eine sich über mehrere Jahrhunderte hinweg erstreckende Integrations- oder besser Kompositionsgeschichte, das heißt die über mehrere Stufen verlaufende Assoziation neuer Einheiten an ein Bündnissystem, das in der Mitte des 19. Jahrhunderts schließlich in die Gründung des Bundesstaats als Nationalstaat mündete. Im Verlauf dieses Prozesses galt es kontinuierlich Spannungen zwischen den betroffenen Einheiten in Bezug auf deren formative Charakteristika zu bearbeiten und zu bewältigen – bereits in einer frühen Phase Spannungen zwischen Städten und agrarischen Gebietskörperschaften, nach der Reformation jene zwischen ihren Konfessionskulturen. Die auf die französische Revolution und den Einmarsch französischer Truppen folgende Befreiung vormaliger Untertanengebiete schließlich ließ nicht nur Spannungen zwischen Sprachregionen hinzutreten, sondern akzentuierte auch die Differenz zwischen unterschiedlichen Erfahrungen in Bezug auf die Integrationsgeschichte. Der föderative Aufbau des Nationalstaats kann auf diesem Hintergrund als das Ergebnis einer lange andauernden Bearbeitung von Integrations- und Kompositionsproblemen, Föderalismus als Lösungsroutine bei Vorliegen entsprechender Probleme betrachtet werden, die im politisch-kulturellen Gedächtnis der Gesellschaft gespeichert sind. Dies manifestiert sich im Subsidiaritätsprinzip, das heißt im Grundsatz, die Bearbeitung und Lösung bestimmter Aufgaben erst dann einer höheren Ebene zu übertragen, wenn sie auf der darunter liegenden nicht autonom bewältigt werden können. Dass dabei kultursensitiven Bereichen, wie namentlich der Bildung, besonders großes Gewicht beigemessen wird, versteht sich unter den genannten Voraussetzungen von selber. Entsprechend verfügten die Kantone seit Gründung des Bundesstaats im Jahr 1848 im Rahmen des allgemeinen Verfassungsauftrags Bildung zu garantieren über eine umfassende Kompetenz diesen Auftrag autonom zu erfüllen. Eine unmittelbare Konsequenz dieser Ausgangslage war ein Nebeneinander kantonaler Bildungssysteme, die sich bezüglich Dauer der Schulpflicht, Schuljahresbeginn und Schuleintrittsalter, Anzahl Primarschuljahre, Gliederung der Sekundarstufe I – und natürlich Governance-Regime – voneinander unterschieden. Von Interdependenz zwischen den Kantonen und von der Notwendigkeit, entsprechende Probleme zu bearbeiten, konnte unter solchen Voraussetzungen kaum die Rede sein. Und schon gar nicht von einer nationalen Bildungsgovernance, wurden doch Steuerungsansprüche des zentralen Bundesstaates seit dessen Gründung wiederholt zurückgewiesen. Auch der Bedarf an Koordination hielt sich bis weit in die 1950er-Jahre hinein in Grenzen. Zwar fanden seit dem späten 19. Jahrhundert Konferenzen der kantonalen Erziehungsdirektoren statt, die bald einmal in die Schaffung eines überkantonalen Gremiums – der Konferenz schweizerischer Erziehungsdirektoren (EDK) – mündeten (Grunder

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1997). Deren Versammlungen dienten jedoch zunächst vor allem der Abstimmung unter den Kantonen in Bezug auf Entwicklungen im Kontext der nationalen Politik. Weitere in diesem Rahmen behandelte Probleme betrafen etwa die Herausgabe eines schweizerischen Schulatlas, die Reform der Schulschrift und die Orthographiereform oder den Entwurf einer Verordnung des Militärdepartements bezüglich turnerischem und militärischem Vorunterricht für die männliche Jugend (Weisser 1997). Dabei blieben die einzelnen Kantone stets frei, Plenarbeschlüsse des Gremiums im eigenen Hoheitsgebiet umzusetzen oder eben nicht umzusetzen. Falls es so etwas wie Handlungskoordination zwischen den Kantonen gab, so erfolgte sie bis über die Mitte des 20. Jahrhunderts hinaus im Modus der gegenseitigen Beobachtung – und dies weniger auf der Stufe der Regierungen als unter den Akteuren des Schulfeldes selbst, namentlich unter den auch in nationalen Verbänden organisierten Lehrkräften, die jedoch weniger an kantonsübergreifenden Strukturreformen interessiert waren, sondern vor allem an der Weiterentwicklung des Unterrichts und der Lehrmittel. Erst ab den 1960er-Jahren kam etwas Bewegung in das Feld der interkantonalen Bildungspolitik. Das Schulwesen und dessen Entwicklung erfuhr im Zuge von Debatten um die Ausschöpfung von Bildungsreserven, Demokratisierung der Bildung und Fragen der Chancengleichheit zunehmend Aufmerksamkeit sowohl seitens der Politik als auch in der breiten Bevölkerung. Erstmals wurde nun auch das schweizerische Schulwesen in soziologischer Terminologie als gesellschaftliches Teilsystem beschrieben: „Das Bildungswesen kann als ein gesellschaftliches Subsystem betrachtet werden“ steht in der Einleitung einer ersten Prospektivstudie zur Zukunft des schweizerischen Bildungswesens zu lesen (Gretler et al. o. J., S. 15). Das Funktionieren dieses Subsystems sei entsprechend vom gesamtgesellschaftlichen Kontext her zu bestimmen. Auf der Ebene der konkreten Alltagserfahrung ließ die wachsende Zahl von Kantonswechseln aufgrund der Binnenmigration die Unterschiede im strukturellen Aufbau der kantonalen Systeme vermehrt als Problem für die betroffenen Kinder und ihre Familien erscheinen. Der aus diesen Entwicklungen resultierende Druck bewog die EDK im Jahre 1970 zur Verabschiedung eines Konkordats, mit welchem die Abstimmung zwischen den kantonalen Bildungssystemen verbessert werden sollte. Neben einer Reihe von Empfehlungen und Aussagen zu den Kooperationsformen als solchen enthielt es einen äußerst beschränkten Katalog von Verpflichtungen der Kantone zur Vereinheitlichung ihrer Schulgesetzgebung. Sie betrafen das Schuleintrittsalter, die Dauer der Schulpflicht, den Schuljahresbeginn sowie die Ausbildungsdauer ab Schuleintritt bis zur Maturitätsprüfung (Badertscher 1997, S. 195). Trotz der eher geringen Reichweite dieses ersten Anlaufs zu einer gewissen Abstimmung auch in struktureller Hinsicht erwies sich die Durchsetzung der Vereinbarung in den Kantonen als höchst hindernisreich und zeitraubend. Dabei stand der Implementation nicht bloß die Zurückhaltung mancher Regierungen im Wege, die im Konkordat den ersten Schritt zum Verlust ihrer Autonomie bezüglich Ausgestaltung der Bildung sahen. Vielmehr erforderte der Charakter des Konkordats als ein Staatsvertrag zwischen souveränen politischen Einheiten dessen Ratifizierung durch die einzelnen Vertragspartner, im vorliegenden Fall die Kantone. Das für die Ratifikation vorgesehene Prozedere ist kantonal unterschiedlich geregelt. In einigen Fällen erfolgt sie per Regierungsbeschluss, 535

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in knapp der Hälfte der Kantone entscheidet das kantonale Parlament über Beitritt oder Nichtbeitritt, in den übrigen muss die Frage obligatorisch – oder wenn das Referendum ergriffen wird – in einer Volksabstimmung entschieden werden. In solchen Fällen haben somit die Stimmberechtigten im Rahmen einer Referendumsabstimmung das letzte Wort – so etwa im Kanton Zürich, wo der Beitritt zum Konkordat im Jahr 1971 von einer Mehrheit der Stimmen unterstützt wurde. Auf dieses direktdemokratische Verfahren wird weiter unten noch näher einzugehen sein. Legt man die Überlegungen von Lange und Schimank (2004) zum Zusammenhang von Governance und gesellschaftlicher Integration zugrunde, so lassen sich die Vorgänge rund um das Konkordat von 1970 etwa wie folgt charakterisieren: Ein Governance-Regime, das auf der interkantonalen Ebene während einer langen Zeit durch das weitgehende Fehlen institutioneller Dynamik charakterisiert war und im Modus der wechselseitigen Beobachtung funktionierte, erfährt eine leichte Steigerung dieser Dynamik aufgrund gewisser Veränderungen des gesellschaftlichen Kontexts, kaum aber als Folge der dezidierten Gestaltungsabsichten bestimmter Akteure. Es kommt daher zu einer schwachen Form „wechselseitige[r] Möglichkeitsbeschränkungen zwischen Einheiten […], die deren Chancen der dauerhaften Selbstreproduktion erhalten oder erhöhen“ (Lange und Schimank 2004, S. 12). Der damit entstehende Kern einer „Rechtsgemeinschaft“ ist gekennzeichnet durch ein Gefälle zwischen stärkeren, das heißt mächtigeren, und schwächeren Einheiten. Ein wenig beachteter Nebeneffekt des Prozesses besteht im vorliegenden Fall immerhin darin, dass ein neuer Akteur ins Spiel kommt, dessen Gewicht in den folgenden Jahren stetig zunehmen sollte, nämlich das EDK-Generalsekretariat. In den ersten etwa 20 Jahren nach Verabschiedung des Konkordats entwickelte sich die institutionelle Dynamik mit einer höchst moderaten Intensität. Wohl ließ das Generalsekretariat Studien zu spezifischen Problembereichen und auch zur möglichen Entwicklung des schweizerischen Bildungswesens insgesamt erstellen, was eine ganze Reihe von – weiterhin nicht bindenden – Beschlüssen und Empfehlungen des EDK-Plenums zur Folge hatte. Zu weiteren Abkommen auf der Ebene eines Konkordats führte dies jedoch einstweilen nicht. Etwa ab 1990 jedoch verstärkte sich dann allerdings der Druck in Richtung Koordination und Integration. Zwei hauptsächliche Auslöser lassen sich dabei identifizieren. Zum einen willigten die zuständigen Stellen trotz etlicher Widerstände ein, sich einem OECD-Länderexamen zu unterziehen. Darin wurde dem schweizerischen Schulwesen zwar hohe Qualität attestiert. Bemängelt wurde jedoch die Komplexität seiner Strukturen (EDK 1989). Dabei, wie später auch in den internationalen Schulleistungstests, wurde deutlich, dass die Leistungsfähigkeit des nationalen Bildungswesens als Ganzes im internationalen Vergleich zur neuen Referenzgröße wird – zunächst im Rahmen der politischen Deutungskultur, im Zuge massenmedial erzeugter Aufmerksamkeit allmählich auch im Rahmen politischer Sozialkultur. Wenn im Zusammenhang des Länderexamens zunächst nicht ganz klar ist, ob man es schon mit eigentlichen, von außen einwirkenden Gestaltungsabsichten zu tun hat, sind solche in Bezug auf einen Vorstoß im nationalen Parlament zweifellos gegeben, der eine umfassende horizontale und vertikale Integration des schweizerischen Bildungswesens in

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einen nationalen Bildungsraum Schweiz forderte und letztlich auf eine Erweiterung der Kompetenzen des Bundes abzielte. In diesem bildungspolitischen Kontext nahm jedenfalls ein neues Konkordat zur Harmonisierung der obligatorischen Schule – kurz HarmoS – Gestalt an, das auf eine wesentlich weiter gehende Koordination, ja auf eine gewisse Standardisierung der kantonalen Systeme abzielt (EDK 2011). Es formuliert unter anderem verbindliche nationale Bildungsziele und entsprechende Bildungsstandards, legt die Dauer der Schulstufen fest (allerdings nicht deren innere Differenzierung), verlangt eine Harmonisierung der Lehrpläne auf der Ebene der Sprachregionen und legt den Grundstein zu einem systematischen, das gesamte schweizerische Bildungssystem einschließenden Bildungsmonitoring und damit zu einer fundamentalen Transformation des Regimes der Bildungsgovernance im Rahmen des Nationalstaats: In einem Mehrebenensystem, das von in der Volksschule über erheblichen Gestaltungsspielraum verfügenden Schulgemeinde (Hangartner und Heinzer 2016), über im Bereich der Bildung autonome Kantone, bis zur Ebene des Bundestaates reicht, werden Kompetenzen von den Einzelkantonen an eine neue, durch Vertrag etablierte „Rechtsgemeinschaft“ (Weber 1972, S. 201) übertragen. Dies ist das Resultat vergangener und zugleich Ausgangspunkt nachfolgender Handlungskoordination im Mehrebenensystem. Es macht daher zunächst den Anschein, als hätte sich das föderative Prinzip aus der politischen Kultur ebenso verabschiedet wie der Grundsatz der Subsidiarität. Politische Kultur scheint gegenüber der Rationalität modernen Bildungsmanagements kraftlos geworden zu sein und entsprechend in Governance-Analysen nichts mehr verloren zu haben. Zumindest zwei Beobachtungen sprechen gegen eine solche Beurteilung. Zum einen hat eine Mehrheit der Kantone im relativ kurzen Zeitraum zwischen 1995 und 2010 vor oder etwa zeitgleich mit der Verabschiedung des HarmoS-Konkordats die Schulgesetzgebung namentlich in Bezug auf das kantonale Governance-Regime angepasst – zumeist gemäß der Logik der neuen am New Public Management angelehnten Prinzipien, aber eben autonom, unter Wahrung der kantonalen Autonomie. Sieht man sich die entsprechenden Gesetzestexte, Erlasse und Ausführungsbestimmungen näher an, entdeckt man auch leicht deutliche Unterschiede. Die Zumutung einer zentralisierten Steuerung erscheint als kantonal „gebrochen“ und damit bis zu einem gewissen Punkt unterlaufen. Was auf den ersten Blick als vorauseilender Gehorsam angesichts einer nicht zu vermeidenden Vereinnahmung erscheinen könnte, erweist sich als Bekräftigung grundlegender Orientierungen. Die zweite Beobachtung hat mit der Auffassung des Begriffs der Ebenen in der Wortverbindung des „Mehrebenensystems“ zu tun. Diese Ebenen lediglich als aufeinander aufbauende Verwaltungsstufen zu verstehen, dürfte der Situation in manchen politischen Einheiten kaum voll gerecht werden. Im Fallbeispiel der Schweiz sind jedenfalls am Entscheidungsprozess nicht bloß Ministerien, das Personal der verschiedenen Verwaltungsstufen sowie eine Reihe oft wissenschaftsbasierter Experten beteiligt, sondern auch kantonale Parlamente und – zumindest in einigen Kantonen – die stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger. Wie sich deren individuellen Entscheide in Referenden nutzen lassen, um Indizien für die Wirksamkeit politischer Kultur zu finden, ist im nachfolgenden Abschnitt zu zeigen. 537

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5 Politische mind-sets als Rahmung von Governance In den Ausführungen zum Konzept der politischen Kultur wurde darauf Wert gelegt, diese nicht auf individuelle Einstellungen, Wahrnehmungen und Bewertungen in Bezug auf politische „Objekte“ zu reduzieren, sondern einerseits die ihnen zugrunde liegenden Orientierungen zu fokussieren und deren Objektivierung in politischer Praxis als notwendige Komponente politischer Kultur zu verstehen. Ein wesentlicher Aspekt solcher Praxis ist die Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess. Sie kann in verschiedenen Formen stattfinden, so etwa in der Unterstützung politischer Parteien, als Beteiligung an der Vernehmlassung zu Gesetzesentwürfen, als differenzierte Meinungsäußerung in Leserbriefen – oder eben ganz direkt als Zustimmung beziehungsweise Ablehnung einer Vorlage in einem Referendum. Solche Abstimmungen zu den im letzten Abschnitt beschriebenen Konkordaten haben unter anderem im Kanton Zürich stattgefunden, 1971 zum ersten und 2008 zum HarmoS-Konkordat. Hier ist es Sache des Souveräns, abschließend darüber zu bestimmen, ob die eigene Regierung eine interkantonale Vereinbarung ratifizieren und der Kanton damit Teil der erwähnten Rechtsgemeinschaft werden kann. Abgesehen von möglichen staatspolitischen Vorzügen haben Referendumsabstimmungen aus sozialwissenschaftlicher Sicht einen weiteren klaren Vorteil: Sie produzieren zumindest für die Forschenden ausgesprochen kostengünstige Daten zum politischen Verhalten2. Die Forschung braucht nicht mühsam Leserbriefe oder Vernehmlassungsantworten inhaltsanalytisch zu bearbeiten und auszuwerten, in denen ein Gemisch von Einstellungen, Meinungen und partikularen Interessenbezügen manifestiert, sondern sie bekommen von den zuständigen Behörden aggregierte quantitative Daten über das Entscheidungsverhalten der an der jeweiligen Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten. Selbstredend sorgt das Wahlgeheimnis dafür, dass die einzelnen Ja- oder Nein-Stimmen nicht ganz bestimmten Individuen zugeordnet werden können. Solches wäre gerade bei einem Vergleich über eine größssere Zeitspanne hinweg auch wenig sinnvoll. Im hier interessierenden Zusammenhang ist davon auszugehen, dass von Stimmberechtigten, die 1971 ein Ja oder Nein eingelegt hatten, nur noch ein verhältnismäßig geringer Teil überhaupt auch noch 2008 am Urnengang teilgenommen hat. Der Abstand zwischen den beiden Anlässen übersteigt bei weitem den einer Generation. Lohnt es sich da überhaupt, einen auf Referendumsdaten gestützten Vergleich anzustellen? Die Antwort lautet klar Ja, wenn man nicht Individuen, sondern Gemeinden als Analyseeinheiten definiert. Für jede dieser Einheiten – im Kanton Zürich gibt es davon 171 – kennen wir den Grad der Zustimmung, also den Anteil der Ja-Stimmen in den Referenden von 1971 und 2008 und können somit den statistischen Zusammenhang ermittelt. Und 2 Entsprechende Daten wurden denn auch in der Vergangenheit schon wiederholt im Zusammenhang mit gesamtschweizerischen Volksabstimmungen genutzt – nicht zuletzt im Falle spezifisch Governance-relevanter Vorlagen (Meier-Dallach et al. 1978; Nef 1979; Nef und Rosenmund 1986).

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dieser ist mit einem Korrelationskoeffizienten von r = .78 erstaunlich hoch. Diese zunächst etwas abstrakte Kennzahl lässt sich visuell in einem Diagramm veranschaulichen, in dem die Ja-Stimmenanteile jeder Gemeinde als Punkte im zweidimensionalen Koordinatensystem abgebildet sind.



Abb. 1 Streudiagramm des Ja-Stimmenanteils der Gemeinden des Kantons Zürich (n=171)

in den Referendumsabstimmungen von 1971 und 2008

Der Befund ist so eindeutig wie verblüffend: Denn nicht nur die an den Abstimmungen beteiligten Individuen haben in den Jahren zwischen 1971 und 2008 größtenteils gewechselt. Auch die Gemeinden haben ihren Charakter im Verlauf der 37 Jahre zum Teil drastisch verändert. Aus einst noch überwiegend agrarischen Gemeinden sind zum Beispiel Orte geworden, von denen aus viele Pendler Tag für Tag in die Stadt fahren. Generell hat das Gewicht des Dienstleistungssektors gegenüber der Landwirtschaft und der industriellen Fertigung zugenommen. Die Bevölkerungsstruktur hat sich als Folge der Zu- und Abwanderung teils massiv verändert. An einigen Orten musste das Schulwesen ausgebaut werden, um den Zustrom von Primarschülerinnen und Primarschülern bewältigen zu können, andernorts drohten Schulschließungen als Folge sinkender Bevölkerungszahl. Unter den eben genannten Voraussetzungen, so lässt sich vermuten, haben sich auch die individuellen und kollektiven Interessenbezüge in Schulfragen verändert. In einer Zeit des globalen Standortwettbewerbs, in welchem das Bildungsangebot zunehmend an 539

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Bedeutung gewinnt, mag sich die Frage nach Koordination, Vereinheitlichung und, ja, vielleicht gar Zentralisierung zu Beginn des 21. Jahrhunderts anders stellen als dreieinhalb Jahrzehnte zuvor, sind doch nun viele Arbeitsplätze stärker auf die globalisierte Wirtschaft ausgerichtet. Entwicklungen dieser Art mögen auch tatsächlich dazu beigetragen haben, dass die Zustimmung zum Konkordat 2008 in absoluten Zahlen etwas höher ausgefallen ist als 1971. Am relativen Ausmaß der Zustimmung beziehungsweise Ablehnung hat dies indessen wenig geändert. Um es in einem Wort zu sagen: In der Zeit zwischen den beiden Urnengängen hat ein sozialer Wandel stattgefunden, in dem sich so ungefähr alle strukturellen Parameter verändert haben, die man in den Blick nehmen kann. Aber in Bezug auf die (relative) kollektive Bereitschaft, einem interkantonalen Schulkonkordat beizutreten, scheint vieles beim Alten geblieben zu sein. Fast scheint es, als konstituiere sich die politische Gemeinde zumindest in der Schweiz als ein kollektiver Akteur, der sich weitgehend unbesehen seiner strukturellen Merkmale und auch unabhängig von den ihn zu einem bestimmten Zeitpunkt konstituierenden Individuen in Fragen der Ausgestaltung der überkantonalen Bildungsgovernance durch über die Zeit hinweg recht stabile „Orientierungen“ auszeichnet. Deren Bedeutung lässt sich mithilfe einiger explorativer Analysen illustrieren, die das Abstimmungsresultats von 2008 (HarmoS-Konkordat) zu erklären versuchen. Tab. 1

Regression der relativen Zustimmung zum HarmoS-Konkordat in den Gemeinden des Kantons Zürich (Referendumsabstimmung von 2008) auf strukturelle und politischkulturelle Faktoren (n = 171)

Merkmale der Gemeinden Anteil Beschäftigter im Agrarsektor Steuerkraft Anteil ausländische Wohnbevölkerung Anteil Berufsschüler an Wohnbevölkerung Anteil Mittelschüler an Wohnbevölkerung Anteil Hochschüler an Wohnbevölkerung Stimmenanteil Freisinnig-Demokratische Partei (FDP) in Parlamentswahlen 2007 Stimmenanteil Schweizerische Volkspartei (SVP) in Parlamentswahlen 2007 R2

r -.24 .52 .43 -.51 .22 .43 .78

Modell 1 Modell 2 Modell 3 Modell 4 -.13 -.09 -.10 .12 .01 .42*** .39*** .10 .32*** -.24*** -.14** -.41*** -.03 .11 .00 .22*** -.14 .33*** .26***

-.69

-.50*** .38

.33

.49

.70

Dabei zeigt sich zunächst anhand der bivariaten Korrelationen (r) in der zweiten Spalte der Tabelle, dass zwar mehrere der einbezogenen Variablen mit dem Abstimmungsergebnis auf Stufe Gemeinde verknüpft sind, der Zusammenhang sich aber da als besonders ausgeprägt erweist, wo man es nicht mit Strukturmerkmalen der Gemeinden zu tun hat, sondern mit Präferenzen für bestimmte politisch-programmatische, nicht zuletzt auch

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ideologische Orientierungen, wie es sich am Stimmenanteil von zwei politischen Parteien bei den vorangehenden nationalen Parlamentswahlen ausdrückt. In den weiteren Spalten werden Regressionsanalysen verglichen, die mit unterschiedlichen Variablenpaketen operieren: Modell 1 operiert mit einer Auswahl von Indikatoren, mit denen eine Stadt-Land-Dimension, Wirtschaftsstärke der Gemeinde sowie Öffnung zum internationalen Feld angenähert werden kann. Mit 38 % erklärter Varianz erweist sich die Erklärungskraft des Modells als eher mäßig. Ähnliches lässt sich in Bezug auf Modell 2 sagen, dessen Variablen die Bildungsschichtung der Gemeinden widerspiegeln (R 2 = .33). Die Berücksichtigung beider Variablenpakete in Modell 3 lässt die Erklärungskraft immerhin auf knapp 50 % ansteigen. Zu einer Art Quantensprung kommt es in Modell 4, in dem auch die erwähnten Parteipräferenzen Berücksichtigung finden, wobei die Erklärungsbeiträge der Strukturvariablen praktisch verschwinden. Eine Ausnahme in dieser Hinsicht stellt der Berufsschüleranteil an der Wohnbevölkerung dar, der weiterhin negativ mit der Zustimmung zu HarmoS korreliert. An der Erklärungskraft der beiden politisch-kulturellen Variablen vermag dies jedoch wenig zu ändern. Auch wenn diese – in der Tabelle nicht sichtbar – allein in die Regressionsrechnung einbezogen werden, sinkt der R 2-Wert nur unwesentlich. Der Befund lautet somit: Die Befürwortung beziehungsweise Ablehnung des HarmoS-Konkordats im Kanton Zürich hängt wesentlich von den parteipolitischen Orientierungen ab, die in einer Gemeinde vorherrschen – mehr jedenfalls als von deren strukturellen Charakteristika. Oder operationaler ausgedrückt: Die Mobilisierungskraft der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) einerseits und der Schweizerischen Volkspartei (SVP) anderseits „erklärt“ einen guten Teil des Verhaltens der Stimmberechtigten in den beiden Urnengängen. Man mag einwenden, das Resultat sei eine unmittelbare Folge der Stellungnahmen und propagandistischen Aktivitäten der unmittelbar engagierten parteipolitischen Akteure im Abstimmungskampf von 2008. Tatsächlich hatten beide Parteien klar befürwortende (FDP) beziehungsweise ablehnende (SVP) Parolen ausgegeben. Die Erklärung greift jedoch insofern zu kurz, als auch die anderen größeren Parteien – Sozialdemokratische Partei, Christlichdemokratische Volkspartei und im Falle der zweiten Abstimmung auch die Grünen – klar zur Vorlage Stellung bezogen haben. Wie weitere Modellrechnungen ergeben, vermag das Gewicht keiner dieser Parteien einen wesentlichen Beitrag zur Erklärung des Abstimmungsergebnisses auf Gemeindestufe zu leisten. Plausibler – und im Hinblick auf die Stabilität im Zeitraum von 1971 und 2008 auch kohärenter – ist ein Erklärungsansatz, der den weiteren historischen Zusammenhang in Rechnung stellt: Die FDP repräsentiert jene liberale Strömung, die sich im 19. Jahrhundert um den Aufbau des modernen Schulwesens als einer im wesentlichen nationalen Einrichtung verdient gemacht hat. Sie steht somit in der Tradition einer Orientierung, die sowohl das Bildungswesen als integrierten Bestandteil eines nationalen Bundesstaats propagiert (und entsprechend dessen überkantonale Koordination und Integration gefördert), als auch die weitere Modernisierung der Bildungsinstitution stets unterstützt hat. 541

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Diesen Bestrebungen widersetzten sich im 19. Jahrhundert konservative Kräfte, die sich parteipolitisch namentlich in katholisch orientierten Parteien formierten. Die Mobilisierungskraft der daraus hervorgehenden Christlichdemokratischen Volkspartei (CVP) nahm in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts stetig ab. Parallel zu ihrem Bedeutungsverlust erfolgte der Aufstieg der überhaupt erst nach 1970 gegründete SVP zur wählerstärksten Partei. Es ist davon auszugehen, dass diese das ursprünglich stark konfessionell gebundene modernisierungskritische Potential zu absorbieren vermochte. Falls diese Annahme zutrifft und die Abstimmungsergebnisse tatsächlich Ausdruck politischer Kultur sind, so ergeben sich daraus interessante Folgerungen in Bezug auf den Ansatz der Educational Governance. Zum ersten wird deutlich, dass es nicht die eine politische Kultur gibt, sondern dass in einem gegebenen Kontext mehrere Kulturen koexistieren, von denen von Fall zu Fall die eine oder andere dominieren kann. Dies impliziert, zweitens, dass Prozesse der Interdependenzbewältigung auch von Fall zu Fall – nicht nur von Land zu Land, sondern auch von Kanton zu Kanton und von Gemeinde zu Gemeinde – unter je eigenen Rahmenbedingungen ablaufen, unter denen institutioneller Wandel eher unterstützt oder eben behindert werden kann. Wie der Vergleich zwischen zwei recht weit auseinander liegenden Ereignissen weiter zeigt, scheinen die jeweiligen Kulturen auch ein gutes Stück weit von den konkreten individuellen Akteuren unabhängig zu sein. Die – in diesem Fall lokale – politische Kultur überträgt sich über Zeit hinweg von früheren auf heutige Träger – unbesehen der Art und des Ausmaßes, in dem sich letztere von ersteren unterscheiden mögen.

6 Fazit Wohl zu Recht weist Schimank darauf hin, dass sich die Governance-Forschung größtenteils der Meso-Ebene sozialer Ordnung widmet. Dies erlaubt ihr einen realistischen Blickwinkel einzunehmen, das heißt sich mit Akteuren mit realen Gestaltungschancen zu befassen, birgt jedoch die Gefahr in sich, dass Mikro- wie auch Makroebene aus dem Blick geraten (Schimank 2007, S. 234). Diese Einschätzung lässt sich auf dem Hintergrund des vorliegenden Beitrags etwas näher präzisieren: Auf die Meso-Ebene fokussierende EG-Forschung hat ohne Zweifel in wissenschaftlich-analytischer Hinsicht unseren Erkenntnisstand betreffend Voraussetzungen, Verlauf und Ergebnisse von EG-Prozessen erheblich erweitert und möglicherweise auch für das politisch-praktische Handeln neue Orientierungspunkte und Reflexionsansätze hervorgebracht. Allerdings dürften nicht wenige dieser Analysen zu kurz greifen, so lange sie nicht auch den politisch-kulturelle Rahmen von Governance systematisch miteinbeziehen. Denn das Konzept der politischen Kultur gestattet es einerseits den Begriff von Governance-Regimes, verstanden als Institutionen, auf einer Makro-Ebene jenseits der Intentionen, Interessen und Ressourcen der beteiligten Akteure wie auch jenseits der damit verbundenen Regelsysteme so zu fassen, dass auch historisch akkumulierte Wis-

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sensbestände in den Blick treten. Und zugleich wird damit auf der Mikro-Ebene sichtbar, wie die politische Soziokultur nicht bloß auf internalisierten Werten und Normen beruht, sondern auch auf Überzeugungen, die nicht zuletzt die Existenz besagter Institutionen als kulturelle „Modelle“ zum Inhalt haben.

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Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext Versuch einer Systematisierung Winfried Moser und Andreas Baierl

Zusammenfassung

Im vorliegenden Artikel wird herausgearbeitet, entlang welcher regelungsstrukturellen Dimensionen sich Bildungssysteme theoretisch klassifizieren lassen und welche dieser Dimensionen empirisch (mit PISA-Daten der Jahre 2000 bis 2015) nachweisbar sind. Es kann gezeigt werden, dass ein großer Teil der regelungsstrukturellen Varianz europäischer Schulsysteme durch drei Regelungsstruktur-Dimensionen erklärbar ist – durch (1) das Ausmaß, (2) den Schwerpunkt und (3) die Interaktionsgebundenheit von Schulautonomie. Ad (1): Das Ausmaß der Schulautonomie wird durch zwei idealtypische Extremfälle umgrenzt, in denen entweder (a) zentrale Bildungsbehörden oder (b) autonome Schulen sowohl organisatorische als auch pädagogische Handlungsfelder dominieren. Diese Dimension erklärt den größten Teil (rund die Hälfte) der unterschiedlichen Regelungsstrukturen in europäischen Schulsystemen. Ad (2): Wenn schulorganisatorische und pädagogische Belange von unterschiedlichen Akteuren dominiert werden, ergeben sich idealtypisch zwei diametrale Schwerpunkte der Schulautonomie: (a) Im einen Fall arbeiten pädagogisch autonome Lehrende unter strukturellen Rahmenbedingungen, die durch die Schulbehörden gesetzt wurden („heteronome Steuerung“), (b) im zweiten Fall setzen organisatorisch autonome Schulen pädagogische Vorgaben der Bildungsbürokratie um („neue Steuerung“). Diese zweite Dimension repräsentiert das neoliberale Narrativ des Übergangs von der Input- zur Outputsteuerung durch Autonomie und Accountability. Sie ist empirisch zwar zweifelsfrei identifizierbar, erklärt aber nur einen sehr geringen Teil (2,5 %) der Varianz der Regelungsstrukturen europäischer Schulsysteme. Ad (3): Wenn die beiden HauptakteurInnen für eine Entscheidungsfindung interagieren müssen, ergibt sich Interaktionsgebundenheit. Diese ist umso stärker, für je mehr Handlungsfelder es geteilte Verfügungsrechte gibt. Die Interaktionsgebundenheit erklärt einen beträchtlichen Teil (rund ein Drittel) der regelungsstrukturellen Varianz. Dieser Befund überrascht, weil empirische Analysen und politische Diskurse zum Thema Regelungsstrukturen bislang in erster Linie auf das Ausmaß der Schulautonomie sowie auch auf das oben genannte neoliberale Narrativ fokussieren, während die Frage der Interaktionsgebundenheit außen vor bleibt. Diese Arbeit soll dazu anregen, den © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_25

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Winfried Moser und Andreas Baierl

Faktor Interaktionsgebundenheit in Zukunft verstärkt empirisch zu bearbeiten. Jedes nationale Schulsystem nimmt in einem durch diese drei Dimensionen aufgespannten Koordinatensystem zu einem gegebenen Zeitpunkt eine bestimmte Position ein. Diese „Governance-Koordinaten“ werden hergeleitet und veröffentlicht. Damit soll eine Basis für internationale oder zeitliche Vergleiche gelegt werden, die sich mit der Frage befassen, wie sich Veränderungen von Regelungsstrukturen auf die Leistungsstruktur von Schulsystemen auswirken. Schlüsselbegriffe

Regelungsstrukturen, Schulautonomie, neue Steuerung, heteronome Steuerung, Interaktionsgebundenheit, Verfügungsrechte, Korrespondenzanalyse, PISA

Einleitung Der vorliegende Beitrag gliedert sich in zwei Teile: Im ersten, theoretischen Teil des Artikels wird herausgearbeitet, (a) warum im Educational-Governance-Diskurs der Begriff der „Steuerung“ durch „Regelungsstruktur“ ersetzt wird und welche AkteurInnen mit welchen Verfügungsrechten in welchen Handlungsfeldern die Regelungsstruktur eines Bildungssystems konstituieren und (b) entlang welcher regelungsstrukturellen Dimensionen sich Bildungssysteme theoretisch klassifizieren lassen. Das theoretisch aufbereitete Konstrukt wird dann im zweiten, explorativen Teil auf seinen empirischen Gehalt überprüft. Dabei wird anhand von Daten aus den PISA Studien der Jahre 2000 bis 2015 geklärt, welche Dimensionen von Regelungsstrukturen im europäischen Kontext empirisch vorzufinden sind. Wir konzentrieren uns mit dieser explorativen Vorgehensweise – wie von Lange und Schimank (2004, z.n. Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 67) eingefordert – auf empirisch sichtbare Umgestaltungen (und Unterschiede) von Regelungsstrukturen in europäischen Staaten. Dieser Artikel möchte einem zentralen Anliegen der Governanceforschung zuarbeiten, indem er aufzeigt, wie mittels einiger weniger, theoretisch begründbarer Dimensionen von Regelungsstrukturen ein großer Teil der regelungsstrukturellen Varianz europäischer Schulsysteme erklärt werden kann (soweit diese international vergleichbar gemessen werden). Jedes Schulsystem nimmt im Koordinatensystem dieser Dimensionen zu einem gegebenen Zeitpunkt eine bestimmte Position ein. Diese „Governance-Koordinaten“ werden hergeleitet und veröffentlicht. Damit soll eine Basis für internationale oder zeitliche Vergleiche gelegt werden, die sich mit der Frage befassen, wie sich Veränderungen von Regelungsstrukturen auf die Leistungsstruktur (den Output) von Schulsystemen auswirken (vgl. Brüsemeister 2008, S. 192, 197; Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 160).

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

1

Theorie der Regelungsstrukturen

1.1

Begriffliche Grundelemente einer Beschreibung von Regelungsstrukturen

549

Der Begriff der Regelungsstruktur gehört zur Begriffswelt der Educational Governance, die in den letzten Jahren auch in den deutschsprachigen Raum Einzug gehalten hat und sich mit der Frage befasst, wie Bildungsorganisationen gezielt gestaltbar sind, wenn gleichzeitig AkteurInnen Leistungen nur in Interdependenz mit anderen erbringen können. Aufgrund des Mehrebenencharakters des Schulsystems arbeiten „SpezialistInnen“ auf unterschiedlichsten Ebenen am „kollektiven Gut Schule“: SchülerInnen, Eltern, LehrerInnen, die Schulleitung, die Schulverwaltung, die Schulinspektion, externe BeraterInnen und schließlich die Bildungspolitik. Brüsemeister (2008, S. 193) merkt an, dass es „in der klassischen Sicht von Steuerung […] eine herausgehobene AkteurIn [gibt], der die Beliebigkeit der Handlung anderer AkteurInnen einzuschränken sucht, [während] Governance von vornherein mit der Selbsttätigkeit [der] AkteurInnen [rechnet]“ – zurecht, denn aus systemtheoretischer Perspektive ist die Schule nach Wacker et al. (2013, S. 120) „[…] eine lose gekoppelte, technologiearme und nur schwer von außen zu steuernde Organisation […], wobei die Beziehungen zwischen den einzelnen [hierarchisch gegliederten] Ebenen […] als eher schwach [charakterisiert werden]. Für die Implementation von Innovationen bedeutet dies, dass Veränderungsabsichten nicht bruchlos realisiert werden können und linear strukturierte Wirkmodelle nur eine begrenzte Gültigkeit besitzen.“ Etwas deutlicher werden Czada und Schimank (2000, z.n. Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 24): „Für politische Akteure ist die Gestaltbarkeit sozialer Ordnungsstrukturen eine notwendige Fiktion.“ Hinzufügen möchte man: Aufgrund der staatlichen Kontrollschwäche können LehrerInnen auch dann bedarfsorientiert handeln, wenn sie es eigentlich gar nicht dürften. Damit sind auch die wichtigsten AkteurInnen an den entgegengesetzten Enden des hierarchisch organisierten Spektrums benannt, auf die sich die vorliegende Analyse konzentriert: LehrerInnen und Schulleitung als VertreterInnen der Schule einerseits sowie die hierarchisch übergeordneten Ebenen lokaler, regionaler und nationaler Behörden als VertreterInnen des Staates andererseits (Brüsemeister 2008, S. 194). Diese beiden Ebenen erzeugen und gestalten in einer antagonistischen Kooperation als ungleiche, aber gleichrangige und zwangsverbundene AkteurInnen die Regelungsstruktur eines Schulsystems (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 166). Eine Sonderstellung nimmt der Schulgemeinschaftsausschuss ein, der wegen seines übergreifenden Charakters sowohl der schulischen als auch der überschulischen Ebene zuzuordnen ist und deshalb als ein die beiden Ebenen überspannender und somit interaktionsgebundener Akteur klassifiziert wird.1

1 Sicherlich wäre eine Einbeziehung weiterer AkteurInnen spannend, wie etwa der SchülerInnen, die zweifellos ebenfalls an der „Herstellung von Schule“ beteiligt sind. Da die vorliegende Arbeit 549

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Winfried Moser und Andreas Baierl

Die Handlungsfelder der AkteurInnen lassen sich in primäre und sekundäre Handlungsvollzüge unterteilen. Die primären Handlungsvollzüge betreffen die Leistungserstellung, also die Organisation des Lernens und des Unterrichts (Leistungsbewertung, Disziplinarmaßnahmen, Lehrplan, Fächerangebot, Lehrmittel) – die Pädagogik. Die sekundären Handlungsvollzüge beziehen sich auf die Administration von Schulen (Finanzen, Ausstattung, Personal). Diese beiden Bereiche sind nach Rürup (2007, S. 129) „[…] eine allgemeingültige und policy-unabhängige Differenzierung von Entscheidungsfeldern der Organisation von Schule.“ In diesem Referenzrahmen bewegen sich viele internationale Untersuchungen zum Thema Bildung – etwa die PISA-, INES- oder TALIS-Erhebungen (OECD 2012, S. 510; OECD 2009, S. 37; OECD 2004, S. 423–438). Obwohl zwischen Schulbehörden und LehrerInnenschaft faktisch ein hierarchisches Gefälle – eine „Principal-Agent-Beziehung“ (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 99) besteht, sind in schulischen Mehrebenensystemen die „Verfügungsrechte“ zum Treffen von Entscheidungen in den oben genannten Handlungsfeldern zweiseitig asymmetrisch verteilt: Einerseits hat der Staat normative Verfügungsrechte, weil er als Akteur der Bildungspolitik legitimiert ist, Lehrkräften Handlungsanweisungen zu geben. Andererseits kann der Staat nicht selbst unterrichten, wodurch den Lehrkräften die faktische Verfügungsgewalt zukommt – sie können die Handlungsanweisungen des Staates unterlaufen, indem sie ihre exklusiven pädagogischen Vermittlungsfähigkeiten ausspielen und die staatliche Kontrollschwäche ausnützen (Brüsemeister 2008, S. 197; vgl. auch den Begriff der „Interdependenzunterbrechung“ bei Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 173, 190, 290). Es sind also Verfügungsrechte von Verfügungsmöglichkeiten zu unterscheiden.

1.2

Theoretische Klassifikation von Regelungsstrukturen

Aus den theoretisch möglichen Kombinationen einzelschulischer und schulbehördlicher AkteurInnen mit ihren Verfügungsmöglichkeiten in den Handlungsfeldern Schulorganisation und Unterrichtsgestaltung lassen sich drei idealtypische Regelungsstruktur-Dimensionen ableiten: (1) das Ausmaß, (2) der Schwerpunkt und (3) die Interaktionsgebundenheit der Schulautonomie. Diese drei Dimensionen sind als Kontinuen zwischen jeweils zwei idealtypischen Ausprägungen konzipierbar, entlang derer nationale Schulsysteme verortet werden können. 1. Das Ausmaß der Schulautonomie ist durch die Antagonisten bürokratische und schulautonome Steuerung umgrenzt – in den beiden (hypothetischen) Extremfällen liegt sowohl der organisatorische als auch der pädagogische Bereich in den Händen ein und derselben AkteurIn: Entweder ist das (a) eine zentrale Bildungsbehörde (Bürokratisches Modell mit UnterrichtsbeamtInnen) oder (b) die beiden Bereiche werden durch autoaufgrund ihres internationalen Fokus auf vergleichbare Daten angewiesen ist, muss die Analyse aber auf die vorgenannte Dichotomie beschränkt bleiben.

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

551

nome Schulen gesteuert (Professionsmodell). Die jeweils zuständige AkteurIn ist also sowohl für Lehrplan, Leistungsbewertung und Disziplinarmaßnahmen, als auch für Personalagenden, Mittelbereitstellung und -verwendung zuständig. 2. Der Schwerpunkt der Schulautonomie beschreibt Konstellationen, in denen Verfügungsrechte über schulorganisatorische und pädagogische Belange bei unterschiedlichen AkteurInnen liegen. Wiederum sind zwei gegensätzliche Idealtypen denkbar: (a) Im ersten Fall obliegt die Unterrichtsorganisation den Lehrenden und die Schulorganisation den Schulbehörden (heteronomer Strukturtypus nach Scott 1965), (b) im zweiten Fall setzen organisatorisch autonom agierende Schulen im pädagogischen Handlungsfeld bildungsbürokratische Vorgaben um. Dieser Strukturtypus kann unter dem Begriff „neue Steuerung“ gefasst werden. 3. Die Interaktionsgebundenheit der Regelungsstrukturen ergibt sich aus dem Ausmaß, in dem die beiden AkteurInnen für eine Entscheidungsfindung miteinander interagieren müssen. Wiederum sind zwei Typen denkbar: (a) Wenn es nur eine dominante AkteurIn gibt (sh. Dimension 1) oder wenn die AkteurInnen jeweils unterschiedliche Handlungsfelder dominieren (sh. Dimension 2), ist die Interaktionsgebundenheit niedrig. (b) Wenn hingegen in vielen Handlungsbereichen beide AkteurInnen gemeinsam Entscheidungen treffen dürfen (müssen), dann entsteht durch die geteilten Verfügungsrechte die Notwendigkeit zur Interaktion. Diese Konstellation ist durch eine hohe Interaktionsgebundenheit gekennzeichnet und entspricht dem, was Scott (1982) als „joint“-Typus von heteronomen und autonomen Systemen abgegrenzt hat. Nachfolgend werden theoretische und empirische Befunde zu den angeführten Dimensionen von Regelungsstrukturen besprochen.

1.3

Das Ausmaß der Schulautonomie

Eine verbreitete Argumentationsfigur zur Wirkungsweise von Schulautonomie verläuft wie folgt: Aufgrund des asymmetrischen Zugangs zu bildungsprozessrelevanten Informationen können die LehrerInnen selbst am besten beurteilen, welche pädagogischen Handlungen in konkreten Unterrichtssituationen im Klassenzimmer angemessen sind. Wenn es um pädagogisches Handeln geht, ist die unmittelbare Reaktion des Lehrenden dem Bildungsprogramm der Schulbehörde überlegen. Werden also LehrerInnen durch Schulautonomie zu bedarfsgerechtem Handeln ermächtigt, dann hebt das die pädagogische Qualität und somit die SchülerInnenleistungen: „A growing belief that schools need to be empowered to better meet the needs of students and families has led to increasing attention on the issue of school autonomy.“ (OECD 2009, S. 36) Tatsächlich belegen zahlreiche Befunde einen klaren Zusammenhang zwischen der Prävalenz von Schulautonomie in einem Bildungssystem mit dessen „Performance“ (vgl. OECD 2010, S. 41, OECD 2011, S. 2). Diese beziehen sich jedoch in der Regel auf Zusammenhänge auf der Makroebene. Über die Richtigkeit der Individualhypothese, dass tatsächlich 551

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Winfried Moser und Andreas Baierl

erst eine hohe Autonomie der Einzelschule bedarfsgerechtes, pädagogisch qualitätvolles Handeln im Klassenzimmer ermöglicht und zu besseren Schülerleistungen führt, ist damit allerdings noch nichts gesagt. Auf die Grenzen der hierarchischen Steuerbarkeit von Schulsystemen durch die Interdependenzunterbrechung wurde bereits weiter oben verwiesen. Überdies fehlen empirische Belege für die Gültigkeit der Individualhypothese: Nikolai und Helbig (2013) liefern einen Überblick über die vorliegenden empirischen Ergebnisse auf Makro- und Mikroebene und untersuchen für Deutschland mittels eines Mehrebenenmodells, ob Unterschiede in der Nutzung von erweiterten Entscheidungsbefugnissen auf Ebene der Schulstandorte tatsächlich einen Einfluss auf die Kompetenzen der in PISA getesteten SchülerInnen haben. Auf Basis ihrer Analysen stellen sie einen Zusammenhang zwischen Schulautonomie und Schulleistungen gänzlich in Abrede – selbst im Falle von Ergebnisverantwortlichkeit durch Evaluation. Berechnungen der OECD bestätigen dies generell für OECD-Staaten: „On average across OECD countries, a very low proportion of the variation in performance is explained by differences in how schools are governed. Only 1 % of the performance variation is attributable solely to differences in how schools are governed and 5 % is attributable to both the governance of schools and socio-economic background. Thus, most of the weak relationship between performance differences and differences in the governance of schools is related to differences in socio-economic background among schools.“ (OECD 2010, S. 43, Herv.d.Verf.) Die Individualhypothese ist also theoretisch schwer argumentierbar und empirisch nicht belegt. Unter diesen Umständen aus den Makro-Korrelationen abzuleiten, dass eine Autonomisierung einzelner Schulstandorte zu einem effektiveren Unterricht und höheren SchülerInnenleistungen führt, ist ein ökologischer Fehlschluss. Da der methodologische Individualismus hier nicht weiterführt, wird ein makrosoziologischer Erklärungsansatz vorgeschlagen, in dem der Grad der Schulautonomie als makroskopisches Systemmerkmal verhandelt wird, das nicht vollständig aus den Eigenschaften der Einzelkomponenten des Systems erklärbar ist. Eliot Freidson unterscheidet auf der Makroebene drei gesellschaftliche Steuerungslogiken: (1) den Markt, der mittels ungehindertem Wettbewerb Innovation sicherstellt und so für vielfältige, qualitätvolle und günstige Güter und Dienstleistungen sorgt und in dem der Konsument nach Kostengesichtspunkten entscheidet, (2) die bürokratische Organisation, in der die Produktion und Verteilung von Gütern und Dienstleistungen anhand eines elaborierten Regelwerks von Managern nach Effizienzgesichtspunkten geplant werden und schließlich (3) die Professionslogik, in der spezielle, gesellschaftlich besonders wichtige Dienstleistungen ausschließlich von Personen mit umfangreicher Ausbildung angeboten werden dürfen, die aufgrund ihrer Monopolstellung ihre Tätigkeit selbst organisieren und kontrollieren können und in der eine Berufsethik die Qualität der Dienstleistung und das Klientenwohl über die Profitmaximierung stellt und so den Missbrauch dieser exklusiven Rechte verhindert. (Freidson 2001, S. 1f.) Gegenüber dem Markt und der Bürokratie, die als Handlungslogiken im öffentlichen Diskurs sehr präsent und theoretisch gut fundiert sind, fristet die Profession – Freidsons

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553

„dritte Logik“ – ein Schattendasein und gerät zunehmend unter Druck: „For decades now, the popular watchwords driving policy formation have been ‚competition‘ and ‚efficiency‘, the first referring to competition in a free market, and the second to the benefits of the skilled management of firms. Those watchwords are being invoked in aggressive campaigns to change profoundly the governing and staffing of schools and universities, health, welfare, legal, and other institutions in which professionals perform key functions.“ (Freidson 2001, S. 1f.) Ähnlich argumentiert Jal Mehta (2013) in seiner Abhandlung über den geringen Professionalisierungsgrad der US-amerikanischen LehrerInnenschaft. Starke Professionen weisen nach Mehta Merkmale auf, die US-amerikanischen LehrerInnen fehlen: (a) Unqualifizierte BerufsanwärterInnen können an der Berufsausübung gehindert werden („social closure“), (b) auf Basis kooperativer Weiterentwicklung schaffen und definieren die Mitglieder der Profession selbst die fachspezifischen Wissensbestände („well developed knowledge base“) und setzen sich (c) selbst durch geeignete Verfahren (z. B. Peer-Review-Prozesse) hohe Qualitätsstandards. Überdies muss (d) das für die Berufsausübung vorausgesetzte Fachwissen in einer langen, standardisierten Ausbildung erworben werden. (Mehta 2013, S. 23) Letztlich führen diese Merkmale (e) zur gesellschaftlichen Anerkennung einer Profession – nicht nur in rechtlicher, sondern auch in moralischer Hinsicht – im Sinne von öffentlichem Respekt und Vertrauen (Mehta 2013, S. 124). Berufliche Handlungsautonomie bildet somit sowohl bei Freidson als auch bei Mehta ein zentrales Merkmal von Professionen, nicht jedoch ihr konstituierendes Element.2 Vielmehr ergibt sich Autonomie aus der Monopolposition der Profession (Freidson) oder aus ihrer moralischen oder kulturellen Machtposition (Mehta), nicht jedoch aus einer bürokratischen Vorgabe. Eine gesamtstaatlich hohe Schulautonomie ist somit ein Indikator für eine starke berufliche und gesellschaftliche Position einer Profession, die dann die pädagogische Qualität und damit die SchülerInnenleistungen durch das Zusammenwirken ihrer Eigenschaften beeinflusst. Deshalb zeigen sich zwar auf Makroebene Zusammenhänge zwischen der Autonomie und der Leistungsstruktur eines Schulsystems, nicht aber bei einem intrastaatlichen Vergleich zwischen Schulstandorten. Die LehrerInnen einer einzelnen Schule können keine Profession bilden und sei diese Schule noch so autonom.

2 Aus diesen Befunden folgt, dass die Frage, ob mit einer von der Bildungsbürokratie verordneten Autonomisierung von Schulen die Professionsbildung des LehrerInnenberufes befördert werden kann, eher mit nein beantwortet werden muss. Ein Beispiel für einen solchen Versuch sind die Autonomie-Reformen der 1990er-Jahre in Österreich, die Altrichter und Heinrich (2007, S. 84) als „Nachwehe einer professionalistischen Reformstrategie“ bezeichnen. Trotz dieser Reformen sind österreichische Schulen derzeit im internationalen Vergleich wenig autonom, vor allem in schulorganisatorischer Hinsicht. Dieses Indiz für den geringen Professionalisierungsgrad der österreichischen LehrerInnenschaft korreliert auch – ganz wie von Mehta (2013, S. 23, 124) theoretisch aufgezeigt und auf Basis von TALIS-Daten empirisch belegbar (Moser und Lindinger 2014, S. 68) – mit schwach ausgeprägten kooperativen und innerprofessionell geregelten Standards für Evaluation und Unterrichtsentwicklung. 553

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Im Falle einer gesamtstaatlich niedrigen Schulautonomie unterliegt das Schulsystem einer staatlich forcierten, bürokratischen Steuerungslogik mit hierarchischer Kontrolle und Prozessstandardisierung. Die idealtypische bürokratische Steuerung minimiert individuelle Ermessensspielräume im Dienste der Berechenbarkeit und Verlässlichkeit und wirkt so – das ist ihre positive Seite – unverantwortlicher Willkür entgegen. Im Rahmen professionstypischer Tätigkeiten spielt allerdings die individuelle, auf Ausbildung und Erfahrung beruhende Urteilskraft eine zentrale Rolle (Freidson 2001, S. 218). „In Luhmanns Worten: ‘Der Arzt muss verschreiben oder operieren, der Richter muss die vorgetragenen Fälle entscheiden und der Lehrer muss die Fragen der Schüler beantworten und Leistungen zensieren; (und) bei allen Möglichkeiten der Vertagung oder des routinierten Zeitgewinns bleibt ein Rest von Unsicherheit, der durch Entschlusskraft zu überwinden ist.‘“ (Luhmann z.n. Kurtz 2011, S. 36) Durch bürokratische Steuerung werden die professionellen Tätigkeiten und deren Ergebnisse grundlegend verändert. Wo es um den Dienst am bedürftigen Individuum geht, um die „menschen-verändernde“ Arbeit3 des Professionellen, da birgt Standardisierung die Gefahr, die Dienstleistung auf breite Durchschnittsbedürfnisse zuzuschneiden, während jene, die aus der Norm fallen, keine Berücksichtigung finden (vgl. Freidson 2001, S. 218). Ausgehend von diesen Argumenten ist zu erwarten, dass von starken Lehrerprofessionen getragene Schulsysteme die Bedürfnisse von leistungsstarken oder leistungsschwachen „AusnahmeschülerInnen“ besser berücksichtigen können, während bürokratische Systeme besser auf die Bedürfnisse von „NormalschülerInnen“ zugeschnitten sind.

1.4

Der Schwerpunkt der Schulautonomie

Beginnend mit den 1980er- und spätestens seit den 1990er-Jahren sind im Bereich der schulischen Regelungsstrukturen europaweit deutliche Verwerfungen zu verzeichnen. Im Rahmen des „New Public Management“ (NPM, „neue Steuerung“) kam es – nicht aus pädagogischen, sondern aus effizienzorientierten, betriebswirtschaftlichen Beweggründen – zu einer gleichzeitigen Begrenzung und Erweiterung staatlicher bzw. schulischer Aufgaben:

3 Luhmann hat in den 1970er-Jahren, im Rahmen einer umfangreichen, bislang unveröffentlichten „Theorie des Erziehungssystems“ gegenüber dem bereits damals zunehmend inflationären Gebrauch des Professionsbegriffes für Tätigkeiten mit anforderungsreichen Ausbildungen, im Anschluss an Everett C. Hughes die Profession problembezogen definiert. Als zentrales Merkmal begriff er die Arbeit an Individuen in Form eines „people-changing“. Da der Praktiker unmöglich alles wissen kann, was zur optimalen Fallbearbeitung notwendig ist, ist die professionelle Tätigkeit dadurch gekennzeichnet, in Situationen des Unwissens zu entscheiden. Mit diesem problembezogenen Ansatz bestimmt er – entgegen anderen Ansätzen – den Lehrerberuf sehrwohl als Profession – allerdings mit dem Verweis, dass die professionelle Komponente hier von unten nach oben abnimmt (Kurtz 2011, S. 33–37). Vertreter der Profession sind also nicht zuvorderst die GymnasiallehrerInnen, deren Fachwissen nicht im eigentlichen Sinne „menschen-verändernd“ ist, sondern die PädagogInnen in der Volksschule oder im Kindergarten, deren zentrale Qualifikation das pädagogische Vermittlungswissen ist.

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

555

Im Zuge von Schulautonomiereformen hat man „inputorientierte“ Steuerungsmechanismen – wie etwa Lehrpläne, deren Effektivität schon länger diskutiert und durch verschiedene Studien in Frage gestellt wurde – unter der Devise „Rückbau der Detailsteuerung“ zunehmend durch neue, an messbaren „Outputs“ ausgerichtete Interventionen ersetzt (Schober et al. 2012, S. 112). Legitimiert durch eine empirisch, diskursiv oder gar demokratisch kaum abgesicherte „Förderung des öffentlichen Wohls“ etablierte man mittels flächendeckender Evaluationen, SchülerInnenleistungstests, zentraler Abschlussprüfungen und neuer Schulinspektionen vielerorts neue Bildungsstandards für Schulen (Brüsemeister 2008, S. 192), deren neue „Ergebnisverantwortlichkeit“ („accountability“) gleichsam als „Preis“ für die neue Unabhängigkeit herausgestellt wurde (OECD 2010, S. 68; 2012, S. 500; Nikolai und Helbig 2013). Dieses Narrativ verschleiert mehr als es offenbart. Zum ersten ist der postulierte Wandel der Steuerungsmechanismen von der Input- zur Outputsteuerung – die beiden Begriffe stammen aus der Produktionswirtschaft – inhaltlich nicht schlüssig, denn sowohl Lehrpläne als auch Bildungsstandards sind behördlich definierte Ausbildungsziele, beide sind „Inputmaßnahmen“ (Kussau und Brüsemeister 2007a), wobei allerdings die Erfüllung Letzterer von den Schulbehörden bis ins Detail überprüft werden kann, während die Leistungsbewertung anhand der in Lehrplänen definierten Bildungsziele den LehrerInnen überlassen blieb. Der postulierte „Rückbau der Detailsteuerung“ führte also zu keinem Rückgang von Steuerung an sich (Kussau und Brüsemeister 2007b, S. 42; OECD 2012, S. 500f.). Vielmehr ist es zu einem Ausbau der Detailsteuerung und einem Rückbau pädagogischer Autonomie gekommen. Die Unabhängigkeit der Schulen, für die der „Preis“ der Ergebnisverantwortlichkeit zu bezahlen sei, war in vielen Schulsystemen ja keineswegs neu. Der erste Akt der NPM-Reformen war es, in Staaten mit sehr autonomen Schulen – d. h. in Staaten mit starken Professionen – Rechenschaftspflichten einzuführen (Coghlan und Desurmont 2007, S. 50). Arnott (2000, z.n. Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 53) resümiert den Zeitraum Mitte der 1980er Jahre (seit Thatcher) bis Ende der 1990er Jahre mit der Kernaussage, dass die Regierungen von England und Schottland die bestehende professionelle Autonomie der Lehrkräfte durch die Einführung von markt- und managementorientierten Methoden zu brechen suchten. Möglich wurde das, weil die staatlichen Bildungsverwaltungen durch neue Möglichkeiten der Ergebnis-Messbarkeit jetzt Handlungsfelder beeinflussen konnten, die zuvor den LehrerInnen vorbehalten waren. Man begann, diese durch Evaluationsmaßnahmen auf bestimmte Maßnahmen zur Kompetenzsteigerung von SchülerInnen verpflichten zu wollen (ebd., S. 213) – eine Entwicklung, die ebenfalls auf eine Einschränkung der pädagogischen Autonomie hinausläuft. In Schulsystemen des autonomen Strukturtypus verschob sich somit durch die Beschränkung der methodischen Autonomie durch die neue, aktivere Rolle der Bildungsbürokratien der Schwerpunkt der Schulautonomie in Richtung Schulorganisation – diese musste gemäß der neuen Steuerungsideologie ja im Verantwortungsbereich der Schulen verbleiben. So 555

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Winfried Moser und Andreas Baierl

entstanden Schulsysteme, die durch eine verminderte pädagogische Autonomie und eine hohe organisatorische Autonomie geprägt sind (Strukturtypus „neue Steuerung“). Im heteronomen Strukturtypus ist die Profession im Gegensatz dazu schon per definitionem einem engeren administrativen Rahmen unterworfen (Scott 1982, S. 223), den LehrerInnen wird jedoch innerhalb der administrativen Rahmenvorgaben bei der Wahl ihrer pädagogischen Mittel mehr Entscheidungsautonomie zugestanden als im bürokratischen Strukturtypus (vgl. Scott 1982, S. 226f.). In Staaten des bürokratischen Strukturtypus existierte zwischen Schule und Bildungsverwaltung von vorneherein ein stärkeres Machtgefälle – deshalb konnte dort nicht die Einführung von Ergebnisverantwortlichkeit an erster Stelle stehen – damit hätte die Bürokratie nur sich selbst evaluiert – sondern die Einführung von pädagogischer Autonomie.4 Auf eine solche Konstellation verweisen etwa Schratz und Hartmann (2009, S. 329), wenn sie anmerken, dass „insgesamt gesehen […] österreichische Schulen in den letzten Jahren vor allem autonomere Entscheidungsmöglichkeiten in den primären Handlungsvollzügen (Lern- und Unterrichtsorganisation) erhalten [haben], die sekundären Handlungsvollzüge (Finanz-, Ausstattungs- und Personalorganisation) [jedoch] noch entscheidend auf übergeordneten Ebenen (Bezirk, Land, Bund) geregelt [werden]. Diese Diskrepanz führt vielfach zu schul- und unterrichtsentwicklerischen Aktivitäten, die auf der schulorganisatorischen Ebene nicht abgesichert sind […] Gemessen an den Entscheidungsfreiheiten der Mittelbewirtschaftung (z. B. Einstellung und Entlassung von Lehrkräften, Festlegung der Anfangsgehälter, Entscheidung über Beförderung bzw. Höhergruppierung von Lehrpersonen) […] gibt es noch deutliches Entwicklungspotenzial.“5 Gleichzeitig begann man, Standards zur Bewertung von Bildungsergebnissen nach internationalen Vorbildern zu entwickeln (Bildungsstandards, Zentralmatura). Es kam also zu einer „Hybridisierung“, oder „institutionellen Rekombination“ von Regelungsstrukturen (Quack 2005, S. 349; z.n. Altrichter und Heinrich 2007, S. 43), die überspitzt mit „Kontrolle ohne Autonomie“ zu umschreiben wäre. Fazit: Theoretisch wäre also zu erwarten, dass durch die NPM-Reformen der 80er- und 90er-Jahre aus den schon seit der Entstehung der staatlichen Schulsysteme existierenden, alten Strukturtypen (vgl. Archer 2013) – den professions- bzw. bürokratiegesteuerten Schulsystemen – zwei Regelungstypen entstanden sind, die einander wiederum diametral gegenüber stehen: Schulsysteme, in denen organisatorisch (d. h. vor allem personell) unabhängige Schulen pädagogische Vorgaben der Bildungsbürokratie umsetzen (neue Steuerung, NPM-Typus) und pädagogisch autonome Schulen, die von der Bildungsbürokratie auf dem Wege der Personalbewirtschaftung gesteuert werden (heteronome Steuerung).

4 Mit Blick auf die Eingangs angesprochenen Prozesse der Interdependenzunterbrechung könnte man auch sagen, dass die ohnehin bereits bestehende pädagogische Autonomie durch diese Prozesse legalisiert wurde. 5 Ähnliches gilt für Deutschland: Kussau und Brüsemeister (2007a, S. 90, 119) weisen darauf hin, dass dort Autonomie niemals wirklich eingeführt wurde.

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

1.5

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Die Interaktionsgebundenheit von Schulautonomie

In allen bisher beschriebenen Steuerungstypen (bürokratische versus professionelle Steuerung, neue versus heteronome Steuerung) dominiert – und sei es in Teilbereichen – entweder die Bürokratie oder die Profession. Richard Scott (1982, S. 230) beschrieb Anfang der 80er-Jahre eine dritte Steuerungsdimension für die Strukturierung professioneller Arbeit: „The conjoint professional organization is one, in which, by definition, professional participants and administrators are roughly equal in the power, that they command and in the importance of their functions. Instead of one or the other group dominating, they coexist in a state of interdependence and mutual influence. […] The conjoint model is characterized by more equal distribution of power and more total power exercised by each group. Professionals have greater influence on administrators, and vice versa, i.e., the professional/administrative functions are more highly interdependent than is the case in the autonomous or the heteronomous forms.“ In einem auf diese Weise multikausal erzeugten System entsteht Schule somit durch interdependente pädagogische und administrative Beiträge: Der Staat kann nur mehr begrenzt verordnen oder „durchregieren“ und Schule ist weniger gegängelt als sie selbst sich sieht (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 14). In einem solchen regelungsstrukturellen Kontext treten an die Stelle von Top-Down-Verordnungen „symbiotische Strategien“, in denen „[…] AkteurInnen unterschiedlicher Systemebenen und mit differenten Expertisen an der Umsetzung pädagogischer Innovationen [arbeiten]“ (Gräsel 2004 z.n. Wacker et al. 2013, S. 121), wobei die Akteure sich in einer „antagonistischen Kooperation“ (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 18) befinden, in der Staat und Schule als ungleiche, aber gleichrangige, zwangsverbundene AkteurInnen gemeinsam und teilweise auch gegeneinander die Regelungsstruktur des Schulsystems erzeugen (Brüsemeister 2008, S. 197). Ob nun absichtsvoll oder nicht, in einer solchen Situation entsteht Koordinationsbedarf zwischen den Steuerungsebenen. Die Regelungsstruktur wird interaktionsgebunden, weil nun beide HauptakteurInnen gemeinsame Verfügungsrechte beanspruchen können. Wenn aber mehr AkteurInnen mit Mitspracherechten sich in der Regelungsstruktur tummeln, wird selbst hierarchische Koordination aktiver und kooperativer (Kussau und Brüsemeister 2007a, S. 186). Die Abgabe von Macht (sei es von lokalen bzw. nationalen Behörden oder sei es von den LehrerInnen) führt zwangsläufig zu Abstimmungsprozessen und einem höheren Stellenwert von Argumenten (vgl. ebd., S. 94). Die Annahme ist also, dass eine Erweiterung der Verfügungsrechte im Bereich der primären und sekundären Handlungsvollzüge auf beide hier diskutierten Akteure zu Interaktionsgebundenheit und somit zu Diskurs führt. Das soll allerdings nicht darüber hinweg täuschen, dass interaktionsgebundenen Steuerungsstrukturen auch eine konflikthafte Komponente aufweisen. Die oben an gesprochene Zwangsverbundenheit wurde ja – das soll nicht vergessen werden – vom steuernden Staat herbeigeführt wurde und nicht von der autonomen Profession, weshalb sie Scott (1982, S. 231) als „[…] result of a shotgun marriage with the weapon held by Uncle Sam“ bezeichnet. Wichtiger ist jedoch, dass Konflikte in interaktionsgebundenen Strukturen nicht mehr unter den Teppich gekehrt werden können, weil interaktionsgebundene Regelungsstruktu557

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Winfried Moser und Andreas Baierl

ren ein grundlegendes Mikro-Makro-Dilemma abbilden: In Anlehnung an Scotts (1982, S. 222) Überlegungen zum Gesundheitssystem (micro- vs. macro-care) kann man auch Bildungsprozesse auf einer Mikro- und einer Makroebene betrachten. Auf der Mikroebene bildet sich die Arbeitsbeziehung zwischen LehrerIn und SchülerIn ab, die sich an den Entwicklungsbedürfnissen und Interessen des/der Einzelnen orientiert und daraus Ziele und notwendige Prozesse ableitet. Die Makroebene fokussiert dahingegen auf Charakteristika aller SchülerInnen- und LehrerInnen, d. h. auf die Frage, wie definierte Kompetenzen sich in diesen Populationen verteilen oder welche Mindestnormen diese erfüllen müssen. Makroprinzipien ergeben sich allerdings nicht einfach aus einer Aggregierung von Mikroprinzipien, vielmehr bilden sie eine eigenständige Basis für Entscheidungen über die Verteilung von Bildungsdienstleistungen, denn die beiden Ebenen können grundlegend widersprüchliche Prioritäten setzen: Starre Standardcurricula, die aus Makroperspektive möglichst breiten Bevölkerungsschichten den Zugang zu Bildung ermöglichen sollen („Massenbildung“), können z. B. auf der Mikroebene mit den (in einer globalisierten Welt häufiger werdenden) verschlungenen Bildungspfaden individueller Bildungsprozesse konfligieren – wie stark, ist eine Frage der Ressourcen: je limitierter diese sind, umso interdependenter werden Mikro- und Makrointeressen. Aus diesem Grund müssen auch die Repräsentanten dieser Prinzipien mit Konflikten rechnen, die nicht einfach auf Missverständnissen oder Kommunikationsfehlern beruhen, sondern auf grundlegend unterschiedlichen, handlungsleitenden Prinzipien. Die Anerkennung dieser Konflikte als legitimer Bestandteil der Entscheidungsprozesse ist mithin eine grundlegende Voraussetzung für eine funktionierende, interaktionsgebundene Regelungsstruktur.

2

Empirie der Regelungsstrukturen europäischer Schulsysteme

2.1 Datenbasis Seit dem Jahr 2000 werden SchulleiterInnen im Drei-Jahres-Rhythmus der PISA-Erhebung gebeten, für zwölf Handlungsfelder die Verfügungsberechtigten zu benennen. Die Subjektivität der Beurteilung schulischer Regelungsstrukturen durch SchulleiterInnen ist gegenüber einer Analyse des formal gewährten Entscheidungsspielraums hier von Vorteil, denn aufgrund der Interdependenzunterbrechung (Brüsemeister, 2008, Kussau und Brüsemeister 2007a) ist davon auszugehen, dass der subjektiv wahrgenommene Entscheidungsspielraum eine wesentliche Rolle für das Unterrichtshandeln spielt. Die zwölf Handlungsfelder lassen sich thematisch in die Bereiche „Struktur“ (sekundäre Handlungsvollzüge) und „Pädagogik“ (primäre Handlungsvollzüge) gliedern: 1. struktureller Bereich a. Einstellung von LehrerInnen b. Kündigung von LehrerInnen

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

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c. Einstiegsgehälter festlegen d. Lohnerhöhungen festlegen e. Schulbudget formulieren f. Budgetzuweisung in der Schule 2. pädagogischer Bereich g. Regelung von Disziplinarmaßnahmen h. Regelung der Leistungsbewertung i. Aufnahme von Schülern j. Lehrbücher k. Lehrplan für einzelne Fächer l. Fächerangebot Der Wortlaut der Fragen blieb über alle PISA-Wellen seit 2000 identisch, die Antwortkategorien veränderten sich (siehe Tab. 1). Trotz der unterschiedlichen Antwortkategorien gelingt eine eindeutige Zuordnung in die für die weiteren Untersuchungen relevanten Kategorien „schulisch“, „überschulisch“ und „schulisch + überschulisch“. Die letztgenannte Kategorie wird im Falle von Mehrfachantworten zugewiesen. Auch der Schulgemeinschaftsausschuss, der bereits in sich ein teils schulisches und teils überschulisches Entscheidungsorgan darstellt, wird dieser Kategorie zugeordnet. Tab. 1

Zuordnung der Antwortmöglichkeiten zu Kategorien nach PISA Welle

Antwortmöglichkeiten LehrerIn DirektorIn BereichsleiterIn Schulgemeinschaftsausschuss keine Verantwortung der Schule lokale regionale Behörde nationale Behörde

2000 x x x

2003 x x x

x

x

x

x

PISA-Welle 2006 2009 x x x

Kategorie 2012 x x

2015 x x

x

x

x

x

x x

x x

x x

x x

schulisch schulisch schulisch schulisch + überschulisch überschulisch überschulisch überschulisch

In der aufbereiteten Datenmatrix wird somit jede befragte Schule jedes der zwölf Handlungsfelder einer von drei Kategorien zugewiesen, nämlich schulisch, überschulisch und schulisch + überschulisch. Darüber hinaus besteht für jede der zwölf Handlungsfelder die Option, keine Antwort zu geben („Missing“). Die jährliche Stichprobe variiert zwischen 3.845 im Jahr 2000 und 8.629 im Jahr 2012 und stammt aus 22 bis 32 Staaten. Die mittlere Stichprobengröße pro Staat und Erhebungswelle beträgt 230 Schulen, wobei 5 % der Staa559

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Winfried Moser und Andreas Baierl

tenstichproben mehr als 500 Schulen und 10 % weniger als 100 Schulen aufweisen. Für die weiteren Untersuchungen wurde das Gesamtgewicht jeder Stichprobe angeglichen, damit jeder Staat gleich stark in die Analyse einfließt und nicht proportional zur Stichprobengröße. Die PISA-Gewichtung der Schulen innerhalb einer Stichprobe wurde ebenfalls berücksichtigt. Tab. 2

Schulen Staaten

Stichprobengrößen nach PISA-Wellen 2000 3845 22

2003 4854 22

2006 7188 30

2009 8022 32

2012 8629 32

2015 7327 31

Deskriptive Analyse Die Regelungsstrukturen für jedes Handlungsfeld können pro Schule „schulisch“, „überschulisch“ oder „schulisch + überschulisch“ gestaltet sein. Über alle Schulen aggregiert ergeben sich für jedes Handlungsfeld Mischungen aus den drei Kategorien, die in Form von 3 Anteilen, die sich auf 100 Prozent addieren, ausgedrückt werden können. In einem ersten Analyseschritt werden für jedes Handlungsfeld die Anteile nach Antwortkategorie gebildet, getrennt nach Jahr. Da sich die Zusammensetzung der Stichprobe von 2003 auf 2006 substantiell veränderte (siehe Tab. 2), werden nur die Anteile für den Zeitraum 2006 bis 2015 dargestellt. Das Dreiecksdiagramm in Abbildung 1 stellt dar, zu welchen Anteilen die Handlungsfelder schulisch, überschulisch bzw. „schulisch + überschulisch“ geregelt werden. Die horizontalen Linien geben die Prozentsätze für die Kategorie „schulisch + überschulisch“ wider, die nach rechts geneigten jene für „überschulisch“ und die nach links geneigten die Prozentsätze für „schulisch“. Die Labels beziehen sich auf die Werte im Jahr 2006, die roten Labels kennzeichnen die Handlungsfelder des pädagogischen Bereiches, die schwarzen Labels jene des strukturellen Bereiches. Die schwarzen Pfeile geben die Entwicklung von 2006 bis 2009 wider und die grünen Pfeile die Entwicklung von 2009 bis 2015. Ein horizontaler Pfeil von rechts nach links würde demnach für einen unveränderten Prozentsatz für die Kategorie „schulisch + überschulisch“ stehen und für einen Anstieg in der Kategorie „schulisch“ auf Kosten der Kategorie „überschulisch“. Bezüglich der Lokalisation der Handlungsfelder heben sich die Themen „Einstiegsgehälter festlegen (c)“ und „Lohnerhöhungen festlegen (d)“ deutlich ab: diese Handlungsfelder werden in geringem Ausmaß als schulisch bzw. „schulisch + überschulisch“ geregelt eingestuft, sondern vorwiegend als überschulisch. Die Veränderungen zwischen 2006 und 2009 sowie zwischen 2009 und 2015 fallen je nach Handlungsfeld sehr unterschiedlich aus: während die Regelungsstrukturen des strukturellen Bereichs mit Ausnahme der Formulierung von Budgets (e) weitgehend unverändert blieben, verschoben sich im pädagogischen Bereich die Regelungen zur Schüleraufnahme (i), des Lehrplans (k) und der Lehrbücher (j) verstärkt in Richtung Schule.

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

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schulisch + überschulisch 100

20

80

40

g6 60

j6

i6

e6

f6 h6

60

l6

a6 b6

40

k6

80

d6 c6

20

0 10

80

60

40

20

0

10

schulisch

über− schulisch

Abb. 1 Dreiecksdiagramm für die prozentuelle Aufteilung der Antworten auf schulisch,

überschulisch und „schulisch + überschulisch“ (2006 bis 2015); struktureller Bereich (schwarz): (a) Einstellung von LehrerInnen, (b) Kündigung von LehrerInnen, (c) Einstiegsgehälter festlegen, (d) Lohnerhöhungen festlegen, (e) Schulbudget formulieren, (f) Budgetzuweisung in der Schule. Pädagogischer Bereich (rot): (g) Regelung von Disziplinarmaßnahmen, (h) Regelung der Leistungsbewertung, (i) Aufnahme von Schülern, (j) Lehrbücher, (k) Lehrplan für einzelne Fächer, (l) Fächerangebot. Schwarze Pfeile: 2006 – 2009, gründe Pfeile: 2009 –2015

2.2

Erstellung der Regelungsstruktur-Dimensionen

Wie bereits im theoretischen Teil dieses Kapitels ausgeführt, lassen sich aus den Kombinationen einzelschulischer und schulbehördlicher AkteurInnen mit Verfügungsmöglichkeiten in den Handlungsfeldern Schulstruktur und Pädagogik drei idealtypische Regelungsstruktur-Dimensionen ableiten: 1. das Ausmaß der Schulautonomie 2. der Schwerpunkt der Schulautonomie bezüglich der zwei Handlungsbereiche 3. die Interaktionsgebundenheit der Schulautonomie Mit Hilfe der statistischen Methode der Korrespondenzanalyse werden die Zusammenhänge zwischen den zwölf Handlungsfeldern in möglichst aussagekräftigen Dimensionen dargestellt. Analysiert wird, inwieweit diese mit den theoretisch postulierten Dimensionen 561

562

Winfried Moser und Andreas Baierl

übereinstimmen. Anschließend werden die Staaten in der PISA-Stichprobe entlang der gefundenen Dimensionen verortet. Die staatenspezifischen Werte für jede Dimension können als Indizes interpretiert und für weitere Studien verwendet werden. Diese Art von Indexbildung unterscheidet sich in zweifacher Weise von der üblichen Messung des Ausmaßes der Schulautonomie mittels summarischer Indexbildung, bei der gezählt wird, in wie vielen (vorab definierten) Handlungsfeldern Entscheidungen auf Ebene des Schulstandorts getroffen werden. Bei der Indexbildung mittels Korrespondenzanalyse werden zum einen keine Vorannahmen zu den vorhandenen Dimensionen getroffen, zum anderen beeinflussen die Handlungsfelder den Index nicht gleich stark, sondern in Abhängigkeit von ihrer statistischen Bedeutung, die sich aus der Variation der jeweiligen Antworten ergibt: Handlungsfelder mit sehr heterogenem Antwortverhalten fließen stärker ein, als jene für die sich die Antworten der Schulverantwortlichen kaum unterschieden. Bestehende Unterschiede treten somit deutlicher hervor (Blasius 2001).

2.3

Durchführung der Korrespondenzanalyse

Für die Durchführung der Korrespondenzanalyse wurden die ursprünglich zwölf Variablen zu den Handlungsfeldern auf 48 Variablen erweitert, indem für jedes Handlungsfeld vier Spalten zu den Kategorien „schulisch“, „schulisch + überschulisch“, „überschulisch“ und „fehlend“ erstellt wurden. Wird ein Handlungsfeld in einer Schule z. B. schulisch geregelt, dann wird das in der betreffenden Spalte mit dem Code 1 und in den restlichen drei Spalten des Handlungsfeldes mit 0 vermerkt („complete disjunctive coding“). Für den Code 1 wurde anschließend das bereits beschriebene Schul-Gewicht ersetzt. Die zwölf Vektoren für die Antwortkategorie „fehlend“ wurden in der Korrespondenzanalyse als Subset-Spalten definiert (Greenacre 2007, Kapitel 21). Für die technische Umsetzung wurde die statistische Programmiersprache R (R Core Team 2016) mit dem Paket ca eingesetzt. Das Ergebnis der Korrespondenzanalyse ist eine Repräsentation der Antworten auf jedes Handlungsfeld – unter Berücksichtigung der Variation des Antwortverhaltens und der Korrelation zwischen den Handlungsfeldern – in möglichst wenigen (in unserem Fall drei) Dimensionen. Für die Berechnung der Dimensionen wurde auf die Daten des aktuellsten Jahres (2015) eingeschränkt. Durchschnittswerte für alle Schulen eines Staates bzw. vorangegangene Jahre fließen als passive Zeilen in die Korrespondenzanalyse ein: sie beeinflussen die Berechnung der Dimensionen nicht, können aber im ermittelten Koordinatensystem eingezeichnet und somit analysiert werden (siehe Greenacre 2007, Kapitel 12). Wie gut die Unterschiede im Antwortverhalten zwischen den Schulen mit drei Dimensionen dargestellt werden können, wird durch den Anteil der dargestellten Trägheit an der der Gesamtträgheit ausgedrückt. Dieser beträgt 81,1 %, und teilt sich wie folgt auf die drei Dimensionen auf: 48,7 %, 29,9 % und 2,5 %[1]6. Das heißt über 80 % der Information, 6 Die Berechnung basiert auf den quadrierten Hauptträgheiten aus der Korrespondenzanalyse der Indikatormatrix. Anschließend müssen die Gesamtträgheit und die Hauptträgheiten abhän-

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563

die in den 12 * 11 / 2 = 66 Verkreuzungen aller Paaren von Handlungsfeldern steckt, lässt sich in drei Dimensionen darstellen. Die Abbildungen 2 und 3 stellen die Koordinaten der Antwortkategorien dar, wobei in Abbildung 2 Dimension 1 auf der x-Achse und Dimension 2 auf der y-Achse abgebildet sind, und in Abbildung 3 wiederum Dimension 1 auf der x-Achse und Dimension 3 auf der y-Achse. Jede Antwortkategorie („schulisch“, „schulisch + überschulisch“, „überschulisch“) ist für jedes der zwölf Handlungsfelder im Koordinatensystem eingezeichnet. Die Lokalisation beschreibt die Unterschiede im Antwortverhalten der untersuchten Schulen. Je weiter ein Punkt vom Nullpunkt entfernt ist, desto stärker differenziert die entsprechende Antwortkategorie zwischen den Schulen. Liegen zwei Punkte ähnlich weit entfernt vom Nullpunkt, aber in entgegengesetzten Richtungen, dann ist das Antwortverhalten der Schulen bezüglich der beiden Antwortkategorien entgegengesetzt, also negativ korreliert. Umgekehrt deutet eine geringe Entfernung zweier Punkte auf eine positive Korrelation hin. Die Lokalisation und die inhaltliche Zuordnung der Antwortkategorien ermöglichen eine Interpretation der drei Dimensionen.

2.4

Interpretation der Regelungsstruktur-Dimensionen

Aus der Lokalisation der Antwortkategorien in horizontaler Richtung in Abbildung 2 lässt sich eine inhaltliche Beschreibung der ersten Dimension ableiten. Im rechten, positiven Bereich liegen hier die Antwortkategorien „schulisch“ für alle zwölf Handlungsfelder, während im negativen Bereich die Kategorien „überschulisch“ liegen. Die Kategorie „schulisch + überschulisch“ liegt für alle zwölf Handlungsfelder auf der horizontalen Achse nahe zum Nullpunkt. Somit beschreibt die erste Dimension den Gegensatz zwischen schulischer und überschulischer Steuerung und wird in weiterer Folge als Autonomie-Dimension bezeichnet. Je höher der Wert der Autonomie-Dimension, desto ausgeprägter ist die Steuerung auf Ebene der Einzelschule. Wie bereits erwähnt unterscheidet sich die Indexerstellung im Rahmen der Korrespondenzanalyse von einer summarischen Indexbildung, indem die Elemente des Index, hier die Antworten auf die 36 Kategorien (drei pro Handlungsfeld), im Rahmen der Korrespondenzanalyse entsprechend ihrer Bedeutung berücksichtigt werden. Diese Unterschiede können aus der horizontalen Lokalisation der einzelnen Handlungsfelder abgeleitet werden: Grundsätzlich erhöhen Antworten mit „schulisch“ den Index, da die entsprechenden Punkte alle im positiven Bereich liegen. Antworten mit „überschulisch“ verringern den Autonomie-Index. Daraus ergibt sich auch die Interpretation der Dimension. Ein Blick auf die Handlungsfelder im Einzelnen zeigt, dass die Items „Einstiegsgehälter festlegen (c)“, „Lohnerhöhungen festlegen (d)“ und „Schulbudget formulieren (e)“ den größten positiven Einfluss auf den Autonomie-Index haben, während Handlungsfelder aus gig von der Anzahl der Kategorien (zwölf Fragen, je drei Kategorien) adjustiert werden (siehe Greenacre 2007, S. 149). 563

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3

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j

0

1

a b i k e j hl fg

-1

dc i e g b k h l a

-2

Dimension 2 (29.9 %)

2

c d

ka b i hf l e g

d

c

f -3

j -3

-2

-1

0

1

Dimension 1 (48.7 %) Abb. 2 Dimensionen 1 und 2 der Korrespondenzanalyse für das Jahr 2015

2

3

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3

d

2

j

1

hk g l

0

g

a

e

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h

-1

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ki i l e dc b f

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e

j

i gh k l

b

-2

Dimension 3 (2.5 %)

c

d -3

c -3

-2

-1

0

1

2

3

Dimension 1 (48.7 %) Abb. 3 Dimensionen 1 und 3 der Korrespondenzanalyse für das Jahr 2015; rot: schulisch,

grün: schulisch + überschulisch, blau: überschulisch. Struktureller Bereich (dunkel): (a) Einstellung von LehrerInnen, (b) Kündigung von LehrerInnen, (c) Einstiegsgehälter festlegen, (d) Lohnerhöhungen festlegen, (e) Schulbudget formulieren, (f) Budgetzuweisung in der Schule. Pädagogischer Bereich (hell): (g) Regelung von Disziplinarmaßnahmen, (h) Regelung der Leistungsbewertung, (i) Aufnahme von Schülern, (j) Lehrbücher, (k) Lehrplan für einzelne Fächer, (l) Fächerangebot.

565

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Winfried Moser und Andreas Baierl

dem pädagogischen Bereich wie die Wahl der Lehrbücher (j), Regelungen zu Disziplinarmaßnahmen (g) oder der Leistungsbewertungen (h) einen geringeren Einfluss aufweisen. Daraus folgt zum Beispiel, dass eine Schule, die Gehälter selbst festlegt, aber nicht selbst über die Wahl der Lehrbücher bestimmt, als autonomer eingestuft wird als eine Schule, die nicht über die Gehälter bestimmt, dafür aber über die Wahl der Lehrbücher. Für den negativen Bereich des Autonomie-Index (die Antwortkategorie „überschulisch“) stellen sich hingegen andere Handlungsfelder als einflussreich heraus: Schulen, bei denen die Wahl der Lehrbücher (j), die Budgetzuweisung in der Schule (f), die Regelungen von Disziplinarmaßnahmen (g) bzw. die Einstellung von LehrerInnen (a) überschulisch geregelt sind, werden mit einem besonders geringen Autonomie-Index eingestuft. Zusammenfassend zeigt sich, dass schulische Autonomie im strukturellen Handlungsbereich zu höheren Autonomie-Indexwerten führt als schulische Autonomie im pädagogischen Handlungsbereich. Im negativen Bereich der ersten Dimension zeigt sich – wenngleich etwas weniger eindeutig – ein umgekehrter Zusammenhang: Im Durchschnitt vermindert eine überschulische Steuerung der pädagogischen Handlungsfelder den Autonomieindex stärker als eine überschulische Steuerung der strukturellen Handlungsfelder (die hellblauen Punkte sind gegenüber den dunkelblauen stärker in den negativen Bereich der ersten Dimension verschoben). Aus theoretischer Sicht ist das gut erklärbar: Wenn der Staat anstelle der Profession genuin professionelle Handlungsfelder steuert, dann ist das als Zeichen einer besonders starken Zentralisierung zu werten. Folgende exemplarischen Angaben sollen deutlich machen, welche Variation diesem Faktor zugrunde liegt. Tschechiens Schulsystem wird durch den Index als sehr autonom eingestuft. Die Einstellung (a) und Kündigung (b) von LehrerInnen wird dort praktisch gänzlich auf schulischer Ebene geregelt und auch die Leistungsbewertung (h) erfolgt in zwei Dritteln der Schulen autonom. Im Gegensatz dazu werden z. B. in Griechenland für 95 % der Schulen Personalagenden (Einstellung und Kündigung) von der Schulbehörde verwaltet. Die Leistungsbewertung erfolgt nur in einem guten Viertel der Schulen autonom. In der zweiten Dimension (Abbildung 2) liegt die Kategorie „schulisch + überschulisch“ für alle Handlungsfelder im positiven Bereich, während sich die beiden anderen Kategorien im negativen Bereich befinden. Die Achse misst somit das Ausmaß der Interaktionsgebundenheit schulischer Regelungsstrukturen (Schule und überschulische Ebenen müssen interagieren, um zu Entscheidungen zu kommen). Einen stark positiven Beitrag zum Index der Interaktionsgebundenheit liefern die strukturellen Handlungsfelder: Die gleichzeitig schulische und überschulische Festlegung der Einstiegsgehälter und Lohnerhöhungen und Einstellung und Kündigung von LehrerInnen weisen auf Schulen mit hoher Interaktionsgebundenheit hin. Sind Handlungsfelder aus dem pädagogischen Bereich „schulisch + überschulisch“ geregelt, erhöht dies zwar auch den Index der Interaktionsgebundenheit, aber weniger stark als im vorgenannten Fall. Rumänien ist ein Beispiel für ein System mit stark interaktionsgebundenen Regelungsstrukturen: In 59 % der Schulen erfolgt die Einstellung (a) der LehrerInnen gemeinsam durch Schulen und Schulbürokratie, bei den Kündigungen (b) sind es sogar drei Viertel. Auch die Leistungsbewertung (h) wird in zwei Dritteln der Schulen interaktionsgebunden

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geregelt. Ein Gegenbeispiel ist Spanien: nur in jeder zehnten Schule erfolgt die Einstellung und Kündigung von LehrerInnen interaktionsgebunden und nur jede vierte Schule muss sich im Bereich der Leistungsbewertung mit der Schulbehörde auseinandersetzen. In der dritten Dimension (Abbildung 3) zeigt sich keine so eindeutige Trennung der Antwortkategorien „schulisch“, „überschulisch“ bzw. „schulisch + überschulisch“ wie bei den ersten beiden Dimensionen. Allerdings folgt die Anordnung der Einteilung in Handlungsfelder des strukturellen bzw. des pädagogischen Bereichs. Der positive Bereich in der dritten Dimension wird von einem auf Schulebene geregeltem strukturellen Bereich und einem gemeinsam (schulisch + überschulisch) geregelten pädagogischen Bereich dominiert. Insbesondere die schulisch geregelte Festlegung der Gehälter (c, d) und die von den beiden Ebenen gemeinsam geregelten pädagogischen Handlungsfelder Lehrbücher (j), Leistungsbewertung (h) und Lehrplan (k) liefern einen positiven Beitrag zur dritten Dimension. Im negativen Bereich der dritten Dimension zeigt sich eine spiegelbildliche Struktur: Hier ist der strukturelle Bereich gemeinsam (schulisch + überschulisch) geregelt, während die pädagogischen Handlungsfelder in Verantwortung der Schule verbleiben. Unter den gemeinsam (schulisch + überschulisch) geregelten Handlungsfeldern liefern die Festlegung der Gehälter (c, d) und die Kündigung von LehrerInnen (b) den stärksten negativen Beitrag, für die schulisch geregelten Handlungsfelder betrifft dies die Regelung von Disziplinarmaßnahmen (g) und der Leistungsbewertung (h) sowie die Festlegung des Lehrplans (k) und Fächerangebots (l). Die überschulische Regelung der Handlungsfelder trägt zur dritten Dimension in ähnlicher Weise bei wie die gemeinsame (schulische + überschulische) Regelung, wenngleich bedeutend schwächer. Der Index der dritten Dimension misst somit den Schwerpunkt der Autonomie, wobei positive Werte einen Fokus der Autonomie auf den strukturellen Bereich bei gleichzeitiger Interaktionsgebundenheit des pädagogischen Bereichs anzeigen. Negative Werte bedeuten eine hohe Autonomie im pädagogischen Bereich und hohe Interaktionsgebundenheit im strukturellen Bereich. Somit beschreibt der Index das Ausmaß in dem die Verantwortung für Handlungsbereiche jener des New Public Managements (NPM) entspricht, nämlich einer Einflussnahme des Staates in pädagogische Handlungsbereiche bei gleichzeitiger Autonomie der Schulen in strukturellen Handlungsbereichen. Als Prototyp für den Regelungstypus neue Steuerung sei Bulgarien angeführt, wo deutlich über 90 % der Schulen autonom über die Einstellung und Kündigung von LehrerInnen bestimmen, während nur 13 % die Leistungsbewertung autonom regeln können. Hier besteht also eine hohe strukturelle Autonomie bei gleichzeitig niedriger pädagogischer Autonomie. Im Gegensatz dazu erfolgt in Großbritannien die Einstellung von LehrerInnen (a) nur in gut jeder zweiten Schule autonom und deren Kündigung (b) nur in jeder vierten. Die Leistungsbewertung wird hingegen in 58 % der Schulen autonom geregelt. In Großbritannien ist also – im Vergleich zu Bulgarien – die strukturelle Autonomie niedrig und die pädagogische Autonomie vergleichsweise hoch.

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3 Fazit Ausgehend von einem durch den Educational-Governance-Ansatz geprägten Blickwinkel wurde in dieser Arbeit der Fokus auf die Frage gerichtet, welche idealtypischen Dimensionen schulischer Regelungsstrukturen sich theoretisch beschreiben und empirisch im internationalen Vergleich belegen lassen. Im theoretischen Teil wurden drei regelungsstrukturelle Dimensionen herausgearbeitet: (1) das Ausmaß, (2) der Schwerpunkt und (3) die Interaktionsgebundenheit von Schulautonomie. Ad 1. Das Ausmaß der Schulautonomie wird durch zwei idealtypische Extremfälle umgrenzt, in denen entweder (a) zentrale Bildungsbehörden oder (b) autonome Schulen sowohl organisatorische, als auch pädagogische Handlungsfelder dominieren. Die häufig geäußerte Annahme, autonome Schulen seien besser in der Lage, auf SchülerInnen-Bedürfnisse einzugehen, wurde als ökologischer Fehlschluss herausgestellt und es wurde vorgeschlagen, den Autonomiegrad stattdessen als zentralen Indikator für eine makroskopische Strukturvariable zu begreifen, nämlich die Differenzierung von bürokratischen und professionsgesteuerten Schulsystemen. Margaret Archer (2013) zeigte in ihrem klassischen Werk aus dem Jahr 1979, dass dieser Gegensatz eng mit den Entstehungsbedingungen der staatlichen Schulsysteme verbunden ist und diese auch seit ihrem Bestehen (also seit rund 200 Jahren) kennzeichnet. Die empirische Analyse ergab, dass diese Differenzierung nach wie vor den größten Teil (rund die Hälfte) der regelungsstrukturellen Varianz europäischer Schulsysteme abbildet. Die Tatsache, dass schulorganisatorische Autonomie diese Erklärungsdimension deutlich stärker bestimmt als pädagogischer Autonomie ist ein wichtiger Hinweis darauf, dass diese Dimension latent das Ausmaß der Professionsbildung abbildet, denn die autonome Kontrolle des Zugangs von BerufsanwärterInnen („social closure“) ist – neben der pädagogischen Autonomie – ein zentrales Element professionsgesteuerter Systeme. Ad 2. Wenn schulorganisatorische und pädagogische Belange von unterschiedlichen Akteuren dominiert werden, ergeben sich idealtypisch zwei diametrale Schwerpunkte der Schulautonomie: (a) Im einen Fall arbeiten pädagogisch autonome Lehrende unter strukturellen Rahmenbedingungen, die durch die Schulbehörden gesetzt wurden (heteronome Steuerung), (b) im zweiten Fall setzen organisatorisch autonome Schulen pädagogische Vorgaben der Bildungsbürokratie um (neue Steuerung). Der zweite Schwerpunkt repräsentiert das neoliberale Narrativ des Übergangs von der Input- zur Outputsteuerung durch Autonomie und Accountability. Die explorative, empirische Analyse zeigte, dass diese beiden diametralen Schwerpunkte in internationalen Daten zu schulischen Regelungsstrukturen tatsächlich identifizierbar sind, wobei sowohl der behördliche Zugriff auf die pädagogischen Handlungsfelder (neue Steuerung) als auch die dazu diametrale Erhöhung einzelschulischer Freiheitsgrade im strukturellen Bereich (bzw. die Verpflichtung der Schulen, auch diesen Bereich zu organisieren) interaktionsgebunden erfolgt – d. h. der jeweils traditionell dominierende Akteur wird durch einen zweiten Akteur ergänzt. Es fällt allerdings auf, dass der Anteil der Varianz, den diese Differenzierung zu erklären

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vermag, verschwindend gering ist (2,5 %). Zudem ergaben Analysen des Zusammenhangs zwischen Autonomieschwerpunkt und einem wichtigen „Output“ des Schulsystems – dem Anteil früher SchulabbrecherInnen – im Gegensatz zu den anderen beiden Dimensionen schwächere Effektstärken und teils widersprüchliche Ergebnisse (Moser und Lindinger 2014, S. 91f.; 2016, S. 124). Diese Befunde stehen in einem auffälligen Gegensatz zu der extensiven Bearbeitung der neuen Steuerungsnormen in der Literatur und im politischen Diskurs. Der neoinstitutionalistische Hinweis auf eine Entkoppelung von Formal- und Aktivitätsstruktur wird gerade hier sehr deutlich: Während auf der ‚talk‘-Ebene deutlich Kenntnis und Übernahmebereitschaft der jeweils aktuellen Vorstellungen von einer rational gestalteten Organisation signalisiert werden, behalten auf der Handlungsebene traditionelle Verhaltens-, Deutungsmuster und Routinen unverändert ihre Gültigkeit (Schaefers 2008, S. 227). Ad 3. Wenn die beiden HauptakteurInnen für eine Entscheidungsfindung interagieren müssen, ergibt sich Interaktionsgebundenheit. Diese ist umso stärker, für je mehr Handlungsfelder es geteilte Verfügungsrechte gibt. Scott (1982) hat diese Konstellation bereits in den 1980er-Jahren – noch eher programmatisch als empirisch – als „joint“-Typus von heteronomen und autonomen Systemen abgegrenzt. Im theoretischen Teil wurde herausgearbeitet, dass interaktionsgebundene Systeme strukturell bedingt zu mehr Diskurs führen und somit helfen können, die Innovationsträgheit von Bildungssystemen zu überwinden. Es wurde aber auch deutlich gemacht, dass interaktionsgebundenen Regelungsstrukturen eine konflikthafte Komponente innewohnt, weil in ihnen Mikro- und Makro-Interessen direkt und institutionell gesteuert aufeinandertreffen. Diese Konflikthaftigkeit ist somit ein legitimer Bestandteil interaktionssgebundener Entscheidungsprozesse. Die empirische Analyse ergab, dass das Ausmaß der Interaktionsgebundenheit einen überraschend großen Beitrag zur Erklärung schulischer Regelungsstrukturen liefert: fast ein Drittel der Variation der Regelungsstrukturen europäischer Schulsysteme kommt durch diesen Faktor zustande. Überraschend ist das deshalb, weil empirische Analysen zum Thema Regelungsstrukturen bislang in erster Linie auf den Autonomiegrad fokussieren (unter Berücksichtigung unterschiedlicher Kovariaten), während die Frage, ob die Verfügungsrechte denn mit anderen wichtigen Akteuren geteilt werden müssen, außen vor bleibt. Dieser Befund soll dazu anregen, den Faktor Interaktionsgebundenheit in Zukunft verstärkt empirisch zu bearbeiten. Erste Analysen im Rahmen von Vorarbeiten zu diesem Artikel ergaben beispielsweise, dass die Interaktionsgebundenheit von Regelungsstrukturen einen hochsignifikanten Beitrag zur Erklärung der großen Varianz des Anteils früher SchulabgängerInnen in europäischen Staaten liefern kann (Moser und Lindinger 2014, S. 91f.; 2016, S. 127). Angesichts der intensiv betriebenen Reformdiskurse könnte durchaus vermutet werden, dass es – angetrieben durch international verbreitete, normative Vorstellungen zur Notwendigkeit einer neuen Bildungssteuerung und gepaart mit einem Vertrauensverlust und Ineffizienzvermutungen gegenüber der Profession der LehrerInnen – zu einer kollektiven Verschiebung und Homogenisierung von Regelungsstrukturen europäischer Schulsysteme 569

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gekommen ist. Eine detaillierte Beantwortung dieser Frage muss nachfolgenden Arbeiten überlassen bleiben und kann empirisch z.B mittels der im Rahmen dieser Arbeit errechneten Staatenscores für die drei beschriebenen Regelungsstrukturdimensionen erfolgen7. Erste Analysen zeigen aber, dass die Regelungsstrukturen seit dem Jahr 2000 erstaunlich stabil geblieben sind.8 Zumindest für den Zeitraum 2000 bis 2015 konnte somit – vorläufig! – kein institutioneller Isomorphismus nachgewiesen werden (vgl. Meyer und Rowan 1977 vs. DiMaggio und Powell 1983). Die Datenlage deutet eher darauf hin, dass die Profession als dritte Logik der Kontrolle und Organisation von Arbeit (Freidson 2001, S. 60) zugunsten bürokratischer oder marktlicher Mechanismen keineswegs in Auflösung begriffen ist und dass sie sich bislang ihre strukturelle Ausnahmeposition weitgehend erhalten konnte. Zukunftsprognosen für die Profession lassen sich daraus freilich nicht ableiten, denn „[…] the […] professions […] will continue to exercise greater control over their work than most occupations because […] both capital and the state have found no other way to organize their work. What is likely to be most at risk for the professions is their freedom to set their own agenda for the development of their discipline and to assume responsibility for its use. Thus, the most important problem for the future of professionalism is neither economic nor structural but cultural and ideological. The most important problem is its soul.“ (Freidson 2001, S. 213) 7 Download unter http://homepage.univie.ac.at/andreas.baierl/material/edu-gov-scores.csv. Die Scores leiten sich aus der in den Abbildungen 2 und 3 dargestellten Korrespondenzanalyse des Jahres 2015 ab und wurden zur besseren Interpretierbarkeit auf eine Skala von 0 bis 10 transformiert. Für Dimension 1 bedeutet 10 höchstmögliche Autonomie und 0 die größtmögliche bürokratische Steuerung. Der Wert 10 in der 2. Dimension steht für maximale Interaktionsgebundenheit, das heißt in allen Handlungsfeldern liegt die Verantwortung gleichzeitig in schulischer und überschulischer Hand. Der Wert 10 in der 3. Dimension bedeutet eine Regelung im Sinne des New Public Managements, nämlich dass der Schwerpunkt der Schulautonomie ausschließlich den strukturellen Bereich betrifft, während der pädagogische Bereich gemeinsam (schulisch + überschulisch) geregelt ist. Der durchschnittliche Score über alle Staaten für jede Dimension ist für das Jahr 2015 mit dem Wert 5 festgelegt, das heißt ein Wert von 5 für Autonomie bedeutet ein durchschnittliches Autonomieniveau im Relation zu den erhobenen Staaten, nicht im absoluten Sinn. Diese Scores decken derzeit für viele europäischen Staaten den Zeitraum 2000 bis 2015 ab und eignen sich auch für Analysen des Zusammenhanges zwischen Regelungsstrukturen und den Leistungsstrukturelementen von Schulsystemen. Zu denken ist hier etwa an den als Qualitätsmerkmal eines Schulsystems gefassten Anteil früher SchulabgängerInnen, an das aggregierte Leistungsniveau, wie es in Large-Scale-Assessments wie PISA gemessen wird, an Leistungsniveaudifferenziale zwischen sozialen Gruppen (wie gut können soziale Differenzen ausgeglichen werden?), an die durchschnittlichen Leistungen von leistungsstarken und leistungsschwachen SchülerInnen (wie gut wird auf spezifische Gruppen eingegangen?), aber auch an weichere Faktoren wie Schulklima, Bildungsaspirationen oder Motivationsniveau der SchülerInnen, soweit dafür räumlich oder zeitlich vergleichbare Daten vorliegen. 8 Auffälligere Änderungen sind nur zwischen 2003 und 2006 zu verzeichnen. Diese sind jedoch mit Vorsicht zu interpretieren, weil in diesem Zeitraum sowohl die Stichprobe als auch die Antwortmöglichkeiten auf die Regelungsstrukturfragen deutlich erweitert wurden.

Schulische Regelungsstrukturen im europäischen Kontext

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Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion Eine mehrperspektivische Betrachtung Axel Bernd Kunze und Sven Sauter1

Zusammenfassung

Dieser Beitrag diskutiert die Perspektive der Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion aus einer erziehungswissenschaftlichen, bildungssoziologischen und bildungsethischen Perspektive. Aufgezeigt wird, dass es im Zuge langanhaltender Bildungsreformen trotz begrifflicher Unschärfen, theoretischen Kontroversen und empirischen Lücken in den Debatten bezüglich Heterogenität & Inklusion zu einer erkennbaren Wertegeneralisierung im Hinblick auf das Menschenrecht auf Bildung gekommen ist. Diese gilt es – theoretisch fundiert – genauer hinsichtlich der konkreten Rekontextualisierungen in den Blick zu nehmen, um anstatt sich in Strukturdiskussionen zu verlieren, die Qualität von Bildung weiter zu entwickeln und Inklusion als Leitprinzip für Bildungsprozesse zu etablieren. Schlüsselbegriffe

Beteiligungsgerechtigkeit, Bildungsethik, Inklusion, Recht auf Bildung, Steuerung von Bildungsreformen

1 Der empirische und operative Kontext für diesen Beitrag entstammt aus dem Verbundprojekt „Lehrerbildung PLUS“. Dieses Projekt wird im Rahmen der gemeinsamen „Qualitätsoffensive Lehrerbildung“ von Bund und Ländern aus Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gefördert. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_26

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Axel Bernd Kunze und Sven Sauter

Einleitung Dem Thema Inklusion kann sich gegenwärtig niemand im Feld der Bildung entziehen. Es steht im Kontext der Debatten und bildungspolitischen Steuerungen des „Umgangs mit Vielfalt“ im deutschen Bildungssystem. „Das Aufkommen von Postulaten der Inklusion“, so sieht es Jürgen Oelkers (2014, S. 30), „steht im Zusammenhang mit der Neubewertung von Heterogenität und ist als grundlegender Wandel des Diskurses über Erziehung und Bildung zu verstehen. Differenz ist die Normalform der gesellschaftlichen wie der individuellen Entwicklung, was nur dann anders gesehen werden kann, wenn organische Metaphern verwendet werden, die tatsächlich für Prozesse von Inklusion und Exklusion lange handlungsleitend waren.“ Dieser Wandel ist umstritten: Unzählige Veröffentlichungen, Veranstaltungen, politische und pädagogische Positionspapiere lassen den bis vor einiger Zeit kaum über ein begrenztes, soziologisches Fachpublikum hinaus bekannten Begriff der Inklusion zu einem beinahe inflationären Konzept werden. Inflationär aus dem Grund, weil es immer mehr Meinungen dazu bei immer weniger begrifflicher und inhaltlicher Schärfe gibt. Aus diesem Grund scheint der Begriff Inklusion untrennbar mit einem Bekenntniszwang einherzugehen: Es gilt sich bezüglich pro oder contra Inklusion in Stellung zu bringen. Wobei auf diese Weise oftmals Begründungsdiskurse und Implementierungs- bzw. Transferfolgen miteinander vermischt werden. Klar identifiziert werden kann der Begriff Inklusion allerdings in einer Doppelfunktion sowohl als politischer Reformbegriff als auch als wissenschaftlicher Refle­ xionsbegriff (Beck und Degenhardt 2010, S. 74). Diese Doppelfunktion macht eine Verständigung darüber, von welcher Position aus die Rede über Inklusion geführt wird, notwendig. Es führt oftmals zu Irritationen, wenn die Verständigung nicht über die (Selbst-) Vergewisserung bezüglich der Ablehnung oder Zustimmung zu den aktuellen Reformimpulsen wesentlich hinausgeht, die die bildungswissenschaftliche und bildungspolitische Leitidee der Inklusion impliziert. Gleichzeitig wird mit der Doppelfunktion der Kontext vergrößert und ermöglicht grundsätzliche Fragen im Hinblick auf Teilhabe und Gerechtigkeit in Bildungsprozessen sowie nach dem vielschichtigen Verhältnis von Gleichheit und Differenz. Die Frage, ob man Inklusion steuern kann ist – nach Heinrich et al. (2014) – aus der Perspektive einer rekonstruktiven Governanceforschung nicht eindeutig zu klären, denn es sprechen plausible Gründe sowohl für eine Beantwortung dieser Frage als auch für deren Verneinung. Daher wäre – vor allem im Kontext einer Profilierung der rekonstruktiven Governanceforschung – die Frage umzuformulieren, um einen analytischen und zugleich historisch systematischen Zugriff auf das Reformprojekt Inklusion zu wählen, der in der Frage mündet: Was verbindet die drei analytischen Beobachtungsebenen der Educational Governance (Akteurskonstellation, Handlungskoordination, Mehrebenensystem) auf einer Mikroebene? Wobei aus der Perspektive der Educational Governance grundlegend zu lernen ist, dass schlichte und kausale Steuerungsideen theoretisch ebenso verfehlt wie empirisch kaum zu beobachten sind.

Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion

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Seinen Ursprung – und damit auch seine kontroverse Diskussion – verdankt der Inklusionsdiskurs letztlich einer TOP-DOWN Strategie, da die wesentlichen Impulse dazu von globalen bzw. supranationalen Akteurinnen und Akteuren im Bildungssystem, wie der UN, UNESCO und anderen globalen und supranationalen Stakeholdern kommen, die im Sinne der Aufgabenstellung der Vereinten Nationen und der Menschenrechte einen menschenrechtlichen Universalismus vertreten. Der menschenrechtliche Universalismus darf sich an kulturellen und strukturellen Eigenheiten und Grenzen der nationalen Bildungssysteme im eigentlichen Sinne nicht minimieren. Aus diesem Grund sind Definitionen zum Leitprinzip Inklusion mehr oder weniger abstrakt formuliert. Dadurch wird Offenheit und Anschlussfähigkeit hergestellt. Allerdings kommt es zu Reibungsverlusten und Widersprüchen im Sinne einer Wertgebundenheit an die menschenrechtliche Leitidee einer Bildung für Alle, die aus einer Governance-Perspektive bislang noch nicht hinreichend analytisch fokussiert worden ist. Der Begriff Inklusion wird – außer in der Systemtheorie im Begriffspaar Inklusion/ Exklusion – meist ausdrücklich und vor allem im Hinblick auf das Bildungssystem betont. Tatsächlich ist die Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen, die Deutschland im Jahr 2009 ratifizierte, der erste Menschenrechtsvertrag, der explizit das Wort Inklusion benutzt (Niendorf und Reitz 2016, S. 12). In diesem Kontext stehen zahlreiche für die internationalen Bildungssysteme steuerungsrelevante Begebenheiten: Zuletzt im Jahr 2015 organisierte die UNESCO gemeinsam mit anderen supranationalen Organisationen das Weltbildungsforum in Incheon (Korea). Dort wurde die so genannte Incheon-Erklärung verabschiedet, die im Aktionsrahmen „Bildung 2030“ fordert: „Bis 2030 für alle Menschen inklusive, chancengerechte und hochwertige Bildung sicherzustellen sowie Möglichkeiten zum lebenslangen Lernen fördern.“ (Deutsche UNESCO-Kommission 2017b) In der Incheon-Erklärung und vor allem dem Aktionsrahmen, der die unterzeichnenden Staaten zu Handlungen aufruft, die eine transformative Kraft für das Feld der Bildung entfalten, wird Inklusion mit dem Konzept der Chancengerechtigkeit verknüpft. Eine Bildungsagenda, die niemanden zurücklässt, steht dadurch auf dem Plan. Doch die Begriffsgeschichte von Inklusion ist jedoch älter, denn seit der Welt-Konferenz der Vereinten Nationen 1994 in Salamanca, die eine „Special Needs Education“ fokussierte, ist Inklusion ein bildungspolitisches Thema, eine bildungswissenschaftliche Perspektive und stehen die Vereinten Nationen mit dem Programmschwerpunkt „Education for all“ als ein wichtiger Akteur in dieser Debatte (vgl. Kiuppis 2014). Allerdings zeigt sich in diesem Feld eine bemerkenswerte Geschichtsvergessenheit. Denn die Leitidee der Inklusion lässt sich historisch noch sehr viel weiter zurückverfolgen und auch empirisch rekonstruieren. Aus diesem Grund gehen wir in diesem Beitrag zunächst auf die Ideen- und Begriffsgeschichte der Leitidee Inklusion ein, verorten diese im Heterogenitätsdiskurs, der zugleich auch als pädagogischer Reformdiskurs gesehen wird (Trautmann und Wischer 2011), und fokussieren dabei zunächst eine sozial- und erziehungswissenschaftliche Perspektive. Im Folgenden wird das Recht auf Bildung in seiner menschenrechtlichen Bedeutung ausgeleuchtet. Die Anforderungen an eine Beobachtung der Implementierung der men575

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Axel Bernd Kunze und Sven Sauter

schenrechtlichen Dimensionen des Rechts auf Bildung diskutieren wir schließlich aus seiner erziehungswissenschaftlichen Perspektive, die auch die Frage klärt, welche Wertdimensionen und Kämpfe um normative Ordnungen in der Leitidee Inklusion enthalten sind, was ihre Reichweite und vor allem was dadurch an empirischen und theoretischen Konsequenzen erforderlich ist. In dieser Hinsicht verschränkt der Beitrag eine begründungstheoretische Herleitung der Inklusionsthematik, die zum einen menschenrechtlich systematisiert wird und zum anderen dem Gedankenexperiment folgt, dass es aus der Perspektive einer „rationalen Pädagogik“ (Bourdieu und Passeron 1971) – für die das Projekt „Bildung für alle“ stehen soll – zwangsläufig zu Konflikten mit einer national oder lokal spezifisch angepassten partikularistischen Pädagogik kommen muss. Es ist eine Steuerungsantinomie feststellbar, die jedoch, so unsere These, eine wichtige und notwendige Erweiterung in den aktuellen Diskurs über Bildung einbringt: Den dominierenden vier „E“ – Effizienz, Effektivität, Evaluation, Evidenz (Böttcher 2005) – wird ein weiteres E zugefügt: Equity. In der Tat kann Chancengerechtigkeit ein wichtiger Maßstab sein, um die Probleme von Ungleichheit, Diskriminierung und Differenz in Bildungsprozessen und Bildungsreformen empirisch zu bemessen und normativ zu bewerten (Haenni Hoti 2015).

1

Der Heterogenitätsdiskurs als Reformdiskurs

Alle alles zu lehren – omnes, omnia, omnino –: mit dieser theologisch begründeten Forderung stellte Johann Amos Comenius (1592–1670) in einer Zeit, lange bevor die Pädagogik als Profession und als Disziplin konstituiert war, eine wichtige Weiche für die Etablierung einer modernen Pädagogik (Böhm et al. 2010). Die Zeit, in der Comenius sein pädagogisches Werk entwickelt hat, ist mit der heutigen Zeit nicht zu vergleichen. Die moderne Gesellschaft ist komplexer und vielschichtiger geworden – und damit auch das Bildungssystem. Aber auch heute ist zu fragen, ob und wie eine Pädagogik alle Lernenden gleichermaßen wirkungsvoll adressieren kann. Wie können die besonderen Lernbedürfnisse und Lernwege begründet, beobachtet und begleitet werden, ohne dass dabei die Lernenden selbst von qualitativ hochwertiger Bildung ausgeschlossen werden? Mit anderen Worten: Können pädagogische Teildisziplinen, die sich historisch in der Ausdifferenzierung des Bildungssystems herausgebildet haben und vor allem Unterschiede (der Lernenden) fokussieren, wie beispielsweise die Sonderpädagogik oder eine Interkulturelle Pädagogik, alle gleichermaßen auf dem je individuellen Lernweg mit dem für alle verbindlichen Ziel gesellschaftlicher Teilhabe weiter bringen? Was zunächst als ein individuelles Problem zwischen Lehrenden und Lernenden erscheint, ist gleichsam unaufhebbar in gesellschaftliche Zusammenhänge, Problembeschreibungen und Regelungsmechanismen eingelassen. Gibt es mithin Grenzen einer Bildung für alle? Vor diesem Hintergrund einer veränderten Begründungspflicht des Pädagogischen macht Andreas Kuhn in seiner gegenstands- und handlungstheoretischen Rekonstruktion

Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion

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der Sonderpädagogik als pädagogische Theorie und Praxis eine bemerkenswerte Beobachtung: „Die pädagogische Begründung der Sonderpädagogik scheint von den Grenzen der Pädagogik her bestimmt.“ (Kuhn 2015, S. 12) Diese Beobachtung disziplinärer Grenzen gilt ohne Zweifel gleichermaßen für andere pädagogische Teildisziplinen, die traditionell und lange Zeit für das Thema die Zuständigkeit reklamierten (also „Besonderungspädagogiken“, wie Sonderpädagogik, Interkulturelle Pädagogik, geschlechtsspezifische Pädagogik; Budde und Hummrich 2013). Bei der Ent-Grenzung und dem thematischen Adressieren des Besonderen an die Allgemeine Erziehungswissenschaft kommt es aktuell zu einer Inflationierung des Themas Heterogenität sowohl in der bildungswissenschaftlichen Forschung, als auch in den Konzepten der bildungspolitischen Steuerung von der Vielfalt der Lernenden. Ganz grundlegend kann davon ausgegangen werden, dass das Thema Heterogenität das Verhältnis von Differenz und Gleichheit, von Fremden und Vertrautem, von Allgemeinem und Besonderem als allgemeine Grundfragen berührt und damit immer auch ein Thema von Bildung ist (Bohl et al. 2017, S. 7). Daher ist die „Diskussion um Heterogenität […] in Bildungspolitik und Erziehungswissenschaft mit der Erwartung verknüpft, die aktuell bestehenden Ungleichheiten der Beteiligung an schulischen Bildungsgängen zwischen sozialen Gruppen zu überwinden.“ (Sturm 2013, S. 9) Das Thema Heterogenität ist in der Bildungswissenschaft und der Bildungspolitik – jenseits der von Kuhn (2015) festgestellten allgemeinen Problemstellung einer Bearbeitung der Themen Gleichheit und Ungleichheit, Teilhabe und Ausschluss sowie Inklusion und Exklusion – ein Thema jeder modernen Pädagogik. Damit wird eine Fixierung auf Unterschiede, willkürlich beobachtete Differenzen oder askriptive Merkmale prekär: „Entlang der Rekonstruktion des Zusammenhangs von Inklusion und Exklusion in der pädagogischen Bearbeitung der Problemstellungen von Gleichheit und Ungleichheit sowie Teilhabe und Ausschluss, im Rahmen der Selbstverständigung moderner Pädagogik, lässt sich […], die Sonderpädagogik pädagogisch verorten und als Pädagogik begründen und legitimieren.“ (Kuhn 2015, S. 17) Diese Feststellung kann für alle pädagogischen Teildisziplinen jenseits der Allgemeinen Pädagogik gelten und wirft die Frage auf, welche unerwünschten Nebeneffekte damit einhergehen und ob die Fokussierung auf Unterschiede zu Bildungsprozessen führt, die Unterschiede machen. Kurzum: Kann eine gesellschaftliche Teilhabe für alle (an qualitativ hochwertiger Bildung) gleich begründet, beobachtet und verantwortet sowie in einem komplexen schulischen Mehrebenensystem mit komplex zusammenhandelnden verschiedenen Akteurinnen und Akteuren gesteuert werden? Mit dieser Frage beschäftigt sich die Forschung zu Educational Governance. Bevor diese Forschungsrichtung und ihre spezifische Perspektive auf die Themenbereiche Heterogenität und Inklusion genauer in den Blick geraten, wird der aktuelle Diskurs dazu weiter ausgeführt, um eine analytische Perspektive zu gewinnen.

577

578

1.1

Axel Bernd Kunze und Sven Sauter

Entwicklungen im Heterogenitätsdiskurs

Das Thema Heterogenität ist relativ neu in der pädagogischen Diskussion: Zu ersten Thematisierungen von Heterogenität innerhalb der Erziehungswissenschaft und die Fokussierung auf die Verschiedenheit der Lernenden ist vor allem ab den 1990er Jahren in die fachwissenschaftliche Diskussion gerückt. Seit dieser Zeit entwickelte sich eine einflussreiche, aber durchaus umstrittene Leitidee (vgl. Sauter und Schroeder 2007; Wenning 2013;). Aus den unterschiedlichen pädagogischen Teildisziplinen des Besonderen wie Interkultureller Pädagogik, Feministischer Pädagogik und Sonderpädagogik wurde eine Pädagogik der Vielfalt entwickelt (vgl. Hinz 1993; Prengel 1993; Preuss-Lausitz 1993), die sich weiter in Richtung Unterrichtskonzepte und den angemessenen ‚Umgang mit Heterogenität‘ ausdifferenzierte. Im Hinblick auf das Spannungsfeld von Gleichheit und Differenz, von Heterogenität und Homogenität orientierten sich diese Konzepte an einer egalitären Differenz (Prengel 1993), um die schulische Integration zu begründen. Gut 20 Jahre nach der ersten Veröffentlichung der Pädagogik der Vielfalt hat Annedore Prengel ihren Entwurf noch einmal resümiert und zur Diskussion gestellt. Was bedeuten menschenrechtliche Maxime der Gleichheit, Freiheit und Solidarität für vielfaltsbewusste pädagogische Ansätze? Wie lassen sie sich auf das Generationenverhältnis und die darin begründete Pädagogik beziehen? Diese Fragen wirft Prengel auf. Alle unterschiedlichen Facetten einer Pädagogik der Vielfalt ordnet Prengel in einer zeitdiagnostischen Systematisierung „als Beiträge zur Demokratisierung des Bildungswesens und [diese] korrespondieren mit sozialen Bewegungen, denen es um Demokratisierung in verschiedenen gesellschaftlichen Sphären geht.“ (Prengel 2015, S. 158) Im Lichte der kontroversen Diskussionen dieses Ansatzes in der erwägungstheoretischen Perspektive zieht Prengel die Bilanz, dass im Bildungswesen widerstreitende segregierende und inklusive normative Ordnungen für eine beständige Dynamik sorgen (Prengel 2015b, S. 275). Demzufolge lassen sich die Kräfteverhältnisse im Kampf um Teilhabe und innerhalb der konkurrierenden normativen Ordnungen idealtypisch innerhalb der folgenden schematischen Matrix abbilden, so wie es Jürgen Budde und Merle Hummrich (2013) aus strukturtheoretischer Perspektive hinsichtlich der Aufgaben einer reflexiven Inklusion ausgearbeitet haben:

Inklusion

Exklusion

Universalismus

Partikularismus

Abb. 1 In Anlehnung an Budde und Hummrich (2013)

Mit dieser Untersuchungsmatrix wird die normative Leitidee Inklusion systematisch zu einer interdisziplinären Leitfigur erweitert, die dem Abbau von Bildungsungleichheit

Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion

579

verpflichtet ist, weitere Differenzkategorien bearbeitet und vor allem dem Aufbau einer professionellen Haltung der Reflexivität dient (Budde und Hummrich 2013). In den letzten Jahren entstanden immer mehr erziehungswissenschaftliche Systematisierungen und Lehrbücher zum Thema, die eine neue Konjunktur des pädagogischen Konzepts der Heterogenität herbeiführten und diese Dynamik weiter entfalteten. Sie reflektieren die pädagogischen Semantiken, Reformabsichten und -auswirkungen, wobei auffällt, dass ausgehend von den ersten programmatischen Entwürfen nun überwiegend eine kritisch-reflexive Perspektive im neuen Heterogenitätsdiskurs vorherrschend ist (vgl. Trautmann und Wischer 2011; Emmerich und Hormel 2013; Sturm 2013; Koller et al. 2014, Walgenbach 2014; Budde et al. 2015; Bohl et al. 2017). Die meisten kritischen Systematisierungen bemängeln eine theoretische Unterkomplexität sowie Leerstellen in der empirischen Bildungsforschung. Die bemerkenswerte Konjunktur der Leitidee Heterogenität verweist, so Jürgen Budde, darauf, dass er aufgrund seiner Offenheit bei gleichzeitiger Bündelung aktueller Herausforderungen erhebliches Potenzial für Diskurse im schulischen Feld zu bieten scheint (Budde 2012). Im Hinblick auf den bildungspolitischen Import dieser Leitidee fällt auf, dass in dem Maße, wie das Konzept in die Kritik geraten ist, immer mehr bildungspolitische Vorhaben und pädagogische Handreichungen den ‚richtigen Umgang‘ mit Heterogenität zum Gegenstand haben (vor allem im Hinblick auf die Lehrerbildung). Bezüglich der aktuellen Problembeschreibung von Heterogenität in Bildungsprozessen kann auf zwei weit reichende Thesen zurückgegriffen werden, die Beate Wischer als kritische Rückfragen an den ‚neuen Heterogenitätsdiskurs‘ bereits 2009 aufgestellt hat. Sie reflektiert grundlegend die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen der Erziehungswissenschaft für das konkrete pädagogische Handeln im Kontext von Heterogenität. Die erste These lautet, dass im Bereich der Theorieentwicklung und der empirischen Forschung zum schulpädagogischen und schulpolitischen „Dauerbrenner“ Heterogenität und Differenzierung in den letzten 40 Jahren ein deutlicher Reflexionsgewinn zu verzeichnen ist (vgl. Wischer 2009). Gilt dieser Reflexionsgewinn auch außerhalb der Disziplin also im Feld der Profession? Denn mit diesem Reflexionsgewinn auf Seiten der Disziplin ist keine Zunahme von (Handlungs-)Sicherheiten gewonnen. Der Reflexionsmodus der Wissenschaft erzeuge immer vielfältigere Problembeschreibungen und führe letztlich zu einer Steigerung der Unsicherheit im Handlungsfeld. Mit der zweiten These lässt sich diese Unsicherheit überwinden. Denn wenn etwas unklar ist, muss eine Verständigung erfolgen. Dadurch kann die Unsicherheit zu einem reformerischen Denken führen, zur Handlungsaufforderung, das eigene Handeln, die eigene Praxis zu überprüfen: „Dazu wird ein Reflexionsmodus eingesetzt, der Unsicherheit nicht steigert, sondern zum engagierten Handeln anregen will.“ (Wischer 2009, S. 73) Was in der Gestaltung schulischer Praxis in Hinblick auf didaktische Konzepte für eine Lerngruppe oder Schulentwicklungsprozesse Impulse mittlerer Reichweite freisetzen kann, muss im Schulsystem als großer Wirkungsrahmen ebenfalls beobachtbar sein. Woher stammen die Impulse für dieses reformerische Denken und Handeln? 579

580

Axel Bernd Kunze und Sven Sauter

Von besonderer Bedeutung sind in diesem Kontext die rechtlichen und programmatischen Äußerungen der Kultusministerkonferenz (KMK). In der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland arbeiten die für Bildung und Erziehung, Hochschulen und Forschung sowie kulturelle Angelegenheiten zuständigen Ministerinnen und Minister bzw. Senatorinnen und Senatoren der Länder zusammen. Aus der Grundstruktur des Föderalismus – einem grundlegenden staatlichen Organisationsprinzip in der Bunderepublik Deutschland – haben die einzelnen Bundesländer im Feld von Bildung eine Länderhoheit. In Angelegenheiten von länderübergreifender Bedeutung sorgen sie jedoch für das notwendige Maß an Gemeinsamkeit in Bildung, Wissenschaft und Kultur. Durch Beschlüsse, Empfehlungen, Vereinbarungen oder auch Staatsabkommen, die einen verbindlichen Rahmen vorgeben, erfolgt die erforderliche Koordination. Im Sinne der gewollten Vielfalt im Bildungswesen wird auf Detailregelungen verzichtet, um Raum für Innovationen zu lassen. So beschreibt die Kultusministerkonferenz ihre Aufgabe und in Hinblick auf diese Innovationsaufgabe ist im Kontext der Thematik Heterogenität vor allem die gemeinsame Erklärung von KMK und der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) „Lehrerbildung für eine Schule der Vielfalt“ von 2015 zu nennen. Diese Erklärung beschreibt den veränderten Anspruch an die Lehrkräfte, den Facetten von Vielfalt besser gerecht zu werden. Es wird vor allem die Lehrerbildung in den Blick genommen: „Der professionelle Umgang mit Inklusion kennzeichnet künftig eine allgemeine Anforderung an die Lehrerbildung. Die Lehrerbildung für eine ‚Schule der Vielfalt‘ ist deshalb eine Querschnittsaufgabe, der sich die Bildungswissenschaften, Fachdidaktiken und Fachwissenschaften im lehramtsbezogenen Studium für alle Lehramtstypen gemeinsam und aufeinander abgestimmt widmen müssen.“ (HRK und KMK 2015, S. 3) Hier zeigt sich der erfolgreiche Import der theoretischen Idee der Pädagogik der Vielfalt in die Bildungspolitik. Die Reaktionen der KMK auf Inklusion hat Aart Pabst, Leiter der Arbeitsgruppe Inklusion der KMK zusammengefasst: Er sieht einen durch die UN-BRK angeregten Entwicklungsprozess Inklusion und plädiert für einen föderalen Weg in der Bildungspolitik. Die Empfehlungen (vor allem die „Rahmenvereinbarungen“ in der Neufassung von 2012) im Kontext von Inklusion und Heterogenität der KMK sind wie die Erklärung zur „Lehrerbildung für eine Schule der Vielfalt“ darauf ausgerichtet, für alle Lehramtstypen und damit für alle Schulformen diese Themenbereiche zu stärken und als verbindliche Ausbildungsbausteine festzuschreiben – diese haben „eine erheblich steuernde Wirkung.“ (Pabst 2014, S. 58) Im Hinblick auf das Thema Inklusion kam es außerdem zu Anpassungen bei den Fachvorgaben und Standards für die Lehrerbildung: So werden Studierende in der Ausbildung künftig für alle Lehramtstypen Basisqualifikationen für den Umgang mit Heterogenität und Inklusion sowie in der Förderdiagnostik erwerben müssen. Diese Veränderungen, die Pabst (2014, S. 60) als „Brüche mit tief verwurzelten Traditionen“ sieht, werden ihre Zeit benötigen, bis durch die veränderten Inhalte und Formate die Bildungspraxis erreicht ist. Dass diese zeitliche Dimension sowie der mühsame Weg der Absprachen notwendig ist, stellt Pabst mit Blick auf das Thema heraus, denn die Erfahrung zeige: „dass sich in unserem demokratischen und föderalen System gemeinsame Grundlagen, etwa für die Lehrerbildung, nur durch einen anspruchsvollen und differenzierten Prozess der Argu-

Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion

581

mentation und des Abgleichs gewinnen lassen. Dies gilt umso mehr, wenn der zu regelnde Bereich eher durch eine suchende Auseinandersetzung der Gesellschaft insgesamt geprägt ist als durch letzte Gewissheiten, die es nur noch zentral durchzusetzen gelte.“ (ebd., S. 60) Die KMK Beschlüsse haben zu einer neuen Qualität der Diskussion beigetragen und befördert, dass die Regelbeschulung von Menschen mit Behinderungen wieder politisch aufgegriffen wurde. Aber dennoch zieht die Monitoring-Stelle des Deutschen Instituts für Menschenrechte nach acht Jahren eine gemischte Bilanz und sieht, bei einigen bestehenden Einzelbeispielen gelungener Inklusion, dass nach Inkrafttreten der UN-BRK in keinem Bundesland der notwendige Rahmen für die Schaffung und Gewährleistung einer inklusiven Schule abschließend entwickelt wurde. So müssten die Bundesländer „die Steuerung und Organisation der Strukturen grundlegend verändern, ebenso die Pädagogik, Schulentwicklungsplanung und Lehrerausbildung zur Vorbereitung auf die Anforderungen eines inklusiven Bildungssystems.“ (Aichele und Kroworsch 2017, S. 5) Die entscheidenden Herausforderungen sind benannt – mündet dies auch in eine gemeinsame nationale Bildungsstrategie? Die KMK treffe, so lautet eine Kritik von Jutta Allmendinger, zu oft Entscheidungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Ein konstruktiver Streit könnte den erkennbaren Partikularismus einhegen, denn „[d]ie Politik der KMK hat […] zu oft das Eigeninteresse der Länder und zu selten das der gesamtdeutschen Gesellschaft im Blick. Sie ist ein Koordinations- und kein Innovationsgremium zur wissenschaftsbasierten Planung.“ (Allmendinger 2012, S. 227) Wie auch immer eine Positionierung in dieser Kontroverse ausfallen mag: Es ist sichtbar, dass der Impuls der Leitidee einer „Pädagogik der Vielfalt“ in der KMK angekommen ist und vor allem zu Veränderungen in den Vorgaben und Standards für die Lehrerbildung geführt hat. Bemerkenswert ist, dass gleichzeitig die Disziplin Erziehungswissenschaft die Leitidee Heterogenität zunehmend kritisch diskutiert und eine kritisch-reflexive Distanz dazu aufbaut sowie die Probleme aufzeigt, die der leere „Container-Begriff“ Heterogenität mit sich bringt (Budde 2017, S. 14), wenn es darum geht, Bildungsreformen zu begründen.

1.2

Kritik der Bildungsreformen: Soziologische Perspektiven

Als der Soziologe Ludwig von Friedeburg im Jahre 1989 seine Geschichte der Bildungsreform in Deutschland vorlegte, konnte er nicht nur auf sozialwissenschaftliche Analysen zurückgreifen, er hatte auch als Kultusminister des Landes Hessen (1969–1974) ganz konkrete Erfahrungen mit der Implementierung von Bildungsreformen – und dem massiven Widerstand dagegen. Interessant ist in dieser Hinsicht, dass Politikberatung durch „engagierte Forscher, die aus wissenschaftlichen Analysen bildungspolitische Schlussfolgerungen zogen“ (von Friedeburg 1989, S. 370), Impulse für die Bildungspolitik gaben. Der massive Umbau des Bildungssystems hinsichtlich Schulreform und Bildungsexpansion in Deutschland in der Zeit von 1965 bis 1990 (Herrlitz et al. 2001) brachte also bereits in den 1960er Jahren eine Nähe von Wissenschaft und Politik hervor, die heute in den Zeiten der evidenzbasierten Bildungsforschung beinahe selbstverständlich erscheint. Ludwig von Friedeburg (vgl. ebd., 581

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S. 370) nennt beispielhaft die Erziehungswissenschaftler Heinrich Roth, Wolfgang Klafki und Herwig Blankertz sowie die Soziologen Ralf Dahrendorf und Helmut Schelsky, die im Bildungsrat sowie im Wissenschaftsrat Modernisierungsrückstände im Bildungssystem (vor allem mangelnde Chancengleichheit und Diskriminierung) artikulierten. Friedeburg scheiterte jedoch in politischer Hinsicht mit seiner ambitionierten Schulpolitik, die auf eine Auflösung der traditionellen Bildungseinrichtungen abzielte. Sie sollte das gegliederte Schulsystem in Gesamtschulen überführen. Dabei wurde der Widerstand der Elternschaft unterschätzt. Nach der Landtagswahl in Hessen von 1974 kam es zu dramatischen Verlusten der SPD (der von Friedeburg angehörte) und zur Rücknahme von Teilen der Reformen durch Friedeburgs Nachfolger (von Lehsten 2017). Was dieses Beispiel deutlich zeigt, sind die unterschiedlichen Dynamiken und Logiken auf den Systemebenen Wissenschaft und Politik, die Unvereinbarkeiten aufweisen, auch wenn aktuell eine evidenzbasierte Bildungspolitik auf konsensuelle und konsistente Ergebnisse und wissenschaftliche Expertise angewiesen ist. Die Geschichte der Bildungsreform zeigt aber auch, „daß über ihren Fortgang nicht pädagogische Einsichten und organisatorische Konzepte, sondern gesellschaftliche Machtverhältnisse entscheiden. Sie sorgten durch die Jahrhunderte in den deutschen Ländern für die außerordentliche Beständigkeit der Strukturen öffentlicher Bildung und damit für eine unvergleichliche Kontinuität der Probleme und Polarisierungen.“ (von Friedeburg 1989, S. 476) Mit der massiven Bildungsexpansion in Deutschland seit den 1960er Jahren, und „mit der Bildungsreform von 1963 bis 1975 war vor allem die Hoffnung verbunden, mehr Bildungschancengleichheit für benachteiligte Gruppen (Mädchen, Arbeiter- und Landarbeiterkinder) zu erzielen.“ (Herrlitz et al. 2001, S. 222) In den Fokus kam Bildung als „die soziale Frage der Gegenwart“ wie Marianne Heimbach-Steins (2009, S. 13) das Problem der Zugänglichkeit zu Bildung beschreibt. Heute sind dies gängige Perspektiven im menschenrechtlichen Diskurs zum Recht auf Bildung, doch diese Sichtweise musste sich erst langsam entwickeln. Dabei kann eine Mahnung aus dieser Zeit bezüglich der Reichweite und Durchsetzungskraft von Bildungsreformen noch heute gelten. Die Warnung stammte aus dem Berliner Max-Planck-Institut für Bildungsforschung (MPIB) und von deren damaligem Direktor, Dietrich Goldschmidt. Er schrieb angesichts der Übersetzung und Herausgabe von Pierre Bourdieus und Jean-Claude Passerons Studie „Die Illusion der Chancengleichheit“, dass die beiden französischen Bildungsforscher davor warnen, „die Möglichkeiten emanzipatorischer Wirkung des bürgerlichen Bildungssystems zu überschätzen. In der Rede von der Befreiungsfunktion des Bildungswesens sehen sie geradezu eine Verschleierung seiner konservativen Funktion.“ (Goldschmidt 1971, S. 10) Um diese These in einer Zeit der Bildungsreformen auch in anderen europäischen Bildungssystemen auf ihre Bedeutung hin zu erproben und um sie zu verbreiten, war der Grund dafür, dass das Berliner MPIB die Übersetzung besorgte und die Studie herausgab. So verdankt sich die Rezeption der Studie dem Impuls, dass die deutsche Bildungsforschung der 1970er Jahre über nationale Grenzen hinaus dachte. Bourdieu und Passeron haben in der Studie „Die Illusion der Chancengleichheit“ – ein unumstrittener Klassiker der Bildungssoziologie – die Selektivität des Bildungssystems am

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Beispiel des Zugangs zu Hochschulen in Frankreich und konkret die Relation zwischen Herkunft und Bildungserfolg beschrieben. Bourdieu entwickelte darin „die für sein späteres Werk grundlegende These, dass in modernen Gesellschaften das Bildungssystem bei der Reproduktion der Sozialstruktur die zentrale Rolle spielt.“ (Heim et al. 2014, S. 255) Schulerfolg und Bildungschancen hängen eng mit der Herkunft und damit mit dem mitgebrachten kulturellen und sozialen Kapital zusammen. In dieser Hinsicht schätzen Bourdieu und Passeron die Reichweite von Bildungsreformen ambivalent ein, denn „die bloße Forderung nach realer Demokratisierung des Bildungswesens genügt nicht. Mangels einer rationalen Pädagogik, die vom Kindergarten bis zur Hochschule methodisch und kontinuierlich die Wirkung der sozialen Faktoren kultureller Ungleichheit zu neutralisieren suchte, kann der politische Wille, allen gleiche Bildungschancen zu geben, die bestehende Ungleichheit selbst dann nicht überwinden, wenn er alle institutionellen und finanziellen Mittel in Bewegung setzte; umgekehrt könnte eine wirklich rationale Pädagogik zweifellos dazu beitragen, die Ungleichheit der Bildungschancen zu verringern. Sie ließe sich jedoch nur dann verwirklichen, wenn alle Bedingungen für eine wirkliche Demokratisierung der Auslese von Lehrenden und Lernenden gegeben wären, angefangen mit der Entwicklung einer rationalen Pädagogik.“ (Bourdieu und Passeron 1971, S. 91; eigene Hervorhebung) Dieser komplexe Wirkungszusammenhang von Struktur und Wirkung des Bildungswesens ist ungebrochen bis heute und die soziale Ungleichheit im deutschen Bildungswesen gilt als zentrales Kernproblem (Maaz et al. 2008; Berger und Kahlert 2005; Kuhnhenne et al. 2012). Man kann Bourdieu an dieser Stelle keinen Defätismus vorwerfen, denn er formulierte die pädagogischen Konsequenzen aus diesen Befunden nur verhalten und arbeitet sie nicht zu einem eigenen Bildungskonzept aus. Allerdings brachte Bourdieu sehr früh das Thema Gerechtigkeit in die Diskussion, denn er erkannte, dass jeder Schritt auf dem Weg, um den Studierenden aus den unterprivilegierten Klassen bei der Überwindung ihrer Handikaps zu helfen, ein Schritt zur Gerechtigkeit wäre (Bourdieu und Passeron 1971, S. 90). Außerdem arbeitete Bourdieu auch als Vorsitzender einer vom Minister für das nationale Erziehungswesen 1988 einberufenen Kommission zur Neubestimmung der Unterrichtsinhalte mit (Fuchs-Heinritz und König 2003, S. 52) Mit dieser komplexen Verhältnisbestimmung von Gleichheit und Ungleichheit in Bildungsprozessen und der problematischen Einschätzung von Bildungsreformen ist die Frage zu klären, ob und wie Pädagogik gegen Ungleichheit vorgehen kann? Eine vorsichtige Erwägung unter der Bedingung einer Einführung von grundsätzlichen Leitprinzipien kommt von Wolfgang Böttcher. Er schließt unmittelbar an die Thesen von Bourdieu und Passeron und deren rationale Pädagogik an, weil er von einer gesellschaftlichen und bildungspolitischen Strategie der Erzeugung von Gleichheitsgewinnen mittels Bildung davon ausgeht, dass das Ignorieren der sozial bedingten Ungleichheit in den Bildungseinrichtungen zu ihrer Legitimierung und Verschärfung führt (Böttcher 2005, S. 3). Seinen Ansatz nennte er „Reflexive Pädagogik“ und die Ziele „sind das Bewusstmachen der Herkunft und die Reflexion Ungleichheit reproduzierender pädagogischer Praxis. In der Lehrerbildung müsste ein Schwerpunkt in der Ausbildung von Förderkompetenz bei Lehrern liegen. Hierzu gehört nicht nur das Wissen über Lernbedingungen von Benachteiligten, sondern auch die Kenntnis 583

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ihrer Lebensbedingungen.“ (ebd., S. 5) Dazu brauche es Bildungsstandards, die als „starke Standards“ in Kerncurricula überführt werden können. Im Kern formuliert Böttcher die Idee einer Grundbildung für alle, um an der Gesellschaft partizipieren zu können. Auf diese Weise fügt er den vier üblichen Kriterien der „Ökonomischen Bildungsreform“ – Effektivität, Effizienz, Evidenz und Erfolgsorientierung (es wäre sicherlich angemessen, das Kriterium Evaluation als Messinstrument von Leistungserfolg auszutauschen) – ein weiteres hinzu: Equity. Verstanden im Sinne von (Bildungs-)Chancengerechtigkeit ist Equity bereits in den Diskursen seit den 1960er Jahren latent vorhanden. Interessanterweise vor allem in Kontexten der Bildungsökonomie. In ihrer Rekonstruktion des Begriffs Equity bezüglich der Entwicklung, der Bedeutung und dem Gebrauch des Begriffs im Bildungskontext sowie dem Transfer vom englischen in den deutschen Sprachgebrauch hat Elke-Nicole Kappus die relevanten Akteurinnen und Akteure in diesem Diskurs identifiziert. Es handelt sich dabei um „einerseits das International Institute for Educational Planning (IIEP) der UNESCO, das mit anfänglicher Unterstützung der Weltbank und der Ford Foundation 1963 in Paris gegründet wurde, andererseits das ebenfalls in Paris ansässige, 1968 von der OECD gegründete Centre for Educational Research and Innovation (CERI), welches 1987 das ‚Indicators of Education Systems Programme (INES)‘ lancierte.“ (Kappus 2015, S. 9) Equity im Bildungskontext zeigt sich grundsätzlich zwischen menschenrechtlichem Engagement und marktorientierter Steuerung positioniert. Theoretisch lässt sich diese Kontroverse, auch als Kampf widerstreitenden normativen Ordnungen fassen – so wie Annedore Prengel dies im Hinblick auf die Untersuchungsperspektive des Frankfurter Exzellenzclusters „Die Herausbildung normativer Ordnungen“ charakterisiert hat (an diesem interdisziplinären Forschungsprogramm ist allerdings die Erziehungswissenschaft nicht beteiligt). So wagen wir die These, dass die Programme der UNESCO, allem voran die Initiative Education for all, dem menschenrechtlichen Ansatz folgen und eine „rationale Pädagogik“ zum Ziel haben. Sie beschreibt allerdings nicht konkrete Handlungspraxis im Feld von Bildung, sondern viel grundlegender eine Perspektive des differenzierten Umgangs des Verhältnisses von Gleichheit und Verschiedenheit und folgt dem menschenrechtlichen Strukturprinzip der Nicht-Diskriminierung (Motakef 2006).

2

Das Menschenrecht auf Bildung

2.1

Menschenrechtliche Perspektiven auf Bildung

„In den deutschsprachigen Bildungsdebatten gibt es bislang noch kaum eine Tradition, Bildung und Menschenrechte zusammen zu denken. Das Menschenrecht auf Bildung und seine normativen Vorgaben sind kaum bekannt“ – dies konstatierte die Sozialwissenschaftlerin Mona Motakef (2007, S. 97) vor gut zehn Jahren in dem Sammelband „Das Menschenrecht auf Bildung und seine Umsetzung in Deutschland“ (Heimbach-Steins et al. 2007).

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Wie lässt sich diese Feststellung aus heutiger Sicht bewerten? Sind das Menschenrecht auf Bildung und seine expliziten normativen Vorgaben mittlerweile in Bildungspolitik, Bildungspraxis und Bildungsforschung – inzwischen zehn Jahre später – angekommen? Antworten darauf werden zweifelsfrei gespalten ausfallen: Denn während sich nicht zuletzt aufgrund der wichtigen Impulse durch die UN-Behindertenrechtskonvention – die 2009 in Deutschland ratifiziert wurde – eine menschenrechtliche Perspektive kontinuierlich den Weg in pädagogische Kontexte und in bildungspolitische Vorgaben den Weg bahnt, bleibt doch vieles an Bildungsthemen menschenrechtlich ungeklärt. Zuvor wurde durch den Deutschland-Besuch des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen, Vernor Muñoz, im Jahre 2006, eine Kritik des deutschen Bildungssystems hinsichtlich der starken Herkunftsselektivität und fehlenden Inklusionsperspektive erneuert, die durch die menschenrechtliche Perspektive auf das deutsche Bildungssystem eine starke Dynamik entfaltete (United Nations 2007; Prengel und Overwien 2007). Die dadurch in Gang gekommenen Diskussionsprozesse und Reformanliegen haben bislang allerdings nicht zu einer methodischen Klärung des systematischen Wertes des Menschenrechts auf Bildung führen können (Neuhoff 2015). Wenn auch bislang gewiss noch keine Tradition entstanden ist, lassen sich also zumindest Impulse feststellen? Um diese Frage zu beantworten, ist es wichtig, gewissermaßen zu den historischen Wurzeln des Leitprinzips von Inklusion zurückzugehen. Bei dem geschichtlich genau zu bestimmenden Startpunkt wird ersichtlich, dass es sich bei dem Thema und dem Konzept der Inklusion mitnichten um eine neue Reform, eine akademische oder pädagogische Modeerscheinung handelt. Ganz im Gegenteil: Es wird eine langfristige Strategie (eines nicht durchgehend konsistent konzipierten Ansatzes) sichtbar, der dennoch weit reichende Impulse in einem global verzweigten Bildungssystem gesetzt hat. Diese Impulse betreffen die Verknüpfungen zwischen den Diskursen „Bildung für alle“, „Interkulturalität“, „Diversität“ und „Inklusion“. Hierbei handelt es sich, so analysiert Cristina Allemann-Ghionda, um Begriffe und Diskurse, die in der erziehungswissenschaftlichen Diskussion und in der Bildungspolitik oft voneinander getrennte Analysen und Handlungskonzepte hervorbringen (Allemann-Ghionda 2013, S. 12). Aus diesem Grund ist es wichtig, sowohl die Programmatik und die Steuerungsimpulse der supranationalen Organisationen wie der Vereinten Nationen (UN) oder der UNESCO zu rekonstruieren, als auch die europäischen Organisationen in den Blick zu nehmen, die ein Konzept von Diversität verfolgen. Denn „[k]aum ein Land kann sich dem Einfluss supranationaler Governance-Strukturen, etwa der Vereinten Nationen (UN), der Europäischen Union (EU), oder internationaler Organisationen wie der OECD und der Weltbank dauerhaft entziehen. Der von diesen Instanzen ausgehende Druck zur Veränderung etablierter nationaler Bildungspolitiken und -strukturen ist dabei eher ideell und normativ als regulativ, wobei die entscheidenden Impulse für die Formulierung länderübergreifender Zielsetzungen von ganz unterschiedlichen Instrumenten ausgehen können.“ (Blanck et al. 2013, S. 7)

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Wie weit diese Steuerungsimpulse dennoch regulative Kraft entfalten können, wird im weiteren Verlauf dieses Beitrags mit einem Fokus auf die UN und UNESCO Strategien erörtert werden.

2.2

Das Menschenrecht auf Bildung

Was Bildung ist oder was sich pädagogisch sinnvoll realisieren lässt, kann nicht aus der Gerechtigkeits- oder Menschenrechtstheorie abgeleitet werden. Die Frage, wie der Mensch seine Fähigkeit zur Selbstbestimmung und die Reindividualisierung von Kultur so vollziehen kann, dass seine ihm aufgegebene Freiheit dabei erhalten bleibt und nicht durch äußere Zweckbestimmungen aufgehoben wird, stellt sich in dieser Form nur für die pädagogische Praxis – und kann auch nur pädagogisch entschieden werden. Die Ziele pädagogischen Handelns sind bildungsethisch immer schon mitzudenken: Es kommt darauf an, dass die Educandi kontinuierlich in ihrem Freiheitsvollzug gefördert werden. Denn würde Bildung sozialethisch auf ihre äußere soziale Seite reduziert, ginge es nur noch um ein Problem der Passung zwischen Person und Sozialstruktur. Die Widerständigkeit des Subjekts und die Befähigung des Einzelnen, Welt „selber zu denken“, blieben auf der Strecke. Einer Sozialethik der Bildung geht es um Aufklärung über pädagogische und bildungspolitische Möglichkeiten: „Bildung […] ist von der Art, dass sie erst den Raum für einen Diskurs über Gerechtigkeit, über Recht, über Menschenrechte eröffnet, der nur dann überflüssig wäre, wenn man bereits wüsste oder zu wissen glaubte, was gerecht ist oder die Entscheidung darüber an eine oder mehrere andere Instanzen delegieren würde. In Bildung geht es nicht um die unbedachte und fraglose Akzeptanz von bestehenden oder vorgegebenen Ordnungen, sondern gerade um deren Infragestellung und Problematisierung als Instanz und als Ordnung“ (Poenitsch 2009, S. 25f.). Bei alldem ist das Verhältnis von Recht und Gerechtigkeit kein rein äußeres, auch wenn zwischen Legalität und Moralität zu unterscheiden bleibt. Vielmehr wohnt dem Recht selbst eine ethosbildende Kraft inne, indem es das Handeln der Glieder einer Rechtsgemeinschaft auf jene Werte lenkt, ohne die Freiheit nicht möglich wäre. Die Menschenrechte können als Antwort auf historisch-konkrete Erfahrungen von Leid, Ungerechtigkeit und Gewalt verstanden werden – und zwar im Medium des positiven Rechts, das die Ausformulierung der Menschenrechte von Anfang an entscheidend inhaltlich konturiert hat. Sozialethik als Bildungsforschung fragt, wie der menschenrechtliche Anspruch auf Bildung in der Menschenwürdeidee wurzelt und welche Konsequenzen sich daraus für Gehalt und Grenzen eines Rechts auf Bildung ergeben. Vorausgesetzt wird dabei, dass Recht den realen Freiheitsvollzug des Menschen unterstützt, indem es Rechtssicherheit schafft, Orientierung stiftet und Konflikte mindert. Die entlastende Funktion des Rechts gilt auch für Bildung, ohne die die Einzelnen ihre Freiheit nicht real verwirklichen könnten und ohne die sie auch nicht aktiv am sozialen, politischen, rechtlichen, kulturellen oder wirtschaftlichen Leben teilnehmen könnten. Eine Sozialethik der Bildung hat zu fragen, wie die Menschenrechte auf den Bildungsbereich hin ausgelegt werden können und wie die

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Möglichkeitsbedingungen für Bildung sowie die Chancen zur Bildung unter dem Maßstab der Gerechtigkeit gestaltet werden können. Dabei ist aus sozialethischer Perspektive auch der öffentliche Diskurs über Bildung in den Blick zu nehmen und zu fragen, wer dabei jeweils aus welchem Interesse, mit wem worüber und mit welcher Zielsetzung spricht.

2.2.1 Beteiligung als bildungsethischer Maßstab Die normative Auseinandersetzung mit bildungsbezogenen sozialen Praktiken verlangt nach einem Maßstab, der hilft, die Beobachtungen zu ordnen und zu beurteilen. In der bildungsethischen Debatte hat sich hierfür das sozialethische Prinzip der Beteiligung durchgesetzt, so etwa auch im Bericht des seinerzeitigen UN-Sonderberichterstatters für das Recht auf Bildung, Vernor Muñoz, von 2007 zu seinem Deutschlandbesuch im Jahre 2006 (vgl. Kunze 2008). Der Anspruch auf Beteiligung bestimmt sich durch zwei, sich wechselseitig bedingende Aspekte: Beitragen und Teilhaben. Einerseits können die Einzelnen sich als Subjekte nur im sozialen Miteinander verwirklichen. Sich nicht treiben oder von Zwängen beherrschen zu lassen, sondern das Leben aktiv gestalten und etwas zum Gemeinwohl beitragen zu können, ist zentrales Kennzeichen einer durch Bildung substantiell bestimmten Lebensform. Andererseits sind die sozialen Institutionen so zu gestalten, dass sie den Einzelnen die aktive Teilhabe am sozialen Leben auch real ermöglichen – und damit die Mitwirkung an jenen sozialen Aushandlungsprozessen, in denen das Gemeinwohl immer wieder von neuem gefunden und angestrebt werden muss. Beitragen zielt auf Selbstbestimmung in sozialer Verantwortung; die Pflicht der Gemeinschaft umfasst in diesem Fall vor allem den Schutz jener Freiheitsrechte, die es möglich machen, frei von Furcht zu urteilen, zu entscheiden und zu handeln. Teilhaben streicht hervor, dass Beteiligung von rechtlichen oder strukturellen Voraussetzungen abhängt; Freiheit von Not abzuwehren, setzt die Erfüllung positiver Leistungsansprüche voraus. Mit Beteiligungsgerechtigkeit kommen jene sozialen Institutionen und Regeln in den Blick, über die Mitbestimmung, Beteiligung und Gemeinwohlverantwortung organisiert werden. Daneben bleibt es notwendig, die aus vielfältigen sozialen Prozessen resultierende Verteilung einzelner Güter am Maßstab der Gerechtigkeit zu messen, wobei ungleiche Anlagen, Fähigkeiten, Bedürfnisse und Leistungen zu berücksichtigen sind. Bei der Verwirklichung von Beteiligungsgerechtigkeit, verstanden als eine Teildimension sozialer Gerechtigkeit, dürfen der kontributive und der partizipatorische Aspekt nicht gegeneinander ausgespielt werden: Weder darf das individuelle Bedürfnis auf Beteiligung für die Interessen der Gemeinschaft funktionalisiert noch das Gemeinwohl auf individualistische Beteiligungsansprüche reduziert werden. Im ersten Fall würden moralische Ansprüche vom Wohlverhalten der Einzelnen abhängig gemacht; im zweiten Fall würde der Aspekt der Beitragsgerechtigkeit leicht auf die gesetzliche Verpflichtung der Einzelnen gegenüber der Gemeinschaft reduziert. Beteiligungsgerechtigkeit in der Bildung betont jene Bedingungen, die es den Einzelnen ermöglichen, sich als ein sittlich produktives Subjekt zu erfahren. Beteiligungsmöglichkeiten 587

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verändern sich in dem Maße, wie sie genutzt werden oder auch nicht. Wenn Beteiligung aber mehr sein soll als Affirmation oder Konvention, müssen die Ziele selbst, auf die sich Beteiligung richtet, als Gegenstand ethischer Urteilsbildung und pädagogischer Reflexion begriffen werden. Zu fragen ist, woran die Einzelnen überhaupt beteiligt werden sollen und aufgrund welcher Vorstellung des Sozialen. Eine normative Überdehnung oder ein semantisch ausufernder Gebrauch des Beteiligungsgedankens können diesem schaden, ihn trivialisieren oder unbrauchbar machen. Unaufrichtigkeit in den eigenen Worten und Taten, die sprichwörtlich gute Miene zum bösen Spiel, erlernte Hilflosigkeit oder bloße Passivität könnten individuelle Reaktionsstrategien sein, mit einer derartigen Situation umzugehen. In der Konsequenz wäre das Gegenteil von dem erreicht, was gerechte Beteiligung meint. Die Fähigkeit, aktiv etwas beitragen zu können, bleibt abhängig von realen Teilhabemöglichkeiten; diese wiederum können auf Dauer nicht ohne ein sie stützendes Ethos gesichert werden, also nicht ohne den gelebten Willen, seine Fähigkeiten lebensdienlich und gemeinwohlförderlich einzusetzen. Hierfür notwendig ist das entsprechende Vermögen, etwas zum sozialen Leben beitragen zu können, aber auch die Fähigkeit, das eigene Handeln an dem auszurichten, was man als angemessen und gut erkannt hat. Beides sind Aufgaben der Bildung und Erziehung.

2.2.2 Kernbereiche des Rechts auf Bildung Das Recht auf Bildung besteht aus drei Kernbereichen, die sich bereits in Art. 26 AEMR 1948 finden lassen: Recht auf, durch und in der Bildung (vgl. ausführlich Kunze 2012). 1. Bildung als eigenständiges Menschenrecht schützt die geistige Integrität der Einzelnen und bewahrt vor intellektuellem Kontrollverlust. Recht auf Bildung im engeren Sinne nimmt den Staat in die Pflicht, für eine hinreichende Beteiligung an Bildung zu sorgen. Das vom Sozialpaktausschuss der Vereinten Nationen entwickelte, nach den englischen Begriffen sogenannte „4-A-Schema“ hat dazu beigetragen, die wegen mangelnder Justiziabilität kritisierten Sozialrechte zu konkretisieren (vgl. Tomaševski 2006). Dabei geht es um vier Merkmale (vgl. Sauter 2013; Niendorf und Reitz 2016): Verfügbarkeit (availa­ bility), Zugänglichkeit (accessibility), Annehmbarkeit (acceptability) und Adaptierbarkeit (adaptability). Aus bildungsethischer Sicht ist darauf zu achten, dass funktionsfähige Bildungsinstitutionen in ausreichender Anzahl zur Verfügung stehen, dass sowohl in physischer als auch wirtschaftlicher Hinsicht deren Zugänglichkeit gesichert ist und dass die Bildungsangebote von hinreichender Qualität sind. Sie sollten für Lernende und Eltern annehmbar, kulturell angemessen und qualitativ hochwertig sein. Und sie sollten sich veränderten Lebenswelten gegenüber anpassungsfähig erweisen. 2. Bildung ist sodann ein zentrales Befähigungsrecht zur Verwirklichung der anderen Menschenrechte – wenn auch keineswegs das einzige, insofern die Menschenrechte unteilbar bleiben. Es geht um Beteiligung durch Bildung. In den verschiedenen Menschenrechtsverträgen konkretisiert sich dieser Anspruch in der Forderung nach umfassender Persönlichkeitsbildung und einem eigenständigen Recht auf Menschenrechtsbildung. Die

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Einzelnen sollen umfassend gefördert werden, ohne Uniformierung oder Einseitigkeit. Nur dann werden sie tatsächlich ihr eigenes, unvertretbares Leben führen können und frei entscheiden können, welche Möglichkeiten sie in ihrem Lebensplan ausbauen und konkret realisieren. Die Menschenrechte bedürfen der Förderung durch pädagogisches Handeln. Umfassende Menschenrechtsbildung meint die explizite Vermittlung menschenrechtlicher Kenntnisse (Bildung über Menschenrechte), die Befähigung zum Einsatz für die Menschenrechte (Bildung für Menschenrechte) sowie die Realisierung einer Erziehungspraxis, die sich selbst an den Menschenrechten orientiert (Bildung durch Menschenrechte). Menschenrecht ist zwar ein relevanter Bildungsinhalt, dessen Gehalt sich intentional ausdifferenzieren lässt, aber für sich genommen noch kein hinreichendes Bildungsziel. Als positives Recht müssen die Menschenrechte ausgelegt, angewandt und, insofern ihre konkrete positiv-rechtliche Ausformung geschichtlich-vorläufig bleibt, unter Umständen weiterentwickelt werden. Auch können menschenrechtlich begründete Ansprüche miteinander in Konflikt geraten. Daher bedarf es der Fähigkeit, über Form, Gehalt und Geltungsanspruch der Menschenrechte sittlich reflektieren sowie moralische Rechtsansprüche abwägen zu können. Neben den Grundrechten bleibt stets auf die Grundwerte zu reflektieren, die durch das Recht geschützt werden sollen. Der gelebte Wille zum Recht bedarf eines sittlichen Fundaments und der Motivation der Einzelnen; beides kann rechtsimmanent nicht gesichert werden. Menschenrechtsbildung kann daher ethische oder religiöse Bildung keinesfalls ersetzen, sondern bleibt auf Werterziehung und Sinnkommunikation unverzichtbar angewiesen. 3. Beim Recht auf Bildung kommt noch ein dritter Aspekt ins Spiel, der seinem interaktiven Charakter geschuldet ist. Die Interessen, Bedürfnisse und Zuständigkeiten der pädagogischen Akteurinnen und Akteure müssen unter dem Maßstab der Freiheit zueinander in Beziehung gesetzt werden. Dabei geht es um einen sozialen Aushandlungsprozess, der aus gerechtigkeitstheoretischer Sicht nach Mitbestimmung verlangt: Beteiligung in der Bildung. Zugleich muss sich der freiheitliche Verfassungs-, Rechts- und Kulturstaat auch selbst zurücknehmen können, indem er Möglichkeiten garantiert, individuelle Freiheit in nichtpolitischer, privater Form zu bestimmen. Andernfalls würde der Staat der Rechtsordnung gerade jene sittliche Autonomie entziehen, von der her sie ihren Sinn bezieht und die sie zu schützen beansprucht. Am deutlichsten artikuliert sich diese Forderung im Elternrecht, das die private Eltern-Kind-Beziehung vor überzogenem Zugriff des Staates schützt. Pädagogisches Handeln wird stets personal gestaltet und erfahren. Zu sichern ist sowohl die Freiheit des Lernens als auch die Freiheit des Lehrens. Zu ersterer zählen die Abwehr menschenunwürdiger Erziehungsmittel, die Sicherung der Persönlichkeitsrechte der Schülerinnen und Schüler, zum Beispiel bei der informationellen Selbstbestimmung, die Religions- Gewissens- und Bekenntnisfreiheit sowie die Sicherstellung pädagogischer Wahlfreiheit. Der Sicherung realer Wahlmöglichkeiten dient die Gründungsfreiheit 589

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nichtstaatlicher Bildungsträger in Verbindung mit einer staatlichen Institutsgarantie für das Privatschulwesen. Zur Freiheit befähigen kann nur, wer selbst pädagogische Freiheit genießt. Diese ist ausdrücklich in Form einer Autonomie des Lehrenden zu schützen. Wer unterrichtet und erzieht, muss die eigene berufliche Aufgabe selbst auf Sinn hin auslegen und die zu vermittelnden Inhalte selbst durchdringen und auf ihre Geltung hin befragen können. Die Freiheit des Lehrens konkretisiert sich im Schutz der Meinungsfreiheit, in einer hinreichenden materiellen, strukturellen und rechtlichen Unabhängigkeit sowie im Recht auf Koalitionsfreiheit in Verbindung mit einer Anhörungspflicht. Die drei genannten Kernbereiche voneinander zu unterscheiden, stellt ein wichtiges Korrektiv für die Auslegung eines Rechts auf Bildung dar. Nur im ausgewogenen Zusammenspiel aller drei Kernbereiche kann ein Freiheitsrecht auf Bildung umfassend gesichert werden.

2.3

Neuere Entwicklungen mit der Behindertenrechtskonvention

Neuere sozialwissenschaftliche, konstruktivistisch orientierte Konzepte wurden mit der noch jungen Behindertenrechtskonvention (CRPD) von 2006, die seit März 2009 für Deutschland verbindlich ist und erstmals auch von der Europäischen Union als solcher eigenständig unterzeichnet wurde, erstmals als durchgängig prägende Perspektive in eines der großen Vertragswerke des internationalen Menschenrechtsregimes übernommen: Empowerment, Diversity und soziale Inklusion (vgl. Bielefeldt 2009). Der Mensch erfährt seine Freiheit sozial vermittelt, darf aber nicht vollständig in der Gemeinschaft aufgehen: „Ohne soziale Inklusion kann Autonomie praktisch nicht gelebt werden, und ohne Autonomie nimmt soziale Inklusion fast zwangsläufig Züge von Bevormundung an. Mit anderen Worten: Erst in der wechselseitigen Verwiesenheit wird klar, dass Autonomie […] auf selbstbestimmtes Leben in sozialen Bezügen zielt; und im Gegenzug wird deutlich, dass soziale Inklusion ihre Qualität gerade dadurch gewinnt, dass sie Raum und Rückhalt für persönliche Lebensgestaltung bietet.“ (Bielefeldt 2009, S. 10f.) Inklusion fordert die umfassende Einbeziehung aller, unabhängig von ihren äußeren Merkmalen, in die verschiedenen gesellschaftlichen Teilbereiche und deren Institutionen. Steht bei Integration die Perspektive der Eingliederung in bestehende Strukturen im Vordergrund, betont der Inklusionsgedanke, dass Systeme oder Institutionen von vornherein so gestaltet werden, dass sie unterschiedlichen Bedürfnissen, Interessen und Persönlichkeitsmerkmalen gerecht werden. Mit ihrem Ziel, ein „verstärktes Zusammengehörigkeitsgefühl“ (enhanced sense of belonging) zu fördern, macht die UN-Behindertenrechtskonvention überdies deutlich, dass nicht allein der Staat, sondern auch die Gesellschaft Einbeziehung verwehren kann. Die Behindertenrechtskonvention geht davon aus, dass aufgrund einer Behinderung niemandem die Anerkennung oder Inanspruchnahme aller Menschenrechte oder Grundfreiheiten verwehrt werden darf, sei es im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, staatsbürgerlichen oder einem anderen Bereich. Dabei stehen nicht mehr die

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medizinischen, sondern die sozialen Aspekte von Behinderung im Vordergrund. Behinderte sind laut Vertragstext alle „Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft behindern können“ (Art. 1 CRPD 2006). Im Zusammenhang eines Rechts auf Bildung fordert die Behindertenrechtskonvention „ein integratives Bildungssystem auf allen Ebenen und lebenslange Fortbildung“ (Art. 24 Abs. 1 CRPD 2006). Die Übersetzung an dieser und weiteren Stellen ist umstritten: Ist im englischsprachigen Vertrag von „inclusion“ die Rede, spricht die amtliche deutsche Übersetzung von einem „integrativen“ Bildungssystem oder Unterricht; Schattenübersetzungen zivilgesellschaftlicher Menschenrechtsakteurinnen und -akteure wiederum verwenden an entsprechender Stelle „inklusiv“ (vgl. Netzwerk Artikel 3 e. V. 2010). Gesichert werden soll (1.) die volle Entfaltung der menschlichen Möglichkeiten, ein Gefühl der eigenen Würde und des eigenen Wertes sowie die Achtung vor den Menschenrechten und der menschlichen Vielfalt, ferner (2.) die auch Behinderten nicht zu verwehrende volle Entfaltung ihrer Persönlichkeit und aller ihrer Fähigkeiten sowie (3.) die Befähigung zur wirksamen Teilnahme an einer freien Gesellschaft. Immer wieder wird die menschliche Würde als Gegenstand notwendiger Bewusstseinsbildung betont: „Das Bewusstsein eigener Würde hängt nicht nur an der inneren Einstellung der Menschen, sondern wird auch bedingt durch gesellschaftliche Strukturen von Ausgrenzung und Diskriminierung, die die alltägliche Erfahrung von Menschen mit Behinderungen prägen.“ (Bielefeldt 2009, S. 5) Die gesamte Gesellschaft ist gefordert, solchen Erfahrungen entgegen zu wirken, etwa durch breit angelegte Programme gesellschaftlicher Aufklärung und Bildung (Art. 8 CRPD 2006). Unter Berufung auf Chancengleichheit werden die Vertragsstaaten verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Behinderte ihr Recht auf Bildung gleichwertig verwirklichen können (Art. 24 Abs. 2 CRPD 2006). Behinderte Kinder sollten nicht vom allgemeinen Schulbesuch ausgeschlossen werden und gleichberechtigt Zugang zu einem „integrativen, hochwertigen und unentgeltlichen Grundschulunterricht“ erhalten. Entsprechendes sollte gleichfalls für die Sekundarstufe gelten. Gefordert wird, die Bedürfnisse der Einzelnen zu achten, ihnen individuell angepasste Unterstützung zu sichern und ein Umfeld zu schaffen, das die „bestmögliche schulische und soziale Entwicklung gestattet“. Kinder dürften nicht ausschließlich auf das Merkmal „Behinderung“ festgelegt werden, doch sollten auch nicht ihre speziellen Bedürfnisse und Schutzansprüche geleugnet werden. Inhaltlich sollten Behinderte solche „lebenspraktischen Fertigkeiten und sozialen Kompetenzen“ erwerben, die ihnen die „volle und gleiche Teilnahme“ an der Bildung und am sozialen Leben ermöglichen (Art. 24 Abs. 3 CRPD 2006). Blinde, Gehörlose oder Taubstumme benötigten alternative Kommunikationsformen, z. B. die Brailleschrift oder Gebärdensprache; Lehrkräfte müssten hierin entsprechend geschult werden (Art. 24 Abs. 4 CRPD 2006). Ferner sollte auch der diskriminierungsfreie Zugang zu allgemeiner Hochschulbildung, zur Berufsausbildung und zur Erwachsenenbildung gesichert sein (Art. 24 Abs. 4 CRPD 2006). 591

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2.4

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Der bildungsethische Stellenwert von Inklusion

Pädagogisches Handeln steht beständig vor der Herausforderung, mit der Tatsache faktischer Ungleichheit umgehen und zugleich mit begrenzten Ressourcen der Bildungsförderung haushalten zu müssen. Aus moralischer und grundrechtlicher Sicht darf niemand willkürlich von der Teilnahme an bestimmten Bildungsangeboten ausgeschlossen werden; auch ist es nicht gerechtfertigt, bestimmte Gruppen allein aufgrund äußerer Merkmale und ohne hinreichende pädagogische Begründung von bestimmten Bildungsangeboten fernzuhalten. Umgekehrt wird bestmögliche individuelle Förderung aber auch nicht gelingen, indem allen das gleiche pädagogische Angebot gemacht wird. Wenn sich aus einem bestimmten Sein nicht schon normativ ein bestimmtes Sollen ableiten lässt, was einem naturalistischen Fehlschluss gleich käme, kann nicht schon jede bildungsrelevante Ungleichheit als moralisch relevante Ungerechtigkeit gedeutet werden. Nur im Einzelfall lässt sich entscheiden, ob sich ein Mehr an Gerechtigkeit durch pädagogische Gleichbehandlung oder gerade durch eine pädagogisch begründete, an den Bedürfnissen des Einzelnen orientierte Ungleichbehandlung verwirklichen lässt. Allerdings müssen sich Differenzierungen in der erzieherischen oder unterrichtlichen Unterstützung als pädagogisch begründet ausweisen und sich reziprok rechtfertigen lassen. Es bedarf immer wieder von neuem der pädagogisch-didaktischen Anstrengung, die bleibende Grundspannung zwischen Freiheit und Gleichheit im Bildungsprozess aufrecht zu erhalten – damit ein Mehr an Vielfalt tatsächlich in erfolgreicheres Lernen umgemünzt werden kann. Das Leitprinzip sozialer Inklusion markiert einen Punkt, der niemals exakt zu erreichen sein wird. Der Begriff der „Vielfalt“ stellt vielmehr ein Kontinuum dar, in dem sich verschiedene Prozesse der Ausgrenzung und Einschließung wechselseitig verschränken. Die Wertschätzung für Vielfalt verkommt zur erzwungenen Gleichmacherei, wenn die „Einmaligkeit“ der Einzelnen zur pädagogischen Floskel erstarrt („jedes Kind ist anders“), den Einzelnen aber faktisch die Möglichkeit genommen wird, sich von anderen zu unterscheiden oder notwendigen Hilfebedarf zu signalisieren („alle anders, alle gleich“). Das fachliche Gespräch über präventive oder kompensatorische Förderangebote verlangt nach differenzierten Kriterien und Kategorien (vgl. Weiß 2013). Verschiedene Lösungen werden daher begründet nebeneinander stehen können, solange aus der Verschiedenheit der Individuen nicht ein grundsätzlich unterschiedlicher Anspruch auf Bildung abgeleitet wird. Nicht jede bestmögliche Förderung wird auch die „denkbar beste“ sein können. So muss bessere kognitive Förderung nicht in jedem Fall einhergehen mit gleichzeitig besserer psycho-sozialer Förderung oder umgekehrt. Das Maß, nach dem die Prozesse öffentlicher, politisch gestalteter Inklusion gemessen werden, kann sich durchaus von dem unterscheiden, nach dem die Einzelnen ihren Grad an persönlicher Einbezogenheit bemessen. Es geht einerseits um gerechte Strukturen, andererseits – unter der Perspektive des guten Lebens – um eine individuelle Passung beider Inklusionsperspektiven, also die Vereinbarkeit von öffentlicher und persönlicher Einbezogenheit. Zu fragen ist daher, welche pädagogischen Handlungen die Einzelnen befähigen, sich zunehmend für eigenständiger einbezogen zu halten (vgl. Anken 2012,

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S. 40f.). Ein solches Maß für Inklusion entspricht gerade der für Bildung konstitutiven Idee der Selbstbestimmung. Wie sich die mit dem Prinzip sozialer Inklusion verbundenen Ansprüche pädagogisch und bildungspolitisch realisieren lassen, muss nach pädagogischen, didaktischen oder lehrplantheoretischen Prinzipien entschieden und im Rahmen politischer Verfahren legitimiert werden. Dies wird ein fortlaufender Aushandlungs- und Umsetzungsprozess sein, in dem immer wieder neu überlegt werden muss, wie das Recht auf Bildung unter beständig sich verändernden politisch-gesellschaftlichen Bedingungen bestmöglich verwirklicht werden kann. Es besteht ein grundlegender Unterschied zwischen dem Wesensgehalt des Rechts auf Bildung, der universale Gültigkeit beanspruchen kann, und jenen zeitbedingten Interpretationen dieses Rechts, die demgegenüber immer nur eine historisch-vorläufige Gültigkeit für sich reklamieren können und über die weiterhin ein fachlicher, wissenschaftlicher, gesellschaftlicher oder politischer Diskurs möglich sein muss. Bei der Auslegung des Rechts auf Bildung bleibt stets zu unterscheiden zwischen der unbedingten restriktiven Norm dieses Rechts und den damit korrespondierenden, dieses Recht interpretierenden Prinzipien, unter denen dasjenige der Inklusion im gegenwärtigen internationalen Menschenrechtsregime einen zentralen Raum einnimmt. Derartige Prinzipien sind durchaus normativ gehaltvoll, müssen aber kontextuell präzisiert werden. Sie sind nicht als Gegensatz zum universalistisch gefassten Recht auf Bildung zu verstehen, sondern dessen Ausdifferenzierung und Spezifizierung im partikularen Raum der verschiedenen Bildungssysteme und Bildungspolitiken. Die genannte Unterscheidung mindert nicht die Relevanz der Menschenrechte, sondern entspricht dem Anliegen, denkbar weite Spielräume für die Ausgestaltung und Interpretation individuell gelebter Freiheit zu eröffnen – und unterstreicht somit deutlich den Charakter der Menschenrechte als Freiheitsrechte. Ohne einen solchen Spielraum wäre es letztlich auch nicht mehr möglich, die Menschenrechte weiterzuentwickeln; sie wären dann nur noch Antwort auf vergangene Unrechts- und Leiderfahrungen, könnten aber immer schwerer ihre Protest- und Widerstandsfunktion gegenüber neuen Formen von Ungerechtigkeit erfüllen. Inklusion, verstanden als interpretierendes Auslegungsprinzip, ist selbst kein subsumtionsfähiger Rechtssatz (lex), sondern stellt vielmehr ein Rechtsprinzip dar (ratio legis), das der Entfaltung in konkreten Rechtssätzen bedarf und die Auslegung der Menschenrechte leitet. Würde Inklusion bereits selbst als inhaltlich gefülltes Einzelrecht verstanden, wäre von vornherein entschieden, welches Prinzip bei der Realisierung der Menschenrechte vorrangig zu behandeln wäre; nicht mehr möglich wäre aber ein Ausgleich konkurrierender Ansprüche, etwa mit komplementären Freiheits- oder Gleichheitsansprüchen. Letztlich würde das Inklusionsprinzip seine kritische, die Menschenrechte fundierende Funktion einbüßen, da es mit allen möglichen materialen Forderungen aufgeladen werden könnte, eine formale Regel, nach der diese – möglicherweise miteinander konkurrierenden – Einzelansprüche aber abgewogen werden könnten, jedoch nicht mehr zur Hand wäre.

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3

Steuerungen von Inklusion?

3.1

Educational Governance als Forschungsperspektive

Im Zusammenhang mit Bildungsreformen und den Transformationsanforderungen des Bildungssystems wird in der Bildungsforschung unter dem Stichwort „Educational Governance“ ein Diskurs geführt, der Perspektiven und Forschungsbefunde aus Politikwissenschaft sowie Soziologie zusammenführt. Was kennzeichnet diese interdisziplinäre Forschungsperspektive der Educational Governance? Für Katharina Maag Merki, Roman Langer und Herbert Altrichter ist es vor allem die inhaltliche und methodische Fokussierung auf die so genannte Neue Steuerung im Bildungswesen: „Im Zentrum steht die Analyse des Zustandekommens, der Aufrechterhaltung und der Transformation sozialer Ordnungen und Leistungen im Bildungswesen unter der Perspektive der Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren in und zwischen verschiedenen Ebenen im Mehrebenensystem.“ (Maag Merki et al. 2014, S. 11) Dieser Diskurs hat sich in den letzten Jahren weiter ausdifferenziert und mittlerweile liegt eine Vielzahl an empirischen Arbeiten vor, die sich aus dieser Forschungsperspektive auch dem Thema Inklusion annähern. Im Themenfeld von Inklusion zu nennen sind die Beiträge in der Zeitschrift für Inklusion, Heft 4 2011, in dem Matthias Rürup die Konfliktpotentiale bei der Abkehr vom traditionellen deutschen Sonderschulwesen untersucht. Er hebt dabei die Vielfalt der beteiligten Akteurinnen und Akteure – und die im Vergleich zum Regelschulwesen besondere Bedeutung privater Schulträger und der Eltern – hervor (Rürüp 2011). Herbert Altrichter und Ewald Feyrer stellen sich die Frage, welche Steuerungsmaßnahmen in Österreich gesetzt werden könnten, um eine Weiterentwicklung zu einem inklusiven Schulsystem gemäß den Zielen der UN-Konvention von 2006 zu erreichen. Sie analysieren den Stand der Diskussion und stellen die Chancen und Gefahren verschiedener Maßnahmen aus der Governance-Perspektive dar (Altrichter und Feyrer 2011). Schließlich bieten Andreas Hinz und Robert Kruschel in Heft 3, 2012 der Zeitschrift für Inklusion eine Einführung in die Thematik der ‚Educational Governance‘ und beziehen diese analytische Perspektive exemplarisch auf ein aktuelles Anwendungsgebiet, das Projekt „InPrax – Inklusion in der Praxis“ in Schleswig-Holstein (Hinz und Kruschel 2012). Auch Andrea Dlugosch und Anke Langner haben unlängst aus der Perspektive der rekonstruktiven Educational Governance ein Instrument (Netzwerk inklusiver Konstellationen) vorgestellt, das es erlaubt, die Komplexität und Einflussfaktoren von Entwicklungen zur Inklusivität des Bildungssystems zu erheben (Dlugosch und Langner 2015). In dem sie Inklusion als Sinnformel verstehen, schließt sich diese Perspektive gut an die von Maag Merki, Langer und Altrichter ins Zentrum der Analyse gestellten Transformation sozialer Ordnungen. Soziale Ordnungen enthalten per se Sinnformeln, müssen also in Überzeugungen und Handlungen eine Konsistenz aufweisen und auch die Transformation einer Ordnung muss eine Sinnhaftigkeit aufweisen, sonst kann sie sich nicht durchsetzen.

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Zwei weitere Beitrage aus dem Forschungsfeld der Educational Governance stehen im Folgenden im Fokus einer genauen Betrachtung, um zu klären, welche Sinnperspektiven für die Akteurinnen und Akteure sowie das Handeln in inklusiven Schulentwicklungsprozessen rekonstruiert werden können. Dabei wird geklärt, welche Möglichkeiten und Grenzen im Hinblick auf die Anschlussmöglichkeiten an eine menschenrechtliche Dimension des Leitprinzips Inklusion bestehen. Bianca Preuß hat in ihrer Studie „Hochbegabung, Begabung und Inklusion“ (2012) aus der Perspektive der Educational Governance empirisch rekonstruiert, wie sich im Rahmen schulischer Modernisierung – konkret anhand des Fallbeispiels der Governance-Analyse der Kooperationsverbünde „Hochbegabung fördern“ in Niedersachsen – Netzwerke vielfältig konstellieren und welchen Einfluss sie auf die Schulentwicklung nehmen. Die Studie untersucht die Beispiele „relativ gelingender und versagender Steuerung“, um die Bedingungen und Prozesse von Steuerung im kontrastierenden Hinblick auf die konventionellen Strukturen besser zu verstehen (Preuß 2012, S. 17). Ziel der Studie ist es, die Leitidee (Hoch)Begabung hinsichtlich ihrer Differenzierung in Bezug auf Inklusion zu untersuchen und zu ergründen, ob sie in Konkurrenz zu anderen Leitideen steht oder ob sich diese gegenseitig stärken. Einen wichtigen Schwerpunkt legt die Untersuchung auf die Schnittstellen, also auf die konkrete Umsetzung der Steuerungsidee „Hochbegabung fördern“ durch die vielfältigen Akteurinnen und Akteure im Lichte ihrer jeweiligen Handlungsspielräume. Prozesse der Interaktion und der Kooperation kommen dadurch in den Blick, die zeigen, dass zwischen „Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt nicht mehr eindeutig unterschieden werden kann“ (ebd., S. 80). Ohne den grundsätzlichen Impetus der Verbesserung schulischer Steuerungssysteme aus dem Blick zu verlieren, zeigen die Fallanalysen in der Summe eines sehr deutlich: Steuerung ist möglich. Dies ist keineswegs eine banale Einsicht, sondern folgt der Überlegung, dass im Feld der Kooperation gilt, die vielfältigen Einfluss-, Beziehungs- und Interaktionsmuster genau zu beobachten, die letztlich dafür verantwortlich sind, dass die Leitidee (Hoch)Begabungsförderung in die Bildungsinstitution Schule einzieht und dort an Einfluss gewinnt. Dieser Einfluss ist in hohem Maße abhängig von den Eigenlogiken und Eigengesetzlichkeiten, die in der Schule herrschen und vor allem durch Tragfähigkeit der gewonnenen Kooperationsbeziehungen präformiert – mithin spezifische Typen der Kooperation entstehen lässt. Die Netzwerkanalyse im empirischen Teil konnte deutlich nachweisen, dass der Leitungsebene der jeweiligen Schulen eine hohe transformative Kraft zukommt, die Leitidee Inklusion aufzugreifen und als Impuls für eine verantwortungsvolle Schulentwicklung zu nutzen. Schule lässt sich nicht aus einer isolierten Position heraus entwickeln und verändern – diese beinahe triviale Einsicht ist jedoch in der Vergangenheit theoretisch durch die Leitidee der Schulentwicklung als Entwicklung der Einzelschule durchaus verfolgt worden, bis sie von dem neuen Ansatz evidenzbasierten Steuerung eine konkurrierende Steuerungsidee zur Seite gestellt bekam (vgl. Killus und Paseka 2013). Beide Ansätze existieren derzeit parallel und zu „der Frage, inwieweit mit jedem dieser Ansätze die Qualität von Schule 595

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gesichert und entwickelt werden kann, liegen keineswegs eindeutige empirische Befunde vor.“ (Killus und Paseka 2013, S. 18) Die Untersuchung von Preuss zeichnet in diesem Kontext genau nach, wie die Leitidee (Hoch)Begabung in die Schulen importiert wurde, welche Akzentuierungen und Transformationen sie erlebt hat, welchen Eigensinn die Akteurinnen und Akteure damit verfolgen und vor allem welche vielförmigen Interaktionsstrukturen im Feld der Kooperationsbeziehungen des Netzwerks in Niedersachsen sich dabei herausbildeten. Als Idealtypus einer good Governance wird eine Schulleitung mit einer visionären Idee von Schule evident, die mit dieser Leitidee grundsätzlich die Schulentwicklung vorantreibt. Diese Schulleitung ist dem Typus einer „echte Kooperation“ zugeordnet und sucht mit dieser verfolgten Leitidee nach einem Benefit für alle. Diese sich so konturierende „Kultur des Lernens“ (Preuß 2012, S. 292) greift gegenwärtige Politikideen auf und verknüpft diese mit dem pädagogischen und politischen Anspruch einer chancengerechten Bildung. Der Befund im Hinblick auf die Entwicklung einer chancengerechten Schule enthält eine ambivalente Struktur, das macht der dritte Schritt der Governance-Analyse deutlich. Denn es ist möglich, individuelle Sinnkonzepte zu verfassen, die grundsätzlich unter gegebenen Strukturen eine Chance auf Teilhabe für alle ermöglichen. Allerdings lassen sich die Voraussetzungen dafür, die identifizierte „echte Kooperation“, nicht hierarchisch verfügen. Sie muss in einer spezifischen Kultur des Lernens wachsen, kann sich nur darin entfalten. Darum ist es wichtig, die Potenziale von Netzwerkbeziehungen zu nutzen, die sich im Fallbeispiel durch die Kooperationsverbünde ergeben haben. Diese als Innovatoren identifizierbaren Akteure haben erkannt, dass sich Inklusion nur vollziehen kann, in einer grundsätzlichen Förderung von „Begabten“ – unabhängig von Zuschreibungen wie Hoch oder Niedrig usw. Dies erfordert von den Akteuren eine klare Positionierung innerhalb des Zusammenspiels von individueller Förderung, Inklusion und pädagogischem Ethos. Die Leistung der Studie besteht in deshalb vor allem in der Analyse der Handlungs- und Mobilisierungspotenziale, die sich den unterschiedlichen Akteurinnen und Akteuren an den verzweigten und vielschichtigen Schnittstellen eröffnen – oder versagen. Gleichwohl wird damit keine Blaupause für inklusive Schulentwicklungsprozesse, sondern eine Folie für Problematisierungen und Reflexionen gewonnen, die die Beteiligten allerdings im Prozess der Entwicklung einer inklusiven Schulkultur beträchtlich weiter bringen kann. Wie weit diese auf einem pädagogischen Ethos aufbauen kann, ist hochgradig kontingent – also nur bedingt plan- und steuerbar. Empirisch zugänglich sind die Entwicklungen hin zu einem inklusiven Bildungssystem in vielfacher Hinsicht. Die Analyse der Netzwerkbildungen im ersten vorgestellten Beispiel sind einer Kategorie des Mehrebenensystems sowie der Interaktionen darin zuzuordnen. Es lassen sich die Dimensionen Handlungskoordination sowie Akteurskonstellation in den Blick nehmen. Diese Fokussierung wählen Fabian Dietrich und Martin Heinrich in ihrem Beitrag „Kann man Inklusion steuern? Perspektiven einer rekonstruktiven Governanceforschung“ (2014). Sie folgen also dem Zuschnitt der Educational Governance als Forschungsperspektive insbesondere durch eine „forschungsprogrammatische Abgrenzung von als unterkomplex kritisierten konventionellen Steuerungsvorstellungen. An die Stelle

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des Begriffs der Steuerung treten hier in der Folge die Begriffe der Handlungskoordination, Interdependenzbewältigung oder eben der Governance.“ (Dietrich und Heinrich 2014, S. 28) Nach dieser Perspektivenklärung weisen sie zugleich auch allzu hohe Erwartungen an den Governance-Begriff zurück, der vor allem als analytischer Zugriff verstanden wird. Im Zentrum der beiden Fallanalysen stehen konkrete Unterrichtsinteraktionen, also ein interaktionelles Handlungsgeschehen im Kontext des Themas der Kooperation in multiprofessionellen Teams. Hier zeigen sich auf der Wirklichkeitsebene in zwei Fällen Strukturprobleme, die auf ungeklärte berufliche bzw. professionelle Selbstverständnisse und Identitäten der beteiligten Akteurinnen und Akteure verweisen (ebd., S. 41). Diese thematische Zuspitzung ist sehr wichtig, da Kooperation oft als Voraussetzung und wichtiger Baustein inklusiver Bildung angesehen wird (Lütje-Klose und Willenbring 1999; Prammer-Semmler und Prammer 2012; Werning und Arndt 2013; Fischer et al. 2017). Kooperation ist ein klassischer schulpädagogischer und bildungswissenschaftlicher Gegenstand. Wie die Rekonstruktion allerdings durchgeführt wird und auf welchen Prämissen sie beruht, das zeigt die Reichweite der Educational Governance Perspektive auf. Sie besteht in einer Dezentrierung der Betrachtung des Geschehens. Das heißt, es gibt kein Steuerungssubjekt, sondern in einem sozialen System wird untersucht, wie in Steuerungskontexten die Akteurinnen und Akteure durch bestimmte Handlungen oder Entscheidungen auf weitere Handlungen und Entscheidungen Anderer im Feld Einfluss nehmen. Diese komplizierte und zugleich vorsichtig akausale Definition deutet schon an, dass es um eine Abkehr einer technologischen Idee von Steuerung geht, die den Zweck verfolgt: „Steuerung nicht mehr aus der Perspektive des (vermeintlichen) Steuerungssubjektes heraus zu betrachten, um so die Relationalität, Rekursivität der sich vollziehenden Handlungskoordination sowie die Eigensinnigkeiten der jeweils beteiligten Akteure empirisch in den Blick nehmen zu können.“ (Dietrich und Heinrich 2014, S. 33) Die beschriebene Abkehr von einem linearen, kausalen und letztlich trivialen Modell von Steuerung mag durchaus in einem Widerspruch zur Erwartung der Versorgung der Bildungspolitik durch die Bildungswissenschaften mit dem Wissen stehen, das Entscheidungen legitimieren kann und soll. Allerdings wirft die deutliche Zurückhaltung hinsichtlich des Anspruches, bezogen auf die Frage nach der Steuerbarkeit von Inklusion unmittelbar handlungsleitendes Wissen zu generieren, doch deutliche Schlaglichter auf die Eigensinnigkeiten und Eigendynamiken der Akteurskonstellationen (ebd., S. 34). Was von Nutzen sein kann, sind so Dietrich und Heinrich „produktive Irritationen“, mithin Reflexionsanreize oder die Bereitstellung von erziehungswissenschaftlichem Reflexionswissen, wie sie auch von Preuß als Leistung dieser Perspektive hervorgehoben wurde. Wie schätzen nun Dietrich und Heinrich die Erklärungskraft der Educational Governance Perspektive ein (zumal sie diese nur mit zwei Analysekategorien, nämlich Handlungskoor­ dination und Akteurskonstellation durchführten und die Kategorie des Mehrebenensystems nicht ausgeführt haben)? Der Blick auf die Strukturproblematiken weitet die Perspektive auf die Professionsverständnisse und Rollenkonflikte in neuen Akteurskonstellationen. Sie entfalten hier eine schwierige Dynamik. Damit zeigt sich bezüglich der Handlungskoordination, wie sie die 597

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Educational Governance-Forschung durch das Nachzeichnen intentionaler Handlungsvollzüge in der Perspektive der Beteiligten freilegen kann, jedoch auch eine Einschränkung: Die Strukturlogik bzw. die Dimension der latenten Handlungskoordination in der pädagogischen Praxis (die von tradierten Normal-Vorstellungen von Schule und Unterricht präformiert wird) bleibt unbeobachtet. Das heißt dass sich zwischen der normativen Ebene und der Wirklichkeitsebene von Inklusion ein blinder Fleck eröffnet. Dieses Problem dürfte sich noch verschärfen, wenn unterschiedliche Wertbindung hinsichtlich des Leitprinzips Inklusion und divergente Praxen eines pädagogischen Berufsethos ins Spiel kommen. Als neuen Aspekt der Educational Governance Forschung werfen Fabian Dietrich und Martin Heinrich die Frage auf, ob sich in den auf Inklusion gerichteten Reformmaßnahmen Aspekte finden, die Möglichkeitsräume für alternative Positionierungen eröffnen (ebd., S. 42)? Wertgebundene Konzepte wie Gleichheit oder Nicht-Diskriminierung als menschenrechtliche Strukturprinzipien fordern alternative Positionierungen geradewegs heraus, denn „das Menschenrecht auf Bildung [kann] nur dadurch realisiert werden kann, dass verschiedene Akteure von den Educandi selbst und deren Eltern über die Lehrer/innen und Schulen bis hin zu staatlichen Instanzen zusammenarbeiten und dabei je unterschiedliche Aufgaben verantwortlich übernehmen.“ (Kruip 2011, S. 11).

3.2

Exemplarische Befunde der Steuerung im Kontext von Inklusion & Heterogenität

Wenn als ein Initialpunkt in der Diskussion um Inklusion auf die von der UNESCO in der spanischen Stadt Salamanca 1994 veranstalteten Konferenz und der dort verabschiedeten „Salamanca-Erklärung“ verwiesen wird, so ist das richtig, denn die UNESCO ist eine zentrale Akteurin einer auf Chancengerechtigkeit zielenden Bildung für alle hinsichtlich einer international ausgerichteten Perspektive (Allemann-Ghionda 2013). Zugleich muss die World Conference on Special Needs Education in einem historischen Zusammenhang gesehen werden: „Vorläufer und Wegbereiter waren Deklarationen und Richtlinien der Vereinten Nationen, so die Deklaration der Menschenrechte (1948), der Rechte des Kindes (1959), der Rechte geistig behinderter Personen (1971) bzw. behinderter Menschen (1975), die Konvention der Rechte des Kindes (1989) und schließlich – als weiterer Meilenstein in der Entwicklung einer modernen internationalen Behindertenpolitik – die UN-Standardregeln (1993) über Chancengleichheit für Menschen mit Behinderungen.“ (Bürli 2008, S. 62) Ausgehend von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 (die noch kein rechtsverbindliches Dokument darstellt, das gelang erst 1966 mit dem zeitgleich verabschiedeten Zivilpakt sowie dem Sozialpakt) hat sich in den letzten Dekaden bis hinein ins 21. Jahrhundert ein menschenrechtlicher Diskurs etabliert. Ausgehend von bürgerlichen und politischen, hin zu sozialen und kulturellen Rechten kann mittlerweile eine wichtige Akzentuierung auf die Teilhaberechte festgestellt werden (Klingst 2016). In diesem Zusammenhang spielt das Recht auf Bildung eine zentrale Rolle, denn, „[d]as Recht auf Bildung ist nicht nur ein eigenständiges Menschenrecht, sondern auch ein zentrales

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Instrument, um den Menschenrechten zur Geltung zu verhelfen. Als empowerment right hat es eine wichtige Bedeutung für die Befähigung von Menschen, sich für die eigenen Rechte einzusetzen und sich im solidarischen Einsatz für die Menschenrechte anderer zu engagieren.“ (Bielefeldt 2006, S. 5) Wichtige Impulse für die gegenwärtige Inklusionsdebatte entstammen sicherlich der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK), die in Artikel 24 ein inklusives Bildungssystem von den Vertragsstaaten einfordert. Das allgemeine Menschenrecht auf Bildung ist auch in anderen Konventionen verbürgt (bspw. KRK) – in Artikel 24 der UN-BRK erhält es jedoch eine besondere Qualifizierung, in dem es zum Rechtsanspruch auf inklusive Bildung transformiert (Bielefeldt 2010). Somit ist Inklusion in der aktuellen Diskussion in einer zweifachen Weise in Umlauf: In einem als üblicherweise als eng oder weit bezeichnetem Begriffsverständnis (Heinrich et al. 2013). Während der weite Inklusionsbegriff die Vorstellung enthält, dass Inklusion darauf zielen müsse, ein Maximum an sozialer Teilhabe und ein Minimum an Diskriminierung in der pädagogischen Praxis zu verwirklichen, und dies im Rahmen des ‚Umgangs mit Heterogenität‘ im Bildungssystem insgesamt mit der Forderung nach einer größeren Responsivität einhergeht, so ist in einer stärker politisch fokussierten Diskussion ein enger Begriff von Inklusion zu verzeichnen. Dabei wird vor allem auf die Strukturmerkmale des Bildungssystems fokussiert und eine Differenz zwischen politischer Forderung einerseits und realer Struktur andererseits festgestellt (Heinrich et al. 2013, S. 74). Heinrich, Urban und Werning bezeichnen das weite Verständnis von Inklusion als „regulative Idee“, aus der sich auch die Notwendigkeit einer inhaltlichen Neubestimmung der ‚Funktionen von Schule‘ (im Sinne von Fends Schultheorie) ergibt (ebd., S. 75). Inklusion als regulative Idee und als Innovationsanforderung an Bildungssysteme (Gasterstädt 2016) lässt sich auch innerhalb der internationalen politischen und sozialwissenschaftlichen Debatte um Menschenrechte, Bildungschancen und soziale Ungleichheit verorten. Mit dieser Akzentuierung erschließen Iris Beck und Sven Degenhardt die Doppelstruktur von Inklusion als politischer Reformbegriff und zugleich wissenschaftlicher Reflexionsbegriff (Beck und Degenhardt 2010, S. 74): „Die UN-BRK versteht sich nicht nur in der Tradition der Education-for-All-Initiative der UNESCO, sondern sie steht in der Tradition der Menschenrechtskonventionen der Vereinten Nationen und weist damit sowohl mit Blick auf die dort angesprochenen Regelungsbereiche wie mit Blick auf ihren Begründungs- und Geltungsbereich über die UNESCO-Initiative weit hinaus.“ (Beck und Degenhardt 2010, S. 56) Dass die Salamanca Erklärung trotz terminologischer Unstimmigkeiten bezüglich der Konzepte Inklusion und Integration ein Umdenken bezüglich des „Leitprinzips Inklusion“ sowie eine Neuorientierung in der Special Needs Education im internationalen Kontext bewirken konnte, und vor allem welch verzweigten und auch widersprüchlichen Weg dieser Prozess genommen hat, konnte Florian Kiuppis empirisch und international vergleichend rekonstruieren (Kiuppis 2014; Kiuppis 2016; Kiuppis und Haustätter 2014). Auch wenn das sogenannte „Neue Denken“, das in Salamanca bezüglich des Adressatenkreises des für die besonderen Bedürfnisse in Bildungsprozessen mitnichten einer konsistente 599

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Begründung und Operationalisierung folgte, die unterschiedliche Entwicklungsphasen durchaus widersprüchliche Logiken und eineindeutige Positionierungen hervorbrachte, konnte das Thema Inklusion kontinuierlich auf der politischen Agenda gehalten werden. Hervorgehoben werden können dabei die weit reichenden Impulse, die von Internationalen Organisationen bezüglich einer Perspektivenänderung auch auf die lokale Bildungspolitik ausgehen: Nation-states rule, but organizations matter – auf diese Formel bringt Colette Chabbott die Rolle und den Einflussbereich der UNESCO bei den regionalen oder auch den Weltkonferenzen für Erziehung (wie Jomtien, Dakar oder auch Incheon). Diese Konferenzen sowie die dort verabschiedeten Erklärungen „reflect some success in bringing global and national education discourse into line with the international human rights agreements since the end of World War II.“ (Chabbott 2014, S. 9) Vor allem aber, das ist eine wichtige Perspektivenerweiterung, wird der Blick grundsätz­ lich auf benachteiligte Gruppen in Bildungsprozessen gelenkt. Auch wenn der Fokus der Salamanca-Konferenz explizit auf der Differenzlinie Behinderung lag (definiert über Special Educational Needs), so drückt sich in der Begründung einer kind-zentrierten Pädagogik eine Sichtweise aus, von der sich die Handlungsempfehlungen letztlich erhoffen, dass alle Kindern einen Nutzen davon haben werden: „Special needs education incorporates the proven principles of sound pedagogy from which all children may benefit. It assumes that human differences are normal and that learning must accordingly be adapted to the needs of the child rather than the child fitted to preordained assumptions regarding the pace and nature of the learning process. A child-centered pedagogy is beneficial to all students and, as a consequence, to society as a whole.“ (UNESCO 1994, S. 16) In diesem Zusammenhang wird auch immer wieder die Weltkonferenz von 1990 Educa­ tion for all in Jomtien (Thailand) genannt. Delegierte aus 155 Ländern sowie Abgesandte von 150 Regierungs- und Nicht-Regierungsorganisationen kamen vom 5. bis zum 9. März 1990 zusammen, um einen Austausch über Basic Learning Needs zu führen und den Diskurs über Bildung als Menschenrecht zu verstärken, um, an der Schwelle zum nächsten Jahrtausend stehend, die globalen Herausforderungen für die menschliche Entwicklung und vor allem die drängenden Bildungsfragen anzugehen. Aus diesem Grund wird die Weltkonferenz von 1990 noch einmal in den Fokus gerückt. In globaler Perspektive würdigt die Konferenz in der abschließenden Erklärung das Recht auf Bildung, das 1948 in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verabschiedet worden ist. Ebenso werden die Anstrengungen der unterschiedlichen Länder anerkannt, diesem Recht zur Geltung zu verhelfen. Gleichzeitig hebt die Erklärung jedoch gravierende wirtschaftliche und soziale Ungleichheiten hervor, die – an der Schwelle zum neuen Jahrtausend stehend – als eine große Bedrohung wahrgenommen werden. So begründet die Erklärung von Jomtien über „Bildung für Alle“ eine allumfassende Vision: Universeller Zugang zu Bildung für alle Kinder, Jugendliche und Erwachsene vor dem Hintergrund der allgemeinen Förderung von Gerechtigkeit (universalizing access and promoting equity). Mit den Begriffen Teilhabe und Gerechtigkeit sind damit zwei wichtige Konzepte eingeführt und begründet, die auch heute noch den Diskurs bestimmen.

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Als universeller Analyserahmen für Bildungsprozesse kann eine (sich weiterhin verschärfende) soziale Ungleichheit erkannt werden. Es ist erstaunlich, dass die Erklärung von Jomtien den Begriff Inklusion explizit verwendet – wenn auch unsystematisch und lediglich im Annex bezüglich einer Analyse von alternativen Policy-Ansätzen zur Finanzierung der Vision einer Bildung für alle. Das Programm einer Bildung für alle erfordere mehr und nicht weniger finanziellen Aufwand, der letztlich jedoch im nationalen Interesse liege „ […] countries with 20 to 25 percent of its population outside school can anticipate that, because of the location and marginalization of these populations, the cost of their inclusion will be a significant multiple of present per pupil costs. “ (Background Document EfA 1990, S. 146f.; meine Hervorhebung S.S.) Mit dieser aus ökonomischer Perspektive begründeten Fokussierung auf den Zusammenhang von Ungleichheit, dem Recht auf Bildung und dem grundlegenden Perspek­ tivenwechsel hin auf eine Bildung frei von Diskriminierung sind moderne Menschenrechtsstandards angesprochen, die sich in den folgenden Jahren weiter entwickelt haben und die menschenrechtliche Perspektive auf Bildung sukzessive etablierten. Wenn auch die Vereinten Nationen gewissermaßen als Welt-Bildungs-Organisation nicht ungeteilt anerkannt werden, sich der Universalismus dieser Organisation faktisch immer wieder in einem lokal gebundenen Partikularismus bricht, so haben die in der Folge stattgefundenen zahlreichen Weltkonferenzen, die umfassenden Erklärungen, Dokumente und dadurch die Einwirkungen auf die globale Policy das Thema auf die Agenda gesetzt (zuletzt Incheon, Korea, 2015). Als kontinuierliche Begründungslinie zeigt sich, dass seit der Weltkonferenz Education for all, 1990 in Jomtien, klar der Verweis auf Bildung als ein Menschenrecht sowie die menschenrechtlich fundierten Begriffe wie Access und Equity in der Argumentation zentriert werden: “There is a growing consensus that human development must be at the core of any development process; that in times of economic adjustment and austerity, services for the poor have to be protected; that education — the empowerment of individuals through the provision of learning—is truly a human right and a social responsibility.” (Background Document EfA 1990, S. 11)

3.3

Entscheidungsebenen und -wege bei der Umsetzung von Inklusion

Soll Inklusion für den Bildungsbereich konkretisiert werden, müssen mehrere, sich wechselseitig bedingende Ebenen berücksichtigt werden (in Anlehnung an Schmude 2013, S. 216f.): Auf der intraindividuellen und intrapersonellen Ebene geht es um den einzelnen Lernenden mit ihren Bedürfnissen, Interessen, Fähigkeiten und Persönlichkeitsmomenten sowie um die pädagogische Wahrnehmung dieser individuellen Voraussetzungen auf Seiten der Lehrenden. Auf der interpersonellen Ebene kommt die didaktisch-methodische Ausgestaltung des Lehr-Lern-Prozesses, die pädagogische Begleitung der Gruppenprozesse und die Gestaltung der pädagogischen Umgebung in den Blick. Schließlich muss die 601

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Praxis inklusiver Pädagogik auch auf der institutionellen Ebene verortet und strukturell verankert werden. Auf der gesellschaftlichen Ebene geht es um die politischen, rechtlichen, finanziellen und diskursiven Rahmenbedingungen der pädagogischen Praxis. Wird ernstgenommen, dass über die Verwirklichung von Inklusion nur im Blick auf das individuelle Wohl der Einzelnen und auf Basis einer differenzierten pädagogischen Diagnostik gesprochen werden kann, wird es keine Einheitslösungen oder Automatismen geben können. Was strukturell festgelegt werden kann, ist der formale Entscheidungsweg, der eingehalten werden sollte. Die primäre Verantwortlichkeit sollte in einem inklusiv orientierten Bildungssystem bei der allgemeinbildenden Schule liegen. Auch sollte dieser die Begründungslast in solchen Fällen obliegen, bei denen eine Regelbeschulung nicht als sinnvoll angesehen wird. Spezielle Förderschulen oder Förderklassen werden dann weiterhin eine wichtige subsidiäre Funktion erfüllen. Bei Verteilung der personellen und finanziellen Ressourcen ist darauf zu achten, dass keine Fehlsteuerungseffekte entstehen, beispielsweise indem durch vermehrte Förderdiagnosen der Bestandserhalt bestehender Strukturen gesichert wird. Gleichzeitig ist das grund- wie menschenrechtlich geschützte Elternrecht zu wahren. Den Eltern steht ein bedingtes Wahlrecht über den Lernort ihres Kindes zu. Als Regelfall gilt zunächst die Aufnahme in die allgemeine Schule, doch können sie auch begrenzt oder längerfristig eine Förderschule wählen, beispielsweise um einer besseren individuellen Förderung ihres Kindes willen oder zur Minimierung psychischer oder körperlicher Belastungen. Da ein formales Wahlrecht der Eltern durch staatliche Vorentscheidungen real beschränkt werden kann, ist bildungspolitisch darauf zu achten, dass Förderschulen nicht generell benachteiligt werden. Denn Inklusion als rechtlich begründetes Leitprinzip gilt grundsätzlich für alle Schüler, unabhängig vom konkreten Lernort.

4

Erziehung als Wertsphäre

Die aktuelle Debatte um Inklusion lässt sich auch als Wertediskurs verstehen: Tony Booth, der im Jahre 2000 zusammen mit Mel Ainscow den Index for Inclusion, ein Instrument der Schulentwicklung vorlegte (Booth und Ainscow 2009), bezeichnet Inklusion als „eine Strategie, um Bildung und Erziehung für alle zu überdenken und neu zu ordnen.“ (Booth 2011, S. 5) Er kritisiert einen eng gefassten Blick auf Inklusion und schließt sich in der nun vierten Auflage des Index explizit an UNESCO-Strategien von nachhaltiger und diskriminierungsfreier Bildung an. Mit dem umfassenden Blick auf Inklusion gerät in den Blick: „dass es bei Inklusion eben nicht, wie viele immer noch denken, um eine spezielle Gruppe von Kindern mit einem zugeschriebenen sonderpädagogischen Förderbedarf oder individuellen Bildungsbedarf [geht]. Dem vorherrschenden ‚output-orientierten‘ Verständnis von Entwicklung, das in England und anderen Ländern das Nachdenken über eine Verbesserung von Schule viele Jahre dominiert hat, wird eine Entwicklung ‚nach

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inklusiven Werten‘ entgegengesetzt. Das Ziel: nachhaltige Entwicklung zu erzielen, die weit über einen ‚Output‘ hinausgehen.“ (Booth 2017, S. 9) Hier greift wieder die grundlegend kontroverse Positionierung im Rahmen von unterschiedlichen normativen Ordnungen und wir kommen zurück auf die weit reichende Frage, die in der Einleitung mit dem Zitat von Jürgen Oelkers aufgeworfen wurde: Wenn also Inklusion im Zusammenhang mit der Neu-Bewertung von Heterogenität steht und als grundlegender Wandel des Diskurses über Erziehung und Bildung zu verstehen ist, welche Werte sind in dieser Hinsicht von Belang, woher stammen sie und wie beeinflussen sie die Mikrostrukturen und Zusammenhänge zwischen Akteurskonstellationen, Handlungskoordination und das Mehrebenensystem? Gleichheit, Gerechtigkeit sind wichtige Werte, vor allem das Konzept der Menschenwürde ist als zentraler Wert in demokratischen Gesellschaften im Grundgesetz der Bunderepublik verbürgt. Die Tatsache, dass in Bildungsprozessen immer auch Wertfragen verhandelt werden, ergibt sich aus dem Generationenverhältnis, in das Erziehung eingelassen ist. Was eine Gesellschaft zusammenhält (und was sie spaltet), wie sich soziale Ordnung herstellt und transformiert, hierbei kommen als zentrale Elemente Werte in den Fokus der Betrachtung. Aber wie lassen sich die Perspektiven auf die Wertbindungen der Individuen und die gesellschaftlichen Dimensionen zusammenbringen? Hier kann eine differenzierungstheoretische Analyse weiter bringen – oder auch ein soziologischer Klassiker wie Max Webers Handlungs- und Strukturtheorie. Den soziologischen Ansatz von Weber hat Robert Stölner verfolgt und anschlussfähig an den Bereich der Bildung ausgearbeitet: Seine forschungsleitende Fragestellung in der Studie „Erziehung als Wertsphäre“ (2009) lautet, „ob neben den von Weber unterschiedenen Wertsphäre, wie Politik, Wirtschaft, Religion, Kunst, Wissenschaft, Erotik und Recht, auch Erziehung eine eigene Wertsphäre ist, der ein ideelles Eigenrecht und strukturelle Eigengesetzlichkeiten zugeschrieben werden können.“ (Stölner 2009, S. 11) Mit dieser Institutionenanalyse – wobei Institutionen nicht als konkrete Orte verstanden werden, sondern als Sinnproduktion und als eine Erwartung der Einhaltung bestimmter Regeln – wird theoretisch eingeholt, dass diese Doppelstruktur von Erziehung in Form und Inhalt letztlich nicht intentional steuer- oder planbar ist. Stölners These, dass Erziehung zwar eine eigene Wertsphäre sei, aber eine sekundäre, weil sie (nach den Kriterien von Max Weber) von sich aus nicht ordnungs- oder verbandstauglich ist. Sie benötigt Stabilisierung aus anderen Wertsphären, um dies leisten zu können (ebd.). Stölner modelliert theoretisch den Weg von der Wertsphäre zur Ordnung und zeigt auf, wie die Wertkonflikte in den verschiedenen institutionellen Arenen ausgetragen werden. Seine Untersuchung legt dar, dass „Erziehung schon immer spezifisch wertgerichtet und damit abhängig vom historisch-gesellschaftlichen Kontext [war]. In der Moderne entstand keine nach einem Eigenwert ausgerichtete Sphäre, wie beispielsweise Wirtschaft oder Politik, sondern eine Sphäre, die mit heterogenen Erziehungswerten hantiert.“ (ebd., S. 94) In diesem Kontext ist lässt sich zeigen, dass sich durch die Impulse von menschenrechtlich fundierten supranationalen Organisationen wie die UNESCO und deren Programm einer Education for all allmählich eine menschenrechtlich begründete Perspektive auf das 603

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Recht auf Bildung durchsetzte. Sie folgt den menschenrechtlichen Strukturprinzipien von Würde, Teilhabe und der Nicht-Diskriminierung. In diesem Sinne kann die UNESCO oder auch andere Akteure menschenrechtlicher Organisationen als Stabilisierungsfaktor verstanden werden, um Erziehung als sekundäre Wertsphäre auf Linie mit diesen menschenrechtlichen Werten zu bringen.

dignity Convention against Discrimin-ation in Education Paris 1960 World Declaration on Education for All Jomtien 1990 World Conference on Special Needs Education: Access and Quality Salamanca 1994 World Education Forum Dakar 2000 International Conference on Education Geneva 2008 Incheon Declaration Education 2030 Incheon 2015 O = vorhanden

right to principle of education non-discrimination

access to inclu- equality edusion of opporcation tunity

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Abb. 2 Themenmatrix Internationale Erklärungen/Menschenrechtsinstrumente UNESCO

1960–2015

Die Verankerung des Menschenrechts auf Bildung ergibt sich aus der jedem Menschen innewohnenden Würde, den universellen und unteilbaren Rechten, die seit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 ihren Weg der weiteren Verrechtlichung (über den Sozialpakt und Zivilpakt von 1966 und weitere Menschenrechtskonventionen) fanden. Stabile Wertsetzungen und diskursive Grundmuster finden sich hinsichtlich der menschenrechtlichen Kernbegriffe Recht auf Bildung, Zugang zu Bildung und Chancen­ gleichheit, die sich bis in die 1960er Jahre zurück rekonstruieren lassen. Es zeigt sich auch, dass das Leitprinzip Inklusion begrifflich erst 1994 bei der „World Conference on Special Needs Education“ 1994 in Salamanca eingeführt worden ist. Was

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605

sicherlich eine Ursache für die enge Verbindung des Themas Inklusion mit der Differenzlinie Behinderung erklärt. Nun ist für den Zusammenhang von Reformen im Bildungswesen, der Etablierung einer menschenrechtlichen Perspektive auf Bildung und der Frage der Zusammenhänge von Handlungskoordination, Akteurskonstellationen und Mehrebenensystem zu klären, welche soziokulturellen Prozesse zur Etablierung moderner Menschenrechte führten. Die Perspektive der Educational Governance-Forschung ist hier anschlussfähig, denn sie setzt sich von den klassischen Steuerungskonzepten und einer hierarchischen Gegenüberstellung von Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt ab. Insofern gibt es keine Vorstellung einer linearen Steuerbarkeit des Steuerungsobjekts durch das Steuerungssubjekt (Bormann et al. 2016, S. 8).

4.1

Menschenrechte als Wertegeneralisierung

Wenn es der Governance-Forschung mithin darum geht, „empirisch fundiert aufzuzeigen, wie normative Vorstellungen durch formelle und informelle Prozesse justiert und in Kraft gesetzt werden“ (ebd., S. 13), finden sich wichtige Anschlussmöglichkeiten an eine menschenrechtlich fundierte Diskussion um Werte und normative Konzepte. Sie lassen sich mit einer Vielzahl an soziologischen und philosophischen Theorien mit dem Hinweis auf die sich historisch allmählich herausbildende Anerkennung personaler Menschenwürde beantworten. Ganz besondere Bedeutung kommt der Methode der Affirmativen Genealogie sowie dem theoretischen Ansatz der Wertegeneralisierung zu. Der Soziologe und Sozialphilosoph Hans Joas legte diese Verbindung 2011 mit seiner Studie „Die Sakralität der Person“ vor. Darin untersucht er die Geschichte der Menschenrechte und ihre Begründung. Entgegen der verbreiteten Sichtweise auf die Etablierung der Menschenrechte, verdanken sie ihren Ursprung nicht (bzw. nicht hinreichend erklärbar) einem religiösen Erbe oder dem Denken der Aufklärung, sondern vielmehr einem Prozess der Sakralisierung der Person. Damit bezeichnet Joas eine moralische Mobilisierung und Sichtweise auf die universelle Menschenwürde, die er anhand der Bewegung gegen Sklaverei sowie der Abschaffung der Sklaverei rekonstruiert. Hans Joas macht auf eine Parallele von gesellschaftlichen und individuellen Wertbindungsprozessen aufmerksam: Spezifische individuelle bzw. kollektive Erfahrungen und Handlungszusammenhänge führen zu einer affektiven Bindung an Werte und bringen moralische Grundhaltungen wie beispielsweise die der unbedingten Achtung menschlicher Würde hervor (Köbel 2016). Die geschichtliche und soziokulturelle Rekonstruktion führt Joas zu der Hauptthese seiner Studie, dass die Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 und die Zeit danach, in der diese Übereinkunft weiter verrechtlicht wurde, auf einem Prozess der Wertegeneralisierung beruht. So haben Werte und Erklärungen von Rechten, die aus diesem Prozess hervorgehen, „einen beträchtlichen Einfluss auf intellektuelle Diskussionen, gelebte Praktiken und rechtliche sowie politische Institutionen.“ (Joas 2011, S. 280) 605

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In einem Spannungsfeld von Werten, Institutionen und Praktiken ist der kulturelle Transformationsprozess aufgehoben und entfaltet seine Wirksamkeit im Zusammenwirken der drei genannten Bereiche. Nun ist es allerdings so, dass „Wertbindungen in Erziehungsprozessen nicht intentional erzeugbar sind, und nicht Gegenstand einer einfachen Wahl oder Entscheidung sein können.“ (Köbel 2016, S. 227) Damit wird es wichtig, den Wertbindungen im Rahmen von Schlüsselerfahrungen in der menschlichen Lebenspraxis nachzugehen. Joas nennt hierfür Erfahrungen der Selbstbildung und der Selbsttransparenz (Joas 1999, S. 10) und für eine sozialwissenschaftliche, empirische Forschung wäre der Wertebegriff – als Schlüsselbegriff – auf seine Reichweite und Erklärungskraft zu prüfen. Vor allem hinsichtlich der Beziehung zwischen Werten, Normen, Kategorien und Prozessen der Verrechtlichung (ebd.). In dieser Hinsicht kann – um zu weiterreichenden Analysen im Kontext der Verankerung einer menschenrechtlichen Perspektive auf Bildung zu gelangen – die Forschungsperspektive der Educational Governance mit der transintentionalen Perspektive diese Frage methodisch und theoretisch in das Forschungsprogramm mit aufnehmen. Wichtig wird dabei zu klären sein, ob das Menschenrecht auf Bildung – im Sinne von Joas – ebenfalls auf einer Wertegeneralisierung basiert und damit Implikationen für kulturelle Trans
formationsprozesse aufweisen kann. Ob also eine Bildung frei von Diskriminierung eine Wertsetzung und normative Kraft aufweisen kann, die in Akteurskonstellationen immer wieder neu ausgehandelt werden muss.

Praktiken

Akteurskonstellation Handlungskoordination Mehrebenensystem

Werte

Institutionen

Abb. 3 Spannungsfeld der Wertegeneralisierung nach Joas (2011)

Mittlerweile liegen im Bereich der Educational Governance Forschungen vor, die sich an diese hier geführte Diskussion zum Thema Inklusive Bildung und Heterogenität anschließen lassen, da – wie beim Thema Inklusion – von den Vereinten Nationen und der UNESCO initiierte Programme im Fokus stehen. Anhand der Implementation des

Educational Governance im Kontext von Heterogenität und Inklusion

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UNESCO-Weltaktionsprogramms „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ hat das Verbundprojekt „Rekonstruktion von Governance-Regimen des Transfers von Bildung für nachhaltige Entwicklung“ eine theoretisch wie methodisch vielschichtige Analyse vorgelegt, um ausgewählte Aspekte der Muster und Prinzipien der Handlungskoordination im BNE-Transfer aus governance-analytischer Perspektive zu untersuchen (Bormann et al. 2016). Diese Untersuchungen können nachweisen, dass „die (ausgehandelte) Auslegung der normativen Leitidee Bildung für nachhaltige Entwicklung eine bedeutende Rolle für das Zusammenwirken von und in Akteurkonstellationen spielt.“ (Ebd., S. 332) Für die Rekonstruktion des Leitprinzips Inklusion wäre diese Untersuchungsperspektive überaus anschlussfähig – vor allem durch die grundsätzliche gemeinsame Bezugnahme von Bildung für nachhaltige Entwicklung und Inklusion auf die Millenniumsentwicklungsziele (SDG) der Vereinten Nationen.

5 Fazit Inklusion ist als menschenrechtlich begründetes Leitprinzip zu respektieren sowie pädagogisch-didaktisch differenziert auszulegen. Ob Inklusion gelingt, kann nur im Blick auf die Qualität der sie realisierenden pädagogischen Praxis beurteilt werden. Als wissenschaftliches Fach hat Pädagogik die Aufgabe, den Auftrag zur Inklusion im Hinblick auf die damit verbundenen pädagogischen Chancen und Hindernisse zu analysieren und dessen praktische Umsetzung zu begleiten. Notwendig hierfür bleibt ein gleichberechtigter Dialog zwischen Allgemein-, Schul-, Sonder- und Sozialpädagogik, der allerdings nicht zuletzt eine gestärkte Fachorientierung im Bereich der sonderpädagogischen Didaktik und Methodik voraussetzen würde (vgl. Ratz 2011). Die mit Inklusion verbundenen politischen, rechtlichen, sozialwissenschaftlichen oder sozialethischen Handlungslogiken bedürfen der „pädagogischen Rekontextualisierung“. Die Perspektive der Educational Governance stellt einen Weg dar, pädagogische und sozialwissenschaftliche Perspektiven differenziert aufeinander zu beziehen. Die gesellschaftlichen Erwartungen müssen von den pädagogischen Akteurinnen und Akteuren so bearbeitet werden, dass diese den Lernmöglichkeiten und Bedürfnissen der heranwachsenden Generation entsprechen. Wenn die gesellschaftlich erwarteten Funktionsleistungen dem Bildungsauftrag der Schule nicht widersprechen sollen, muss sich also zeigen lassen, dass ihnen individuelle Handlungs- und Entwicklungschancen entsprechen und dass sie sich in gelingendes pädagogisches Handeln umsetzen lassen. Dem Anspruch auf Bildung wird soziale Inklusion nur dann genügen, wenn die Einzelnen zunehmend stärker zur Selbstbeschreibung seines eigenen Inklusionsprozesses herausgefordert werden. Zugleich unterliegt die Aufgabe der Inklusion im Bildungsbereich zahlreichen pädagogischen Bedingtheiten, die möglichst bildungsförderlich ausgestaltet werden sollten. Pädagogisch Handelnde sollten in der Lage sein, die mit Inklusion verbundenen politischen oder gesellschaftlichen Anforderungen in Bezug auf ihre eigene Profession zu reflektieren. Eine 607

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kritische Reflexion der gegenwärtig kontrovers und emotional diskutierten Forderung nach einem inklusiven Bildungssystem aus genuin pädagogischer Sicht wäre dringend geboten, wenn wichtige Weichenstellungen für Inklusion im Bildungssystem nicht pädagogikfern getroffen werden sollen. Einigkeit kann dabei allerdings nicht erwartet werden. Die Schule hat teil an der (Wert-)Sphäre des Öffentlichen; daher wird um die öffentlichen Kontroversen über Inklusion auch im pädagogischen Raum der Schule gerungen werden müssen. Es hat sich gezeigt, dass vor allem im Bereich der Lehrerbildung und ihrer Reform die Debatte um Heterogenität zu einer Vielzahl an Initiativen und Strukturveränderungen geführt hat. Ein Ergebnis unserer Beobachtung lautet daher, dass durch die Governance von Inklusion vor allem Effekte auf Strukturreformen in der Lehrerbildung beobachtbar sind. Diese werden in Deutschland allerdings länderspezifisch unterschiedlich umgesetzt. In diesem Kontext wird oft mit grundsätzlichen Strukturfragen hantiert und politische Positionen in Stellung gebracht. Eine alleinige Fokussierung auf Strukturdebatten geht aber fehl, denn die menschenrechtliche Perspektive fokussiert gleichermaßen auch die Inhalte von Bildung. Es ist also auch die Qualität von Bildung ist in den Blick nehmen, dies ist eine explizite menschenrechtliche Perspektive (Neuhoff 2015). Die analytische Perspektive der Forschung zu Educational Governance als dezentrierte Beobachtungsperspektive wäre im Sinne von Helmut Fend (2009, S. 174) für die geforderte Rekontextualisierung zu nutzen, um eine „handlungstheoretisch adäquate Abbildung des Gesamtzusammenhanges der inneren Struktur des institutionellen Akteurs ‚Bildungswesen‘ und um die adäquate Beschreibung der Form des ‚Zusammenhandelns‘ innerhalb des Bildungssystems“ empirisch zugänglich zu machen. Für die Empirie zeigen sich Konsequenzen in einem Bedarf an einer rekonstruktiven Governance-Forschung (Dietrich und Heinrich 2014), um die Mikrostrukturen in Interaktionen zu untersuchen, so lassen sich Wertbindungen hinsichtlich der Auswirkungen innerhalb der Akteurskonstellationen und im Rahmen der Handlungskoordination handlungstheoretisch freilegen. Konsequenzen für die Theorie bestehen in Institutionenanalysen, die Rekonstruktionen im Mehrebenensystem um die Dimension der Stabilisierung durch supranationale Organisationen erweitern. Dass sich durch demokratische Bildungsreformen Impulse auf die Bildungssysteme ergeben, ist in diesem Sinne nicht der Fokus der Analyse, sondern die Frage, welche normativen Ordnungen eine Diffusion von Leitprinzipien ermöglichen. Der Impuls durch das Leitprinzip Inklusion erhält vor allem durch die Stabilisierung seitens der Wertsphäre des Rechts (Degener 2009) seine aktuelle Durchsetzungskraft. Die Grenzen, die nationale Bildungssysteme im Sinne ihrer Verfasstheit dem menschenrechtlichen Universalismus zwangsläufig setzen, zeigen sich als grundsätzlich problematisch, aber über einen längeren Zeitraum gesehen als zugänglich hinsichtlich Wertegeneralisierungen im Kontext einer Education for All.

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Axel Bernd Kunze und Sven Sauter

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Die Aufgaben der Educational Governance Kommunikations- und systemtheoretische Analysen zur Institution der Leistungsvergleichsstudie Achim Brosziewski

Zusammenfassung

Der Beitrag greift das Phänomen der kommunikativen, konzeptionellen und institutionellen Verschlossenheit jener Testaufgaben auf, die den operativen Kern aller Leistungsvergleichsstudien im Bildungsbereich darstellen. Diese hermetische Kommunikation wird verglichen a) mit der sozial universalen Aufgabenform, b) mit den Aufgaben formaler Organisationen sowie c) mit den Aufgaben des Kommunikationstyps „Unterricht“. Aus den Funktionsvergleichen ist zu erschließen, dass die Kommunikationshermetik der Testaufgaben ausschließlich die Organisationen der Bildung koordiniert, mit Folgen für die Selbstbeschreibungen und die Reflexionsprobleme des Erziehungssystems. Schlüsselbegriffe

Leistungsvergleichsstudien, Selbstbeschreibung des Erziehungssystems, Systemtheorie, Kommunikationstypen

Leistungsvergleichsstudien sind seit PISA 2000 Gegenstand zahlreicher Selbst- und Fremdbeschreibungen; Selbstbeschreibungen, die den Wert der Studien hervorheben; Fremdbeschreibungen, die diesen Wert aus mehr oder weniger kritischer Distanz heraus relativieren. Was immer an Selbstansprüchen oder Fremdkritik formuliert wird: als Institution und diskursives Dauerereignis hat sich die Leistungsvergleichsstudie fest im Bildungssystem etabliert (siehe für viele Sitter 2016). Das gilt nicht nur für die „großen“, sozusagen flächendeckenden Formate à la PISA, TIMSS & Co., sondern auch und vielleicht folgenreicher für die zahllosen Kleinleistungstests im Rahmen von Evaluationen und vergleichbaren Assessments (Heinrich 2007; Diemer 2013). Wer oder was immer funktional, personenbezogen und organisatorisch zu den Verhandlungssystemen des Bildungssystems,

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_27

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Achim Brosziewski

zur Educational Governance,1 zur Bildungsregierung gerechnet werden soll oder gerechnet werden möchte, hat ihrer- und seinerseits mit statistischen Evidenzen und Indikatoren zu rechnen, die neben anderem zählbaren auch die Leistungen des Bildungssystems anzeigen – wenn es denn Systemleistungen sind, die durch die Tests angezeigt werden. Umso bemerkenswerter ist, dass die zentrale kommunikative Form aller Leistungstests, die Form der Aufgabe, seitens der Sozialwissenschaften bislang so gut wie unbeachtet geblieben ist, obwohl sie operativ gesehen einen hohen Einsatz von Know-how und Ressourcen erfordert und obwohl sie konzeptionell den Kern dessen ausmacht, was die Studien zu untersuchen und als Wirkungen des Bildungssystems der Öffentlichkeit, der Bildungspolitik und dem Bildungsmanagement zu präsentieren beanspruchen. In den Selbstdarstellungen kommt die Aufgabe allenfalls exemplarisch vor. Aber auch die Fremdbeschreibungen haben für die Aufgaben der Leistungsvergleichsstudien nur eine unscharfe Optik entwickelt, etwa mit Vorwurfsbegriffen wie „Testokratie, Testimonia oder Testeritis“ (Solga und Becker 2012, S. 12) oder mit dem pauschalen Hinweis, dass mit den testspezifischen Aufgaben nicht alles gemessen werden könne, was für Bildung und Ausbildung bedeutsam sei (Messner 2003). Eine eingehende Diskussion der Aufgaben ist den Aufgabenspezialistinnen und -spezialisten vorbehalten: den Fachdidaktiken und der Psychometrie. In diesem kleinen Zirkel sind dann Inhalte und Messkonzepte zu koordinieren (oder wechselseitig zu kritisieren), wobei die institutionellen Kontexte und die Systemreferenzen der Aufgabenstellungen so gut wie vollständig ausgeblendet werden. Die große Ausnahme bildet die mathematikdidaktische Kritik des ganzen Testprogramms durch Thomas Jahnke und andere (Jahnke und Meyerhöfer 2006). Sie kritisiert zugleich das reduktionistische Mathematikverständnis der mathematischen Testaufgaben und die mathematische Konzeption der Auswertungsstatistik. Doch kommunikationssoziologisch gesehen ist Mathematik ein funktionales Äquivalent für Geheimhaltung. Dementsprechend braucht es die Aufgaben- und Testkonstruktion nicht zu stören, wenn die Mathematikdidaktik die Leistungsvergleichsstudien für gestorben erklärt (Jahnke 2012). Und für die internen Diskussionen antwortet sie mit einer mathematisch modellierten Aufgabenantworttheorie („Item-Response-Theory“; Leuders 2014).

1 Bei der Verwendung des Ausdrucks „Educational Governance“ halte ich mich an jene Formen, die zum Beispiel in Altrichter et al. 2007 und Abs et al. 2015 dargestellt werden. Angesichts der Bedeutung von Begriffen wie Regelungsstrukturen, Steuerung, Handlungskoordination, Mehr­ ebenensysteme und Verhandlungssysteme gehe ich davon aus, dass es sich um eine feldspezifische Adaption der allgemeinen Governance-Theorie handelt, die in einem Schnittfeld von Soziologie, Politik- und Verwaltungswissenschaft zur Erforschung von Politikfeldern entwickelt wurde (Mayntz 2004, 2009).

Die Aufgaben der Educational Governance

1

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Universalität und Geheimhaltung

Die Aufgabe ist eine universale Kommunikationsform der modernen Gesellschaft und wahrscheinlich gerade deshalb so unscheinbar und leicht zu übersehen. Mit „universal“ ist festgehalten, dass die Aufgabe in jedem Sozialsystem auftreten und beansprucht werden kann, sofern und sobald Tätigkeiten zu koordinieren sind – sei es für große Pläne, sei es für den Nachschub an geistigen Getränken in einer geselligen Runde. In jedem Fall des Einsetzens und Erledigens einer Aufgabe ist die Koordination der Koordination, also Kommunikation, immer schon vorausgesetzt. Mit dieser Beobachtung lässt sich ein erstes bestimmendes Element der Aufgabenform identifizieren. Die Aufgabe, als soziale Institution gesehen, blockiert die Reflexivität des Sozialsystems.2 Sie negiert den kommunikativen Bezug auf Kommunikation, die Metakommunikation, die Rückfrage, die Äußerung eines Zweifels, den Ausdruck von Dissens und damit den Bedarf an weiteren Bestimmungen durch Kommunikation. Soweit die Aufgabenstellung nicht ihrerseits zum Gegenstand von Rückfrage, Dissens oder Widerspruch wird, bestätigt sich in ihr das Kommunikationssystem selbst, durch Etablierung und Ratifizierung einer Unhinterfragbarkeit. Das kann man im Fall der Aufgaben in Leistungsvergleichsstudien besonders deutlich beobachten. Die Schüler und Schülerinnen sind zu deren Erledigung aufgeboten und abgeordnet, meist im Rahmen von situativ erweiterten Schulpflichten. Ihr Konsens und ihr Dissens spielen keine Rolle. Die Konsensfrage ist durch Teilnahmepflicht institutionell neutralisiert. Die Form des Protests ist nicht vorgesehen – weder Protest gegen eine individualisierte Pflicht noch gegen eine einzelne konkrete Aufgabe noch gegen das gesamte Aufgabenset für die Population aller Testanden. Die Erledigung der Aufgaben ist Bürgerpflicht.3 Jedwede Kritik hat eingearbeitete Kritik zu sein; eingearbeitet in die Aufgabenstellungen und / oder in die Gesamtstrukturen der Durchführungsprozesse. Die Gesamtheit aller aus staatlichen Rechten und Pflichten abgeleiteten Organisationsmacht des Bildungssystems ist auf Koordination, nicht auf Konfliktmöglichkeiten ein- und ausgerichtet. Die durch Leistungstests gestellten Aufgaben bestätigen den jeweils aktuellen Organisationsgrad der staatlichen Bildung. Sie repräsentieren, inszenieren und vollziehen Educational Governance. Selbstverständlich wissen die Insiderinnen und Insider aller staatlich organisierten Leistungserhebungen um den Stress innerhalb der Verhandlungssysteme, um die Kompetenz- und Ressourcenstreitigkeiten, um die politische und administrative Empfindlichkeitsdiplomatie, die die Erhebungs- und Publikationspraxis mit ihrer Suche nach verträglichen Kategorisierungen und sachlichen Formulierungen beherrscht (Aljets 2015). Aber gerade in den offiziell gemachten Texten der Educational Governance ist der informelle Zwist spurlos getilgt respektive nur noch für die Insiderinnen und Insider dank ihrer historischen und biographischen Erfahrungen lesbar. Realisiert wird ein „Zwang zur 2 Siehe zu Reflexivität, Reflexion und Reflexionssperren sozialer Systeme Luhmann 1984, Kap. 8; speziell zum Erziehungssystem Luhmann und Schorr 1988. 3 Der historische Vorläufer für PISA et al. in der Schweiz waren die Rekrutenprüfungen (Crotti und Kellerhals 2007), an der alle erstmals zum Militär berufenen Männer teilnehmen mussten. 617

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freiwilligen Zusammenarbeit“ (so der treffende Buchtitel von Lehmann 2013 zu einem vergleichbaren Kontext). Seinen stärksten Ausdruck und zugleich ein prädestiniertes Feld für empirische Prüfungen findet der Sachverhalt der organisierten Selbstbestätigung in der Geheimhaltung der Leistungstestaufgaben. Nur rechtlich-organisatorisch Beauftragten und Gebundenen ist das Wissen um die Aufgaben und ihre Lösungen gestattet. Die Ausgabe und Abnahme der Testbögen wird strikt kontrolliert. Weder Politikerinnen noch Pädagogen, geschweige denn Journalistinnen und Journalisten, erhalten Einsicht. Selbst die Probandinnen und Probanden bekommen nur die Oberflächen der Aufgaben zu Gesicht: ihre Instruktionen und Ausgangsdaten, nicht aber ihre Konzepte und nicht ihre Lösungen. Zudem werden die Aufgaben den Testandinnen und Testanden so kurzzeitig und in solch einer Fülle vorgelegt, dass sich das System auf ein rasches Vergessen seiner Aufgaben verlassen kann. Die Kommunikation der Testaufgaben fungiert als Akzeptanz des Geheimnisses, als Akzeptanz von Nichtkommunikation.

2

Die Aufgaben der Organisation

Weitere Bestimmungselemente lassen sich ausmachen, wenn man zwei gesellschaftlich dominante Typen der Aufgabenform näher betrachtet: die Aufgaben in formalen Organisation sowie die Aufgaben im Interaktionstyp des Unterrichts (siehe Folgeabschnitt 3). In beiden Fällen gilt nach wie vor Koordination als vorausgesetzte Form von Sozialität und Konflikte bleiben ausgegrenzt. Letzteres erscheint allenfalls als Aufgabe des Konfliktlösens (in beiden Fällen, in Organisationen wie im Unterricht: als Führungsaufgabe). Für formale Organisationen hat insbesondere Niklas Luhmann herausgearbeitet, dass Zwecke und Aufgaben unterschieden werden müssen (Luhmann 2013). Die Aufgabenverteilung durch Organisation kann keineswegs als einfache Konkretisierung von Organisationszwecken verstanden werden. In Form der Zweckbeschreibung referiert eine Organisation auf sich selbst, und zwar auf ihre eigene Unterbestimmtheit, die es erlaubt und erfordert, Zwecke einzuführen, zum Beispiel als Willen des Unternehmers oder als Willen des staatlichen Souveräns. In Form der Aufgabenbeschreibung (für eine einzelne Stelle oder für Stellenkomplexe) bezieht sich die Organisation auf ihre Umwelt. Der eigene Umweltbezug wird dabei in die Unterscheidung von Input und Output gebracht und kann so als Leistungsbeziehung weiterbearbeitet werden. Jede Aufgabe integriert Eigen- und Fremdleistungen. Sie beansprucht Fremdleistungen als Input, der für die Ausführung einer Aufgabe vorliegen muss. Und sie bringt die Eigenleistung in einen abzugebenden Output ein. Zur organisierten Aufgabe gehört die organisierte Abnahme. Eines der Versprechen der Leistungsvergleichsstudien war (und ist es in Nachklängen immer noch), mit dem Aufgabenlösungsverhalten der Schülerinnen und Schüler den Output des Bildungssystems bestimmen zu können (kritische Sichtungen dazu in Bellmann und Weiß 2009; Fend 2011). Aus systemtheoretischer Sicht liegt darin zunächst einmal eine

Die Aufgaben der Educational Governance

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Überidentifikation eines Komplexes einiger weniger Bildungsorganisationen (wie Schulen und deren administrativen Überbauten) mit dem Funktionssystem der Erziehung und Bildung (zu dem doch, wenn schon nicht die Individuen selbst, neben allen Bildungsorganisationen zumindest auch die Funktionsrollen der Eltern gehören). Darüber hinaus macht die organisationssoziologische Unterscheidung von systembezogenen Zwecken und umweltbezogenen Aufgaben kenntlich, dass nicht einmal klargestellt ist, welche bildungsexternen Systeme denn die leistungsaufnehmenden Systeme sein könnten – eine Voraussetzung dafür, überhaupt von „Output“ sprechen zu können. Die Schülerinnen und Schüler erfahren ja nicht einmal ihre eigenen Leistungen. Weder die Herkunftsfamilien noch etwaig leistungsinteressierte Arbeitsorganisationen erhalten für sie kontextierbare Informationen über den Status ihrer Zöglinge respektive ihrer Mitgliedschaftskandidaten. Das einzig wirklich aufnehmende System von Aufgabenlösungsleistungen ist das Wissenschaftssystem, das nach völlig autonom konstruierten Skalen (sonst wären sie nicht messtauglich) und in vollständig systemhermetischer Lösungsbewertung (durch Computer und trainings-geeichte Interrater-Reliabilitäten) entscheidet, was als Leistung und was als Fehlleistung zu gelten hat. Zwar wird gesagt, die abgeprüften Leistungsformen hätten „Entsprechungen“ in anderen gesellschaftlichen Systemen. Im Englischen wird von „literacies“, im deutschsprachigen Raum von „Kompetenzen“ gesprochen (Brosziewski 2012). Aber ob mit dem einen oder dem anderen Konzept gearbeitet wird: Beides ist Theorie und unterliegt damit ebenfalls der rein wissenschaftsinternen Kontrolle von Begriffsbildungen sowie von Bedingungen, wann welches Erhebungsformat als Operationalisierung eines theoretisch triftigen Konzeptes gelten darf und wann nicht.4 Tatsächlich wird die Definition des Outputs ausschließlich durch wissenschaftliche Operationalisierungserfordernisse und ein an sie anschließendes Begriffsmanöver bestimmt (Rürup et al. 2009). Die Gesellschaft im Übrigen ist auf Verständnis für die wissenschaftlichen Seltsamkeiten beschränkt, also faktisch ausgeschlossen. Zugrunde liegt die methodologische Unterscheidung von abhängigen und unabhängigen Variablen. Das Aufgabenlösungsverhalten der Schülerinnen und Schüler wird als abhängige Variable behandelt, um sie im so gewählten Rahmen von unabhängigen Variablen zu unterscheiden. Zu letzteren zählen etwa die klassischen sozio-ökonomischen Variablen, darüber hinaus aber auch eine ganze Reihe von Variablen, die schulische Strukturen bezeichnen, wie etwa Schulformen, Klassengrößen, Unterrichtsvorgaben und ähnliches mehr. Wissenschaftlich dient diese Aufteilung der klassischen Kausalerklärung im Sinne von erklärter Varianz mit der eigentlich bemerkenswerten, aber bislang wenig beachteten Begleiterscheinung, dass die Differenzen der Testergebnisse nicht etwa durch die Leistungen der Schülerinnen und Schüler, sondern eben durch die unabhängigen Variablen wie sozio-ökonomischer Status oder schulische Strukturen erklärt werden. Zugleich wird die Differenz von unabhängigen und abhängigen Variablen mit der Unterscheidung von Input und Output zweitcodiert. Die (durchschnittlichen) Testergebnisse sind sowohl abhängige Variable als auch Output des 4 Und genau darüber wird, wie es sich für Wissenschaft eigentlich gehört, anhand der exemplarisch publizierten Testaufgaben dann doch gestritten (Meyerhöfer 2005). 619

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„Systems“, und von den unabhängigen Variablen werden einige zu Inputs des „Systems“ erklärt – wobei „System“, wie erwähnt, im reduktionistischen Sinne verstanden wird: als jener Konnex von Bildungsorganisationen, der durch Regulierungen zu erreichen und wie ein Riesenbetrieb in seinem Leistungsverhalten über Input und über Output zu steuern sei. Es ist diese Überlagerung einer methodologischen mit einer technoiden Terminologie, die Steuerung als „Diskursformation“ (Diemer 2013, S. 47–52) in Szene setzt.

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Die Aufgaben des Unterrichts

Die Kommunikationsform der Aufgabe hat in der Unterrichtsinteraktion eine zweite gesellschaftliche Zentralfunktion, situiert im gesellschaftlichen Subsystem für Erziehung und Bildung. Die Aufgabe (einschließlich der Hausaufgabe) bildet den didaktischen Kern der Unterrichtsinteraktion (Diederich 1988, S. 172; Bromme et al. 1990; Brosziewski 2016b, S. 66–71), dient hier also nicht wie bei Arbeitsorganisationen der Zweckbindung, sondern der Wissensvermittlung (während man in Arbeitsorganisationen normalerweise erwartet, dass selbst überraschende Aufgaben routiniert erledigt werden und nicht erst vorgeschaltete Entdeckungs- und Versuchsprozesse erfordern). Der Rahmung von Aufgaben kann graduell unterschiedliches Gewicht verliehen werden, von den Kennenlernaufgaben („entdeckendes Lernen“) über Übungsaufgaben bis hin zu den „großen“ Kommunikationen des Systems, den Prüfungsaufgaben (mit und ohne Zertifikationsfolgen). Mit der Aufgabe wird das Lernen gegenüber der Erziehung hervorgehoben, wobei die Laufbahnidee der organisierten Erziehung vorsieht, dass die Aufgabenorientierung selbst erzieht und mit Fortschreiten einer Bildungskarriere zusätzliche Erziehungsleistungen mehr und mehr überflüssig werden (das Ideal des „selbstregulierten Lernens“). Schon von hier aus zeigt sich ein weiterer Reduktionismus der Leistungsvergleichstests. Indem sie sich in ihrem kommunikativen Kern an die Prüfungsaufgabe anlehnen, erschließen sie bestenfalls den halben Output ihres „Systems“, einige (höchst selektive) Lernerfolge, nicht aber die Erziehungserfolge und -misserfolge der organisierten Erziehung. Doch die Anlehnung der Leistungsvergleichsaufgabe an die didaktische Aufgabe des Unterrichts hat eine deutliche Schranke, die den einen Typ vom anderen trennt und damit auch die normalen Systemanschlüsse des Erziehungssystems kappt.5 Der didaktische Wert der Aufgabe ist strikt an die individuelle Zurechenbarkeit der Aufgabenlösung gekoppelt (zum soziologischen Problem der Zurechnung siehe Heidenescher 1992). Mit ihr allein „individualisiert“ sich jeder Unterricht und lässt sich, wie indirekt und fehleranfällig auch immer, Lernen sozial beobachten (durch den Lernenden selbst, seine Mitlernenden, die Lehrpersonen, weitere Drittbeobachterinnen und Drittbeobachter). Die Individualisierung schließt ein, dass jede Aufgabe in eine Vorgeschichte und in eine Nachbehandlung 5 Genau an dieser Schnittstelle kippen dann auch steuerungs-positive in steuerungs-skeptische Darstellungen, deutlich zu erkennen in Halbheer und Reusser 2008.

Die Aufgaben der Educational Governance

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eingebettet ist; dass die Aufgabe einen Kontext aktiviert und fortschreibt, der sich als Personenbildung darstellen lässt. Die Aufgaben der Vergleichsstudien hingegen setzen auf Geheimhaltung, Kontextfreiheit, Anonymisierung und vor allem: auf Populationen, die nach jeweils analytischen Interessen durch mathematische Verfahren zusammengestellt und taxiert werden. Damit wird jedes systeminterne Feedback gekappt. Zwar existieren Powerpointfolien mit Pfeilen darauf, die anzeigen, dass von den Leistungstestergebnissen „Wirkungen“ irgendwohin in das System zurückfließen.6 Doch die Schülerinnen und Schüler, die die Aufgaben lösen, tauchen in solchen Folien nicht auf. Sie merken von den Wirkungen „ihrer“ Ergebnisse nichts – außer, wenn sie sich für die massenmediale Kritik am Schulsystem interessieren und aus der Zeitung erfahren, wie ihr Jahrgang im Durchschnitt und im Vergleich abgeschnitten hat.

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Die informellen Seiten der Aufgabe

In den Abschnitten 2. und 3. wurden die Aufgaben der Organisation von den Aufgaben des Unterrichts unterschieden. Gleichwohl herrscht die Vorstellung, da es in beiden Fällen um Aufgaben geht, beide Typen von Aufgaben hätten etwas miteinander zu tun, es gäbe Entsprechungen und Übertragungen. Die Aufgaben der Schule würden auf die Aufgaben des Lebens vorbereiten, wobei offensichtlich vorwiegend an das Arbeitsleben und den unterhaltssichernden Erwerb in Arbeit gebenden Organisationen gedacht wird. Im Anschluss an Robert Dreeben (1968) sieht man in einer entsprechenden Sozialisationstendenz den „heimlichen Lehrplan“ der Schule. Auch PISA (in seiner Schweizer Fassung) meinte einmal (immerhin fragend), wer seine Aufgaben gut löst, sei „Für das Leben gerüstet?“ (Titel von Bildungsmonitoring Schweiz 2002). An solchen Korrespondenzideen entzünden sich immer wieder Diskussionen vom Typ, ob denn in den Schulen „das Richtige“ gelehrt würde oder ob die Leistungserhebungen denn „das Richtige“ abfragen würden. Dabei müssten zunächst einmal die Vorstellungen der Korrespondenz und der Übertragbarkeit zwischen Unterrichtsaufgaben und Organisationsaufgaben einer Prüfung unterzogen werden. Gemeinsam ist beiden Typen vor allem, dass sie zum offiziellen Text der Organisation respektive des Unterrichts gehören. Aufgaben sind Bestandteile der formalen Kommunikation. Sie lassen sich vorzeigen und sie sind oft unumstößliche Quellen für Legitimationen. Wer Aufgaben stellt oder sich mit ihrer Bearbeitung beschäftigt, muss sich selten hinterfragen lassen. Das gilt für Organisationen, das gilt für den Unterricht. Doch wie die Organisationsforschung (Luhmann 1995) und seit einiger Zeit auch die 6 Eine textliche Alternative sind ländervergleichende Narrative über tautologisch konstruierte Studien, die durch Leistungstests nachzuweisen versuchen, dass testbasierte Accounting-Systeme zu besseren Testleistungen der Schülerinnen und Schüler führten (zum Beispiel Klieme 2004). Die „Wirkungen“ des Testens bestehen also in besseren Ausgangsbedingungen für weiteres Testen. 621

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Schulkulturforschung (Helsper 2008) aufgezeigt haben, bilden die offiziellen Texte und die formalen Elemente der Kommunikation nur einen Teil der „Wahrheit“ des Lebens in Organisationen (Brosziewski 2007) respektive des Lebens im Unterricht (Breidenstein 2006). Zu jeder Organisation gehört ihre informelle Kommunikation. Zu jeder Unterrichtsorientierung „on-task“ gehört die Kommunikation „off-task“, in der keinesfalls nichts geschieht. Das Problem liegt nun darin, dass Informelles konstitutiv nicht generalisierbar ist. Informelle Kommunikation und all ihre Produkte bleiben an Personen, an ihr Gedächtnis, an ihre Netzwerke, an Milieus und Kulturen gebunden. Da aber zugleich Formalität ihren Sinn aus ihrem Unterschied zur Informalität gewinnt, die überall anders aussieht, da jede Aufgabenstellung und jede Aufgabenerledigung immer auch den Personenstatus in den informellen Netzwerken der Organisation oder in der „Peer-Kultur“ der Schulklasse berührt, wird auch die Generalisierbarkeit formaler Regeln, formaler Verfahren und formaler Kriterien von der Nicht-Generalisierbarkeit des Informalen infiziert – und faktisch beschränkt. In diesem Sinne können Schulaufgaben nicht Organisationsaufgaben „abbilden“ und schon gar nicht „vorwegnehmen“. Jeder Berufsanfänger, jede Berufsanfängerin merkt es, jede/r Berufserfahrene weiß es, dass in „ihrer“ oder „seiner“ Organisation andere Gesetze gelten als in der Schule, und dass diese Gesetze auch die Form der Aufgabenstellung, der Aufgabenbewertung und der Aufgabenerfüllung betreffen. Man sieht es den Schul- und Testaufgaben an, gerade auch denen, die semantisch Situationsprobleme aus dem „wirklichen Leben“ nachzuahmen versuchen: Es misslingt. Die Aufgaben der Leistungsvergleichstests sind, anders als die Aufgaben des Unterrichts, von jeglicher Informalität bereinigt. Das hat nicht allein methodische Gründe (vollständige Personen-, Gedächtnis- und Kulturunabhängigkeit der „Probleme“ und der Bewertungsvorgänge), sondern ist auch dem Kommunikationsnetz geschuldet, das die Aufgaben herstellt, ihre Bearbeitung organisiert, die Resultate publiziert und die Hermetik ihres Tuns öffentlich legitimieren muss. Anders als in der tatsächlichen Wissenschaft wird Dissens nicht nur nicht gefordert, sondern in der Aufgabenherstellung spurlos weggearbeitet, sodass der mögliche Weltbezug der Aufgaben so steril, aseptisch und unwirklich wirkt (siehe zum Beispiel OECD 2002).

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Reflexion innerhalb oder außerhalb der Educational Governance?

Die vorstehenden Kommunikations- und Systemanalysen zum Aufgabenformat der Leistungsvergleichsstudien stützen sich vor allem auf die Unterscheidung von Selbst- und Fremdbeschreibungen (Kieserling 2004). Damit ist ein systemtheoretisches Design zugrunde gelegt, denn in anderen sozialwissenschaftlichen Theorien kommen diese Bezeichnungen nicht oder zumindest nicht als theoretisch kontrollierte Begriffe vor. Institutions- und Akteurstheorien müssten, wollten sie hier anschließen, für sich selber klären, was sie als ein beschreibungsfähiges Selbst begreifen. Von der systemtheoretischen Gesellschaftstheorie her

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ist der Systembezug klar. Mit den Leistungsvergleichsstudien modifiziert das Erziehungsund Bildungssystem seine eigene Beschreibung (Luhmann 2002, Kap. 7; Brosziewski 2010, 2018). Bezeichnend in unserem Zusammenhang ist vor allem, dass der operative Kern der Leistungstests: die Formulierung, die Vorlage und die Auswertung der Testaufgaben, sehr hermetische und gleichzeitig auf einen hochstandardisierten Konsens geeichte Prozesselemente aufweist. Die Aufgabenformulierung ist, für Selbstbeschreibungsprozesse typisch, auf Einheit getrimmt. Nimmt man weitere systemtheoretische Hypothesen hinzu, so kann man erwarten, dass solch eine Einheitsambition im System selbst a) einen Unterschied macht und b) genau dadurch Gegenbeschreibungen, Dissens und Kritik auslösen wird. a) Der Unterschied, den die Modifikation der Selbstbeschreibungen im System macht, ist gerade am Prozessieren der Aufgaben viel deutlicher auszumachen als in den öffentlichen Reaktionen auf Studienergebnisse und im diffusen Kranz von Öffentlichkeitseffekten. Der Leistungsvergleichstest involviert die Organisationen des Bildungssystems – und zwar ausschließlich die Organisationen des Bildungssystems. Das geschieht graduell verschieden. Nicht jedes Nachhilfestudio, nicht jedes Weiterbildungsunternehmen ist betroffen. Doch über die Grade der organisatorischen Eingebundenheit lässt sich eine Aussage treffen. Die Bildungsorganisationen sind umso stärker involviert, je näher sie an staatlichen Bildungspflichten (inklusive allen staatlichen Zertifikationskontrollen) operieren und je mehr sie mit öffentlichen Geldern, also über staatlich kontrollierte Budgets finanziert sind. „Die Schule“ als Kernorganisation der staatlichen Bildung steht im Zentrum, und daneben arrangieren sich alle anderen Organisationen – oder sie werden arrangiert, sobald es darum geht, die Selbstbeschreibungen mit staatlicher Relevanz, das heißt mit rechtlich-finanziellen Konsequenzen zu versehen. Die Aufgaben der Leistungsvergleichstests sind vollständig staatlich finanziert; und ihre Durchführungsanweisungen folgen den inter- und intraorganisatorischen Hierarchien, die ins Bildungsrecht eingeschrieben und durch die Kontrollen der Bildungsadministrationen institutionalisiert sind. Nur über die Linien des Bildungsrechts und der Bildungsgelder lässt sich vorschreiben und / oder nachzeichnen, wer oder was als Akteur im Netzwerk der offiziellen Selbstbeschreibungen des Bildungssystems zu fungieren hat. Personen kommen in diesen Texten nicht vor: keine Schülerinnen und Schüler, keine Lehrpersonen, oftmals nicht einmal Autorinnen und Autoren der Texte. Namen kursieren allein als Repräsentanten für die Hierarchie- und Netzwerkebenen der beteiligten, involvierten und betroffenen Organisationen. Die Aufgaben der Leistungsvergleichstests (gesehen über ihren gesamten Kommunikationsprozess) beschreiben das Erziehungs- und Bildungssystem als einen Organisati­ onskomplex. Darin liegen ihre Andersheit, ihr administrativer Vorzug und ihr politischer Wettbewerbsvorteil gegenüber den herkömmlichen personen- und personalorientierten Selbstbeschreibungen des Erziehungssystems. Die Komplexitäten des Funktionssystems werden nicht als personenbezogene, sondern als organisatorische Komplexitäten rekonstruiert. Die stärkste Fassung, jene der Steuerung, unterstellt sogar eine hierarchische Gesamtordnung: eine Unterordnung aller organisatorischen Variablen unter einen höchsten Zweck wie Bildungserfolg oder Bildungsgerechtigkeit. Doch gerade wegen ihrer Stärke und 623

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Prägnanz musste die Steuerungsterminologie aufgegeben werden (Brosziewski 2016a). Würde ein oberster Zweck tatsächlich durchregieren können, gäbe es nach seiner Bekanntgabe nichts mehr zu verhandeln. An die Stelle der Steuerung tritt die organisatorische Kontingenz, die zugleich die Kontingenz des Funktionssystems vertreten soll. Doch selbst in dieser abgeschwächten Form bleibt die Educational Governance überfordert, solange sie beansprucht, das Erziehungssystem als Ganzes oder zumindest in Form seiner höchsten Rationalität vertreten und legitimieren zu können. Denn organisatorische Kontingenz kann nur heißen, über Entscheidungsspielräume, also über Regulationsrechte, (staatliche) Gelder und Personalselektionen verfügen oder derartige Verfügungen beeinflussen zu können. Akteur kann in diesem Feld nur sein, wer auf die eine oder andere Art und Weise genau diese Art von Kontingenz mobilisieren und kontrollieren kann. Wer in diesen Dimensionen ohnmächtig ist, kann nur Folge leisten – wie jene Schülerinnen und Schüler, die zu den Leistungstests aufgeboten sind. b) Je stärker eine Selbstbeschreibung ihr System auf Einheitlichkeit trimmt, umso deutlicher treten auch Abweichungen, Abweichungsmöglichkeiten und Abweichungschancen hervor. Historische Beispiele aus anderen Funktionssystemen für überforcierte Einheitsbeschreibungen wären: die katholischen Dogmatisierungen im Religionssystem, die marxistisch-leninistischen Monopolisierungen im Politiksystem oder der Positivismus mit seinem Metaphysik-Exorzismus im Wissenschaftssystem. Konfliktliteratur lässt sich in allen Fällen auftreiben, so auch in unserem Fall bezogen auf den Versuch, die Leistungsvergleichsstudien wegen ihrer vermeintlichen „Evidenzbasierung“ als einzig „sachliche“ Selbstbeschreibung durchzusetzen und alles andere, vor allem humanistische und sozialutopische Systementwürfe, als „idealistisch“ und „ideologisch“ auszugrenzen (vgl. Bellmann und Müller 2011). Doch Selbstbeschreibungen haben die Eigenheit, dass sie nicht falsch sein können, oder genauer gesagt: dass sie nicht dem wissenschaftlichen Code von wahr und unwahr unterworfen sind. Denn es fehlt ihnen konstitutiv an der für wahr/unwahr-Entscheidungen nötigen externen Kontrollinstanz. Das Selbst ist in der Funktion des Sich-Beschreibens konkurrenzlos und kann nicht von außen, also nicht „sachlich“ verbessert werden. Die Selbstattestierung von Sachlichkeit und Rationalität ist mithin ihrerseits ideologisch. Unter diesem Aspekt ist die Rhetorik der Evidenzbasierung folgerichtig längst schon dekonstruiert worden (Herzog 2011). Selbstbeschreibungen sind allein durch ihre Funktion beschränkt, die Kontingenz ihres Bezugssystems zu fassen und in eine durch das System verwertbare Form zu bringen. Auf diesem Gebiet können sie zwar nicht Wahrheit, aber immerhin Kritik und Widerspruch ernten. Doch die Kritik ist bislang ebenfalls sehr einseitig verfahren. Sie hat sich von der öffentlichen Rhetorik faszinieren lassen und die konzeptionelle und institutionelle Hermetik der Testaufgaben weitgehend außer Acht gelassen. Auch der Kritik scheint die Kommunikationsform der Aufgabe bislang zu unscheinbar. Sie schreibt den blind gehaltenen Fleck des Leistungsvergleichs ungewollt mit fort. Dabei böten die hier vorgestellten Unterscheidungen der Aufgabenform nach universaler, organisatorischer, unterrichtlicher und messtech-

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nologischer Ausprägung nicht nur Grundlagen für wissenschaftliche Rekonstruktionen des finanziell-personellen Erfolgs der „Testindustrie“, sondern ebenso auch Anlässe für eine pädagogische Reflexion des Geschehens. Die Testaufgabe koordiniert die (staatlich kontrollierten) Organisationen des Bildungssystems. Sie zwingt die Organisationen zur „Verhandlung“ ihrer Selbstbeschreibungen. Was geschieht derweil mit der Universalität der Aufgabenform, was mit ihren unterrichtlichen Funktionen? Oder anders gefragt: Wo bleibt der Erziehungswert der Aufgabe? Die bisherige Entwicklung erweckt den Eindruck, die Testaufgabe solle vor allem die Pädagogik selbst erziehen. Die Pädagogik und die durch sie gebildeten Lehrerinnen und Lehrer werden angehalten zu lernen, den „diagnostischen“ Wert des Testens zu erkennen (Koch 2011) – wie schon „Evidenz“ eine Wort-Entlehnung aus dem Medizinsystem, also mit einem heimlichen Heilungsversprechen verbunden. In „intelligenten Klassenzimmern“ („smart classrooms“, derzeit noch ein IBM-Projekt) werden Pädagogen und Lehrpersonen bald schon von Computerprogrammen in Diagnostik und Therapie „unterstützt“ (Williamson 2015; Breiter und Jarke 2016). Die Schülerinnen und Schüler arbeiten ihre Aufgaben elektronisch ab, der Computer (gefüttert mit Big Data) diagnostiziert die Lösungen und die Lösungswege, berechnet die vorhandenen und fehlenden Kompetenzen und schlägt die nächst zu lösenden Aufgaben vor. Fallen auch diese Aufgabenformen noch unter die Regelungsstrukturen der Educational Governance, wie man von ihrem Namen „Erziehungsregierung“ her erwarten müsste? Oder muss die Selbstbeschreibung des Erziehungssystems an dieser Stelle die Reflexionspotentiale der Verhandlungssysteme abschreiben und stattdessen auf die Gouvernementalität eines Michel Foucault umstellen (Foucault 2000; für das Erziehungssystem: Forneck 2009; Rothe 2009)?

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Bildungsdiskriminierung als Grundvoraussetzung der Wissensgesellschaft Iwan Pasuchin

Bildungsdiskriminierung

Zusammenfassung

Seit den 1980er Jahren setzte sich die Vorstellung des Aufkommens der Wissensgesellschaft durch, mit der die Verheißung der Transformation sämtlicher Werktätigen in hochqualifizierte WissensarbeiterInnen einherging. Zeitgleich fand eine Rückentwicklung in Bezug auf die vorangehenden Errungenschaften hinsichtlich der sozialen Durchlässigkeit des Bildungssystems statt. Dass das nur oberflächlich betrachtet einen Widerspruch darstellt, wird im vorliegenden Artikel anhand der kritischen Aufarbeitung der Ideengeschichte des Konzepts der Wissensgesellschaft aufgezeigt. Denn alle entsprechenden Utopien – angefangen vom Ursprungsentwurf der postindustriellen Gesellschaft von Daniel Bell – sind darauf ausgerichtet, das Denken in Schichten auszumerzen sowie den Ansatz des Klassenkampfes zu desavouieren und befördern folglich den neoliberalen Umbau sämtlicher sozialer Strukturen. Die Bildungsdiskriminierung und die daraus resultierende Entwürdigung sowie Entmündigung von Menschen aus unteren Milieus stellt eines der zentralen (Steuerungs-)Instrumente zur Erreichung dieses Ziels dar. Schlüsselbegriffe

Bildungsdiskriminierung, Wissensgesellschaft, Klassismus, Meritokratie, Heterogenitätsdiskurs

1

Vorexkurs – Vierte Industrielle (Roboter-)Revolution

Eine neue sozio-ökonomische Utopie geht um die Welt. Lanciert wurde sie nicht – wie es bei vergleichbaren Entwürfen in der Vergangenheit zumeist der Fall war (siehe Abschnitt 2) – von GesellschaftswissenschaftlerInnen, sondern von höchsten Wirtschaftskreisen. Der Gründer und Präsident des World Economic Forum Klaus Schwab betitelt sein neuestes © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_28

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Iwan Pasuchin

Buch mit Die Vierte Industrielle Revolution (Schwab 2016). In der Einführung gibt er an, dass seine Überlegungen auf Gesprächen und Diskussionen basieren, die er bei diversen Veranstaltungen der von ihm geleiteten (von den umsatzstärksten Unternehmen der Welt finanzierten) Stiftung in den letzten Jahren geführt hatte (ebd., S. 14f.). Als eine zentrale Quelle für die Idee des von ihm prognostizierten Umbruchs beruft sich Schwab (ebd., S. 18) auf die (weltweit größte) Industriemesse in Hannover, die im Jahre 2011 unter dem Motto „Industrie 4.0“ stattfand. Des Weiteren wird die Vision auch massiv von der – in der letzten Wirtschaftskrise zu trauriger Berühmtheit gelangten – US-amerikanischen Investmentbank Merrill Lynch propagiert, die zu dem Thema 2015 einen 300 Seiten starken Bericht mit der Überschrift „Robot Revolution“ erstellt haben soll (Kurzfassung siehe Bank of America 2015; Auszüge siehe Stewart 2015).1 Ebenso steuerte die global agierende Unternehmensberatungsagentur McKinsey (2013) zur Diskussion eine Publikation bei, in der sie die Vorteile der entsprechenden – von ihr als „disruptiv“ bezeichneten – Technologien für den gesellschaftlichen und v. a. wirtschaftlichen Fortschritt anpreist. In der technischen Fachsprache formuliert werden im Kontext des Schlagworts „Industrie 4.0“ derzeit „Entwicklungen hin zu einem Produktionsumfeld diskutiert, das aus intelligenten, sich selbst steuernden Objekten besteht“ (Spath 2013, S. 22). Das zentrale Element bilden dabei im Internet der Daten und Dienste miteinander vernetzte „Cyber-Physische Systeme“ (ebd., S. 22f.). Klaus Schwab zufolge können die von den entsprechenden technologischen Prozessen zu erwartenden Veränderungen nicht dramatisch genug bewertet werden: Die „Welt stehe am Wendepunkt“ (Schwab 2016, S. 18). Die bevorstehende „Revolution“ würde „unsere Art zu leben, zu arbeiten und miteinander zu interagieren, grundlegend verändern“ (ebd., S. 9), weswegen wir „unsere Wirtschafts-, Gesellschaftsund politische Systeme überdenken“ müssen, um sie für das kommende Zeitalter „fit zu machen“ (ebd., S. 20). Eines der Hauptargumente für derartige Forderungen besteht in der Vorhersage, dass in Zukunft mit künstlicher Intelligenz versehene Geräte (Roboter) in gewaltigem Ausmaß Tätigkeiten übernehmen würden, die bisher von Menschen verrichtet wurden. Im Bericht von Merrill Lynch wird der Anteil der Jobs, die in den USA „Automatisierungspotenzial“ aufweisen, mit 47 % ausgewiesen (Bank of America 2015, S. 1). In einer von der Universität Oxford veröffentlichten Studie mit dem Titel „The Future of Employment“ erfolgt die Aufzählung von 702 – heutzutage in den USA von 138,44 Millionen Beschäftigten ausgeführten – Berufen, die in nächster Zeit durch maschinelle Arbeit ersetzt werden könnten (Frey und Osborne 2013, S. 1, 29, 32ff.). Da das in erster Linie Professionen betrifft, die von eher wenig qualifizierten Werktätigen ausgeübt werden, konstatieren die Autoren für diese Personengruppe eine massive Gefahr, aus dem Arbeitsmarkt gedrängt zu werden (ebd., S. 42, 45).

1 Interessanterweise ist dieser – von zahlreichen Zeitungen und Zeitschriften als „Aufmacher“ genutzte – Bericht im Original weder auf der Webseite der Bank of America noch sonst im Internet (und erst recht nicht in Bibliotheken) auffindbar.

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Jedoch verwehren sich die VerfasserInnen entsprechender Untersuchungen vehement gegen den Vorwurf der Schwarzmalerei. Wie eine der AutorInnen des Merrill Lynch-Berichts Beijia Ma (nach Stewart 2015) bekräftigt, würde dieser keinesfalls ein Untergangsszenario entwerfen. Denn die betroffenen Menschen könnten den Problemen begegnen bzw. „help themselves“ [sic!], indem sie sich verstärkt (weiter-)bilden. Dem Herausgeber der zum Thema „Industrie 4.0“ vom Fraunhofer Institut publizierten Studie Dieter Spath (2013, S. 125) zufolge wäre es angesichts der Herausforderungen der neuen Revolution entscheidend, „möglichst viele Menschen an die maximale Einsatzmöglichkeit ihrer Fähigkeiten zu bringen.“ Der Leiter der Abteilung für Produktionstechnik und Automatisierung des gleichen Instituts Thomas Bauernhansl (nach ebd.) postuliert, dass diese Entwicklung insgesamt zu einem „Anstieg des Qualifikationsniveaus, insbesondere in den Hochlohnländern“ führen müsste und würde. Für hochgebildete Werktätige wäre die neue Ära ein Segen. Ihnen wird eine Reduktion ihrer wöchentlichen Arbeitsverpflichtung auf 15 Stunden vorausgesagt, wobei sie ihre restliche Zeit diversen Vergnügungen widmen werden können (Simms nach Stewart 2015).

2 Wissensgesellschaft2 LeserInnen, die Diskussionen zu sozio-ökonomischen Entwicklungen im Kontext technologischer Fortschritte der letzten Jahrzehnte verfolgt haben, werden derartige „brandaktuelle“ Verheißungen erstaunlich „altbacken“ vorkommen. Z. B. ist bereits im Jahre 1955 im Spiegel ein (Leit-)Artikel unter dem Titel „Die Revolution der Roboter“ erschienen. Darin wurde von einem Bankett in London berichtet, bei dem der damalige britische Handelsminister vor zahlreichen Großindustriellen aus verschiedenen Ländern Folgendes ausrief: „Wir stehen heute vor einer Situation, die so dramatische Veränderungen hervorrufen wird wie einst die Erfindung des Rades. Bald wird es überall automatische Fabriken – menschenleere Betriebe – geben“ (Spiegel 1955, S. 20). Im Rahmen der soziologischen Auseinandersetzung werden solche Themen v. a. unter den Begriffen Wissensgesellschaft und/oder (zumeist synonym verwendet) Informationsgesellschaft seit Mitte der 1960er Jahre intensiv verhandelt. In diesem Abschnitt geht es um eine (Kurz-)Darstellung entsprechender Diskurse mit einer Schwerpunktsetzung auf ihre wichtigste Ursprungstheorie und deren ideologische Hintergründe.

2.1

Postindustrielle Gesellschaft

Als erster bedeutender Proponent derartiger Konzeptionen wird in Standardwerken zu dem Thema (z. B. Webster 2006; Kumar 2005) der US-amerikanische Soziologe, Publizist 2 Der gesamte Abschnitt (ab 2.1.) basiert auf Pasuchin 2012, S. 33–75. 631

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und Politikberater Daniel Bell genannt. Obwohl Bell die zentralen damit zusammenhängenden Termini nicht einführte und auch nur höchstens am Rande verwendete, fällt ihm der Verdienst zu, die Grundidee weltweit populär gemacht zu haben (vgl. Schaal 2006, S. 62ff.). Seine dahingehend richtungsweisende Schrift war das – auf zahlreichen Vorarbeiten seit den 1960er Jahren basierende – 1973 erstmals erschienene Buch The Coming of Post-Industrial Society. Bell (1999, S. 126ff.) unterteilt darin den Fortschrittsprozess der Menschheit in drei Phasen: eine präindustrielle, eine industrielle und schließlich eine postindustrielle. Während die erste Gesellschaftsform Bells Meinung nach von einem fortwährenden Überlebenskampf gegen die Natur geprägt war, müssen sich die Menschen in der zweiten gegen die Technik zur Wehr setzen. Die Industrialisierung verhilft zwar den Meisten zur Deckung ihrer basalen Bedürfnisse, führt jedoch zum Niedergang des Handwerks und degradiert Beschäftigte zu Zahnrädern zwischen Maschinen („human cogs between machines“ – ebd., S. 127), von denen sie jederzeit abgelöst werden können. Das Fließband stellt somit das Hauptsymbol der Arbeitsverhältnisse und gleichzeitig die zentrale Metapher für das Dasein der überwiegenden Bevölkerungsmehrheit dar. Erst der Schritt in die postindustrielle Gesellschaft – welche nach Bells Angaben in den 1970er Jahren in Nordamerika im Entstehen begriffen war – wird die Individuen von ihrer Unterjochung befreien. Denn der technologische Fortschritt führt hier dazu, dass die Bewältigung des Großteils der Aufgaben weder (wie in der präindustriellen) durch Muskelkraft noch (wie in der industriellen) mit Hilfe von Energie erfolgt, sondern ausgehend von Informationen bzw. Wissen vonstattengeht. Letztere avancieren demnach zu zentralen ökonomischen Ressourcen, wovon Bell Folgendes ableitet: „The post-industrial society, it is clear, is a knowledge society“ (ebd., S. 212). Damit geht die Verlagerung der meisten beruflichen Tätigkeiten von der Güterproduktion zu Dienstleistungen einher. Schließlich basiert die Existenz in einer derartigen Organisationsform auf dem (fast flächendeckend erfüllbaren) Streben nach Lebensqualität, die in Annehmlichkeiten bemessen wird, welche die Gesundheits-, Bildungs-, Erholungs- und Kultursektoren offerieren. Dabei entsteht eine große neue Gesellschaftsschicht: Die „new intelligentsia“ – Informations- bzw. WissensarbeiterInnen, die mit ihren weniger auf Profitstreben sondern stärker auf dem Bedürfnis nach kollegialer Anerkennung beruhenden Werten die gesamten sozialen Beziehungen prägen (vgl. ebd., S. 128, 14ff.).

2.2

Kapitalistisches Manifest

So weit, so (in unzähligen Abwandlungen) tausendfach wiederholt und folglich allseits bekannt. Viel geringere Beachtung finden jedoch die Hintergründe und von ihnen ausgehend die tatsächliche Stoßrichtung der dargestellten Konzeption von Daniel Bell. So wird in der Sekundärliteratur (abgesehen von Schaal 2006, S. 72ff., 107ff.) kaum erwähnt, dass – der

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633

„konvertierte“ Marxist3 – Bell im Einleitungskapitel von The Coming of Post-Industrial Society sich von den ersten Sätzen an mit Marx auseinandersetzt (vgl. Bell 1999, S. 49ff., besonders intensiv ab S. 54ff.). Das zweite Kapitel, in dem er seine eigene Theorie vorstellt, leitet er sogar mit einem Rückgriff auf das Kommunistische Manifest ein (ebd., S. 123). Dabei verleiht er seiner Bewunderung für die prophetischen Gaben von Marx und Engels Ausdruck. Denn sie hätten ihre Vorstellung einer industriellen Zweiklassengesellschaft, die vom Kampf der ArbeiterInnen gegen KapitalistInnen geprägt ist, in einer Zeit (1848) formuliert, in der beide Gruppen hinsichtlich ihres Anteils an der Gesamtbevölkerung kaum ins Gewicht fielen: Die überwiegende Mehrheit der Menschen in Europa war damals in der Landwirtschaft beschäftigt. Großfabriken und damit sowohl FabrikarbeiterInnen als auch Fabrikbosse stellten sogar in ökonomisch hochentwickelten Ländern eher eine Rarität dar. Gut 100 Jahre später wäre Bell zufolge die Voraussage der Autoren des Manifests zumindest insofern in Erfüllung gegangen, als in fortgeschrittenen Industriegesellschaften ein verschwindender Prozentsatz von landwirtschaftlich Tätigen (für die USA gibt er ihre Anzahl Anfang der 1970er Jahre mit 4 Prozent an) Lebensmittel für den Rest der Bevölkerung herstellt, wobei die meisten Menschen in der Güterproduktion arbeiten, bzw. bis vor kurzem arbeiteten (ebd., S. 123ff.). Mit dieser Ouvertüre bezweckt Bell dreierlei: Erstens sollen LeserInnen seinem „Wagnis einer sozialen Vorhersage“ – so der Untertitel des hier besprochenen Werkes – auch dann gläubig folgen, wenn ihre Alltagserfahrungen noch wenig bis nichts von den gewaltigen Umbrüchen erahnen lassen, die seinen Prognosen nach in der allernächsten Zukunft bevorstehen. Zweitens sollen seine Prophezeiungen als genauso gewichtig betrachtet werden wie der einflussreichste politökonomische Ansatz der vorangehenden hundert Jahre. Das dritte und wichtigste Ziel besteht jedoch darin, sein Konzept als eine Gegenutopie zum Kommunismus zu präsentieren. Denn darin wird das damals in die Krise geratene kapitalistische System (Anfang der 1970er Jahre waren die Studentenrevolten sowie die Hippie-Bewegung noch allseits präsent und in fast allen wohlhabenden Staaten sozialdemokratische Regierungen an der Macht) mit einer positiven Zukunftsvision aufgeladen (vgl. auch Schaal 2006, S. 258). Dem kommunistischen Manifest hält Bell also sein eigenes, das kapitalistische entgegen. Dabei weisen beide Manifeste mehrere augenfällige Analogien auf. So gehen sowohl Marx und Engels als auch Bell von der Prämisse aus, dass technologische Prozesse ökonomische Verhältnisse intensiv beeinflussen und diese wiederum sozialen Konstellationen ihren Stempel aufdrücken. Gleichzeitig findet hier wie da nicht einfach eine Abgrenzung von einzelnen Ausprägungen des Industriezeitalters statt, sondern die Verdammung des gesamten Konstrukts der Industriegesellschaft bzw. des industrialisierten Kapitalismus. Im Endeffekt klingen Bells oben wiedergegebene Positionierungen zu dem Thema wie 3 Als Student bekannte sich Bell zum Marxismus, schwenkte danach aber zu konservativen Positionen um (vgl. Schaal 2006, S. 62f., 107). 1960 erregte er großes Aufsehen mit seinem Buch The End of Ideology, in dem er den endgültigen Triumph des westlichen politischen und v. a. ökonomischen Weltbildes über alle anderen Ideologien verkündete. 633

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indirekte Zitate von Marx, wenn man z. B. die Aussagen des Letzteren aus Das Kapital in Betracht zieht, denen zufolge im Kapitalismus die ArbeiterInnen zu „Teilmenschen“ verstümmelt, zu „Anhängsel[n] der Maschine“ entwürdigt und der „geistigen Potenzen des Arbeitsprozesses“ beraubt werden (Marx 1962, S. 674). Während das aus der Perspektive von Marx angesichts der von ihm beobachteten enormen Ausbeutung der Beschäftigten nachvollziehbar ist, kann Bells derart ausdrücklich zur Schau gestellte Abneigung durchaus Anlass zur Verwunderung geben. Schließlich schrieb er seinen Text auf dem Höhepunkt einer Ära, in der in den „westlichen“ Ländern eine bis dahin unvorstellbar große Menge von Menschen im Wohlstand lebte und in der die Rahmenbedingungen ihrer beruflichen Tätigkeiten (Arbeitszeiten, Mitspracherechte, soziale Absicherung, Arbeitsplatzgarantien etc.) viel besser waren als je zuvor. Bells Kritik bezieht sich v. a. auf die strenge hierarchische Strukturierung der industriellen Gesellschaft, und die daraus von ihm – ähnlich wie von Marx – abgeleitete Behandlung von Menschen wie Dinge in einer nach ökonomischen Effizienzkriterien gestalteten Weltordnung. Die bemerkenswerteste Parallele zwischen beiden Konzepten besteht jedoch in der Vision von einer Zukunft, in der die beanstandeten Probleme gelöst wären. Fast deckungsgleich mit Marx und Engels bezeichnet Bell Kooperation und Partizipation als die tragenden Säulen der von ihm erträumten sozialen Organisationsform. Die postindustrielle Gesellschaft stellt also – wie Bell es immer wieder in seinem Buch ausdrücklich betont (z. B. Bell 1999, S. 128, 159f.) – eine „communal society“ dar. So betrachtet ist man versucht, Bells Manifest als eine Neuauflage des kommunistischen zu interpretieren. Dass das eine eklatante Fehleinschätzung wäre, ist nicht zuletzt von den Differenzen in den Konzepten hinsichtlich des „Klassenkampfes“ ableitbar. Marx und Engels (1977, S. 493) hielten den gewaltsamen Aufstand der Werktätigen gegen die herrschende Schicht sowohl für unvermeidbar als auch für unverzichtbar, um der von ihnen ersehnten Gesellschaftsform zum Durchbruch zu verhelfen.4 Zur Realisierung der Vision von Bell ist ein Aufbäumen der Benachteiligten und erst recht ein blutiger Umsturz jedoch keinesfalls notwendig. Im Gegenteil erklärt er den Klassenkampf für obsolet, da es in einer Wirtschaftsordnung, in der fast alle Beschäftigten zu hochqualifizierten ExpertInnen aufsteigen, keine Arbeiterschicht im üblichen Verständnis mehr geben wird (siehe z. B. Bell 1999, S. 40, 110, 125, 148ff.). Das verwendet er auch als zentrales Argument für sein Postulat des Einbüßens der Existenzberechtigung von Gewerkschaftsbewegungen (ebd., S. 137, 143f., 148ff.). Genau damit kann begründet werden, warum z. B. der Bell-Analytiker Markus Schaal (2006, S. 258) sein gesamtes Gedankengebilde als eine großangelegte Bemühung wertet, dem

4 Der im Zusammenhang mit der angestrebten Revolution von Marx und Engels explizit verwendete Begriff gewaltsame wird von „linksgerichteten“ Menschen gerne verdrängt, da diese Personengruppe (zu der sich der Autor des vorliegenden Artikels als zugehörig empfindet) sich spätestens ab Ende der 1960er Jahre als konstituierenden Teil der Friedensbewegung definiert. Das könnte einen der (mehreren) Gründe dafür darstellen, warum entsprechende AnalytikerInnen – wie im Abschnitt 2.3. behandelt – so anfällig für die Übernahme der Postulate von Bell und seinen „rechtsgerichteten“ NachfolgerInnen waren.

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„geneigten konservativen Leser (…) eine dem Sozialismus vergleichbare hoffnungsvolle Zukunftsvision“ zu bieten. Denn hinsichtlich des Endergebnisses scheint es auf den ersten Blick der gleiche Traum zu sein, von welchem beide Manifeste künden. Der Hauptunterschied in den Zugängen besteht jedoch darin, dass Bell zufolge dieser utopische Zustand nicht als Resultat einer von Menschen betriebenen, sondern von Technologien ausgelösten (s.g. dritten industriellen) Revolution erreicht wird – eines friedlichen Umschwungs, im Zuge dessen die Reichen nichts von ihren Besitztümern an die Allgemeinheit abzugeben haben, weil Letztere alleine durch die Entfaltung der Wunderkräfte neuer Maschinen zu unermesslichem und unerschöpflichem Wohlstand gelangt.

2.3

Weitere Konzeptionen der (Informations- und) Wissensgesellschaft

Dass solche Ansätze mit größter Dankbarkeit von AutorInnen aufgegriffen wurden, die dem rechten politischen Spektrum zuzurechnen sind, versteht sich von selbst. Anfang der 1980er Jahre erschienen zahlreiche Bücher (von denen viele Bestsellerstatus erreichten), in denen Bells Postulate wiederholt und weiterentwickelt bzw. auf die Spitze getrieben wurden. Vom Verkünden eines aufkommenden „Informationswohlstands“, der die Menschheit in ein Zeitalter des Überflusses und des grenzenlosen Friedens führen würde (vgl. Stonier 1983, S. 214), über das Beschwören einer klassenlosen und unterdrückungsfreien „Computopia“ (vgl. Masuda 1981, S. 146ff.), bis hin zur Prophezeiung einer „elektronischen Erlösung“ aller Individuen (Dizard 1982 z.n. Robins und Webster 1999, S. 70), war alles dabei (ausführlich siehe Kumar 2005, S. 36ff.; Webster 2006, S. 9ff.) Angesichts der oben dargestellten konservativen Stoßrichtung der Idee der postindustriellen Wissensgesellschaft ist es aber auf den ersten Blick durchaus erstaunlich, dass ab Mitte der 1980er Jahre auch zahlreiche dem linken Spektrum zuzuordnende SoziologInnen auf diese Linie einschwenkten. Eine zentrale entsprechende Strömung wurde unter dem Begriff des „Post-Fordismus“ zusammengefasst. Ihre Hauptvertreter, die MIT-Professoren Michael Piore und Charles Sabel, legten 1984 ein – damals vielbeachtetes – Buch unter dem Titel The Second Industrial Divide vor. Darin bezeichneten sie die zeitgenössischen Entwicklungen als einen durch Informations- und Kommunikationstechnologien unterstützten Bruch mit den monotonen Handlungsabläufen und der Unterqualifikation der ArbeitnehmerInnen im Industriezeitalter. Sie feierten die neue Ära als eine Renaissance des – bei Marx höchst positiv besetzten – Handwerks und damit als „Wiederherstellung der menschlichen Kontrolle über den Produktionsprozess“ (Piore und Sabel 1984, S. 261). Scott Lash und John Urry erklärten in The End of Organized Capitalism den Klassenkampf zwar für beendet. Andererseits postulierten sie, dass die von der neuen Dienstleistungsschicht angeführten sozialen Bewegungen unausweichlich in einer Durchsetzung „radikaldemokratischer Ideologien“ münden müssten (Lash und Urry 1987, S. 310ff.). TheoretikerInnen der Postmoderne konstatierten die „fundamentale Abhängigkeit“ sämtlicher unter diesem Aspekt analysierten Phänomene „von einer völlig neuen Technologie, die ihrerseits für ein 635

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Iwan Pasuchin

neues Wirtschaftssystem steht“ (Jameson 1986, S. 50). Manche von ihnen zelebrierten die von ihnen postulierte Entwicklung des Akkumulationssystems hin zu einem der Zeichen und Bedeutungen als eine Ablösung der Dinge durch Symbole, mit der die Verdrängung materieller Werte durch kulturelle bzw. geistige einhergeht (vgl. Lash 1990, S. 38f.). An der Jahrtausendwende erregte Manuel Castells große Aufmerksamkeit (vgl. z. B. Bell 1999, S. xxiiif.) mit seiner insgesamt ca. 1500 umfassenden Trilogie The Information Age, in der er sich mit den sozio-ökonomischen Auswirkungen der „Internetrevolution“ auseinandersetzt. Darin führte Castells (2001) den Begriff des „Informationalismus“ (ebd., S. 83) ein, den er als einen verjüngten (ebd., S. 20), neustrukturierten (S. 14), bzw. sogar generalüberholten (S. 2) Kapitalismus bezeichnet. Die entsprechenden Forschungen brachten den – in seiner Jugend für seine linksradikalen Ansichten verfolgen – Autor dazu, marxistische Positionen zu relativieren bzw. aus dem Marxismus „herauszuwachsen“. Das argumentiert Castells (2005a, S. 137) folgenderweise: „For me class is the least fruitful way to look at social change nowadays“. Diese Aussage spiegelt einen Trend wider, der Anfang/Mitte der 1980er Jahre in der gesamten Soziologie einsetzte – die Abkehr vom „vertikalen“ (hierarchischen) Klassenbzw. Schichtkonzept zugunsten einer „horizontalen“ Sichtweise auf soziale Differenzen, wobei es um die „Erweiterung“ des Blickfelds in Richtung der unendlichen Pluralität von Lebensweisen in postmodernen Gemeinschaften ging (vgl. Geißler 1996; Burzan 2011, S. 66ff.; Groß 2015, S. 89ff.). Zu den schillerndsten Figuren in dem Diskurs gehörte der Gesellschaftswissenschaftler Anthony Giddens, der Castells (2001, S. 148) zufolge dem „Dritten Weg“ (der „neuen Linken“) seine „theoretische Form“ gab und sich in seinen Positionen zur „informationstechnologische[n] Revolution“ an Castells anlehnte (Giddens 2001, S. 76).5 In seinem im Jahre 1994 erschienenen Buch unter dem Titel Jenseits von Links und Rechts postulierte Giddens, dass alle „bekannten politischen Ideologien sich erschöpft“ hätten (Giddens 1997, S. 30). V. a. erklärte er genuine sozialistische Positionen für überkommen, weil seiner Meinung nach in ihrem Rahmen dem Drang des modernen Menschen nach persönlicher Entfaltung zu wenig Beachtung geschenkt würde (vgl. ebd., S. 26f.). Davon leitete Giddens (2001, S. 98) die Forderung ab, bei „Maßnahmen zur Förderung der Gleichheit“ an der „allgemeinen Freiheit eines jeden Menschen [anzusetzen], für sein eigenes Wohlergehen zu sorgen“ und bei der Behandlung des Themas Armut der „individuellen Verantwortung mehr Gewicht [zu] verleihen“ (ebd., S. 118).

5 Trotz der Bezugnahmen auf Castells kann Giddens keinesfalls als Theoretiker der Wissensgesellschaft bezeichnet werden (siehe z. B. Webster 2006, S. 203). Seine Positionen werden lediglich erwähnt, um aufzuzeigen, zu welchen Schlüssen hier dargestellte Gedankengänge in letzter Konsequenz führen.

Bildungsdiskriminierung

3

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Bildungsgesellschaft und Bildungsdiskriminierung

Die allgemeinen Auswirkungen einer solchen – bis hin zur absoluten Ununterscheidbarkeit gehenden – Homogenisierung von Weltanschauungen unter den Vorzeichen der Informations- und/oder Wissensgesellschaft sind allseits bekannt. Denn nicht zuletzt sie beförderten den Aufstieg des Neoliberalismus, dem in den 1990er Jahren gerade von (vermeintlich) sozialdemokratischen StaatsführerInnen zur endgültigen globalen Durchsetzung verholfen wurde (vgl. Castells 2001, S. 148f., 1546; ausführlich siehe Pasuchin 2012, S. 127ff.). Im vorliegenden Kontext sind in erster Linie die Implikationen der angesprochen Entwicklungen für den Bildungssektor von Interesse. Deswegen wird in Folge aufgezeigt, welche Rolle die Bildung in den (Haupt-)Konzeptionen der Informations- und Wissensgesellschaft spielt und ob bzw. wie sich entsprechende Ansätze in der Realität widerspiegeln – v. a. in Hinblick auf den Aspekt der Bildungsdiskriminierung. Davon ausgehend erfolgt die Besprechung der beiden wichtigsten Legitimations- und Steuerungsinstrumente zur Beförderung des neoliberalen Umbaus sämtlicher sozialer Strukturen und mit ihnen des Bildungssystems: Meritokratische Leitfigur und Klassismus. Abschließend wird am Beispiel des aktuellen Heterogenitätsdiskurses veranschaulicht, mit welcher Selbstverständlichkeit inzwischen Bildungskonzeptionen und mit Ihnen die Bildungspraxis (wieder) von Zugängen beherrscht werden, die auf die Diskriminierung sozio-ökonomisch benachteiligter Lernender abzielen.

3.1

Bildung in den Theorien der Wissensgesellschaft7

Auch das – heute im Kontext der Vierten Industriellen (Roboter-)Revolution massiv vorgebrachte – Postulat der essentiellen Bedeutung der Bildung für das Überleben in der kommenden sozio-ökonomischen Ära ist alles andere als neu. Erstmals weltweit populär gemacht wurde es 1969 vom (ideologisch dem liberalen Spektrum zuzuordnenden) US-amerikanischen Managementtheoretiker Peter Drucker in seinem Bestseller The Age of Discontinuity (deutscher Titel Die Zukunft bewältigen). Die Hauptthese dieses Werkes lautet, dass aufgrund der neuen technologischen Entwicklungen Wissen zur „eigentlichen Grundlage der modernen Wirtschaft (…) und zum eigentlichen Prinzip des gesellschaftlichen Wirkens“ avanciert (Drucker 1969, S. 455f., siehe auch S. 332, 334f.). Wissen ist Druckers Meinung nach inzwischen „in der ganzen modernen Welt der Schlüssel zu Chancen und Aufstiegsmöglichkeiten geworden und ist an Stelle von Geburt, Reichtum und vielleicht 6 Wie an den Aussagen von Castells an den zitierten Stellen ersichtlich wird, ist er sich sowohl der zerstörerischen Kraft des Neoliberalismus als auch der tragischen Rolle bewusst, die „linke“ Regierungen bei seiner flächendeckenden Ausbreitung spielten. Jedoch reflektiert Castells nicht, dass auch AutorInnen wie er die „neue ideologische Hegemonie“ (Castells 2001, S. 153) mitbeförderten – v. a. mit ihrer überschwänglichen Begeisterung für den „informationellen Kapitalismus“ (ebd., S. 101) und mit ihrem Abgesang an das Klassenkonzept. 7 Ausführlich siehe Pasuchin 2012, S. 77–102. 637

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sogar Talent getreten“ (ebd., S. 386). Davon leitet Drucker seine Forderung ab, einen Zugang zur höheren Bildung für alle Menschen zu schaffen – absolut unabhängig von ihrem sozialen, ethischen etc. Hintergrund. Denn nur so wäre „die volle Gleichberechtigung in der Bildungsgesellschaft“ (S. 409) zu gewährleisten. Daniel Bell nimmt zu dieser Thematik einen gänzlich konträren Standpunkt ein. Zwar konstatiert er in The Coming of Post-Industrial Society auch, dass sich (höhere) Bildung zur Grundvoraussetzung für den Eintritt in die postindustrielle Gesellschaft entwickelt (Bell 1999, S. 128, 426). Andererseits relativiert Bell bezeichnenderweise gerade in dem Kapitel dieses Werkes, in dem er sich intensiv mit dem Thema Bildung beschäftigt, seine Prophezeiung der Erosion von Klassen. Im Gegenteil sagt er der postindustriellen sozialen Organisationsform eine sehr klare Klassenstruktur voraus, an deren Spitze eine kreative Elite von WissenschaftlerInnen und „top professional administrator[s]“ stehen wird (ebd., S. 213f.). Hier greift Bell sogar die Idee des Klassenkampfes wieder auf: In Zukunft würden sich Universitäten zunehmend zu Austragungsorten neuer sozialer Auseinandersetzungen entwickeln, weil ihnen aufgrund der von ihnen ausgeübten Kontrolle über die höhere Bildung die monopolartige Entscheidungsgewalt bezüglich der sozialen Stellung der Individuen zukommen wird (vgl. ebd., S. 242, 245f., 410). Die Kriterien, nach denen seiner Ansicht nach solche Konflikte befriedet bzw. führende Positionen vergeben werden sollten, exponiert Bell im mit „Meritoctraty and Equality“ betitelten Abschnitt der „Coda“ seines Buches (ebd., S. 408ff.). Hier fordert er, den Begriff der Gleichheit neu zu definieren, da der Terminus in der verbreiteten Auslegung als Beanspruchung absolut gleicher Rechte für alle Mitglieder einer Gemeinschaft seiner Meinung nach sowohl vollkommen unrealisierbar ist als auch zu viel mehr Ungerechtigkeiten führt, als eine nach wissenschaftlichen Prinzipien organisierte Hegemonie von Eliten (vgl. ebd., S. 424ff.). Folgerichtig plädiert Bell für eine meritokratisch-technokratische Gesellschaftsstruktur, in der Leitungspositionen auf Basis dessen zugewiesen werden, dass einzelne Persönlichkeiten sich ihre Autorität mit besonderen Leistungen für die Allgemeinheit ausgehend von ihren herausragenden Kenntnissen in bestimmten Bereichen verdient hätten (vgl. ebd., S. 426, S. 453). Die postindustrielle Gesellschaft bezeichnet Bell als die „logical extension of meritocracy“, in der sich die Kodifizierung der neuen sozialen Ordnung bzw. die Vergabe von Status und Macht ausschließlich nach dem Prinzip der „priority of educated talent“ richten müsste (ebd., S. 426). Menschen, die mit solchen Gaben bestückt seien, stellt Bell als „natural aristocracy“ dar (ebd., S. 424). Der Kontrast zu den Positionen von Peter Drucker – der die Meritokratie als ein „besonders häßliche[s] Wort“ betrachtete (Drucker 1969, S. 411) – wird an jenen Stellen von Bells Werk überdeutlich, an denen er sich mit der „relation of genetics to intelligence to social-class position“ (Bell 1999, S. 413) befasst. U. a. zitiert er dabei Fritz Machlups Aussage, nach der die bessere Entlohnung von HochschulabsolventInnen im Vergleich zu Menschen mit niedrigeren Bildungsabschlüssen größtenteils aus der angeborenen überlegenen Intelligenz sowie den höheren Ambitionen der Ersteren resultieren würde (ebd., S. 411). Vor diesem Hintergrund kritisiert Bell die Bestrebungen der Regierung seines Landes, für afroamerikanische Kinder gleiche Voraussetzungen hinsichtlich des Schul-

Bildungsdiskriminierung

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besuchs zu schaffen, wie für Weiße. Denn laut von ihm zitierten Studien vermag bessere Schulbildung die Leistungen der Ersteren kaum zu steigern (vgl. ebd., S. 429f.). Besonders massiv greift Bell Quotenregelungen an Universitäten an, die darauf abzielen, Frauen und ethischen Minderheiten den Zugang zur Hochschulbildung und ebenso zu universitären Führungspositionen zu erleichtern (S. 416ff.). So eine „positive Diskriminierung“ wäre Bell zufolge gerade in diesem – für die Gesellschaft der Zukunft zentralen – Sektor fatal, in dem individuelle Meriten das ausschließliche Kriterium für den Ein- und Aufstieg bilden sollten (vgl. ebd., S. 418, 454). Mit solchen Positionen steht Daniel Bell in der soziologischen Auseinandersetzung um die Wissensgesellschaft ziemlich alleine da. Im Gegenteil scheint sich im entsprechenden theoretischen Diskurs Druckers Meinung flächendeckend durchgesetzt zu haben, dass die Entwicklung hin zu so einer Gemeinschaftsstruktur zur Abflachung bis hin zur Ausmerzung von Hierarchien führen würde, weil in ihr alle Beschäftigten zu „Kopfarbeiter[Innen]“ (Drucker 1969, S. 254) bzw. zu „geistig Schaffenden“ (ebd., S. 346) avancieren müssten. Besonders deutlich wird das an den Aussagen der VertreterInnen des Post-Fordismus bzw. ihnen nahestehender AnaytikerInnen. Sie bezeichnen die überwiegende Mehrheit der zukünftigen Werktätigen als hochqualifizierte SymbolanalytikerInnen – d. h. als Menschen, die Probleme mit Hilfe der Manipulation von Zeichen identifizieren sowie kreativ lösen und kontinuierlich damit beschäftigt sind, Ideen zu verwalten. Damit würden sie sich (und nicht – wie es Bell verkündet – eine eher kleine Elite) im Besitz jenes intellektuellen Kapitals befinden, das für den Erfolg im 21. Jh. unentbehrlich ist (vgl. Reich 1991, S. 85, 178). Um diesen Erfolg zu erzielen, wäre es notwendig, allen Beschäftigten nicht nur eine möglichst hohe Bildung zukommen zu lassen, sondern auch eine „flexible specialisation“, die sie dazu befähigt, sich besonders schnell und spontan auf neue Produktionsverhältnisse einzustellen (Piore und Sabel 1984, S. 251ff.; siehe auch Webster 2006, S. 63, 89ff.; Kumar 2005, S. 67f.). Ausgehend von ähnlichen Überlegungen spricht Castells (2005b, S. 102f.; 2003, S. 392) von der Vordringlichkeit der Schulung aller Werktätigen zu „selbst-programmierbare[n]“ Arbeitskräften: „Mit der Verbreitung von Wissen und Information durch die gesamte Gesellschaft und weltweit könnte und sollte die gesamte Erwerbsbevölkerung selbst-programmierbar werden“ (Castells 2005b, S. 107). Damit zeigt er – wie zahlreiche andere ProponentInnen der Wissensgesellschaft – eine weitere Übereinstimmung mit Druckers Postulaten. Denn dieser bezeichnete sämtliche Zugangsbeschränkungen zur höheren Bildung als „einmalig dumm“ (Drucker 1969, S. 409) und forderte eine flächendeckende „Massenbildung“ (ebd., S. 441, 444). Ähnliche Positionen klingen auch in der Diskussion um die Industrie 4.0 durch, z. B. wenn der Herausgeber der zu diesem Thema vom Fraunhofer-Institut publizierten Studie feststellt: „Wir brauchen kein selektives, sondern ein förderndes Ausbildungssystem“ (Spath 2013, S. 125).

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3.2 Bildungsdiskriminierung Die Realität unserer sozialen Lebenswelt – die nach Bell und seinen zahlreichen NachfolgerInnen längst eine postindustrielle Wissensgesellschaft darstellt – sieht aber gänzlich anders aus. Denn in der Praxis scheinen sich Bells im vorangehenden Abschnitt dargestellte (und von seiner zu Beginn dieses Artikels präsentierten Basistheorie auf den ersten Blick eklatant abweichende) Prophezeiungen bewahrheitet zu haben – angefangen damit, dass sich die Klassenfrage keinesfalls entschärft (nur eventuell etwas anders gelagert) hat, über die herausragende Rolle der Universitäten bei der Zuteilung gesellschaftlicher Positionen bis hin zur noch immer (bzw. wieder) sehr hohen Selektivität des Bildungssektors, mit der die Diskriminierung von Menschen mit einem niedrigen sozio-ökonomischen Status unmittelbar einhergeht. Gerade in Bezug auf den letzten Punkt stehen Bells zuletzt dargelegte Postulate für einen – von Bell selbst (mit-)angestoßenen und von all seinen NachahmerInnen (zum Teil unbewusst) beförderten – reaktionären „Rollback“ im gesamten Bildungssystem. Denn wie Bell (1999, S. 216ff.) es anhand zahlreicher empirisch erhobener Daten ausführlich darstellt, gab es nach dem zweiten Weltkrieg bis in die 1970er Jahre eine bis dahin beispiellose Phase der „democratization of higher education“ in den USA. Das äußerte sich u. a. in einer exponentiellen Steigerung der Anzahl von Studierenden an und AbsolventInnen von Universitäten, die sich zunehmend auch für Nachkommen aus unteren sozialen Milieus öffneten. Ähnliche Entwicklungen konstatiert der Soziologe Ulrich Beck (1986, S. 127f.) in seinem Hauptwerk Risikogesellschaft für die BRD. Hier spricht er von einer „Bildungsexpansion“ bzw. sogar „Bildungsrevolution“ in den 1960er und 70er-Jahren, die kurzzeitig „deutliche Verschiebungen in den Ungleichheitsrelationen“ mit sich brachte. Ab den 1980er Jahren bremste sich dieser Prozess jedoch deutlich ein und kam gegen Ende des Jahrtausends zum Stillstand – v. a. hinsichtlich der sozialen Durchlässigkeit des Bildungssektors für untere Gesellschaftsschichten. Das rückte mit der Veröffentlichung der ersten PISA-Studie im Jahre 2001 im deutschsprachigen Raum ins wissenschaftliche und zum Teil auch öffentliche Bewusstsein. Rainer Geißler zufolge wurde mit ihr die (seiner Meinung nach durch die „Theorie der Klassenlosigkeit“ mitverschuldete) „Illusion der Chancengleichheit“ in Bezug auf Bildung ge- wenn nicht sogar zerstört (Geißler 2004, S. 362). Denn sowohl die Daten der ersten PISA-Studie (vgl. ebd., S. 372) als auch der späteren entsprechenden Untersuchungen (vgl. Ditton und Maaz 2011, S. 200) lassen die Interpretation zu, dass die Aussicht, im Bildungssystem aufzusteigen, bei Nachkommen von Oberschichten um ein Vielfaches besser ist, als bei Kindern von Eltern aus niedrigen Milieus – und das auch bei gleicher Leistung. Laut solchen und ähnlichen Studien würde die systematische Diskriminierung von Angehörenden der Unterklasse spätestens beim Übergang von der Grundschule zur Sekundarstufe I anfangen und dabei auch die schwerwiegendsten Konsequenzen bzgl. ihrer weiteren Bildungsbiografie aufweisen. Jedoch sind derartige Herkunftseffekte ebenso beim Wechsel in die Sekundarstufe II und gleichfalls beim Übertritt in die Hochschule wirksam (ebd., S. 201). Mit der fortlaufenden Ausmusterung dieser Lernenden im Bildungsverlauf lässt sich auch erklären, warum in Deutschland

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nur 2 % der Studierenden aus so einem Milieu stammen und in Österreich der Anteil mit 5 % nicht viel höher liegt (vgl. HIS 2011, S. 10f.).8 In einer – von manchen AutorInnen als „Bildungsgesellschaft“ bezeichneten – sozialen Organisationsform, in der es einen „systematischen Zusammenhang zwischen codifizierten Bildungsleistungen und der Besetzung von sozialen Positionen bzw. Arbeitsplätzen gibt“ (Solga 2005, S. 30), resultiert daraus für große Bevölkerungsteile ein „Teufelskreis der Unterprivilegierung“ (Vester 2005, S. 60). Michael Vesters (ebd., S. 39) Auslegung nach liefert die Bildungsforschung klare Befunde dafür, dass „Kinder mit ungleichen sozialen und kulturellen ‚Startkapitalien‘ in das Bildungssystem eintreten und dort so ‚sortiert‘ werden, dass sie überwiegend in das ebenfalls sozial gestufte Berufssystem gelenkt werden“. Aber auch jene Personen, die trotz ihres niedrigen sozio-ökonomischen Hintergrunds einen Bildungsaufstieg schaffen, sind seit den 1980er Jahren zunehmend mit neuen „Schließungstendenzen“ konfrontiert (Beck 1986, S. 139). Denn angesichts des Überangebotes an Bildungsabschlüssen bei gleichzeitiger Verknappung von Arbeitsplätzen kam es Ulrich Beck (ebd., S. 138f.) zufolge seit dieser Zeit zu einer „paradoxen Ent- und Aufwertung von Bildungspatenten“. Die Aufwertung basierte darauf, dass man immer höhere Abschlüsse benötigte, um überhaupt eine Chance auf dem Arbeitsmarkt zu erhalten. Die Abwertung resultierte daraus, dass solche Zertifikate immer weniger dazu ausreichten, um die berufliche Existenz zu sichern. In aktuelleren Publikationen zu diesem Thema im angloamerikanischen Raum wird in dem Zusammenhang vom Gerangel um Papierqualifikationen („scramble for paper qualifications“) gesprochen, zu dem Menschen aus unteren Schichten gezwungen werden, obwohl sie sich – auch bei gleichen Zeugnissen – im Konkurrenzkampf um gute Jobs in einem eindeutigen Nachteil gegenüber Personen aus oberen Milieus befinden (vgl. Brown et al. 2011, S. 138). Als Gründe für Letzteres gibt Beck an, dass alte – von ihm in Anlehnung an Max Weber als „ständische“ bezeichnete – Auswahlkriterien bei der Vergabe von besseren beruflichen Positionen wieder an Bedeutung gewinnen. Zu einem guten Bildungsabschluss müssten gutes Auftreten, Beziehungen, Sprachfähigkeit und Loyalität hinzukommen – also „extrafunktionale Hintergrundkriterien einer Zugehörigkeit zu ‚sozialen Kreisen‘, die durch die Bildungsexpansion gerade überwunden werden sollte“ (Beck 1986, S. 139; siehe auch Solga 2005, S. 183; Brown et al. 2011, S. 96). Pierre Bourdieu arbeitete in den späten 1970er / frühen 1980er Jahren in seinen Forschungen zu den entsprechenden „feinen Unterschieden“ heraus, dass in der heutigen Zeit, in der die sichtbaren Formen der Übertragung von Reichtum und Macht von einer Generation auf die andere missbilligt und kontrolliert werden, ihre Vererbung einer besonderen Legitimierung bedarf (vgl. Bourdieu 1983, S. 188). Diese wird Bourdieu zufolge durch das Bildungssystem geboten, das eine scheinbare Chancengleichheit herstellt, tatsächlich seiner Meinung nach aber die Funktion erfüllt, die Reproduktion von Privilegien „sakrosankt zu machen“, womit der 8  In letztzitierten Bericht wird „der höchste Bildungsabschluss, den die Eltern der Studierenden (…) erreicht haben, zur Abbildung des sozialen Hintergrunds herangezogen“ (HIS 2011, S. 10). Niedriger Bildungshintergrund wird dabei als höchstens das Erreichen eines Abschlusses der Sekundarstufe I (= Hauptschule) definiert (vgl. ebd.). 641

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Bildungssektor zunehmend zu einem „Reproduktionssystem mit besonderer Fähigkeit zur Verschleierung der eigenen Funktion“ avanciert (ebd., S. 198).

3.3

Meritokratie als Klassismus

Als besonders prophetisch erwies sich Bell mit seinem „Wagnis einer sozialen Vorhersage“ jedoch in Bezug auf den Aspekt der Meritokratie. Denn diese ist in den vorangehenden Jahrzehnten im wissenschaftlichen Diskurs, in der politischen Auseinandersetzung und im Alltagsverständnis geradezu zu einer „Leitfigur“ bzw. zum „Universalkonzept“ avanciert und hat sich als (fast) einzig legitimes Erklärungsmuster sozialer Ungleichheiten durchgesetzt (Solga 2005, S. 29, 34, 51). Der untrennbare Zusammenhang zwischen diesem Thema und der hier behandelten Hauptmaterie ergibt sich daraus, dass „die Charakterisierung von Gesellschaften als Wissensgesellschaften (…) selbst einen wesentlichen Bestandteil der meritokratischen Rhetorik sozialer Ungleichheit“ darstellt (ebd., S. 42). Besonders intensiv beschäftigt sich mit solchen Interdependenzen Heike Solga (ebd., S. 28ff.) in ihrer Habilitationsschrift Ohne Abschluss in die Bildungsgesellschaft. Dabei führt (auch) sie den meritokratischen Zugang in seiner aktuellen Form auf Daniel Bells The Coming of Post-Industrial Society zurück (ebd., S. 29, 34), arbeitet jedoch auch zahlreiche weitere Erklärungsansätze auf. Im Zuge dessen hebt sie die „‚natürliche‘ Fundierung sozialer Ungleichheit“ als einen der zentralen Charakterzüge der meritokratischen Leitfigur hervor und mit ihr die Begründung der Statusdifferenzen zwischen Personen als kausale Resultate ihrer biologischen Intelligenz- und Begabungsunterschiede (ebd., S. 35). Als weitere Aspekte spricht sie das mit dieser Idee einhergehende Postulat der Chancengleichheit aller Menschen im Bildungswettbewerb (ebd., S. 36) sowie die Behauptung an, dass Lernleistungen objektiv bewertbar und aus den Bewertungen gerechte Zuweisungen von Positionen ableitbar wären (ebd., S. 41f.). An derartigen Zugängen kritisieren die zahlreichen von Solga zitierten AutorInnen das Ausblenden gesellschaftlicher Einflussfaktoren. So stellen ihnen zufolge bereits Intelligenz und Begabung soziale Konstrukte dar, wobei die „Definitionsmacht“ bzgl. dessen, was darunter zu verstehen ist, statushöheren Gruppen obliegt (ebd., S. 36, S. 41f.). Mit der Annahme der Chancengleichheit werden divergierende Ausgangsbedingungen und strukturelle Benachteiligungen im Bildungserwerb vernachlässigt (ebd., S. 36) und ignoriert, dass es sich bei Bildungszertifikaten um eine „schichtspezifische Ungleichheit bei der ‚Zuteilung‘ von Lebenschancen handelt“ (Klemm z.n. ebd., S. 143, vgl. S. 36). U. a., weil ihre Vergabe von (zumeist höheren Schichten angehörenden) Lehrenden nicht zuletzt aufgrund ihrer „sozial stratifizierten Wahrnehmungen“ bzgl. der Leistungen der Lernenden erfolgt (ebd., S. 41, vgl. S. 46 und ausführlich S. 137ff.). Laut Solga werden auf diese Weise mit dem Meritokratiekonzept gesellschaftlich bedingte Chancen und Risiken zu persönlichen Optimierungsproblemen umdefiniert sowie „auf individuelle Verantwortung und Entscheidungen abgeladen“ (ebd., S. 39). Auf eine einfache Formel gebracht: Je weniger soziale Einflüsse bei der Beantwortung der Frage Beachtung finden, warum ein Mensch eine bestimmte gesellschaftliche Position

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erlangt, desto stärker wird das einzelne Individuum für die jeweils eigene Situation in die Pflicht genommen. Die Statushöheren durch die Betrachtung ihres Erfolges ausschließlich als ihren persönlichen Verdienst. Die Statusniedrigeren durch die Interpretation ihres Misserfolgs einzig als Folge ihres persönlichen Versagens. V. a. letztere Einstellung bildet eine Ausprägung des „Klassismus“. In ihrem gleichgenannten Buch stellen Andreas Kemper und Heike Weinbach (2009) diesen – im deutschsprachigen soziologischen Diskurs noch wenig gebräuchlichen9 – Begriff als mit jenen des Rassismus und Sexismus vergleichbar dar. Der Terminus verweist auf die Vorurteile, dass Angehörende unterprivilegierter Milieus zu dumm, zu desinteressiert und zu faul seien, um sich Qualifikationen anzueignen, die sie zur Ausübung von Professionen befähigen würden, die gut bezahlt werden sowie würdige Arbeitsbedingungen aufweisen und folglich selber die Schuld für ihre daraus resultierenden Schwierigkeiten tragen würden (vgl. ebd., S. 17f.). Eine derart entwertende Haltung gegenüber Menschen, die – sowohl vom Status als auch vom Entgelt her – niedrig eingestuften Tätigkeiten nachgehen und ständig von Arbeitslosigkeit bedroht sind, ist im Diskurs um die Wissensgesellschaft sogar bei TheoretikerInnen zu beobachten, die darin besonders „egalitäre“ Positionen einnehmen. So bezeichnet z. B. Peter Drucker (1969, S. 371f.) sie als wirtschaftliche „Passivposten“ bzw. einen „arbeitstechnischen Mangel“. Castells, der diese Personengruppe als eine „notwendige Quantität (…) im Rahmen des entscheidenden Beitrags der Arbeitskraft zur Produktivität“ in der Informationswirtschaft darstellt (2005b, S. 107), charakterisiert sie als „generische Arbeitskraft“ (die er der selbst-programmierbaren entgegensetzt) bzw. als – jederzeit durch Maschinen ersetzbare – „menschliche Terminals“ (Castells 2003, S. 392). Solche Abwertungen können als Akte „symbolischer Gewalt“ interpretiert werden, die dazu führen, dass „die Beherrschten die Sichtweisen, die die Herrschenden haben, als legitime anerkennen und selbst übernehmen“ (Bourdieu nach Grundmann et al. 2013, S. 65). U. a. dadurch avancieren Behauptungen im Kontext der Meritokratie zu „self-fulfilling prophecies“ (Solga 2005, S. 46). Denn derartige Mechanismen bringen auch die „Leistungsschwachen“ dazu, den allgemeinen Konsens um den Begriff mitzutragen (ebd., S. 34, 42ff.). Besonders deutlich kommt das bei Untersuchungen in Bezug auf die Hauptschule (bzw. ähnliche Schulformen) zum Vorschein, die Solga und Wagner (2013) zufolge eine sozial „verarmte“ Lernumwelt aufweist und – wenigstens in den größeren Städten – nahezu ausschließlich von Kindern sowie Jugendlichen aus benachteiligten Schichten besucht wird (vgl. ebd., S. 192, S. 194). Diese SchülerInnen, die ständig mit Demütigungen konfrontiert sind, „die mit der Zuschreibung eines kognitiven Defizits operieren“ (Wellgraf 2012, S. 304), bezeichnen 9 Der Ausdruck wird in den USA bereits seit Mitte der 1970er Jahre in wissenschaftlichen Publikationen verwendet (vgl. Kemper und Weinbach 2009, S. 33ff.). In die deutschsprachige akademische Diskussion findet er erst allmählich v. a. über die Auseinandersetzung mit dem Intersektionalitäts-Konzept Eingang, in dessen Rahmen die Betrachtung von Ethnie, Geschlecht und Klasse als der zentralen „Achsen der Ungleichheit“ erfolgt. Jedoch wird auch hier der Klassenaspekt eher „stiefmütterlich behandelt“ bzw. marginalisiert (Wellgraf 2013, S. 40; Ausführlich zum Thema Bildungsbenachteiligung aus der Perspektive der Intersektionalitätsachse Klasse siehe Pasuchin 2014). 643

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ihre Bildungsanstalten selbst als „Irrenhaus“, „Idioten-“ oder „Behindertenschule“ (ebd., S. 9) und wiederholen immer wieder in zahlreichen Variationen, dass sie „dumm“ wären (vgl. ebd., S. 276ff.). Das entsprechende Selbstbild wird dadurch verstärkt, dass auch ihre Eltern – nicht zuletzt aufgrund persönlicher Erfahrungen mit institutionellen und medialen Erniedrigungen (vgl. ebd., S. 165ff.) – „die Zuschreibung einer ‚defizitären familiären Sozialisation‘ übernehmen und auf die Einschätzung ihrer eigenen Kinder als ‚lernschwach‘, hyperaktiv oder verhaltensauffällig übertragen“ (Grundmann et al. 2013, S. 65). Stefan Wellgraf, der 2012 eine empirische Studie zum Thema Hauptschüler: Zur gesell­ schaftlichen Produktion von Verachtung vorlegte, begründet solche Tatsachen u. a. damit, dass es kein „kritisches ‚Klassismus‘-Vokabular“ gibt, wobei aus der entsprechenden Sprachlosigkeit die „Verschleierung von sozialstrukturellen Problemlagen“ resultiert (Wellgraf 2012, S. 34; vgl. Wellgraf 2013, S. 39). Wenn man die Formulierungen aus dem Buch Klassismus verwendet, dann geht es bei den zuletzt beschriebenen Prozessen darum, „Menschen klein zu halten“ (Handbook for Nonviolent Action nach Kemper und Weinbach 2009, S. 16), um „die gesellschaftliche Arbeitsteilung und ihre hierarchische Struktur sowohl in der Kontrolle über die Produktionsmittel als auch bezüglich der zur Verfügung stehenden Geldmenge immer neu zu legitimieren“ (ebd., S. 18). Denn es bedarf „der direkten und unmittelbaren Diskriminierungsformen und Nicht-Anerkennungs- und Abwertungskulturen, um die materielle Ungleichheit aufrechterhalten zu können“ (ebd., S. 19). Dabei würden v. a. Bildungssysteme, die (wie im deutschsprachigen Raum) „durch aufeinander aufbauende ‚Bildungsschwellen‘ gekennzeichnet“ sind, Formen des „institutionalisierte[n] Klassismus“ darstellen (ebd., S. 122).

3.4

Reformpädagogische Hintertür

Dass Menschen klassistisch denken und handeln, ist vielen von ihnen – ähnlich wie in Bezug auf Rassismus und Sexismus – oft selbst nicht bewusst. In Hinblick auf das Agieren von Lehrenden an der Schule spricht Roman Langer (2014) in diesem Zusammenhang vom „ungewollt unfairen Unterricht“. Wie massiv solche Ausprägungen inzwischen auch die höchsten Ebenen der (wissenschaftlich fundierten) Bildungskonzeption erreicht haben, kann am Beispiel des aktuellen Diskurses um so genannte „offene“ (handlungs-, projekt-, selbsttätigkeitsorientierte und ähnliche) Lehr- und Lernformen im Kontext des Heterogenitätsansatzes dargestellt werden: Der Widerstreit zwischen VerfechterInnen „traditioneller“ und „alternativer“ Unterrichtsmethoden bildet spätestens seit Comenius einen untrennbaren Bestandteil der Diskussion um eine Neuorientierung des (institutionellen) Lehrens und Lernens. Seit ca. 100 Jahren wird auch intensiv zur Frage der Vor- und Nachteile solcher Verfahren empirisch geforscht – zumeist mit (abhängig von der jeweiligen Perspektive) abweichenden Ergebnissen (detailliert siehe Pasuchin 2015, S. 6ff.). In den letzten Jahren scheint sich jedoch ein Kompromiss abzuzeichnen: So warnt der prominenteste Vertreter der „direkten Instruktion“ John Hattie (vgl. 2013, S. 31f.) davor, traditionelle und alternative Verfahren

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gegen einander auszuspielen. Das interpretiert der radikalste Verfechter alternativer Unterrichtsmethoden im deutschsprachigen Raum Falko Peschel (o. J., S. 7) als einen Schritt zur Annäherung zwischen offenen didaktischen Zugängen und dem (von ihm so bezeichneten) „modernen“ Frontalunterricht und bezeichnet das als eine „wunderbare Chance“. Kurz zusammengefasst besteht dieser – auf zahlreichen empirischen Belegen basierende – Kompromiss in folgender Formel: „Traditionelle Methoden eigenen sich besser zur Vermittlung von Fakten- und Fachwissen sowie von Basisfertigkeiten, während alternative didaktische Verfahren besonders der Förderung tieferer Erkenntnisse und übergeordneter Fähigkeiten sowie dem handlungsorientierten Wissenstransfer zugutekommen und gleichzeitig die Lernmotivation zu steigern vermögen“ (Pasuchin 2015, S. 13).

Dass dieser pädagogische Grundkonflikt derzeit im Rahmen des Heterogenitätsdiskurses eine klassistische Verlagerung erfährt, ist z. B. am Beitrag zum Nationalen Bildungsbericht Österreich 2009 unter dem Titel „Unterrichten in heterogenen Gruppen“ ersichtlich. Darin werden zahlreiche empirische Forschungsergebnisse zu dem Thema so zusammengefasst, dass offene und selbsttätigkeitsorientierte Lernformen „nicht allen Schüler/inne/n gleiche Lernchancen“ bieten (Altrichter et al. 2009, S. 349): „(1) Schüler/innen mit niedrigem Intelligenzniveau und niedrigen Vorkenntnissen, (2) solche mit hohem Angstniveau, ungünstigen Einstellungen und motivationalen Orientierungen […] sowie (3) solche aus benachteiligten sozialen Schichten können eher aus einem (hoch)strukturierten Unterricht mit festen Vorgaben Nutzen ziehen, während leistungsstarke und gut motivierte Lerner/innen stärker zur Selbststeuerung des Lernens fähig und auch bereit sind.“ (ebd.; Hervorhebung durch den Autor)

Damit wird explizit ausgedrückt, dass SchülerInnen aus benachteiligten sozialen Schichten nicht zur Gruppe der leistungsstarken und gut motivierten LernerInnen zu zählen sind. Implizit schwingt auch das Ressentiment mit, Erstere würden eher ein niedriges Intelligenzniveau aufweisen, wären ängstlich und hätten ungünstige (Lern-)Einstellungen. Auf jeden Fall wird in Bezug auf sie der Einsatz alternativer Unterrichtsmethoden als „nicht passend oder sogar hinderlich“ betrachtet (ebd.). Die Verknüpfung dieser Aussage mit der vorhin vorgestellten Kompromissformel zur Effizienz unterschiedlicher Lehr- und Lernformen kann folgenderweise komprimiert werden: Unmotivierten „Underachievern“ aus benachteiligten Schichten sind mit Hilfe eines hochstrukturierten Unterrichts mit festen Vorgaben spezifisches Fakten- und Fachwissen sowie Basisfertigkeiten zu vermitteln, während bei leistungsstarken, hochmotivierten Lernenden aus privilegierten Milieus unter Einsatz offener und selbststätigkeitsorientierter Unterrichtsverfahren die Förderung ganzheitlicher tieferer Erkenntnisse und übergeordneter Fähigkeiten zu erfolgen hat. Selbstverständlich bleibt es in Bezug auf die Materie nicht bei einem rein akademischen Diskurs. Die oben angesprochene derzeit zu beobachtende „soziale Verarmung der Lern­ 645

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umwelt von Hauptschülerinnen und Hauptschülern“ (Solga und Wagner 2013) resultiert nicht zuletzt daraus, dass sich ein solches Denken inzwischen innerhalb der Pädagogik fast flächendeckend durchgesetzt hat. Ein weiteres konkretes Ergebnis besteht in der im deutschsprachigen Raum neuerdings verbreiteten Praxis der Separation der Nachkommen von (zumeist aus dem jeweiligen Land stammenden) Eltern aus oberen Schichten von (häufig einen Migrationshintergrund aufweisenden) Kindern aus ärmeren Milieus bereits in der Grund- bzw. Volksschule über die „reformpädagogische Hintertür“. So besuchen z. B. erstere oft sogenannte. „Mehrstufenklassen“, in denen der Unterricht altersübergreifend nach alternativen Methoden stattfindet. Währenddessen Letztere in der gleichen Schule in „reguläre“ Klassen gehen, in denen sie von den wohlhabenderen (inländischen) SchülerInnen getrennt sind und nach traditionellen Verfahren geschult werden (vgl. orf.at 2017).

4 Fazit Es ist möglich, die Ausführungen zur Ideengeschichte im vorliegenden Artikel folgenderweise zu deuten: Sämtliche Prophezeiungen der Ankunft der Wissensgesellschaft – von Bells Vorhersage der postindustriellen Wende bis hin zur aktuell ventilierten Roboterrevolution – dienen der Steuerung (im Sinne von Governance) der BürgerInnen (genauer formuliert der Angehörenden der Mittelschicht) nach dem Prinzip von „Zuckerbrot und Peitsche“. Als Zuckerbrot fungieren dabei Verheißungen schlaraffenlandähnlicher Lebensumstände für alle, die bereit sind, sich zu selbst-programmierbaren SymbolanalytikerInnen zu qualifizieren sowie sich fortwährend eigenständig und flexibel (nach-) zu spezialisieren. Als Peitsche die Drohung, zu generischen Arbeitskräften bzw. sogar zu wirtschaftlichen „Passivposten“ (Stichwort potenziell 47 % Arbeitslosigkeit in der Industrie 4.0) zu verkommen, an alle, die nicht genug in ihre eigene Bildung investieren und folglich zu wenig leisten. Aus dieser Perspektive betrachtet stellt weder Bells Konzeption einen Selbstwiderspruch dar, noch sind aus den unterschiedlichen Positionen zum Thema Bildungsbeteiligung zwischen ihm und den anderen TheoretikerInnen der Wissensgesellschaft (siehe Abschnitt 3.1.) essentielle Unvereinbarkeiten der jeweiligen Ansätze ableitbar. Denn Bell hebt bei der (Kurz-)Präsentation zu Beginn von The Coming of Post-Industrial Society lediglich die „Zuckerbrotseite“ seiner Zukunftsvision hervor, während er sich die „Peitsche“ für die späteren Kapitel aufbehält, in denen er die verschiedenen Aspekte differenzierter beleuchtet. Die meisten (in Abschnitt 2.3. und 3.1. zitierten) weiteren AutorInnen betonen – durchaus mit dem Ziel, Überzeugungsarbeit auf breiter Ebene zu leisten – grundsätzlich die „mehrheitsfähigen“ Facetten des Gesamtkonstruktes, zu denen nicht zuletzt die Verheißung einer egalitären Gesellschaft gehört. Dass dieses Versprechen sich keineswegs für alle Menschen erfüllen wird und dass die „weniger Gleichen“ mit massiven Sanktionen zu rechnen haben, klingt in den Schriften der meisten von ihnen aber auch – mehr oder weniger deutlich – durch. Besonders ungeschminkt sprechen das – wie in Abschnitt 3.3. erwähnt – bezeichnenderweise (als „Kontrahenten“ von Bell in Abschnitt 3.1. exponierte) Peter Drucker und Manuel Castells an.

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Dass die meritokratische Leitfigur sozialer Ungleichheiten im Kontext der Ankündigung der Wissensgesellschaft als zentrales Werkzeug zur Durchsetzung solcher Steuerungsmechanismen fungiert, wird im soziologischen Diskurs inzwischen ausreichend reflektiert und auch innerhalb der Bildungswissenschaft allmählich registriert. Genauso wie die Ambivalenzen und die negativen Auswirkungen des daran orientierten Denkens und Handelns. Viel weniger Beachtung finden jedoch die Widersprüchlichkeit und die Konsequenzen des Postulats des Verschwindens der gesellschaftlichen Klassen und damit des Endes des Klassenkampfes. Dabei ist diese Idee für sämtliche Entwürfe der Wissensgesellschaft konstituierend und ebenso (abgesehen davon, dass Bell im Verlauf seiner Schrift von ihr abrückt) unter den einzelnen TheoretikerInnen unumstritten. Dass sie von der gesamten Soziologie übernommen, aber auch von der Politik dankbar aufgegriffen wurde, und sich im Alltagsverständnis als eine unumstößliche Tatsache etablierte, hatte die flächendeckende Affirmation der neoliberalen Umgestaltung der sozialen Strukturen zur Folge. Denn in einem Zeitalter, in dem die wichtigsten wirtschaftlichen Ressourcen in den Köpfen der Werktätigen liegen, verfügen alle Menschen gleichermaßen über die zentralen Produktionsmittel. Ein Denken in Kategorien wie KapitaleignerInnen und Kapitallose und erst recht AusbeuterInnen und Ausgebeutete erscheint dabei mehr als anachronistisch. Erst in den allerletzten Jahren setzt sich innerhalb der Soziologie allmählich die Erkenntnis durch, dass der „‚Abschied von der Klassengesellschaft‘ (…) zu früh ausgerufen“ wurde (Groß 2015, S. 242) und die Analyse gesellschaftlicher Entwicklungen aus der Perspektive sozialer Schichtungen noch immer durchaus Sinn macht. Wenn man das hier Behandelte von so einer Warte aus betrachtet, wird deutlich, dass die Behauptung des Aufkommens der Wissensgesellschaft dem Hauptziel dient, jene Zustände wiederherzustellen, die vor der Einführung der Maßnahmen des „New Deal“, der „Sozialen Marktwirtschaft“ u. ä. sowie aus ihnen resultierender Fortschritte in Bezug auf die Schichtenmobilität – nicht zuletzt im Kontext der Bildung – in den Industrieländern herrschten. Die auf die einzelnen (Groß-) Schichten bezogenen entsprechenden Unterziele und zu ihrer Realisierung eingesetzten wichtigsten Steuerungsinstrumente können folgenderweise zusammengefasst werden: Tab. 1

Ziele und dazu gehörende Steuerungsinstrumente des Konzepts der Wissensgesellschaft

WISSENSGESELLSCHAFT Schichten Ziele Steuerungsinstrumente OberAbsicherung und Ausbau der Privilegien, des Propagieren der meritokratischen Einflusses sowie des Reichtums Leitfigur Verkünden utopischer ZukunftsMittelImmer höhere Qualifizierung (und damit visionen / Nähren unrealistischer bessere Leistungen) bei zunehmendem Verzicht auf Arbeitsplatzsicherheit, Sozialleistun- Aufstiegshoffnungen gen und Renditen der Arbeit Schüren von Abstiegsängsten UnterKleinhalten – Verhindern des Hinterfragens Entwürdigung und Entmündides Systems bzw. des Aufbegehrens gegen das gung (Klassismus) System

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Das Bildungssystem spielt auf allen genannten Ebenen eine zentrale Rolle. Die tragischste besteht (oft gegenteiligen Bemühungen der jeweiligen AkteurInnen zum Trotz) darin, soziale Durchlässigkeit zu verhindern und v. a. die unteren Milieus in ihrer gesellschaftlichen – und damit auch ökonomischen sowie machtpolitischen – Position zu fixieren. Insofern ist festzustellen, dass die ab den 1980er Jahren (wieder) zu beobachtende Ausbreitung des Phänomens der Bildungsdiskriminierung keineswegs ein Zufallsprodukt der flächendeckenden Durchsetzung der Überzeugung ist, dass die Menschheit sich zu einer Wissensgesellschaft transformiert hat oder wenigstens kurz davor steht, dies zu tun – im Sinne eines „Nebenwiderspruchs“, der sich bei der endgültigen Realisierung des Konzepts von alleine auflösen wird. Im Gegenteil bildet die Bildungsbenachteiligung eine der Grundvoraussetzungen für den Erhalt des Mythos der Wissensgesellschaft und für das Erreichen mit seiner Verkündung einhergehender Ziele.

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VI International Perspectives on Global Education Governance

PISA: A success story? Global Educational Governance by standardization, rankings, comparisons and “successful” examples Svein Sjøberg

Abstract

Schooling and education are becoming increasingly globalized, and the OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) has become the prime driver for global educational governance. PISA and its focus on league tables, country rankings and its celebration of “winners”; successful learners, successful schools and successful education systems influence educational debates and educational policy at a global scale. The role of PISA as an instrument of governance is currently expanded also to target schools and their teaching in a more direct way: A PISA-like instrument, “PISA for Schools” is developed for local use, for schools and school districts, enabling them to compare their own schools with “PISA winners”. Expansion of testing into adult life has also taken place (PIAAC), and OECD comparative initiatives for Kindergarten/ preschool are also on its way. A special “PISA for development” is constructed for use in low- and middle income countries. At the same time, PISA is also expanding by including new domains in the test, like “Financial Literacy” and, for the PISA 2018 also “Global Competency Assessment.” In these activities, the OECD now operates in close contact with different money-making interests, the most influential being the world’s largest commercial company in the education sector, Pearson Inc. This chapter will present details of the development of PISA and critical points of two categories. The first relates to the PISA project as such. These problems are inherent in the PISA undertaking, and hence cannot be “fixed”. The main point here is that the quality of a nation’s education system cannot be reduced to a single, universal and global metric – independent of that nation’s history and culture, let alone the values and ideals of the school system. The second category of critical points relates to some of the rather intriguing results that emerge from analysis of PISA data: It seems that pupils in high-scoring countries also develop the most negative attitudes to the subject. It also seems that PISA scores are unrelated to educational resources, funding, class size etc. PISA scores are also negatively

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_29

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related to the use of active teaching methods, inquiry based instruction and the use of ICT. Whether one “believes in PISA” or not, such intriguing results need to be discussed. The chapter ends by more directly addressing PISA as an instrument for governance: how the OECD through PISA and PISA-related projects globally exert power and influence on educational debates, policy and governance. The most important is the implicit epistemic governance: how PISA redefines and narrows the meaning and value of education. More concretely, PISA and the OECD exerts its power through a range of modes: Policy governance by numbers, indicators, rankings and statistics, governance by comparisons, and celebrating “successful” learners, teachers, schools, education systems. Keywords

Comparative studies, school governance, educational policy, globalization, standardization, OECD, PISA

1

Introduction

PISA is really a story of how international comparisons have globalized the field of education that we usually treat as an affair of domestic policy. These are the very first words of PISA-leader Andreas Schleicher’s (2013) TED-talk, presenting what PISA is really about.

From the mid 1990’s, the OECD started the planning of the Program for International Student Assessment, now well known as PISA. The first PISA testing took place early in 2000, and the results were published in December 2001. Since then, PISA results have

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gradually become a kind of global “gold standard” for educational quality, and educational policy has been globalized, lifted out of the domestic policy, as proudly stated by the PISA director, Andreas Schleicher (2013) in the quote above. Although the political and educational importance of PISA varies from one country to another, the results often set the scene for public debates on the quality of education. PISA league tables are widely published in mass media, and also used by politicians and educational authorities. In many countries, educational reforms are launched as direct responses to the PISA results. The testing takes place every three years, and when results from PISA 2015 testing were published in December 2016 (OECD 2016b, 2016c), we now have data from six rounds of PISA. New rounds of PISA are already under preparation, with new aspects to be included, in addition to the core domains: reading, mathematics and science. The intentions of PISA are, of course, related to the overall aims of the OECD and its commitment to a competitive global free market economy. PISA was constructed and intended for the 30+ industrialized and wealthy OECD countries, but has later been joined by a similar number of countries and “economies”. When PISA is presented, its importance is stated by claiming that participation “make up nine tenths of the world economy.” (OECD 2010a, p. 3). This is a most telling way of counting pupils, but it indicates the focus of the PISA-project: the economy. It seems “common sense” that high scores on reading, mathematics and science are predictors for the country’s future economic competitiveness. Hence, bad rankings on PISA are assumed to be bad signals for the future of the country. This explains the public and political obsession with PISA. Tables of country rankings on PISA scores are often taken at face value, not only in the media, but also by policy makers and politicians. The PISA undertaking is a well-funded international “techno-scientific” machinery, undoubtedly the world’s largest empirical study of schools and education. Estimates suggest that the annual cost is around 80 million USD (PISA-leader Schleicher in interview, Sydney Morning Herald, Nov 29th 2013). This amount does not include the costs of involving half a million students, tens of thousands of schools and their teachers. Given the underlying agenda, its size and importance, PISA has to be understood not just as a study of student learning. PISA has to be understood as a social phenomenon in a wider political, social and cultural context, and as a normative instrument of educational governance. PISA rankings create panic and discomfort in practically all countries, also in high-scoring countries. (Alexander 2012). This produces an urge for politicians and bureaucrats to do “something” to rectify the situation. But PISA cannot, by its “snapshot” research design, say anything about cause and effect. Hence the creativity in interpretations blossoms and educational reforms that are not at all empirically founded are introduced, often overnight. This chapter presents a short history of the increasing weight on education in the policies of the OECD, leading to the launch of its PISA-project. It will also present critical points of two categories. The first relates to the PISA project as such. Some problems are inherent in the PISA undertaking, and hence cannot be “fixed”. It will be argued that it is impossible to construct a common test that in a fair and objective way can be used across countries 655

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and cultures to assess the quality of learning and teaching. Problems also arise when the categories and intentions of the PISA framework are translated to concrete test items to be used in a great variety of languages, cultures and countries. The requirement of “fair testing” implies by necessity that local, current and topical issues must be excluded. This runs against most current thinking in e.g. science education, where “science in context” and “localized curricula” are ideals promoted by e.g. UNESCO, educators as well as in national curricula. The second category of critical points relates to some of the rather intriguing results that emerge from analysis of PISA data: It seems that pupils in high-scoring countries also develop the most negative attitudes to the subject. The data shows that PISA scores are unrelated to public spending on education, time spent on the subject, class size etc. PISA scores are negatively related to the use of active teaching methods, inquiry based instruction and the use of ICT. Whether one “believes in PISA” or not, such intriguing results need to be discussed. There is a widespread critique of many aspects of PISA in academic articles, and from many different disciplines. The alliance between PISA and Pearson, the largest global providers of educational services and products, is matter of grave concern for Education International (2016), the umbrella organization for all teacher unions world-wide. They are concerned about how PISA is used to further commercialization and privatization of national school systems. The last part of the chapter looks at how the OECD uses PISA as an instrument of power in well-planned media-oriented reports and release of results. The normative power is exerted through seemingly neutral and objective numbers, statistics, rankings and indicators. In reports and recommendations they celebrate “successful” examples for teaching and learning, for schools and school systems, suggesting that they should be copied. The very simple definition of “success” is high (or increasing) score on the PISA test, which is assumed to be an objective overall measure of educational quality.

2

PISA’s problematic and intriguing characteristics

The PISA project is a large undertaking. It has many of the characteristics of what is called “big science” and “techno science”: It is costly and involves the cooperation of research groups, external consultants, commercial providers as well as policy-makers in around 70 countries. The logistics of the project is complicated, and there are piles of documents with detailed instructions to the national groups who are responsible in the participating countries. Hundreds of experts from several fields of expertise are involved, contracts with subcontractors are given by bids, thousands of schools and teachers, nearly half a million of students spend 2½ hours answering the test and the questionnaire, data are carefully coded by thousands of specially trained markers. Finally, data are submitted to the organizers, cleaned and verified, and then, by a complicated process converted to the scores that are published.

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In this section we go in some detail about what PISA claims to measure and the road from intentions to the actual test. We also raise concerns about some problematic and intriguing PISA results that often are neglected when the public focus is on “the results”: league tables of PISA-scores and country rankings.

2.1

Claims, framework and test items

What does PISA claim to measure? The statements about what PISA measures are in many ways confusing, even contradictory. In some places PISA explicitly declare that they do not measure school knowledge or competencies acquired at schools, in other places they state that they actually do measure the quality the nations’ school system. Let us consider some details. The overall aims of PISA were stated already in 1999, before the first PISA testing took place in 2000. These are the first words in the presentation of the ideas behind PISA: How well are young adults prepared to meet the challenges of the future? Are they able to analyse, reason and communicate their ideas effectively? Do they have the capacity to continue learning throughout life? Parents, students, the public and those who run education systems need to know. (OECD 1999, p. 11)

These exact words have been repeated in practically all PISA reports from the OECD over the years since then. In other parts of their reports, they are more modest. They stress that PISA scores do not actually provide measures the quality of education systems, but the collective results of school, home and social environment. PISA is explicit that they do not measure according to national school curricula, but based on the framework made by the OECD-appointed PISA experts (OECD 2016a). The PISA Technical Reports clearly state that the knowledge and skills tested on PISA “are defined not primarily in terms of a common denominator of national school curricula but in terms of what skills are deemed to be essential for future life.” (OECD 2009, p. 11). The same report also states that items that are close to the curriculum and items with “school science” are excluded. So, although PISA states that it does not test school knowledge, and that it does not test according to national curricula or testing school knowledge, the PISA results are presented, also in OECD reports, as valid measures of the quality of national schools systems, and the PISA reports are packed with policy recommendations regarding schools and educational governance. Constructing PISA: Crucial choices The process from the PISA ambitions to the actual tests that the students get has several stages, each of them with serious obstacles where many decisions have to be taken. The first 657

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step from the overall intentions behind PISA to the actual test is of course the selection of the knowledge domains (or school subjects) that should be included. OECD chose three domains (“literacies”) for the PISA testing: reading (in mother tongue), mathematics and science. These are important and basic subjects, of course, but one should keep in mind that most domains are not included. Of course, a test like PISA cannot embrace all possible school subjects, but by selecting some and ignoring others, they implicitly pass a message to the public as well as politicians about what is important for schools and for future life. The actual choice of reading, science and mathematics, of course, reflects the basic purpose of OECD; the concern for economic competitiveness in a global, high-tech market economy. When PISA in 2012 extended its repertoire, the domain was “financial literacy” (OECD 2013) a school subject that does not exist in the majority of countries. Not all countries included this option in their PISA testing in 2012 and 2015. The PISA framework The next step in the process towards the actual PISA test is to make a testing framework for the chosen domains, in reality a curriculum. Here the experts come in. Key external institutions (who win the bid) and the selected subject matter specialists are in charge of a lengthy process to develop this framework. The persons selected for this purpose are well known international experts in their fields, often among the most respected and merited in the world. But, of course, they work within the politically decided frames decided by PISA as a project, and they must all be fluent in English, which is dominating language in all deliberations and working documents. In addition to the subject matter specialists, psychometricians play a key role in the whole process. Most educators will probably find the PISA frameworks developed by these expert groups to be most interesting, with ideas, perspectives and subject matter details that are of very high quality (see, e.g. OECD 2016a). These documents could be used as sources for inspiration to make national curricula and to stimulate the debate over educational priorities. The problem is, however, that this framework now serves as a normative global curriculum and a framework for an international testing regime that claims to measure the quality of the education system. As for the chosen contents, it is noteworthy that neither the UN Millennium Goals nor the current UN Sustainable Development Goals and the related initiatives for ESD (Education for Sustainable Development) are mentioned, even in the recent PISA 2015 assessment framework (OECD 2016a). This is a manifestation of how the OECD has different educational priorities than those agreed upon by the UN and its sub-organizations UNESCO, UNICEF, UNEP and UNDP. Errors from sampling and exclusion rates PISA scores are published with error bars giving the uncertainty due to sampling error. Typical uncertainties in the published mean score are around 5 PISA points. Having this in

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mind, we immediately see that the ranking of countries has little meaning for many countries in middle. Mean differences between e.g. no 6 and 12 are often not statistically different. Wuttke (2007) studied the uncertainty and bias in German PISA results in detail, and notes that Statistical significance criteria of OECD/PISA are misleading because several sources of systematic bias and uncertainty are quantitatively more important than the standard errors communicated in the official reports. (Wuttke 2007). The real uncertainty of PISA scores are likely to be substantially larger than what is published, especially when we look at the measurement of trends, i.e. changes from one PISA-round to the next. Some items are kept unchanged from one round of PISA to the next, and these “link items” are used for calculations of trends. These errors are documented in the technical reports, but do not appear in the presentation of results. It is also important to keep in mind that the target population of the PISA testing is the 15-year olds who attend school. In many cases this is not the whole age cohort. When PISA-leader Andreas Schleicher (2015) on BBC presents Vietnam as a “stunning school success” based on PISA-scores, he ignores the fact that only 56 % of their 15 year age cohort attend schools and are eligible for the PISA sample (Sellar et al. 2017). Similar errors and superficial readings are also made when Chinese schools are judged by the results of e.g. Shanghai, as is also often done. It has been documented that the Shanghai sample does not at all represent the population of 15-year old in Shanghai. About a third of Shanghai’s 15-years olds are excluded from the test, a fact that was for a long time denied by the PISA organizers. And of course, Shanghai does not in way represent China as a whole, no more than Boston represents the USA. Scholars who have looked into the details of this issue, comment: In PISA 2015, when Shanghai was combined with other Chinese sub-national education systems, science performance was not significantly different from that in the United Kingdom, Slovenia, or Australia, among others. (Sellar et al. 2017, p. 32)

A source for uncertainty and bias is the exclusion rate. For most OECD-countries, nearly all 15-year olds attend school, and hence are part of the target population to be sampled for testing. But also in these countries, some students are excluded from the test for reasons that make them unfit for the test. If these students had been tested, it is most likely that they would be low-scorers and hence lower the population means. There are strict rules for the exclusion procedures. Still, we see that the exclusion rate varies substantially between countries and over time for the same country. Changes in exclusion rate over time distort the resulting PISA score and how they be compared between countries. They also mislead measures of national trends. In Norway, the exclusion rate was 2,7 % in the first PISA round , but was more than doubled (6,7 %) in 2015 (Kjærnsli and Jensen 2016, p. 18). Allegedly mediocre results in PISA 2000 created a “PISA shock” in Norway, and paved the way for profound educational reforms. Fifteen years later, the government celebrated PISA 2015 as a success for this reform. In fact, if corrected for the increased exclusion rate, the results were more or less identical in 2000 and 2015. 659

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When measuring trends, it is of course also essential that we measure the same each time. But the definitions of the three PISA “literacies” have actually changed over time. The definition of science literacy in 2015 for instance rather different from the definition used in 2006, when science was the main subject. If you want measure change, you simply cannot change the measure! A universal test for “real life” challenges? A fundamental premise for the PISA project is that it is possible to measure the quality of a country’s education by indicators that are universal, independent of school systems, social structure, traditions, culture, natural conditions, ways of living, modes of production etc. As noted, PISA claims that they measure “how well the young generation is prepared to meet the challenges of tomorrow’s world”. Such an ambition assumes that the challenges of tomorrow’s world are already known and that they are more or less identical for young people across countries and cultures. Although life in many countries have similar traits, one can hardly assume that the 15-year olds in for instance USA, Japan, Norway, Turkey, Mexico, and Germany face the same challenges and that they need identical and measurable skills and competencies in their future life. One should also keep in mind that the PISA framework and its tests are meant for the relatively rich and modernized OECD-countries. When this instrument is used as a “benchmark” for educational standard in the 35 non-OECD countries that take part in PISA, the mismatch of the PISA test with the needs of the nation and its youth becomes even more obvious. The ambitions of PISA are great, but are contradicted by the very format of the testing: The PISA test is a pen-and-paper test (from PISA 2015 computer-based), where students sit for 2 hours to answer written questions, in solitude and without access to sources of information. How much does this test situation resemble “real life” and relate to the challenges that young people may face in their future life as citizens, as participants in tomorrow’s democracy and as skilled workforce? Put in this form, the questions are rhetorical: the PISA test situation does not resemble any real life situations. The only place where you sit in solitude with a written test is in fact in exams at schools and universities. The only places where you are not allowed to communicate with others or allowed to use modern information technologies are similar test situations. Real life, in private, at leisure as well at the workplace, is more or less the opposite of the PISA test situation. While one should expect that an organization like OECD should stress the competencies needed by the big international actors on a competitive global market, the PISA test situation is different. Therefore, PISA does hardly live up to serve the political/economical goals of OECD. PISA item selection and test construction Once the framework is constructed, the next step is to “operationalize” it, i.e. to use the framework for the development and selection of test items, and for the construction of the

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PISA test as a whole. This complicated process is described in the voluminous technical reports (see, e.g. OECD 2009). These reports are often published more than a year after the release of the PISA results, an important issue that has received serious critique from scholars (Rutkowski and Rutkowski 2016). Elements in the item selection process are the following. Each PISA country (OECD countries only) is invited to submit test items that fit the framework and are based on “authentic texts” for “real life situations”. Through a complicated process with initial screening and selection, national and international piloting, pre-field trials, main field trial round and psychometric analysis that involve many actors and subcommittees and many meeting for negotiations and debate, the final series of test items is decided. A logical consequence of wanting to make a fair international test is that an item cannot be used if it behaves in an “unfair” fashion. While this is a sensible argument from a statistical, psychometric point of view, it also implies that items that are too close to real life contexts of some countries, but not in others, have to be removed. Other principles for exclusion are described as follows. The main reasons for assessing units as unsuitable were lack of context, inappropriate context, cultural bias, curriculum dependence, just school science and including content that was deemed to be too advanced. (OECD 2009, p. 34)

This clearly states that test units (items) that relate to issues that are considered “inappropriate” (controversial in a particular country), has a “cultural bias” (be it positive or negative), or is close to the school curriculum (in some countries but not in others) were excluded. The statement also explicitly states that items that are “just school science” should be excluded. This is, again, a clear statement that PISA does not measure school knowledge or issues related to school curricula. From the above it seems somewhat strange that such a test is used to judge the quality of science taught at school in each country. In reality, the test items in the final test are decontextualized, or the context is contrived or historical. Not by the intentions in the testing framework, but based on statistical necessity and concern for “fairness”. This runs contrary to recommendations by educators as well as by many national curricula of promoting a curriculum that is relevant, interesting and context-based, at least for the compulsory school level. Item text, language and translation A further set of complications arise relating to item texts, language and translation. PISA test units are often based on rather lengthy texts that constitute the stem, called “stimulus”. The intention is positive, namely to present real, authentic texts in real-life situations. But this format, in particular the length and complication of the stimulus text, also make the PISA items rather different from most tests that are commonly used in school mathematics and science. The verbal test structure distinguishes PISA from for instance TIMSS, the other large-scale study of science and mathematics achievement. The weight on text is, of

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course, a deliberate choice by PISA specialists, and it also underlines that PISA does not really test subject matter and school knowledge. It is often claimed that many PISA items are testing reading skills rather than science and mathematics competencies. The fact that PISA score for most countries are similar on the three domains, support this claim. Correlations between individuals’ PISA score on reading, mathematics and are in the range of 0.77–0.89 and rather similar in all countries (OECD 2005), which essentially tell us that they measure more or less the same construct. PISA items in later PISA versions have become shorter and may indicate that this critique has been taken seriously. A robust finding in PISA and other reading tests, like PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study), is that girls outperform boys in all countries. However, PISA tests scores in science and mathematics show a gender pattern that is different from for instance TIMSS results. The gender pattern of PISA also differs from other tests, like national exams, where boys often outperform girls in science and mathematics. This unusual gender pattern may, at least partly, be explained by the heavy reading load in many PISA items. The “authentic texts” which constitute the stimulus in each item have originated in a certain situation in one of the OECD countries, and, of course, in the language of that country. This text is then translated into the two official PISA languages before submission to PISA. The item is then translated into the language of each of the participating PISA countries. This translation process follows strict rules that are laid down in detailed instructions (see, e.g. OECD 2009). This translation raises many questions. Thorough work on the PISA reading test items has been done by Arffman, in her PhD (2007) as well as in journal papers (Arffman 2010). She provides a detailed text-analytical study of the translation from English to Finnish of three PISA items. Her studies reveal many critical dimensions in this process. One of her conclusions is that one can never arrive at what may be called “equivalence of translation”. She also notes the scarcity of research on this most important issue. Neither poetry nor good prose can be translated according to a formalized set of rules, a fact that all good translators will acknowledge. Another study of the translation and adaptation (called “transadaptation”) of PISA science items in English, French and Arabic illustrate the challenges associated with the transadaptation and concludes that: Cross-cultural comparisons rely on the assumption that transadapted versions of the same test place similar language demands on examinees. However, even when the quality of transadaptation is not a concern, bias at some level is inevitable. (El Masri et al. 2016)

Based on their analysis, they conclude that the transadaptation “may impose different cognitive demands on examinees in different countries, thereby raising concerns regarding the fairness of international comparisons and some of the conceptual underpinnings of the enterprise.” (ibid)

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Item translations: two examples Some languages lend themselves to rather easy comparisons, even for non-linguists. The three Scandinavian languages provide good examples. Swedish, Danish and Norwegian are very similar languages, in fact more like dialects, also with common literary tradition. Below follows a simple comparison, based on one single item. The item about the cloning of the sheep Dolly is probably the best known PISA item, since it was released in 2006. The stem text of the original, in English, is reproduced in Fig 1.

Fig. 1

The English original text and two questions for the item “Cloning”. Reproduced as it appeared in the student’s questionnaire. (https://www.oecd.org/pisa/38709385.pdf , retrieved Feb 13. 2018) 663

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Based on this English (and the French) original, the three Scandinavian texts (now available from the national PISA web sites) were translated according to the detailed rules and instructions given by PISA. The most striking and immediate observation is that the three Scandinavian texts become strange and clumsy, poised in a language you would never meet in an “authentic text” in these languages. Equally important is that fact that the resulting 3 versions are rather different from each other, and they have all changed the original in rather dramatic ways. In brief: • The Swedish, Danish and Norwegian texts changed the word “nucleus” to become “cell nucleus”, thereby providing the hint that the “small piece” in question 2 is indeed a cell. • While the English (and Swedish) texts states that he removed “the material that would have determined sheep 2 characteristics…”, the Danish texts states that “he removes the genetic material”, thereby changing the meaning in the sentence as well as introducing a science concept that does not appear in the original. • In the Norwegian version “all material is removed from the egg-cell”, which makes the sentence more or less meaningless. • The Danish text altered Question 1, and asks “Which sheep is Dolly a copy of?” (Probably because they find the word identical problematic. Which is, indeed true.) The Danish version is also more in line with the title of heading in the text. “A copying machine for living things”. (This way of talking and writing about cloning is actually never used in any Nordic language, probably not in other languages either?) Another, more recent example is from recently released PISA item to be answered digitally. The item called “Running in hot weather”, (available from http://www.oecd.org/pisa/ test/), addressed the issue of possible overheating and dehydration when running in hot weather under different humidity conditions. The key term “dehydration” is (correctly) translated as “dehydrering” in Norwegian and Danish, but is translated with the much simpler, everyday term “uttorkad” (literally “dried up”) in Swedish. This, of course, makes the stem much simpler for a reader. PISA reports assert that it has top quality in translation processes as well as in all other aspects of its work: As in PISA 2003, one of the most important quality control procedures implemented to ensure high quality standards in the translated assessment materials consisted in having an independent team of expert verifiers, appointed and trained by the consortium, verify each national version against the English and French source versions. (OECD 2009, p. 91)

The procedures for this translation control are then described in detail. The “translation equivalence across PISA countries” is also thoroughly discussed in Grisay et al. (2007). In the light of this, it is rather surprising that big blunders can be discovered by just a cursory look at published items.

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Even a hasty reading by non-experts show that the translated texts are put in a strange and awkward prose that one cannot find published in any Scandinavian publications. Such texts cannot possibly be called “authentic”. Arffman (2010) notes that bad translations may also cause the readers to lose interest and motivation to get engaged with the text, and that this may severely have a negative effect on the tests results. This effect is likely to be higher in countries where students are critical, independent and unwilling to obey the authority of schools and the teachers. This point about students’ (lack of) motivation and willingness to engage in the whole exercise is elaborated elsewhere (Sjøberg 2007).

2.2

Intriguing results and growing critique – is PISA off target?

Money spent on education: no influence? Already from the first PISA round, OECD produced graphs and indicators that showed small or negligible correlations between a country’s PISA scores and its spending on education (OECD 2001). This, of course, has led to the OECD advice that more spending on education will not improve the quality. More concretely, it is in particular interesting to note that in the five Nordic countries, the relationship between public spending and PISA scores is actually strongly negative. Finland, for instance, is highest in PISA score, but lowest in spending. These relationships are used in political debates in various ways: Finnish teachers have difficulties in asking for higher salaries, more funding or other changes, since they already are on top of the rank. Norway, on the other hand, has been much lower on the PISA ranking, but with higher public spending on schools. Based on PISA, Norwegian politicians have argued that it has been “proved” that more spending would not increase the quality of schools. PISA findings on cost and funding, like the above, are frequently used in influential OECD publications, like the annual Education at a Glance. They conclude that “averaged across OECD countries, there is potential for reducing inputs by 30.7 % while maintaining outputs constant.” (OECD 2007, p. 16) Competencies for the future: The voice of employers Many sources provide qualified accounts of the skills and competencies that employers in the high-tech sector require from its workforce. At the Official Bologna Seminar in 2008 on “Employability: the Employers’ Perspective and its Implications” Dr. Frank Stephan Becker, head of Human Resources in Siemens, gave a presentation of his company’s view on what competences they need from their employees. He presented the following list:

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Professional competence – Vital skills for today’s employees • Thorough knowledge of one’s subject • Ability to judge analytically, structure one’s work, make “plausibility checks,” carry out research, evaluate information and identify problems • Ability to look beyond one’s own area of competence and take other factors into account • Independence, initiative, independent learning, work techniques, discipline, frustration tolerance, ability to set priorities • Interpersonal skills: communication, feedback, a feeling for situations, capacity for team­ work, fluent English Siemens AG is the largest Europe-based electronics and electrical engineering company. Siemens and its subsidiaries employ approximately 360 000 people across nearly 190 countries. One may easily see that most of the competencies on the above list are not addressed by the PISA test. The second example is an investigation done by the Abelia, the Business Association of Norwegian knowledge- and technology based enterprises. Based on a survey among leaders in the most competitive sector of the Norwegian economy, they ended up with the following ranking of competencies for future leaders and key personnel. Competencies for future leaders and key personnel. • Good communication skills • Sense for Strategic thinking • Ability to motivate • Concern for staff and co-workers • Self-confidence and self-efficacy • Solid educational background • Visionary • Understanding numbers and quantities (Author’s translation) As one can readily see, the two examples stress similar competencies, which are rather different from what PISA is testing. It is interesting to note, however, that the perspectives expressed from high-tech industry in many ways coincide with the purposes and aims of schooling in many modern democracies, and they are also in line with many aspects of “progressive pedagogy”. Advice based mainly on PISA results may, in fact be counterproductive even for companies that operate on the competitive global market. PISA science scores correlate negatively with interests and attitudes PISA scores are often presented as league rankings between countries, with the winners on top and the losers at the bottom. But PISA also has many questions about attitudinal aspects of how young people relate to science. This was an important element of the PISA

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2006 study, when science for the first time was the core subject. The definition of science literacy in PISA 2006 actually included “willingness to engage in science-related issues, and with the ideas of science, as a reflective citizen” (OECD 2006). A special issue of In­ ternational Journal of Science Education (2011) presents several interesting results from analysis based on these data. The possibly most surprising finding is that many countries with the highest mean PISA science score were at the bottom of the list of students’ interest in science (Bybee and McRae 2011). Finland and Japan are prime examples: at the top on PISA science score, and at the very bottom on constructs like “interest in science”, “future-oriented motivation to learn science” as well as on “future science job”, i.e. inclination to see themselves as scientists in future studies and careers. In fact, the PISA science score correlates negatively with Future science orientation (r = -0.83) and with Future science job (r = -0.53) (Kjærnsli and Lie 2011). It should be noted that the above negative relationships are when countries are the units of analysis. When individual students within each country are the units, some of the correlations are positive. The unjust statistical inference from differences between groups to individual differences is actually labeled “ecological fallacy”. Such findings are most disturbing. If the students in PISA top ranking countries leave compulsory school with strong negative orientations towards science, one needs to step back and think about the reasons for this as well as the possible consequences. Care should be taken not to interpret correlation with cause and effect, but one should at least think twice before using these countries as educational models and ideals to be copied. In an analysis of the PISA 2015-data Zhao (2017) points out that students in the so-called PISA-winners in East-Asia (e.g. Japan, Korea, Hong Kong, Singapore) seem to suffer from what he calls “side-effects” of the struggle to get good marks and tests-scores. He presents the PISA-data that show that students in these countries get high scores, but have very low self-confidence and self-efficacy related to science and mathematics. He points out that There is a significant negative correlation between students’ self-efficacy in science and their scores in the subject across education systems in the 2015 PISA results. Additionally, PISA scores have been found to have a significant negative correlation with entrepreneurial confidence and intentions. (Zhao 2017)

One should also note that many of the winners in the PISA science score also have the largest gender differences in PISA score. Finland is a prime example. Finnish girls strongly outperform boys on all three PISA subjects. In reading literacy, the difference in means is about 50 % of a standard deviation. Again, such findings from PISA should call for some caution against trying to copy the “PISA winners”. PISA scores correlate negatively with inquiry-based teaching The concept of science as inquiry has a long history and has in recent years been lifted as if it was a newcomer. IBSE (inquiry-based science education) is now an often used acronym, and is the key recommendation in the influential EU-document “Science Education Now” 667

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(EU 2007). The term IBSE has been adopted as the key concept in calls for EU-funding in the current Horizon 2020-program. IBSE also plays a major role in the recommendations in the International Council for Science reports to the Science Unions world-wide (ICSU 2011) and the current international science education initiatives of ALLEA (ALL European Academies) The European Federation of National Academies of Sciences and Humanities. In PISA 2015, where science was again the core subject, nine statements in the student questionnaire constitute an Index of inquiry-based teaching. Some of the statements are these: “Students spend time in the laboratory doing practical experiments”; “Students are required to argue about science questions”; “Students are asked to draw conclusions from an experiments they have conducted”; “Students are allowed to design their own experiments” and “Students are asked to do an investigation to test ideas” (OECD 2016c, p. 69). Among the interesting findings is that in most of the “PISA-winners” (Japan, Korea, Taiwan, Shanghai, Finland) students report very little use of inquiry-based teaching. For the variation within the same country, the PISA finding is that “in no education system do students who reported that they are frequently exposed to enquiry based instruction [….] score higher in science.” (OECD 2016c, p. 36) But, although the relationship between IBSE and PISA test score is negative, IBSE relates positively to interest in science, epistemic beliefs and motivation for science-oriented future careers: However, across OECD countries, more frequent enquiry-based teaching is positively related to students holding stronger epistemic beliefs and being more likely to expect to work in a science-related occupation when they are 30. (OECD 2016c, p. 36)

One of the questions in the Inquiry Index may be of special interest. Experiments play a crucial role in science, and have always played an important role in science teaching at all levels. But when it comes to PISA, the report states that: “activities related to experiments and laboratory work show the strongest negative relationship with science performance” (PISA 2016c, p. 71) Key concepts and acronyms in current thinking in science education are well known: science in context, inquiry-based science education (IBSE), hands on-science, active learning, NOS (nature of science), SSI (socio-scientific issues), argumentation, STS (Science, Technology and Society). There seems to be no evidence from PISA to back up such advice, PISA rather provides counter-evidence. The conflict between the recommendations and priorities of scientists as well as science educators on the one hand, and PISA results on the other hand is most problematic. Should we sacrifice Inquiry-Based Science Education to climb on the PISA Rankings? (Sjøberg 2018). PISA scores correlate negatively with the use of ICT The student background questionnaire in PISA has several questions regarding the use of Information and Communication Technology (ICT) in schools, and has made two constructs are based on these questions. One construct or index is related to the use of

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internet at schools, the other is related to the use of software and educational programs. In a detailed study of the 5 Nordic countries, Kjærnsli et al. (2007) documented a clear negative relationship between the use of ICT and PISA score. It is also interesting to note that the PISA winner, Finland, is by far the Nordic country with the least use of ICT, actually below the OECD average. In contrast, Norway is on top in the OECD in all indicators on the use of ICT in schools, but with only average PISA scores. Nevertheless, the policy advice in Norway is to increase the use of ICT in schools in order to achieve higher. In a special OECD/PISA report on the use of computers in teaching and learning (OECD, 2015a), the highlighted conclusions are strikingly clear: What the data tell us. Resources invested in ICT for education are not linked to improved student achievement in reading, mathematics or science. […] Limited use of computers at school may be better than no use at all, but levels of computer use above the current OECD average are associated with significantly poorer results. (OECD 2015a, p. 146)

In spite of these clear findings, many countries strongly promote more ICT in schools, in order to climb on the PISA rankings. This is just one example of the selective readings of PISA results to justify reforms and initiatives. Critique from academics In parallel with the increasing global influence of PISA on educational debate and policy, there has been a growing critique in the academic world. Several readable anthologies have been published (Hopman et al. 2007; Pereyra et al., 2011; Meyer and Benavot 2013). The authors come from many countries and many academic fields and include well-known philosophers, sociologists, economists and educators. In May 2014, a group of these and other academics sent an open letter to Andreas Schleicher, head of PISA and Director for Education and Skills in OECD. In the letter (Meyer et al. 2014) they voice a series of concerns about the growing influence of PISA. They argue that PISA is killing the joy of learning and lead to the detriment of basic values that schools should strive for. This initiative received public attention, also through coverage in The Guardian and other news media worldwide. The open letter has later been signed by more than 2000 academics from about 40 countries. Behind the initiative we find leading educators like Stephen Ball, David Berliner and Robin Alexander. Noam Chomsky is also behind this initiative, likewise Diane Ravitch, who was previously U.S. Assistant Secretary of Education, appointed to public office by Presidents George H. W. Bush and Bill Clinton. She is now, as distinguished professor of history and philosophy of education, the most influential critic of the market-driven education policies she earlier had a strong belief in. She is the author of several influential books, the best known is The Death and Life of the Great American School System (Ravitch 2011) with the telling subtitle How Testing and Choice Are Undermining Education. In an article in the prestigious Journal Educational Researcher Rutkowski and Rutkowski (2016) give several examples of how the PISA project has weaknesses and shortcomings that 669

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are not communicated, and that their conclusions and recommendations are doubtful. They make a “call for a more measured approach to reporting and interpreting PISA results”. It seems fair to say that the criticism of PISA and the way it is used and abused is widespread among academics concerned about schooling and education. This critique has increased over time, also because PISA is extending its scope and influence in several ways. We return to this point towards the end of the chapter.

3

The OECD and PISA project: Politics and global educational governance

The OECD is not hesitant to tell that PISA has globalized educational policy (Schleicher, 2013). More concretely, an OECD Education Working Paper provides details of the normative effects of PISA. The report states that PISA has been adopted as an almost global standard, and is now used in over 65 countries and economies. [….] PISA has become accepted as a reliable instrument for benchmarking student performance worldwide, and PISA results have had an influence on policy reform in the majority of participating countries/economies. (Breakspear 2012)

In this report, they review literature as well as results from their own questionnaires, and provide a ranking (!) of the impact that PISA has had on all OECD countries. The report notes that even “high-performing countries such as Korea and Japan have enacted reforms in response to a large range of PISA results.” (Breakspear 2012). As noted, we have for at least 50 years had international studies of student achievement, mainly in the same domains that PISA addresses, like TIMSS and its predecessors from around 1960. These studies have had an influence on educational debates and policies in many countries for decades. But the scene changed dramatically when the OECD had launched its PISA-project. By now (2018), after six rounds of PISA testing, the other international achievement studies play a much smaller role in most countries, although these studies actually measure knowledge that is much closer to actual school curricula. So why has the PISA program become so powerful and influential? Why was PISA launched and how is the power and influence exerted? In the following, we briefly consider these most important questions.

3.1

OECD and emergence of PISA

The OECD has developed since the end of WW2. It started in 1948 under the name of OEEC (Organization for European Economic Cooperation) as a part of the US-driven Marshall Plan to rebuild the European economy after the war. The member states were 18 countries

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in Western Europe. The key point was to promote and support a free market, capitalist economic system. An obvious agenda was to provide a defense against communism and the influence from the Soviet Union. Over the years, the OEEC widened the scope of its activities as well as the membership. In 1961 it changed the name to OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). The present (2018) OECD has 35 member states, most of them with well-developed economies. Russia became a member in 1997, and most of the former East European countries joined at the same time. The PISA home site states that “the OECD brings around its table 39 countries that account for 80 % of world trade and in­ vestment, giving it a pivotal role in addressing the challenges facing the world economy. (http://www.oecd.org/about/history/, visited 16. Feb 2018) From the 1960s, the OECD gradually increased its interest in Human Resources (HR) as a key factor in economic development, with the emphasis on training of a skilled workforce, in particular technical and scientific personnel. A key person in this development was the Norwegian economist Kjell Eide, who for a period also was Secretary of Education in a government for the Norwegian Social Democratic Party (Arbeiderpartiet). Kjell Eide was central in the development of the educational involvement of the OECD in period from the early 1960s, also as chair of The Centre for Educational Research and Innovation (CERI). He has written in detail about the gradual growth of OECD’s engagement in education, a history that he summarizes and reflects upon in his book he wrote when he left the OECD (Eide 1995). He describes the political debates and how various positions on the role and importance of education competed in the OECD and its various sub-committees. While some countries argued for the importance of a broad-based curriculum with a weight on human development, others were more oriented towards a more instrumental role of education: the development of skills for the labour market. Eide describes how the OECD gradually developed to become an important provider of educational statistics of high quality. He notes how the US representatives in particular pushed the issue of including also measures of the output of schooling in the form of comparable learning outcomes in these statistical measures. By having measures on the quality of output from education, and not just input, one could provide data that could describe the efficiency of school systems. The issues of “school efficiency” became a contentious issue in the debates in the OECD. Eide writes: In the 1980s, in particular the US aggressively put forward more conservative political ideas on the OECD’s educational agenda: quality in education, free school choice, new modes of financing, cooperation with industry and commerce, accountability, efficiency in use of resources, performance pay etc. […] The ambitions may be that the OECD takes the responsibility to arrange international tests and examinations (like TIMSS) on behalf of the governments. […] If so, this will make the OECD to a strong instrument of power, and will contribute to a harmonization that will exceed everything that we have feared from the EU. (Eide 1995, p. 104, author’s translation)

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This was written just two years before the planning of PISA commenced. One may argue that Eide’s fears have fully been realized. In the first report from PISA/OECD, the joint commitment of the OECD “owners” was clearly stated: PISA represents a new commitment by the governments of OECD countries to monitor the outcomes of education systems in terms of student achievement, within a common framework that is internationally agreed. (OECD 1999, p. 11)

This was written a year before the first PISA testing, and indicates the intentions and ambitions of the PISA undertaking. In later reports, the normative nature of PISA is even more explicit. The PISA 2009 report states in the Introduction that “PISA […] provides a basis for international collaboration in defining and implementing educational policies.” (OECD 2010a, p. 3). The mandate of the OECD also explains why the “PISA subjects” are reading, mathematics and science. These subjects are seen to be key elements for the competitiveness in a world economy driven by science and technological development. This selection of subjects also carries a direct message about what is deemed to be important in schools and in the development of young people. One should note the domains that are not included when PISA measures the quality of schools: the humanities, social sciences, ethics, foreign languages, history, geography, physical education etc. One should also note that PISA does not address aspects that are central in many countries’ official purposes of education, like equity, empathy, solidarity, curiosity and engagement, care for the environment, etc. In public and political debates following release of PISA results, these statements about the agreed and legally binding purposes of the national school system are often forgotten or ignored. The focus is entirely on PISA scores and rankings. It is interesting to note that from the PISA 2012 testing, a new component was added: “financial literacy” (OECD 2016a), also a consequence of the mandate and priorities of the OECD. This module was included in the testing by some 40 countries and in PISA 2015 by a similar number. The political, economic and normative nature of PISA is also very clear from the ways it is used by the OECD through its economic reports and advice to many countries. In the Economic Survey report to Norway in 2008, OECD experts gave the following general advice: Norway ought to increase differences in salaries, reduce public spending, increase the rate of unemployment (sic), reduce the level of sick leave salaries and reduce pensions for disabilities (OECD 2008). This particular OECD economic report to Norway had the education system as the focus. With PISA data as input for calculations, OECD gave advice on how to make Norwegian schools better. The operational definition of a “better school” was a school that is “cost-effective”, i.e. could give more PISA points per dollar spent on education. The very definition of a good school is thereby ignoring the national priorities set for the school system. The OECD educational advice was that Norwegian schools can become better by closing smaller schools, increasing class size, introducing more testing, publishing results

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at school (and teacher) level, and basing teacher payments on achieved test results. The report ended with a clear warning that “higher spending on schools will have no effect.” (OECD 2008). The essence of this “expert advice” is in fact that Norway should become a different kind of country – hardly an objective, neutral and “scientific” advice. The political and normative nature of PISA is well described by Ulf Lundgren, a Swedish professor of in the field of educational philosophy and educational policy. He played an important role in the OECD’s work in education. Lundgren has undertaken evaluations of education systems in many countries, and worked for the European Commission, UNESCO, OECD and the World Bank. He was also Director-General of the Swedish National Agency for Education 1991–2000. In the same period he played a key role in the discussions in the OECD leading up to the launch of PISA in 2000. More than a decade later, he reflects on “PISA as a political instrument” (Lundgren 2011). The outcomes of PISA we hoped could stimulate a debate on learning outcomes not only from an educational perspective but also a broad cultural and social perspective. Rarely has a pious hope been so dashed. […] When the first results came they got an impact that was not expected, not even dreamed of. (Lundgren 2011, p. 27)

Lundgren ends his article by concluding that PISA is an example of what in a global world nationally is perceived as the answer to what is going to be taught, who it is going to be taught and how will the outcomes of teaching be judged and used for control and political governing. (ibid, p. 28)

3.2

The power and status of the OECD

The prime concern of the OECD is to promote economic development in a free market. The priorities and activities of the OECD are decided by committees with representatives for the member states’ governments. Hence, the OECD has as status that is very high. They provide policy advice and expert reviews regarding the economy, the labour market and other fields. These reports and advice are taken as objective, scientific and neutral, and are key elements in most countries’ policy development. PISA is owned and organized by the OECD member states’ governments and governed by politicians and their appointed bureaucrats. The PISA Governing Board is composed of representatives of OECD members, clearly expressed the following way: “Representatives are appointed by their education ministries. […] The Board determines the policy priorities for PISA and makes sure that these are respected during the implementation of each PISA survey.” (http://www.oecd.org/pisa/contacts/pisagoverningboard.htm visited Feb 16. 2018) This political background of the PISA-programme, and OECD’s its mandated stress on the world economy distinguishes PISA from studies like TIMMS and PIRLS, which are organized by the IEA, an association that grew out of academic communities and 673

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their research interests, although they often enjoyed political and economic support. The IEA-studies do not have the same direct commitment to political or ideological stances. In later years, however, governmental departments are IEA member institutions and do play a more active role in the policies of IEA, not only in the funding of their many projects. In short: the main normative power and of PISA is due to the particular political and economic status of the OECD and its ownership by member states’ governments. When PISA was introduced by the OECD, it immediately started to influence also the education sector, which was also the purpose of the programme.

3.3

National policies based on PISA: Examples

The attention given to PISA results in national media varies between countries, but in most countries it is formidable, and it has increased after several rounds of PISA testing. (Breakspear 2012, 2014) In Norway, the results from PISA 2000 as well as from PISA 2003 provided war-like headings in most national newspapers. Like “Norway is a school loser” on two pages (Dagbladet, Dec 5. 2001). Our then Minister of Education (2001–2005), Kristin Clemet (representing the Conservative party), commented on the PISA 2000 results, released a few months after she had taken office: “This is like coming home from the Winter Olympics without a medal” (which, of course, for Norway would have been a most unthinkable disaster!). She even added: “And this time we cannot even claim that the Finnish participants have been doped!” (This had been the case in the recent cross country skiing world championship.) The first results from PISA were used to shape the public image of the quality of our school system, not only for the aspects that had in fact been studied, but for more or less all other aspects of school. It became “common wisdom” that Norwegian schools in general had low quality, and that Norwegian classrooms were among the noisiest in the world (although this had not been studied in PISA). It seemed that the public as well as politicians accepted these versions as objective scientific truths about the education system. There was little critical public debate, and the researchers behind the PISA study did nothing to modify this false impression and remind the public about the limitations of the study and the fact that Norway was in the middle of the OECD countries, in front of for instance France, USA, Denmark, Switzerland and Germany. PISA created a public image of the quality of the Norwegian school that was simply not justified. Surveys among Norwegian teachers have shown that they considered the effects of the PISA project as a serious cause of trouble in their daily work. But PISA did not only shape the public image of Norwegian schools, it also served as legitimization of school reforms. Under Kristin Clemet as Minister of Education (2001–2005), a series of educational reforms were introduced in Norway. These reforms were legitimized by reference to international testing, mainly to PISA. In 2005, there was a change in government, and Clemet’s Secretary of State, Helge Ole Bergesen, shortly af-

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terwards published a book in which he presented the “inside story” on the reforms made while they were in power. A key feature of the book is the many references to large-scale achievement studies. He explicitly states that these studies provided the main arguments and rationale for curricular as well as other school reforms. Under the heading “The PISA Shock”, he describes the key role of PISA: With the [publication of the] PISA results, the scene was set for a national battle over knowledge in our schools. […] For those of us who had just taken over the political power in the Ministry of Education and Research, the PISA results provided a “flying start” (Bergesen 2006, p. 41–42. author’s translation)

In these memoirs, Bergesen (2006) also describes how the Ministry deliberately created an atmosphere of panic and urgency, and how all resistance was successfully characterized as unscientific and ideological. When the next PISA-round showed a small decrease in the test-scores of Norway, the ground was prepared for a majour school reform, to be called The Knowledge Promotion. The other political parties followed suit. Later, in the parliamentary election campaign in 2009, Erna Solberg, the prime minister candidate, and from 2013 our Prime Minister for the same Conservative party, had the following main message, even with a personal signature in the leading Norwegian newspaper: I, Erna Solberg, herewith guarantee that if we (i.e. Høyre, the Conservative party) form the Government after the election, we can promise more PISA points. (Aftenposten, March 27, 2009, authors’ translation)

It is most interesting that this statement was made shortly after the Norwegian Parliament unanimously had passed a new law stating the value foundation for Norwegian schools. In the elections campaign, however, no reference was made to the key words in this law (like equity, solidarity, empathy, concern for environment etc.). It is also notable that the red/green Labour-dominated Norwegian government that took office in 2005 has followed more or less the same policy. In fact, it was a Labour/Socialist coalition government that came to put the new school reform, “The Knowledge Promotion”, in place. In the many White papers on schools that have been presented from the Norwegian government to the Parliament in the years since 2001, the reference to PISA and “OECD experts” steadily increased, and by 2017 they appear on nearly every page. There is no doubt that the majour reforms of Norwegian schools the last decade have been strongly influenced by the OECD, with PISA as the main instrument. These reforms are also characterized as examples of New Public Management (Møller and Skedsmo 2013). Norway has, among many reforms in the wake of PISA, established a high-stakes national testing system, where the categories are more or less adapted from the PISA framework. The new national competency-based curriculum is also strongly influenced by the language and categories in the PISA framework. In sum: international rankings, in particular PISA, are seen as the ultimate measures of the total quality of the Norwegian schools system, and new reforms were introduced 675

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as attempts to meet the perceived challenge. Most reforms on curriculum, national testing, accountability, transparency etc. also follow the policy advice that emerges from the PISA-study: More private schooling, free choice of schools and the growth of private consultancies for testing and reporting are also current trends that follow in the panic in wake of the PISA rankings. In the autumn of 2014 Norwegian teachers went on strike. Not for higher salaries, but due to more external control of their working hours and other working conditions. The underlying cause of the conflict was the growing demand for more testing, reporting and control of teachers’ work. It is evident that this development had been triggered by the “PISA-shock”. When results from the PISA 2015 were released in December 2016, the Norwegian conservative party was again in power in the government. Norway came somewhat higher on the PISA ranking, but with exactly the same average score as in the “annus horribilis” 15 years earlier. The current minister of education claimed PISA 2015 a success, and took it as a sign that the conservative school reforms had been a triumph. Similar developments have occurred in other countries, also our neighbouring countries Denmark and Sweden. It is interesting to note, however, that all these “solutions” to solve the perceived crisis are more or less the opposite of what our Nordic neighbour and declared “PISA-winner”, Finland, is doing. Many other countries had similar, probably more well-known “PISA-shocks”. Germany was one of them (Ertl 2006). The results from the first PISA round placed Germany below the middle. This became an important issue in the German election the following year, and the perceived bad results also led to major initiatives to improve the quality of science and mathematics education. The German national Institute for science education, IPN (Intitut für die Pädagogik der Naturwissenschaften) received large grants to improve the quality of science education. IPN also had the contract to run PISA in Germany. The influence of PISA in Germany went even further. “Germany finally introduced national standards for science education as one reaction following the results of the PISA studies” (Steffen and Hößle 2014). From the perspective of science education, one may say that “bad results are good news”, very much the same way that the “Sputnik shock” was “good news” for science and mathematics educators in the Western world when the Soviet Union launched their Sputnik in 1957.

3.4

Competition, market thinking and globalization

The PISA project should be seen as part of a wider international policy trend where concepts and ideas from the market economy are used in the education sector. Key words here are competition, success, market, and globalization. They are visible in many sectors of society, also in education. These three aspects are part and parcel of the free market capitalist economic system and its underlying beliefs. A most visible aspect of PISA is its focus on

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league tables and numerical scores. This creates competition, where there are winners and losers. The countries at the top are celebrated as “successful”, and PISA reports hold them up as winners and models. Everything seems to centre on having success: PISA reports celebrate successful systems, successful schools, successful reformers, successful learners (OECD 2010a, 2012, 2015b, 2016c). The underlying belief is that competition in a market always generates quality and leads to success. And the purpose and meaning of life is to have success and to be competitive. As mentioned, the term New Public Management is used to describe a market driven system which is supposed to make the public sector more efficient. Terms like quality, efficiency, transparency, accountability, productivity, and “value for money” are among the (often positively laden) terms that are used in these policy reforms in many public sectors. Public services like schools and higher education, culture, health, and care are all being invaded by market terms. Other (previously) public sectors experience the same trend: police, security, postal services, transport, water supply, handling of household garbage, sewage and waste water cleaning etc. Traditional public services are increasingly subjected to competitive bids where they compete with private actors. Outsourcing of key public services is an international trend, and bids are often taken over by multinational companies, a process that is eased by new regulations on international trade. This trend towards marketization and privatization characterizes the development in several countries. And the education sector is in forefront, with OECD as actor and with PISA project as an efficient tool (Meyer and Benavot 2013). A related political/economical perspective is that of globalization. The economy is getting globalized, large multinational companies increase their influence, and the workforce has to be flexible and moveable. Hence, there is a need for common standards in education, common systems for exams, degrees and qualifications. Such tendencies operate within units like the European Union, where an example is the “Bologna process” and its introduction of a common degree system in higher education. In key areas, the OECD is playing an increasingly important role by developing and monitoring common standards, indicators and measures. (Grek 2009). This PISA-inspired process represents a political pressure to standardize, harmonize and universalize national institutions like a country’s school system and to promote competition on the global educational scene (Ball 2012). While most educators argue for context-based teaching and localized curricula, at least in the obligatory school age, the pressure from PISA is in the opposite direction. A driving force behind these reforms is often the use of indicators, quantifiable and measurable standards that can be used for calculations. (Popkewitch 2011). PISA test scores and rankings are ideal for this purpose, whether the researchers behind the projects like it or not. Human Capital Theory: Test scores and economic prosperity The importance of human resources as prime drivers in the modern economy was the main reason for the OECD to focus on education. The theoretical underpinning of this is often 677

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referred to as Human Capital Theory. The competencies of the work-force in contemporary economy are considered to be even more important than other forms of capital, like machines, buildings and infrastructure. Hence, the efficient development of a productive work-force becomes a key concern for development of the economy. In this perspective, using money on education is not only for individual growth, but an investment that will pay off in the future of the country’s economy and competitiveness. To-day, it therefore seems “common sense” that high scores on science and mathematics tests at school are good predictors of future economic prosperity. Bad rankings on PISA are presented as bad signals for the future of the country. This postulation is probably the main reason for the extreme importance that is given to PISA results and rankings. PISA is in fact also “sold”, presented and understood in this perspective. Important underpinnings regarding the importance of education for economic prosperity are the works of Eric Hanushek. He is often considered the father of the field “school effectiveness”. Among his well-known assertions are that class size does not matter for the quality of teaching. He is also central in the development of the highly controversial Value Added Model for calculating the “value added” effect that a school or a teacher has on student learning. Results from these calculations are used in accountability-systems in for instance the US to rank schools and individual teachers, often also determine salaries and even for firing teachers or principals if they don’t “deliver” satisfactory results. Over decades, Hanushek has published extensively on the relationship between economic investment and educational quality, and is widely used by the World Bank and the OECD. With his companion, the German professor Ludger Woessman, he authored the OECD report on “The long run Economic Impact of Improving PISA Outcomes” (OECD 2010b). In this report, they provide numbers on how much each country will earn on improving the national PISA-score. They provide different scenarios for the implications of different magnitudes of PISA improvements. Concretely, they assert that an increase in 25 PISA points (a quarter of a standard deviation) over time will increase the German GDP with 8 088 million USD. (ibid, p. 23). If Germany improves its PISA score to the level of Finland, they claim that “Germany would see a USD 16 trillion improvement, or more than five times current GDP. All of these calculations are in real, or inflation-adjusted, terms.” (ibid, p. 25). These and other findings based on Hanushek’s economic modelling have been strongly rejected by scholars from many academic fields. Recently, also the calculations are challenged in an article that claims that they are based on invalid statistics. For an academic article, the title is sharper than one often sees, even naming the target for the critique: “A new global policy regime founded on invalid statistics? Hanushek, Woessmann, PISA, and economic growth” (Komatsu and Rappleye 2017). The authors have used exactly the same data, and come to completely different results. The abstract in the article is strong: Several recent, highly influential comparative studies have made strong statistical claims that improvements on global learning assessments such as PISA will lead to higher GDP growth

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rates. These claims have provided the primary source of legitimation for policy reforms championed by leading international organisations, most notably the World Bank and OECD. To date there have been several critiques but these have been too limited to challenge the validity of the claims. The consequence is continued utilization and citation of these strong claims, resulting in a growing aura of scientific truth and concrete policy reforms. In this piece we report findings from two original studies that invalidate these statistical claims. Our intent is to contribute to a more rigorous global discussion on education policy, as well as call attention to the fact that the new global policy regime is founded on flawed statistics. (Komatsu and Rappleye 2017)

This gruesome critique has not been met, but informed scholars working with PISA comment that “In any event, the truth is that even if one discredits the argument by H&W no one will really care and their work will remain relevant for those in power. It is depressing but true.” (private communication. The author prefers not to be named.) PISA, Pearson, and the market PISA has established a close cooperation with Pearson Inc., the former owner of Financial Times, The Economist, Penguin Group and Dorling Kindersley. Pearson has expanded its activities into the education sector and has become the world’s largest company for testing and education programs, with 40,000 employees in more than 80 countries. 80 percent of Pearson’s revenues now come from education, maybe the world’s fastest growing market sector. Pearson won the bid for important parts of the PISA 2015 testing and developed strong links with OECD. Pearson has, of course, a vested interest in creating a market for its services and products. Through its close partnership with OECD it has come in a good position to expand its market as well as its influence. Diane Ravitch, mentioned above, is concerned about this influence, and expresses it this way: “Are we prepared to hand over our children, our teachers, and our definition of knowledge to Pearson?” (Ravitch, The Washington Post, 7. May 2012). For the PISA 2018, Pearson has got an even stronger grip on PISA. A joint press release from OECD and Pearson proudly announces that Pearson has won a competitive tender by the OECD to develop the Frameworks for PISA 2018. […] The frameworks define what will be measured in PISA 2018, how this will be reported and which approach will be chosen for the development of tests and questionnaires.  (Joint Press release PISA/OECD and Pearson, Dec 10th 2014)

This key role in PISA does not, of course, imply that Pearson’s staff is doing the work. But they organize and administer the process. Pearson continues to forge personal links with countless academics in key positions and numerous representatives for national educational authorities. This contract is of course a most valuable strategic investment for Pearson. The cooperation is already in place for several bi-products, like a video series about “Strong Performers and Successful Reformers in Education.” (http://www.oecd.org/ pisa/pisaproducts/ visited Feb 17. 2017). 679

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Many other commercial providers of educational services operate in the global market. The market is enormous, since all countries use a substantial amount of the national spending for schools and education. Commercial, private and for-profit providers take an increasing slice of this cake. Edu-business has become a blooming global market, often fueled by the results of the large-scale international studies, in particular PISA. The World Yearbook of Education in 2016 had “The Global Education Industry” as its main topic (Verger et al. 2016). Large portions of what used to be public services are out-sourced to commercial providers. It falls outside the scope of this chapter to elaborate on this most important issue. PISA: Redefining the purpose of schooling The most fundamental and serious influence of PISA is that it redefines the very purpose of schooling and education. PISA claims to measure skills and competencies that are important for the future economy and employability. It thereby ignores that schools serve the much broader purpose of contributing to the personal, human and social development of the child with an overall aim to help them become well-informed and well-functioning individuals and citizens. In each country, the obligatory school is the key socializing agent. The school provides the induction in the nation’s culture, values, history and norms, and the school is a place where the developing child is exposed to a broad variety of disciplines and ways of thinking and acting. PISA assumes that this complex set of purposes of the school can be reduced to one common, standardized and measurable metric, independent of country, culture and context. It is this basic postulation that is the most basic objection to the whole PISA undertaking. PISA reduces the purpose of schooling to be what can be measured on a single dimension in a single test at a particular time in a sample of 15-years olds in school. This number, in the form of the PISA-score, is presented and too often taken to be a neutral and objective measure quality and efficiency of the whole education system. This interpretation is visible in many countries.

3.5

Governance by “soft power”: numbers, rankings and comparisons

Neither PISA nor its “owner”, the OECD, has any formal, legal power. They exert influence by what is often labeled “soft power” (Bieber and Martens 2011; Pons 2017): setting the agenda, defining the challenges, defining the indicators, publishing statistics and providing expert advice through different sorts of reviews and country reports. A key role is played by the provision of statistics. Over the years, the OECD has become a key global provider of statistics, not only for the economy, but also in the education sector. The OECD statistics is increasingly being used by other global actors, including the European Union, the World Bank and gradually also UN-organizations like UNESCO. Good and reliable statistics is, of course, important. But statistics and indicators do not just describe reality, they construct and shape reality. What you choose to measure also

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defines what is seen as important. How you construct an indicator builds on underlying assumptions and value-based priorities that are soon forgotten when league tables are constructed and presented. Simon Breakspear is making the same point clear in a report with the telling title “How does PISA shape education policy making? Why how we measure learning determines what counts in education” (Breakspear 2014). Indicators that are meant to describe and compare different countries and cultures require standardization and clear definitions to ascertain that they measure “the same thing” across borders. Even describing and comparing a seemingly simple occurrence like “student flow” through the education systems is problematic. The International Standard Classification of Education (ISCED) constitutes the commonly agreed indicators have been developed over time by the UNESCO Institute for Statistics. The purpose is to provide “a comprehensive framework for organising education programmes and qualification by applying uniform and internationally agreed definitions to facilitate comparisons of education systems across countries.” The handbook for this seemingly simple counting exercise is highly complicated (UNESCO 2012). The work of this kind on a common metric of educational flow has over the years been developed by the UNESCO, but the OECD is gradually taking the role as provider of educational statistics. The influence of PISA takes many forms, but they all rest on the use of comparisons, statistics and indicators. Xavier Pons (2017) has provided a critical review of “research on PISA effects on education governance”. Gita Steiner-Khamsi writes about “the politics of league tables” (2003) and “cross-national policy borrowing and translation” (2014). Sotira Grek (2009) writes about what she calls “the PISA effect” in European education policy, which she asserts builds on “governing by numbers.” Climbing on the PISA rankings have been formulated as the main goal for schools in many countries. One example is Australia; where the prime mister, Julia Gillard in 2012 stated that “The government will use PISA … to track Australia’s progress compared with the rest of the world. By 2025, Australia should be top five in the world…” Other countries have made similar statements, using PISA ranking to the main educational goal. (Breakspear 2014; Pons 2017). PISA results are creating competition, not only between countries, but also between states, territories and districts within one country (Canada, Australia, Germany, USA). Some researchers describe PISA as “a global educational race.” (Sellar et al. 2017; Sjøberg 2016). PISA reporting: targeting the media and policy makers The educational governance by PISA has many aspects. The great institutional authority of the OECD is mentioned. This authority is strongly exercised when results of PISA rounds are published every third year. Well attended press conferences are arranged in all participating countries (often at Dec 5th at 1000 AM GMT). The press is provided with well-prepared briefs, and the international and national reports are released. Waiting to hear “the winner is…” 681

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These PISA reports are not regular peer-reviewed documents written for an academic audience, but directly addressed to the media and policymakers. These products are glossy and colorful, well written, with simple messages, conclusions and recommendations. Presentation videos and interactive data animations are also made available. The invitations to the press briefings and the release of reports clearly state that the PISA results should be seen as indicators for the future the of the country’s economic competiveness. Just one example: The press invitation for the PISA 2006 release in the National Press Club, Washington, DC, December 4, 2007 had the title: “Losing Our Edge: Are American Students Unprepared for the Global Economy?” The text states that “The lessons learned from PISA results […] can, and should, be used to inform U.S. education policy so that our students graduate … ready to compete, thrive, and lead in the global economy of the twen­ ty-first century.” (Alliance 2006) Similar wordings are regularly used at PISA launches in other countries. In all participating countries, the PISA results are given broad coverage, invariably with the focus on the country rankings. In the 3-year period between the releases of new PISA results, a series of “policy briefs” are released, thereby maintaining the pressure through media coverage. The purpose of these is stated as “PISA in Focus is a series of monthly education policy-oriented notes de­ signed to describe a PISA topic in a concise, user-friendly way.” Many of these “user-friendly” media-oriented products are made in close cooperation with commercial providers, where Pearson Inc. plays the main role. Until February 2018, 81 of these policy-briefs have been published. (OECD 2018b). An influential initiative for maintaining the attention to the rankings and the educational competition is “The Learning Curve, a global project to help influence education policy and practices, at local, regional and national levels” (Pearson 2018). The Learning Curve is “published by Pearson and written by The Economist Intelligence Unit.” The main product is a ranking of the quality of educational systems, based on several data sources (PISA, TIMSS, PIRLS, PIAAC etc). This list receives a lot of attention by the media, and also by politicians, who often get panic when their country is lower than they expect or when they move down on the rankings. The PISA leader Andreas Schleicher is listed as member of the advisory board in the 2014 Learning Curve report. PISA data play a central role in the rankings published under the heading “Which countries have the best schools”. This ranking provides media coverage world-wide and maintains the pressure on policymakers to “do something”. This creates and maintains a market for educational solutions, tests and programs. Also for Pearson. As exemplified above, the so-called PISA-shock is not “created by the media” as often claimed, but is created by the OECD itself at the PISA release and subsequent policy-briefs and reports, often adapted to the national context. In most countries, the PISA researchers depend on the continued funding from the government. They have a vested interest in maintaining close contact with the political level. The national PISA teams have an objective interest in having good relations with their respective ministries of education. They seldom react in public if politicians abuse or misinterpret PISA results to serve their own interest.

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If you are a young researcher, hoping to make a career and finding funding, it may not be a very good idea to be too critical towards the funding agencies for research, in particular those who are under strong political control. The modes of marketing of PISA create and maintain an atmosphere of urgency in many countries. This is also a “window of opportunity” for reforms. A perceived crisis provides the need “to do something”. But, since PISA cannot by its design explain neither success nor failure, the “crisis” can open for all sorts of reforms being legitimized by PISA results. (Alexander 2012). Expanding and extending PISA Seen from the OECD, PISA has been a remarkable success, which they also are proud of. By providing rankings, data and indicators based on its data, the OECD sets the scene for discussions about quality of schooling and entire school systems. And in most countries, politicians and policy-makers follow suit. Given this success; it is easy to understand that the OECD is also broadening its scope and influence on the education sector with other “PISA-like” studies, ranging from kindergarten to adult life, from the national level to school level, and from highly developed OECD countries to developing countries. Brief description follows: • “Starting Strong” is one of several OECD-programs to address preschool/kindergarten level (ECEC: Early Childhood Education and Care), also by comparing attainments and competencies and the return of investments in early child care. (OECD 2017a) . The home site states that “New PISA 2015 analyses help highlight the relationship between the number of years of ECEC and academic performance at age 15, and the effects of ECEC attendance on health and well-being, and mothers’ employability.” • “PISA-based Test for Schools” is a “PISA-like” test that may be used to test how well a school or school district compares with each other or with the PISA-winners. It may thereby bring the power of influence closer to school districts, local authorities and even particular schools and their teachers. The product is commercially available in the USA, UK and Spain. (OECD 2018c). • “PIAAC, Survey of Adult Skills” (often called “PISA for adults”) is measuring skills and competencies of the adult work-force (16–65 years), on a scale similar to the PISA scale for “PISA-like” competences. The survey measures adults’ proficiency in key information-processing skills – literacy, numeracy and problem solving in technology-rich environments – and gathers information and data on how adults use their skills at home, at work and in the wider community. In each country, a representative sample of about 5 000 are interviewed in face-to-face settings. Some 40 countries took part in the first testing round, and data are published and available in many formats, see for instance (OECD 2016d). • “PISA for Development” is a version of PISA that is meant to be used by low- and middle income countries. It will do this using “enhanced PISA survey instruments that 683

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are more relevant for the contexts found in middle- and low-income countries but which produce scores that are on the same scales as the main PISA assessment.”). In this project, the OECD also defines supposedly globally valid competencies that are needed for young people in all developing countries. Results are likely to be used as benchmarks for development assistance from the World Bank and other donors. PISA for Development publishes regular policy briefs with progress reports and findings. (OECD 2018a). • “Education at a glance: OECD Indicators” This is an annual book that brings indicators and statistics from the above and other sources, and is widely used by policymakers and researchers world-wide. It is presented as “the authoritative source for information on the state of education around the world” and is published in English, German and French. It contains data from the best available sources, where the OECD’s own data constitutes the core. These data are also available in different formats (like Excel) to be downloaded for analysis. It provides key information on the output of educational institutions; the impact of learning across countries; the financial and human resources invested in education; access, participation and progression in education; and the learning environment and organisation of schools. (OECD 2017b) As we can see from the above, the OECD has over the last decades emerged as probably the prime source for high quality data, statistics and indicators to describe and understand what is going on in education world-wide. Given the authority of the OECD and the power of numbers and statistics, one may say that this may to also be seen as the power to define the purpose of education and set the political agenda.

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Winding Up

This chapter has focused on the problematic sides of PISA and how PISA has become a global tool for governance of education. The positive virtues of PISA should not be ignored. The PISA project has led to an increased interest in and concern for education and the competencies that young people need to develop to achieve the different “literacies” that are needed for their future life as well as for the wellbeing of their societies. The data bank generated by successive rounds of PISA is remarkable, and is most likely the largest and most professional data source in the history of social science and education. These data are also well documented and are open for most interesting research. International comparisons in education are important; they can open for new perspectives, and they can provide inspirations and ideas for educators, researchers and policymakers. However, international comparisons have kind of a Janus face; they can be understood and used in two opposite ways. Such studies may be eye-openers to acknowledge and celebrate the great variety between youth, nations and cultures on aspects of education, and as such serve as a source of inspiration. But such studies can also be used normatively, providing a pressure to oblige and fit to allegedly universal and common standards set

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from the authority of external specialists. We experience what is seen as a prime example of New Public Management as well as a kind of global governance and standardization of education, as also noted by key educational experts (Ball 2012; Rinne 2008). The Finnish educator Pasi Sahlberg (2011) characterizes the current educational PISA-driven educational reforms by the acronym GERM: Global Educational Reform Movement, characterized by privatization, market driven reforms, free school choice, competition and test-driven accountability. The official intentions of PISA, as cited earlier in this chapter, can easily be endorsed. No one can disagree with the need to ascertain that young people develop the knowledge, skills and competencies needed to face the challenges as citizens of the future. But the underlying economic and political ambitions behind the OECD-driven PISA project are often ignored or under-communicated. Even researchers in the PISA project seem not to realize (or accept) the overall political/economic aspects of the project. Many national reports do not quote the key statements that describe the normative intentions of PISA. Maybe they feel embarrassed by the claims being made? The inherent difficulties in measuring what PISA asserts that it measures are seldom realized. The road from the brave intentions to the actual test instruments and published data is long and murky. This chapter has pointed to some of the problematic issues in this process. This relates to the selection of subjects, (and of ignoring other subject). Fundamental problems are also inherent in the development of an international, fair test, which by necessity leads to context-free items. Further complications arise when items are to be translated to other languages. In this chapter and elsewhere (Sjøberg, 2007) I argue that it is not just problematic to live up to the intentions laid down in the overall statements of PISA. I argue that it is in fact a “mission impossible”. The public, media and policy makers, however, often take the PISA scores and rankings as given facts. They trust that the experts know what they do, and that the numbers are objective and neutral measures. They trust that PISA scores are valid measures of the total quality of their education systems. No test is better than the items it consists of. The secrecy over most PISA items makes critique and scrutiny from the academic community and the public difficult. Many of the published PISA items have met serious critique, both for its contents and for its language and relevance. Translations into the many different languages have only to a limited degree been examined, but it is easy to find flaws and even substantive changes and mistranslations. More research is needed here. The problematic and not very transparent use of statistics receives considerable critique. Suffice it to note that the statistical procedures leading from individual test scores to the published population parameters, like PISA mean scores, are seriously challenged. Kreiner and Christensen (2014) write that their findings “do not support the claims that the country rankings reported by PISA are robust.” In the analysis of the PISA 2015 data, the procedures were changed, in part to meet this criticism. This caused the resulting PISA scores of some countries changed dramatically, much more than deemed educationally possible for a three year period. The details of these discussions are only for specialists in 685

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psychometry, and not for a chapter like this. But it indicates the danger of just accepting PISA scores as given and unproblematic. There seems to be little attention to the fact that many of the results of PISA are at odds with what educators recommend as well with what politicians propose as medicine to improve the quality of schools. Many politicians want to catch up with the PISA winners, but to do so, they often prescribe measures that are the opposite of what these winners actually do. Moreover, the PISA-winners are actually doing very different things, so this opens for choosing examples that fit the policymakers own priorities. There is a need to address seriously these paradoxical results. If one really believes in PISA, one has to accept and to address also some of these intriguing findings. PISA has a profound influence on educational policy in many countries, and this is indeed the clearly stated intention behind the project. It is, however, obvious that PISA results are used selectively, misused and even distorted for political purposes in many countries. The reference to PISA to justify and legitimize educational reforms is widespread. This influence ought to be better researched and scrutinized. PISA is in essence a political project, a perspective that often falls outside the agenda of the educational research community. The recent expansion of PISA into schools and school districts, kindergarten, adult education and education in developing countries needs to be followed with great concern, likewise the close connection between PISA/OECD and global, commercial actors like Pearson. Large resources are used to run the PISA project and to produce their reports and publications, but critical research is scarce and not well funded. A key aspect of the academic ethos is to provide a critical voice, and to question and challenge conventional wisdom. Given the great political and educational importance of PISA, there is a strong need for critical and independent research. This brings us to a most important concern: critique of PISA may be risky business. The research communities in many countries are currently under the pressure to get funding and support for their activities. External funding has increasingly become important, also for public universities. For promotion in this system, the track record of the ability to get contracts and win bids has become an important aspect of an attractive CV. When positions are advertised, the track record of earning external money is important, also in the criteria for a successful application. Many academic institutions have staff that depends on temporary contracts with external funding. The funding for free, peer reviewed critical research, is limited, and often under pressure. More funding is available for contracted and commissioned research, from governmental and ministerial sources as well as from private interests. Academic freedom and the basic ethos of science and research are under increasing pressure. Many universities and their departments are run like companies, and the bottom line on the budget trumps the academic ideals. Large contracts depends on winning tenders and bids. Balance sheets and bottom-line thinking has become part of the governance, often with a professional leadership with external board members, representing the “users”, not elected by academic peers.

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In such an atmosphere, the leaders and staff often exercise a form of self-censorship, not wanting to upset or criticize the interests that sit on the funding. The ILSAs (International Large Scale Assessments), in particular PISA, provide solid funding for many academic institutions. It becomes important to keep a close relationship with the funding agencies, in this case the governments and the ministries of education and research. It is important that people (researchers, teacher unions) who are critical and skeptical towards PISA have thorough knowledge about the project and the other PISA-like studies mentioned in this chapter. Data never talk directly and “for themselves”, but need to be selected and put together to produce and argument or to support a stance. One may in fact also use PISA statistics and indicators to tell “other stories” than those usually presented in the media, often well prepared by the organizers. Given the enormous amount and variation of data from PISA, one may construct widely different stories about success as well as failures. Widely different stories may be told; stories that are equally “evidence-based” as those too often told.

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Education Governance by Numbers1 Daniel Pettersson, Sverker Lindblad and Thomas S. Popkewitz

Abstract

Our interest is on historically how numbers become a preferred mode of telling the truth about schooling, teachers, pupils, and their relation to society. Numbers are here parts of communication systems whose technologies create distances from phenomena by appearing to summarize complex events and transactions. The seemingly technical appearances of the numbers enter into cultural realms that are never merely numbers but codifications and standardization of what are to constitute ‘reality’ and planning which affect several activities taking place within education. The different activities inscribe rules and standards by which experiences are classified, problems located, and procedures given to order what is ‘seen’, thought about, and acted on. We perform this task by especially discussing the role played by international, regional and national assessments in promoting a reasoning based on numbers affecting educational governance. Keywords

educational reasoning, history of education, large-scale assessments, educational governance

1  Parts of this text have also been published in: Pettersson, D., Popkewitz, T. S., & Lindblad, S. (2016). On the use of Educational Numbers: Comparative Constructions of Hierarchies by means of Large-Scale Assessments. Espacio, Tiempo y Education 3 (1) 177–202; Pettersson, D., Popkewitz, T. S., & Lindblad, S. (2017). Into the Greyzone: Agencies betwixt and between governmental policy, research and practice? Nordic Journal of Studies in Educational Policy 3 (1) 29–41. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_30

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Daniel Pettersson, Sverker Lindblad and Thomas S. Popkewitz

Transforming Uncertainty into Certainty for Managing Expectations and Chance

When Durkheim laid the foundation to his interpretation of sociology in the late 19th century he started out by saying that social facts must be considered as things (Durkheim 1894/1938). Consequently, he placed the social science in a perspective of objectification well known within the natural sciences. However, the claim by Durkheim is ambiguous. It can be understood either as a statement of reality or as a methodological choice. In other words, social facts are things, or social facts must be treated as if they were things (for a discussion on these matters see Desrosières, 1998). One way of treating social facts as if they were things is to transform what is observed as social facts into numbers. In that, you make social facts measurable, calculable, coherent, and maybe most importantly – you can manage expectations and chance. Thus, numbers help manage the future due to transform uncertainties into probabilistic certainties. Interpreted in this way, numbers can consequently be seen as socially constructed technologies for transforming uncertainty into certainty. This observation is not only true for the handling of social ‘facts’ – it is also certainly true for handling educational ‘facts’. In this chapter, we will historicize on how numbers came to be a natural way of ‘seeing’ education, but not only that – we will also elaborate on the notion that numbers are today necessary for understanding education as well as making education intelligible within the prevailing educational discourse. By that, we come the other way around from the Durkheimian claim: numbers within education started out as a methodological choice, but eventually became the very essence in statements of educational reality. In this we elaborate on a hypothesis: numbers are socially constructed technologies for transforming uncertainty into certainty for managing expectations and chance. Basically, this is however a technology that will not work without language. In this we especially acknowledge Kurt Danziger’s (1997, 2008) interest in – not what language means, but what languages does. Language here becomes integrated with technologies enabling humans to perform tasks of collecting numbers representing phenomena of interest and as such transforms numbers into statements of reality. In this manner numbers transgress uncertainty into a language, or a voice, of certainty. A voice that according to Bruno Latour (1988) first talks unsure, then turns into advices, and finally orders. Upholding this function, numbers have disseminated into more or less all sectors of human life (cf. Rose 1998 on psychology). In this regard Ian Hacking’s (1983) notion on ‘making kinds of people’ becomes important. Numbers are not only useful for measuring – numbers also ‘make kinds of people’ in terms of instantiating varieties as prerequisites for both ‘outside’ understanding as well as ‘inside’ understanding among groups of people. Our chapter primarily discusses two phenomena on an overall level – educational comparisons and data usage – and how they developed in parallel and inspired each other into a specific technology described as a technology of distance (Porter 1995). Firstly, we claim that comparisons and data usage are embedded in a specific style of scientific reasoning (Hacking 1992) that becomes inscribed in social planning, within which numbers are never merely numbers. They also embody cultural theses about differences–, for instance

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they create perceived differences between people. In relation to this we raise questions on why the use of educational numbers has become self-evident and naturalized. Secondly, we discuss the relation between education and the specific technology, framed by ideologies on science, modernity and meritocracy, understood as a selection to different and hierarchical positions in society by means of education performances. From this point of view education can be given a meritocratic meaning (cf. e.g. Bourdieu 1971), and numbers become the way to assess and measure educational performances’, which is then the base for the meritocratic selection. We discuss these issues by highlighting the development of international large-scale assessments (ILSA) in terms of what makes them comprehensible in the contemporary discourses, but before that we will start out by presenting some scientific and societal changes being particularly responsible for numbers to become intelligible.

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Objectivism – Constructing Certainty

Normally when locating the development of modern science in time, we note that it happened somewhere around the 16th century and up to the early 19th century. The French historian Alexandre Koyré (1968) started to discuss these changes as a revolution, saying that it was the most profound transformation of human minds achieved since Greek antiquity. According to Koyré, this revolution was so profound that for centuries human culture was unable to grasp its bearing or meaning. The importance of scientific development is also emphasized by the English historian Herbert Butterfield (1965), who states that the scientific revolution has outshone everything since the rise of Christianity and reduced both the Renaissance and the Reformation to mere episodes in history. He concludes in that the scientific revolution is in fact the origin of modernity and modern mentality (for a discussion on these matters, see e.g. Shapin 1996). But why is the scientific revolution of such importance for understanding the role that numbers came to play in the governing of education as well as other sectors of the society? Historically, science was considered heretical. Instead, religion, and to a lesser extent the monarch, were seen as the cultural and moral authorities to decide what was true or false. Gradually, science occupied this position, and took over to define ‘reality’. This started out with scientists like Galileo, Descartes, Huygens and Darwin, who began to question the Aristotelian cosmos sanctioned by the church. They did so by using a specific technology, which can be called a ‘mathematization’ of the study of motions (Shapin 1996). Mathematization grew to be the method with highest legitimacy for investigating the natural order. It eventually established a dichotomy between what was considered subjective and objective. Thenceforward, objectivism developed into the highest order in deciding what was true or false. Before addressing objectivity, the prevailing historical system of making decisions had been highlighted as far too subjective to gain authority or legitimacy. Now, the mathematization method containing numbers was perceived as more objective and the ultimate authority for deciding falsehood or truth (Shapin 2010). 693

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An early shift in this new way of using numbers to say something about ‘reality’ is Marquis de Vauban’s suggestion to the French king, Louis XIV, of an annual census in 1686 for counting his subjects: Would it not be a great satisfaction to the king to know at a designated moment every year the number of his subjects, in total & by region, with all the resources, wealth and poverty of each place; [the number] of his nobility and ecclesiastics of all kinds, of men of the robe, of Catholics and of those of the other religion, all separated according to the place of their residence? […] [Would it not be] a useful and necessary pleasure for him to be able, in his own office, to review in an hour’s time the present and past condition of a great realm of which he is the head, and be able himself to know with certitude in what consists his grandeur, his wealth, and his strengths? (Cited from Scott 1998, p. 11)

What is shown is a shift in the reasoning about governing to one in which collected data is used to provide the monarch with important information. Before the scientific development of using numbers to describe the natural state, knowledge about the state had to be collected subjectively by the king or his administrators. In this new way of reasoning, numbers could be collected and calculated for different purposes. Scott (1998) states that certain forms of knowledge and control require a narrowing of vision and that censuses provide this. One advantage of a narrow view is that it brings certain aspects into sharp focus and helps to make sense of an otherwise complex and unwieldy reality. A further advantage is that it highlights some aspects of reality and exaggerates their legitimacy, which in turn makes them even more susceptible to careful measurement and calculation. Consequently, what we measure is coupled with how we interpret ‘true’ reality. As such, what we choose to measure tends to constitute reality. However, quantifications and measurements of reality cannot just be seen as a social construction of reality, but also as a specific technology of governing from a distance (cf. Porter 1995). The introduction of mathematization and numbers into the field of governing meant that the scientific revolution could also be discussed as a change in governing. The technologies that were developed and used in science now also interacted with society. Mathematization and numbers changed society in profound ways, e.g. by making the connection between science and society institutionally stronger and changing people’s attitudes. Using science and numbers to govern became common sense. As such, ‘facts’ and ‘truths’ had to be based on science and science was usually described as resting on a strong objective foundation of quantifications and measurements which transformed uncertainty into certainty with strong social legitimacy.

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Recombining Science and Administrative Practices: Managing Expectations and Chance by ‘Statistics’

Modern statistics derives from a recombining of science and administrative practices that initially were far apart (Desrosières 1998), which was made possible by the scientific revolution and the development of the governing of the state in what was considered more modern ways. First of all, for making statistics a useful science in describing the state and its population the calculus of probabilities had to be developed. This was more or less sorted out already by the end of the 17th century by scientists like Huyghens and Pascal, but also a methodology for estimates of disparate empirical observations had to develop (the theory of errors), and this was not in place until the mid 18th century (Desrosières 1998). After these 100 years of development, mathematization and numbers during the 19th century could develop into an intelligible scientific practice of statistics that came to be dominant within both state governing and social- and natural sciences, even though both probability and the theory of errors had been ignored for a long time by several parts of state administration. Nevertheless, by the end of the 18th and the beginning of 19th century, nations started to use numbers more regularly, which can be seen in the formation of specific departments within the government collecting data for governing reasons (e.g. Sweden in 1756 and France in 1800, see Desrosières 1998). Within the use of numbers for governing reasons, Scott (1998) proclaims that this practice leads to ‘state simplifications’, said to have at least five characteristics: Most obviously state simplifications are observations of only those aspects of social life that are of official interest. They are interested, utilitarian facts. Second, they are also nearly always written (verbal or numerical) documentary facts. Third, they are typically static facts. Fourth, most stylized state facts are also aggregated facts. Aggregated facts may be impersonal (the density of transportation networks) or simply a collection of facts about individuals (employment rates, literacy rates, residence patterns). Finally, for most purpose, state officials need to group citizens in ways that permit them to make a collective assessment. Facts that can be aggregated and presented as averages or distributions must therefore be standardized facts. However unique the actual circumstances of the various individuals who make up the aggregate, it is their sameness or, more precisely, their differences along a standardized scale or continuum that are of interest. (Scott 1998, p. 80, emphasis in original)

Scott exemplifies how these ‘state simplifications’ work in terms of how the government attempts to create a terrain and a population with those characteristics that will be easiest to monitor, count, assess and manage, but this event could not happen without the development of the science of statistics in which managing expectations and chance already from the beginning was in focus, and within the use of statistics for governing reasons was a prerequisite. Normally, the development of statistics is described in the opposition between German descriptive statistics and English political arithmetic. This description is not totally accurate due to that it leaves out important acknowledgements on how numbers have been used 695

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historically in e.g. Egypt and Rome for governing reasons, however not framed within a statistical thinking. The German descriptive statistics can be summoned in that they tried to seek the state of the art at a given moment by combining expressions of numerous features such as climate, natural resources, economic organization, population, laws, customs, political systems and so on (Desrosières 1998). As such, statistics in the early German interpretation to a large extent came to be equivalent to collecting vast material of data for explicit governing reasons. The data collected was never properly investigated and tabulated or seriously used for managing expectations or chance. Instead, the numbers could either be read in a column – meaning comparisons of a single variable between countries – or in a row seeking to find the totality of a nation (for a discussion on these matters see Desrosiéres 1998). German statistics were distinguished from the English political arithmetic by predominantly reading the rows, thereby never distancing themselves from the state; thus, statistics became just another way of explicitly governing the state. Instead, during the 1660s in England, the restoration of the kingdom formed a specific situation in which the state came to be seen as part of society and not its totality as in the German states. This situation created a way of reasoning about how numbers could be used for governing purposes that differed from the German way. Instead of seeking the totality, numbers came to be used for gaining knowledge, but most important for managing expectations and chance by tabulating on the numbers. In this, objectification took place which involved three important stages: to institute and keep written records, to scrutinize and assemble these records according to a predetermined grid, and finally, to interpret them in terms of ‘numbers’, ‘weights’ and ‘measures’. Desrosières (1998) emphasize these acts as most important for the development of the ‘modern’ state. To keep written records of baptisms, marriages and burials became in this linked to determining a person’s identity and came in the beginning to be the basic act of all statistical work implying definite, identified and stable unities. These records came to be obligatory during the 16th century in several Northern European countries. The records were then used for calculations for resolving concrete problems. Through this the difference from German statistics gets clear: Political arithmetic was not a theory constructing an overall, logical description of the state in general, but instead it was instituted as ‘practical knowledge’ offering its services to the government (Desrosières 1998). In the words of Desrosières (1998) this developed into different trajectories between the German and English context instituted a new role – the role of experts: “Thus a new social role took shape: the expert with a precise field of competence who suggests techniques to those in power while trying to convince them that, in order to realize their intentions, they must first go through him. These men offered a precisely articulated language” (Desrosières 1998, p. 24).

One of the reasons why the English political arithmetic took another course than the German statistics has according to Desrosières (1998) to do with the fact that the development of a liberal ‘modern’ state in England instituted limits for personal freedom which made

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vast direct surveys impossible. Instead, the political arithmetic had to develop indirect methods and roundabout calculations which came to be most fruitful for the development of modern statistics. This framing of what was possible to measure and from that make calculations for managing expectations and chance led to the development of calculating probabilities as well as adjusting these probabilities in relation to probable error. Numbers have achieved an unmistakable power within technologies of government in the ‘modern’ state. Nikolas Rose (1999) distinguished four sorts of political numbers: Firstly, numbers determine who holds power and whose claim to power is justified. Numbers in this way become part of the mechanism of conferring legitimacy. Secondly, numbers operate as ‘diagnostic instruments’ within the ‘modern’ political reason. Thirdly, numbers make modern modes of government both possible and judgeable. Possible, because they make up the object domains upon which government is required to operate; judgeable, because rates, graphs, trends, tables and numerical comparisons have become essential to the critical scrutiny of authority. Fourthly, and finally, numbers have become indispensable to the technologies through which government is exercised. From these four sorts of political numbers Rose conclude in saying that the relation between numbers and politics is reciprocal and mutually constitutive, our images of political life are shaped by the realities of our society that numerical technologies appear to disclose, meaning that numbers like other ‘inscription devices’ constitute the domains they appear to represent, and finally, whilst numbers seem indispensable to politics, they also appear to depoliticize areas of political judgement. In this the last saying by Rose lies an important observation. The specialist knowledge and the professional techniques associated with numbers creates a situation in which a technicization of politics is made not only possible, but also intelligible. However, this rise of numbers within science and governing is not fully explaining the role numbers came to play within education and the educational strives that came about with modernity. For understanding the exceptional importance played by numbers within education we have to elaborate on one of the most important prerequisites attached to education within modernity – the role of meritocracy and how to legitimate selections.

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Constructing ‘Kinds of People’: Modernity, Meritocracy and Objectivity

The emergence of the merit tied to individual capabilities and qualities is an invention that replaces the manners and gentlemanly conduct as a way of thinking about truth and competency (Sapin 1994). Reasoning about merit, however, is not unique to the modern societies although it was embedded in different systems of reason that did not have notions of individuality, agency, and the temporality of progress. Historically, societies had tradeoffs made between merits, seniority, heritage, and divinity’s given orders in organizing the social order (Neves 2000). What was brought into view was a notion of modernity that gave individuals their own history and the capacity of development that enables the idea of 697

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merit. What became apparent is that in the emerging modern society differences could no longer be legitimized with references to birth, rank, or economic preconditions. What was also evident was that in the 19th century a reasoning evolved being suspicious of privilege therefore meritocracy was introduced as a safely elitist form of democracy (Porter 1995). Hence, relationships between the individual and society had to be rewritten. In modernity, reasoning on meritocratic selection is normally justified with references to equality of life-chances. This is often interpreted in terms of individual’s having the same talents and desire to make use of them should have the same chances in life. The only hierarchy that can be accepted is based on meritocratic ideas aggregated from evaluations of the performance of individuals. Consequently, inequality is then accepted on who gets access to education and social positions, but only if this is based on merits. Meritocracy is as such in many ways a both problematic and complex ideology. Already Michael Young in his book The Rise of the Meritocracy from 1958 and many after him have pointed out problems associated with meritocracy (e.g. Bourdieu 1971). These descriptions are often tied to the many unspoken assumptions and styles of reasoning (Hacking 1992) that meritocracy rests on, such as the conceptualization of talent/intelligence, the ability to discern what is essential knowledge, skills and abilities, whether these are measurable – preferably by means of standardized tests – and if they can be made comparable. Others have criticized the meritocratic technology because it is not able to maintain the meritocratic ideal, that new hierarchies are established and that certain groups are systematically disadvantaged and discriminated (Bell 1972). In sum, it can be stated that the meritocratic technology affects and regulates, almost as a gatekeeper, the entrance, the passages and the outputs in education and labor market (cf. Forsberg 2006). Within the education system this can be highlighted through administrative and pedagogical systems designed for assessment, evaluation, documentation and comparisons of student achievement. In other words, meritocracy as a technology combines two ideals: equality and competition. In this perspective, meritocracy can be conceived as a just injustice or a just inequality (cf. Forsberg and Pettersson 2015). In the following sections, we are emphasizing the institutionalization of a meritocratic reasoning within a field of comparative educational assessments, which we consider as a specific technology for organizing education. But before that we have to describe how comparisons and data usage came into the field of education establishing this specific technology.

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Techniques Trusting Numbers

For understanding much of the development of education during the 20th century: “One cannot understand the history of education […] unless one realizes that Edward L. Thorndike won and John Dewey lost” (Lagemann 2000, p. xi). There is a lot of different, but often interrelated factors responsible for this development – e.g. an acceptance of numbers for

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making claims on the ‘truth’, a fast institutional growth of educational institutions but also educational research with an interest in comparisons and data usage (Stigler 1992, cf. Hacking 1992), a supremacy of meritocratic values in modern societies and the constant need to legitimate these by “objective” and “neutral” research (Smyers and Depaepe 2010, cf. Porter 1995). The American educationalist Thorndike embraced the method of testing and the use of statistics was central, so was also the belief that everything in life can be measured. This was at the time expressed in terms like: “whatever exists at all, exists in some amount […] anything that exists in amount can be measured […] measurement in education is in general the same as measurement in the physical sciences” (McCall 1922, p. 3–5). Statistics as such came to be both an academic discipline of education and a part of the broader educational development in how to organize education and stage schooling. The growth of scientific statistics as a dominating reasoning creates beliefs that the more data we gather and the more comparisons we make, the more will we know. This use of comparisons and data within statistics carries a number of presuppositions: that reality can be represented in numbers, that it can be controlled and that expectations and chance can be managed. In times of social turmoil moral, progressive and scientific campaigns appeared to ameliorate bad social conditions. In particular, this is envisioned within social science, which during this period took an empirical turn in order to understand general social processes. By turning into a more empirical approach social science could seemingly distance itself from the moral and progressive value laden, social activist roots and by that give itself an appearance of neutrality. Consequently, the empirical turn created an opportunity for social science to act as perceived neutral in a manner before more connected to natural science. The empirical turn lead to the emergence of the new scientific branch of statistics. Statistics create facts about social life and became part of the societal change that traversed different sectors like economy, statecraft and culture (Poovey 1998). Statistical comparisons also create recognition of differences between nomenclatures as a problem that must be eliminated. In doing so a grid can be constructed that appears to be valid and unresponsive of national contexts or time. Hence, information about contemporary taxonomies is preserved instead of dissolved. This view, discussed by Desrosières (1991), also marks a clear rupture with the more classical ways of social science where numbers were used to describe things that exist independently of the conventions establishing them. With the entrance of a new scientific and political way to use numbers it becomes evident that coding creates equivalence. The act of coding came to construct equivalence classes between diverse objects, and the class more than the individual objects came to be judged and described. In that way objects, through the process of constructing equivalence classes, were made comparable. The effect was that the individual was lost in favor of overall descriptions and numbers were then used for describing overall emphasis more than an emphasis on the individual (cf. Igo 2007; Lemann 1999). However, the coding to find equivalence also provides a tight link between political and cognitive dimensions. One of these tighter links can be observed in the 19th century when equity and equivalence appear as prescriptive and descriptive aspects of disciplines. Initially, comparability and equivalence 699

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between objects were less a question of knowledge and more of justice regulated in e.g. laws governing market exchange and as such more focused on quality aspects. Quantification through numbers emerged for separating the act of political management of people from the scientific management of things. In the evolution of this separation, transcendence is taking form concerning the contingency of particular cases and circumstances to things that hold together and displays qualities of generality and permanence. The development raises a lot of questions, one of which is if these objects really are equivalent, or, maybe more appropriate, who decides to treat these objects as equivalent, and why? As such numbers can be seen as a technology of distance used as a claim of objectivity instantiated by moral and political discourses (Porter 1995). All kinds of quantified knowledge are in that respect artificial through creating uniformity among different qualities of things, uniformity that gives social authority to the interrelation of science and policy. Numbers became visualized as social facts whose objectivity was important in the making of citizens in the 19th century. Consequently, numbers are thought as a social technology that instantiate consensus and harmony in the world. The uniformity given by numbers brings as such order in social life by regulating relations (Rose 1999). However, while numbers “act” as real, they embody implicit choices about “what to measure, how to measure it, how often to measure it and how to present and interpret the results” (Rose 1999, p. 199). In sum, it can be stated that for understanding qualities of governing we first need to consider numbers as defining a problematized space where subjects and objects are stabilized. Numbers seem technical, objective and calculable and embodying the idea of giving all equal chances and representation. Numbers standardized the subject of measurement and assessment but also the act of exchange so that they were no longer seen as dependent on the personalities or the statuses of those who performed the measurements or assessments. The faith in numbers in social affairs today is so markedly part of common sense that it is possible to talk about “transparency” in governmental social affairs and even personal relations can be discussed through statistical charts and graphs. Making government “transparent” have become an act of democratic modes of acting for ensuring that everybody “knows” how decisions are made. In that sense, numbers have become part of a discourse about guaranteeing democracy.

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Early Institutionalizations of Educational Comparisons and Data Usage

The field of education was ready to embrace the empirical turn, statistics and the importance of numbers due to that there for quite a long time was an internal discussion about the importance of comparisons and aggregation of numbered data for developing education and educational performance. The French scientist Marc-Antoine Jullien was one of the first to construct a methodology for comparisons using numbers that: i) separated the empirical field of observation into its constituent parts, ii) devised techniques of inquiry,

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and iii) used formal models of analysis in an attempt to explain how schools functioned (Gautherin 1993). In 1817, Jullien tried to compare educational establishments throughout Europe by setting up a Special Commission on Education and an Educational Institute publishing Educational Newsletters (Brickman 2010). As part of the project researchers were sent to different countries to investigate educational systems. Apart from Jullien’s ideas about a search for general principles and the creation of international agencies working with numbered comparisons, the nineteenth century was dominated by men appointed by their governments to develop internal education (Holmes 1981). Another practice evolved simultaneously and parallel to governmental interest in numbering education into data which fostered a specific discourse and as such created a specific reasoning which can be recognized in different ways but one is an increasing interest in arranging international exhibitions and scientific congresses. One example of this is the first International Statistical Congress which was held in Brussels in 1853 in which education was recognized as an interesting area for statistical comparisons. However, many of the studies conducted in the late 19th century was national in nature although some did focus on international comparisons (Smyth 2008). In parallel to the scientific development the growing authority of data in governing education systems was mostly influenced by the use of data in the US. The Department of Education was created in 1867 and later reorganized as the Bureau of Education. The agency’s main task came to be to collect and disseminate educational statistics although the data was also seen as a catalyst in the improvement of education (Lawn 2013). When an exhibition was held in Paris in 1878, the US was able to produce a variety of reports using educational data, which in turn influenced the future of comparisons (Lawn 2013). Especially important was the numerical data visualized as graphs and diagrams. Graphs and diagrams could store large amounts of data and make explicit claims on data relations that were easy for people to grasp. These images were able to “speak for themselves,” as Lawn (2013) puts it. The statistical data that was displayed in graphs and diagrams was also standardized, thus creating a new language and interpretation of society (Lawn 2013). The practice of using statistics and presenting educational figures in graphs and diagrams spread rapidly and became part of the educational language. In Porter’s (1995) words, using the “language of quantity” has the advantage of being “the technology of distance” (a.a. p. ix) and a decision based on numbers has at least the appearance of being fair and impersonal.

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Comparing, collaborating and learning: The Manifestation of Comparative Education

The interest in collecting educational numbered data in the late 19th century increased and led to systematic comparisons becoming relatively common. Examples can be found in governmental organizations such as the U.S. Bureau of Education (1867), the Musée Péda­ gogique in France (1879), the Office of Special Inquiries and Reports in London (1895), and 701

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the Zentralinstitut für Erziehung und Unterricht in Berlin (1915) all collecting numbered data in order to develop education (Brickman 1966). In 1900, the comparative educationalist Michael Sadler delivered a speech called How Far Can We Learn Anything of Practical Value from the Study of Foreign Systems of Ed­ ucation? This signaled a new era of comparing educational systems – a period in which researchers like Isaac Leon Kandel, Friedrich Schneider, Nicholas Hans and others laid the foundations and built structures for the scientific field of comparative education. In the first decades of the 20th century monographs, yearbooks, statistical compilations, conferences, instructions, and discussions about practical applications of comparative education started to multiply. Even though statistical data was evident during this period the foundation of comparative education was mainly rooted within humanities, but eventually the scientific community started to make arguments for stronger educational planning and the development of means for reliable predictions (Noah and Eckstein 1969). Hence, independent organizations were developed in order to compare education provided by different nations using available data, such as Institute of International Education in New York (1919), the International Institute of Teachers College, Columbia University (1923), the Bureau of International Education (IBE) in Geneva (1925) and the Institut International de Coopération Intellectuelle in Paris (1925) (Brickman 1966). Connected to these institutes were also a variety of scientific journals, such as the Educational Yearbook from Teachers College, Columbia University, edited by Isaac Leon Kandel between the years 1925 and 1944 having a major impact in the areas of comparative and international education; the Year Book of Education (1932–1940) published by the University of London; the Annuaire International de l’Education et de l’Enseignement issued by the International Bureau of Education between the years 1933 and 1939 (Brickman 1966). Of particular importance was also Kandel’s seminal book Comparative Education (Kandel 1933). After the Second World War, comparative education developed in somewhat different trajectories. Science at one level came to develop into what can be called “big science” more organized and funded by states and new collaborative international agencies. This development required large groups of scientists and thus produced a new kind of science that did not exist on this scale prior to the war. What became evident was that scientific facts produced within this environment further came to emphasize on comparisons and numbered data was collected on a more world-wide basis, creating science with explanatory values adopted for universal use. Some of the old institutions were revitalized, but new ones appeared like UNESCO (1946), the Institut für Vergleichende Erziehungswissenshaft in Salzburg (1946–1953), the Pädagogische Arbeitsstelle in Wiesbaden, later in Bonn (1947), the Hochschule (later Deutsches Institut) für Internationale Pädagogische Forschung in Frankfurt-am-Main (1949), the UNESCO Institut für Pädagogik in Hamburg (1951), the Center of Comparative Education at the University of Ottawa (1954) and the Research Institute of Comparative Education and Culture at the University of Kyushu, Japan (1954) (Brickman 1966). In short it can be said that comparisons are a historically well-known fact. After 1900 the scientific field of comparative education strengthened and was able to address questions

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concerning methodology issues, institutional organization, publishing of journals and seminars discussing how and what to compare. The governmental collection of educational numbered data developed in parallel to the scientific process. At first it was mostly descriptive data relating to different educational systems for governance reasons although there was later a shift towards a more knowledge output-based discourse (Landahl and Lundahl 2013). These parallel processes of scientific development, a shift into “big science”, and governmental collection of numbered educational data (Lawn 2013) intertwined and created a specific style of reasoning on education that made it possible to later discuss and stage large-scale assessments of student achievements.

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Things are Coming Together: The Phenomenon of Large-Scale Assessments

Since the end of the nineteenth century the production of numbered data and comparisons starts to be used for bringing new visions of the social and economic world. The new construction of epistemic references for defining “reality” with the help of facts perceived by numbered data is linked to the creation and management of the self-defined ‘democratic’ state. Numerical data also provided more than an ‘objective way’ of seeing reality, it ‘instituted’ reality by creating a ‘common cognitive space’ that could be both observed and described through data (Lussi Borer and Lawn 2013). This ‘common cognitive space’ has been framed by e.g. the reasoning on different international, regional and national assessments.

8.1 ‘Made-to-Measure’ We are deliberately using the tailor term ‘made-to-measure’ for introducing this part of our text dependent on that the term encircles the fact that the assessments we present below to extensive parts are customized for a specific ‘gaze’ on education (cf. Rose 1999). From our discussion above we can conclude in that data was gradually considered as a more objective way to understand ‘reality’ (Lussi Borer and Lawn 2013). One of the most important offspring of the development described was the creation of International Large-Scale Assessments (ILSA) of student learning outcomes. They were created using a vision that – if custom and law define what is educationally allowable within a nation – the educational systems beyond national boundaries could suggest what is possible educationally (Foshay et al. 1962). The argument was used in introducing a pilot study in mathematics not only describing the origins of an emergent field but also predicting an exceptional growth of comparative assessment studies (Owens 2013). This development will in the following be discussed by giving examples of different international, regional and national large-scale assessments. 703

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IEA: Constructing a Grid

The first organization formally instituted for performing ILSA is the International Asso­ ciation for the Evaluation of Educational Achievement (IEA). Already in 1955, a group of researchers had met to collaborate and learn about what they considered to be common educational problems. A well spread notion among various states on a desire for educational change prompted cooperation beyond geographical borders. This, coupled with a desire to increase measurement data, led to a proposal being brought to UNESCO for an international study of intellectual functioning (Foshay et al. 1962). The study differs from previous comparative studies in that it seeks to introduce an empirical approach into the methodology of comparative education, a field initially said to rely on cultural analysis (Foshay et al. 1962). The IEA embarked on the task and managed a pilot study (beginning in June 1959 and ending in June 1961) which concluded in that cross-national comparisons of educational performance could be made with comparable results (Foshay et al. 1962). Such findings were startling at the time, but even more important was the clear sense that researchers from different cultures and educational systems could agree on a common approach to test and evaluate (Purves 1987). In 1961, researchers from twelve countries met to discuss the pilot study. The study was considered a success and plans for another study in mathematics took shape. From the outset, it was agreed that the project should be a co-operative enterprise. The major purpose of the inquiry was to measure achievement in mathematics and to relate that achievement to the relevant factors in the home, school and society. In determining these factors, the investigation had to rely on the findings of previous research. The project called the First International Mathematic Study (FIMS) was said to represent an attempt to assess the efficiency or productivity of different educational systems and practices (Bloom 1969). After this first study, the IEA have performed a variety of studies on different subjects, time spans and periodicity (see e.g. Lindblad et al. 2015).

8.3

PISA: Developing the Grid

The Programme for International Student Assessment (PISA) study, a project of the Or­ ganization for Economic Cooperation and Development (OECD), is mirroring the IEA studies in many respects. Although OECD primarily has been concerned with economic policy, education has become increasingly important due to the fact that over the last 40 years education has been framed by an economic discourse related to human capital and “knowledge economy” (Pettersson 2008). Through statistics, reports and studies OECD has activated a ‘common sense’ in political decision making by saying that scientific ‘proofs’ are indisputable (Martens 2007). Martens argues that OECD’s greatest impact can be seen in its agenda with indicators and its role in constructing a global policy field of governance by comparison (cf. Grek 2009). Nóvoa and Lord (2002) state that comparisons may not be regarded as a method; instead it can in fact be seen as policy. The policy is driven by

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an expert discourse that, by means of comparative strategies, tends to impose natural or common-sense answers in national settings (cf. Pettersson 2008). While OECD serves national policymakers well with a comparable discourse in terms of statistics, it also provides them with a global policy lexicon concerning what education is and ought to be (cf. Pettersson 2014). PISA connects to the idea of the self-governance of active subjects, which expands governance into a system of individual self-regulation (Ball 2003). Even though PISA is both constructed and operates under a clear policy framework that is designed to improve future results, it is therefore not just a testing regime. PISA should also be seen in light of its ability to improve and attract economic and human capital investments. For policymakers, PISA is hence a two-sided coin in that it tests outcomes and attracts economic investment. In view of this, PISA can be said to have two functions – economic and educational – in international policy discourse (Pettersson 2008). As these two aspects are interwoven and strengthen one another, they can hardly be analyzed separately. Besides PISA, OECD has also staged and presented various other studies (see e.g. Lindblad et al. 2015).

8.4

Comparisons for Better Accuracy in the ‘Seeing’

Parallel to e.g. PISA and TIMSS, another kind of learning assessment also developed – regional assessments. In these assessments instruments were developed to assess and compare learning outcomes among nationally representative samples of students within a particular region. For Europe, the most salient organization conducting these studies is the EU with e.g. its knowledge assessment ESLC (European Survey of Language Competences). In collaboration with UNESCO two regional organizations: the Latin American Laboratory for the Assessment of the Quality of Education (LLECA) and the Southern and Eastern African Consortium for Monitoring Educational Quality (SACMEQ) perform assessments. Besides, the Conférence des Ministres de l’Education des Pays Ayant le Français en Partage (COMFEMEN) managing the assessment PASEC (Programme d’Analyse des Systèmes Educatifs de la CONFEMEN) in Francophone countries, conducts regional learning assessments. All these regional bodies spurred and developed important regional assessments with the support of international, regional and national experts, as well as with the help of national and international funding sources. The regional organizations are interconnected to both the methodology and the personnel involved in developing and conducting international tests. One example of this is when SACMEQ was established it was through a meeting between the Zimbabwe’s Minister for Education and the Director of UNESCO’s International Institute of Educational Planning (IIEP). On the meeting, they agreed on a major research and training project called the Indicators of the Quality of Education Study. The project resulted in a report written by Kenneth N. Ross and Neville Postlethwaite in 1991. Both Ross and especially Postlethwaite were prominent contributors within the IEA where they e.g. had cooperated in the late 1980s in the Reading Literacy Study (Postlethwaite and Ross 1992). When discussing these 705

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regional assessments, it is evidentially fair to conclude in that they all are involved and contribute to a specific reasoning on how to understand education and how to visualize education most consistent with how educational understanding has been formulated in assessments like e.g. TIMSS and PISA.

8.5

The Importance of Context: An Issue of Farsightedness and Nearsightedness

Over the years the prominence of ILSA, especially the ones conducted by the IEA contributed to the spread of a new form of assessments – national assessments (Kamens and Benavot 2011). These assessments of cognitive achievement, but sometimes also attitudes and behavior, were conducted under the auspices of the countries themselves, but also often with support from different NGOs and IGOs or international donor agencies. Also, the help with educating and disseminating assessment personnel within the IEA is important to acknowledge (Pettersson 2008). Different national assessments have been conducted regularly in history, but they have virtually exploded during the last 20 years (Kamens and Benavot 2011). This is due to that performance in schools is within the global educational ‘common sense’ increasingly judged on the basis of effective student learning outcomes. Hence, countries are developing a range of tools and techniques for evaluation and assessment in school systems as part of their efforts to improve their students’ outcomes (Rosenkvist 2010). At a first glance, these national assessments may appear somewhat identical, but in fact there are often substantial differences in implementation, use and design. The differences mostly arise from the fact that assessments are political phenomenon reflecting the agenda, tension, institutional norms and the very nature of power relations between different internal political actors (Kellaghan et al. 2009). Within the report Strong Foundations: Early Childhood Care and Education (Encinas-Martin 2006) a preliminary overview of national assessment activities is provided. In a UNESCO follow-up study, Benavot and Tanner (2007) analyze this statistic more thoroughly, concluding that national learning assessments have become a common feature of national education systems around the world. Countries performing at least one national assessment have risen steadily over time, from 65 countries (1995–1999) to 111 countries (2000–2006). The subjects assessed in national assessments are said to be predominantly curriculum-based and subject oriented. Broken down into five major subject categories, the report (Benavot and Tanner 2007), shows that mathematics and language are by far the most prominent subjects evaluated. This not only reflects the strong emphasis on mathematics and language in national curricula worldwide, it also shows the centrality in international assessments and educational discourse. Half of the countries assess learning outcomes in science and almost two-fifths assess learning in social science. One-fifths in foreign languages and nearly the same is true for other subjects like art, physical education, problem solving, life skills, visual literacy, coloring, cognitive behavior and music. It is also shown that there has been

Education Governance by Numbers

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little change over time in the prevalence of assessed subjects, except foreign language which have gained and social science which have lost the same prominence.

9

Education Governance by Numbers: The Double Gesture of ‘Seeing’

Our chapter acknowledge an historical tradition within education to compare and use data that evolved into a specific technology for framing education with a centrality of numbers and by that created a specific ‘seeing’ on education. This could happen due to societal historical connections to reasoning about modernity and meritocracy, which were considered as central in the development of the state and society. Porter (1995) is making an argument about that the reason that numbers came to be central in the development of society had to do with that numbers are perceived as ‘objective’ and as such ‘neutral’, but in reality, this is in manifold respect false, and even contradictory. Instead, numbers should be perceived as a technology of steering and managing society and the state, a technology based on connotations of ‘objectivity’, but also as a technology of distance and neutrality. What we are making an argument about is connected to Porters statements. We state that comparisons and the use of numbered data for describing education dependent on parallel societal processes, in science, society and state, came to be transformed into that numbered data on education came to be perceived as education per se. This development can be described in several aspects, but we are primarily describing it through emphasizing some historical comparative and data aggregative collaborations within science and governmental organizations and later the growing importance of transnational agencies and international, regional and national assessments. We have exemplified different spaces for knowledge acquisition as well as the expansion of tests at all levels. In this we noticed that how the different knowledge assessments on different levels are linked to each other are not that well studied. Some researchers are highlighting the growth of international large-scale assessments as an explanation for the expansion of regional and national assessments (Kamens and Benavot 2011). However, we believe that they should be considered as parallel processes embedded within a reasoning domiciled in today’s use of numbers and how this is connected to how concept like modernity and meritocracy is conceived. The manifested partnerships and cooperation’s at national, regional and international levels exhibit an almost rhizomatic structure which allows for a variety of usage of data, comparisons and assessments. At the same time, there is closeness through the linking of spaces for cooperation and exchange of knowledge and experience that administrators, researchers and policymakers are involved in. Consequently, there is room for both borrowing and lending and with opportunities to learn from elsewhere and transfer of policies and programs for the measurement of performance (cf. Steiner-Khamsi 2004). Our argument on comparisons and the usage of numbered data within education show interlinkage between research and policy. This interlinkage led to a specific formulation of 707

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Daniel Pettersson, Sverker Lindblad and Thomas S. Popkewitz

a technology in which considerations like comparisons, use of numbered data, statistics, meritocracy and ideas about modernity play a crucial role. The examination of this development was on the style of reasoning. The arguments we put forward is the principles to organize education but also how one should act and think of solutions as important to contemporary issues of education. We started out this chapter by proposing a hypothesis: numbers are socially constructed technologies for transforming uncertainty into certainty for managing expectations and chance. When we now are closing the chapter, we conclude in that the hypothesis to some extent holds true. Numbers have in the historical and in the contemporary educational discourse been used for transforming uncertainties into certainties. This practice has been instantiated within education with the help of statistical legitimacy transformed into different assessments. These assessments have developed from out several trajectories, but most important have been for managing future expectations on education as well as for managing chance. In this we note the double gesture of ‘seeing’. The specific ‘gaze’ (cf. Rose 1998) on education – in terms of transforming uncertainty into certainty with the help of numbers – have developed for managing expectations and chance, but simultaneously this ‘gaze’ also create and frame the ‘seeing’ on what is possible from this ‘gaze’. As such, numbers create a double gesture of ‘seeing’ education – first it is a ‘seeing’ for observing education and second it frames what becomes possible to observe. Education governance is as such what the numbers enables it to be.

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Education governance in times of marketization The quiet Swedish revolution Linda Rönnberg, Joakim Lindgren and Lisbeth Lundahl

Abstract

In this chapter, we focus on how education governance can be conceptualized and understood in a context of far-reaching marketization and privatization. We address the challenges and limitations of (political) education governance in times of educational marketization. We argue that the Swedish case is a good starting point for such analytical exploration, since Sweden has experienced quite a far-reaching transformation in this regard, from a strongly centralist and state-led education system to a dispersed, multi-actor and marketized education system, which may be of relevance and importance for additional theorizing in this area. We show that few current political and societal challenges to the dominant policy trajectory exist and that both social democratic and non-socialist governments follow an entrenched policy path, governing largely by preservation and restoration. We argue for the need to critically discuss and unpack the complexities of governing education in a policy context in which market forces have entered, and fundamentally are affecting, education in all policy stages. Keywords

Education governance, privatization, nation state, marketization, Sweden

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Introduction and aim

In 2010, The Economist proclaimed the ‘strange death of social-democratic Sweden’ by pointing to how ‘British public-sector reformers now look to Sweden for examples of greater competition and more private provision’, concluding that ‘the Swedish model still appeals – but to the right, not the left’ (The Economist 2010). Sweden has traditionally been regarded as a universalistic social democratic welfare state regime (Esping-Andersen 1990), © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_31

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and the expectation is that liberal welfare states are more inclined to adopt marketization reforms, such as school vouchers (Baggesen Klitgaard 2008). Nevertheless, far-reaching marketization and privatization policies were implemented in Sweden, primarily during the early 1990s, ultimately turning the Swedish school system into ‘one of the world’s most liberal public education systems’ (Blomqvist 2004, p. 148). Swedish parents can choose any school for their child, whether public or privately run – in both cases, fully tax-funded and free of charge. The education providers are even allowed to extract profit, an unusual policy design from an international perspective. Sweden has witnessed exceptionally rapid growth in its private so called free schools (in Swedish fristående skolor). Within a ten-year period (2001–11), the share of students in private compulsory schools tripled; at the post-compulsory upper secondary level, they grew fivefold (cf. Lundahl et al. 2014). Presently an established part of the education system, free schools increasingly consist of for-profit free school companies, which are not seldom venture capital firms. As these companies have had higher profit margins (enabled by tax-funded vouchers) compared to other parts of the economy, free schools have been perceived as attractive investment opportunities (SOU 2016:78). Problems associated with the school market have increasingly entered the public limelight, but the system has not yet been significantly challenged. How can education governance be conceptualized and understood in a context of such far-reaching privatization and marketization? In this chapter, we approach this question by focusing on the challenges and limitations of politically governing education in times of educational marketization. In particular, we are interested in how the educational quasi-market (see below) is governed politically. We argue that the Swedish case is a good starting point for such analytical exploration, since Sweden has experienced a far-reaching transformation from a strongly centralist and state-led education system to a dispersed, multi-actor education system. We draw on parts of the governance literature devoted to understanding and conceptualizing the important transformative role of the state, primarily referring to the central government and its agencies (Jacobsson et al. 2015; Bell and Hindmoor 2009; Pierre and Peters 2000) as well as a particular strand within neo-institutional theory, which theorizes the dynamic and incremental relationship between institutional continuity and change (Mahoney and Thelen 2010). The rest of the chapter has the following structure: After some initial notes on governance, marketization and the role of the state, we provide a brief history of the extensive educational marketization in Sweden and outline some of the major reforms and core characteristics. A section unfolding recent policy follows to highlight how political actors respond (and do not respond) to challenges in the new education policy landscape. Further, we unpack some state–market interdependencies in governing education, and explore the challenges and resistance, or lack thereof, that these interactions both entail and reinforce. We finally argue for the need to critically analyze power relations and asymmetries by focusing on the formative role of actors to unfold the complexities of education governance in a policy context in which market forces have emerged and fundamentally are affecting education at all policy stages.

Education governance in times of marketization

2

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Notes on marketization and education governance

Conceptually, we use marketization to denote processes in which market-oriented values, principles and practices that usually are adopted in the private sector are introduced and transferred to the public sphere (Strandberg 2013). This also encompasses the increasingly complex involvement of private providers in education and education policy ‘through advice, consultation, evaluation, philanthropy, partnerships, representation, programme delivery and other outsourcing’ (Ball 2009, p. 96). By privatization, we refer to the transfer of responsibilities from the state and/or public domain to private actors and/or organizations, such as regarding the provision of education (Alexiadou 2013). This implies that marketization can take place without privatization, for instance by introducing mechanisms such as choice and competition between different public welfare providers. It is also important to note that the Swedish school market is not a proper market but rather a quasi-market, as the state regulates important aspects, such as the price mechanism. Privatization and marketization are parts of a wider global reform agenda within education and beyond, and cannot be seen as insulated from each other but rather as mutually reinforcing and as taking place within larger transformations of societies affecting how democratic societies are governed. In the wake of these transformations, the ‘public’ and the ‘private’ are becoming increasingly blurred and intertwined (cf. Jacobsson et al. 2015). On a general note, it is often argued that the processes of globalization, deregulation and privatization weaken the nation state’s ability to govern. The shift from government to governance, emphasizing the role of networks and interactions between the multiple public and private actors involved in policy-making, has been used to grasp some of the changes the state is undergoing (Pierre and Peters 2000). As a means of conceptualizing these changes, the argument that the state is being ‘hollowed-out’ has been raised, since the state no longer exercises the same authority as it used to (cf. Rhodes 2007). Questioning this view, other researchers have stressed that a) the state itself has been a ‘key orchestrator’ in setting up and enabling diverse, complex multi-level arrangements and b) that the state maintains a key role in making this diversity of arrangements governable (Jacobsson et al. 2015; Bell and Hindmoor 2009). One way of envisioning the tensions between dispersed authority and the current and remaining centrality of the state is to acknowledge that simultaneous forces are at play, resulting in both the ‘hollowing-out’ and the ‘filling-in’ of the state. Below, we discuss these forces briefly. Firstly, there is no doubt that processes of Europeanisation and internationalization challenge the policy-making authority of the state and move responsibilities upward from the nation state to international bodies. These transfers occur both through formal processes – for instance, from Sweden to the EU – and also, not the least significantly, informally to international unelected bodies such as the OECD. This has been increasingly evidenced in Sweden, accentuated by international assessments such as PISA, but also, for instance, by increasing European cooperation within, through and outside of the European Union. Secondly, decentralization processes have also challenged the central state’s role. Authority and decision-making powers have been transferred downward in 713

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the system, from the state to municipalities or school heads, resulting in an often uneasy but still significant formal role of the municipalities. Thirdly and particularly relevant for our discussion, privatization processes have transferred authority outward to a range of non-elected private actors, both for-profit and non-profit. By introducing mechanisms such as choice, efficiency targets and privatization, the New Public Management-agenda has left a profound mark on national governance in general, not the least in education. Taken together, the movements from the national central government upward, downward and outward via processes of internationalization, decentralization and privatization challenge the state’s roles and functions but have simultaneously been met by state-led processes of ‘filling-in’ (cf. Rönnberg 2011). Marketization and the role of the state Scholars have frequently understood the transformation of the Swedish welfare state as being an ideological shift from a social democratic welfare regime to one with prominent neoliberal characteristics. However, as Larsson et al. (2012) argue, the Swedish shift was instead a displacement in the balance between different modes of social steering of the welfare state, in which neo-liberalism constituted an important source of inspiration for both the political right and left. Borrowing from Miller and Rose (2008) and their influential ideas of advanced liberalism, Larsson and colleagues (2012) suggest that Sweden has evolved from social engineering to advanced liberal engineering. The role of the state has been altered but not necessarily reduced. In this context, we would like to highlight the ‘basic paradox of capitalist sociali­zation’ (Ryner 1999, p. 47) and the seemingly inherent ‘double movement’ (Polanyi 1944) within capitalism. As noted by Polanyi (1944), marketization can only be realized through regulation, law and order, standardization and rules. Moreover, once realized, markets tend to be accompanied by countermovements that serve to check, control or modify the impact of these forces. Polanyi’s ideas have received renewed interest in the 2010s. For example, Palumbo and Scott (2018), who analyze neo-liberal policy instruments, refer to Polanyi’s thoughts about the active role of the state as a ‘market maker’ and the creator of the market subject. Despite – or perhaps because of – decentralization and marketization, Swedish development in the last 25 years did not imply a state retrenchment in steering education. On the contrary, marketization has been interlinked with escalating state regulation, control, evaluation and standardization of schools and teachers by way of, for instance, new and intensified modes of inspection (Carlbaum et al. 2014), curriculum reform (Sundberg and Wahlström 2015) and intensified grading and national testing (Olovsson 2015). Thus, the state’s powers have increased through new instruments, activities and people to govern the impact of market forces. The tendency is that such steering has been intensified. For example, according to the 2011 Act of Education, free schools in principle adhere to the same legislation as public (municipal) schools. Free schools also have to implement the national curriculum guides and syllabi, which was not the case before 2011. Another legislative change is that the licensing agency (the Schools Inspectorate) now employs

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stricter assessments of proposals to open new free schools. Furthermore, the state acts as a key engineer and enabler of competition. One way of doing this is by providing ‘objective knowledge’ about the quality of schools with which parents and students can make their choices. The state produces statistical information, and the state school inspection provides knowledge that can say something about the process and practices behind the statistics (Lindgren and Rönnberg 2017). In the remainder of this chapter, we build on these understandings of governance and the state’s role in current transformations, initially by briefly highlighting the political marketization and privatization reforms in the early 1990s and their historical roots. We show how privatization is politically organized but ultimately, as we will see later, has also put pressure on the central state at the national level of government in the 2010s. We partly draw on a neo-institutional frame of reference rooted in historical institutionalism as a possible way to make analytical sense of this exploration in the Swedish case (Mahoney and Thelen 2010).

3

Towards a full-blown education market

Preceded and enabled by a series of decentralization reforms under social democratic rule, the Swedish reforms of school choice and free school were decided during a period of non-socialist government in the early 1990s (Lundahl 2002). The decisions and implementation of the so-called freedom of choice reforms took place at a time of deep economic recession. However, it is important to note that privatization did not appear as a direct result of the economic recession. The neoliberally inspired policies had their roots in both orchestrated efforts to change the ideological mindset in a neoliberal direction dating back to the early 1970s and in a changed class composition, with a shrinking working class and growing middle class, resulting from the accelerating transformation of Swedish industry and the Swedish economy. At this time, both the political right and left criticized the social democratic welfare state, albeit on different grounds. Complaints about the expensive and inefficient bureaucratic system was voiced by the right, and the left argued that education had failed to promote social justice and combat inequalities (Lundahl 2011). The arguments behind introducing parental school choice in Sweden were roughly the same as in other countries: by ensuring that parents and children got the ‘greatest possible freedom of educational choice’ and by introducing ‘stimulating competition’ between schools, municipal education was supposed to become vitalized, modernized and cost-efficient (Lundahl 2002). Several political decisions, mainly under non-socialist but also under social democratic governments, contributed to forming the particularities of the Swedish free school model: allowing parents to choose any school they wished for their child – public as well as private, and free of charge – and introducing a national voucher system. The model also included setting up generous regulations for issuing free school licenses and instigating liberal regulations about who could operate a free school, 715

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including for-profit private actors (Jarl and Rönnberg 2015). A distinctive feature of the Swedish education system is that free schools may be run as limited liability companies and are allowed to distribute surpluses to their owners and shareholders, who are not legally obliged to reinvest any profits into the school (Erixon Arreman and Holm 2011). During the first ten-year period, the reforms resulted in a rather modest expansion of private schools. However, the last 15-year period has witnessed remarkably rapid growth in free schools. Today, almost 15 per cent of all compulsory school students and 25 per cent of upper secondary school students attend a private school, although with wide local variations. The largest proportions are found in the three big city areas of Stockholm, Gothenburg and Malmö, where about one-fourth of students attend free schools at the compulsory level as well as every second student at the upper secondary level (SNAE 2017). In contrast to the 1990s, when foundations, cooperatives and other non-profit organizations constituted a majority of the free school owners, limited companies (stock corporations) are now the by far most common form of ownership, targeting two-thirds of all free school students at the compulsory level and 85 % at the upper-secondary level (SNAE 2014). From a business perspective, Swedish education has transformed into a lucrative market with good profit margins. There is an extensive and expanding flow of capital, consisting of tax money, between the public and private actors in the education sector. In 2015, the 290 Swedish municipalities purchased educational services from private providers for approx. 4 billion euros, which is a 100 % increase since 2006 (SKL 2016). Internationally, this development has aroused astonishment and political interest. For some time, the British Conservative party considered the Swedish free schools to be an attractive model (Rönnberg 2015). Earlier, the other Nordic countries often followed the tracks of their larger neighbour country, but now they tend to regard Sweden as a warning example of an education policy that has gone wrong (cf. Lundahl and Rönnberg 2016). However, and as we will get back to later, this ‘school revolution’ met little resistance in Sweden, and for a long time, the Social Democratic Party made few efforts to change the situation when in office (Lundahl et al. 2014).

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The 2010s: Governance by market restoration and preservation

Internationally, scholarly accounts have observed successive adjustments as means to address and correct market imperfections that consolidate, rather than reject, the trajectory of neo-liberal policy (Robertson 2008). The developments in Sweden during the 2010s resonate with this picture. In the last decade, problems associated with the school market have increasingly entered the public limelight. Media reports on malfunctioning schools, so called grade inflation and the consequences of venture capitalism being involved in education, not the least the bankruptcy of JB Education, one of Sweden’s largest education companies (Holm 2017), spurred public debate. In particular, problems of unsatisfactory results and reduced educational equivalence have been placed high on the policy agenda.

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The rapid deterioration of and increased variation in academic results have raised serious concerns. The homogenization of student populations within schools and growing between-school differences have been associated with decentralization and marketization via school choice reforms (Gustafsson et al. 2016). Commonly, the political system has responded by appointing public commissions. In 2011, the non-socialist coalition government instigated a parliamentary commission that included all parties except for the Left Party and the right-wing populist and anti-immigrant Sweden Democrats (SD), to outline the future direction of educational marketization and the conditions of free schools in particular. The commission presented its report in 2013, declaring ‘Independent schools are here to stay’ (SOU 2013:56, p. 15). System preservation was at the forefront, with incremental corrections added to address perceived malfunctions. School choice and profit making were not objects for reform; rather, the committee suggested ‘filling-in’ measures of quality control directed at all schools as means to improve and restore the system. The Social Democratic Party formed a minority coalition government with the Green Party after the 2014 general elections. The new government appointed a commission to deal with the politically toxic issue of profitmaking and to elaborate on a new legislative framework to limit (but notably not to completely abolish) the annual extraction of profits to 7 per cent for businesses operating in the public sector (SOU 2016:78). This proposal gave rise to reactions and the massive mobilization of actors with stakes in the sector (Lundahl and Rönnberg 2017). As an illustration, profit limits were being compared to abolishing the market economy, followed by provocative statements such as ‘It will be like in North Korea’ (Svenskt Näringsliv 2016). It is highly uncertain if the proposal will pass; presently, the proposal lacks parliamentary support because of a political U-turn by the Sweden Democrats. In the 2014 election campaign, SD had argued against profits in the public sector. After a successful election, SD became the third-largest party and thereby held the deciding vote between the social democratic and non-socialist blocs in Parliament. This powerful position made the party an even more important target for lobby groups than previously. In 2015, it became clear that SD had changed its policy on public sector-privatization and profit making and was now joining forces with the non-socialist bloc in not wanting to impose any profit restrictions. Media reports identified a PR consultancy, owned by the funder of Sweden’s third-largest free school chain, as one of the driving forces behind SD’s turnabout (Dagens Industri 2015). SD’s policy shift points to the presence and importance of strong policy advocacy and consultancy actors in welfare and education politics, often with their own for-profit welfare business interests at stake (cf. Rönnberg 2017). School choice and the resulting differences in student composition between schools have become a burning policy concern, not least emphasized in an OECD report on Sweden from 2015 that characterized the Swedish system as going too far. The OECD stated that Sweden would ‘benefit from managing school choice to prevent segregation and increased inequities. Providing full parental school choice can result in segregating students by ability and/or socio-economic background and generate greater inequities’ (OECD 2015, p. 101). Contrary to reducing the scope of parental school choice, a range of influential Swedish policy actors joined forces to propose ‘mandatory school choice’ as a means to avoid such 717

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unwanted segregation. In 2016, organized interests including, inter alia, the business sector, school owners and teacher unions were active in the public debate to suggest such a policy change, actively supported by the non-socialist parties – with success. In an interim report, the School Commission advocated such a change in legislation. The argument was, roughly speaking, the following: school choice is free of charge and open to all parents, but far from all parents exercise their right to choose. If all parents have to choose a school for their child, then differences in student composition between schools would shrink. The School Commission once more proposed ‘active school choice’ in its final report (SOU 2017:35), but this proposal caused considerable stir, since a lottery was put forward as a possible admission criterion. Oversubscribed schools should apply a lottery to counter the segregating effects of waiting lists (SOU 2017:35). This was met by intense debate and lacked political support from the non-socialist parties, including SD. Reinforcing or challenging? In recent years, the drawbacks of marketization and privatization have received considerable attention in politics and the media, but hitherto with little concrete results. Generally, all initiatives to weaken free school choice and impose different restrictions on ownership, profit-making, etc. have met resistance from the majority of political actors and stakeholders, such as representatives of Swedish industry and businesses and, not least, the Swedish Association of Independent Schools. In sharp contrast to the reforms of the early 1990s, the proposal of profit limits in the late 2010s has met tremendously strong and well-organized resistance from heavy actors in the economic arena and their associates in the political and media arenas. The counter-fire has been weak and non-concerted. Free school choice and extensive competition between public and free schools are still described as preconditions for school development and even for reducing social segregation without many objections being raised. Efforts to resume education as a fully public service or to reduce the private alternatives to ideational, non-profit actors have not emerged (Alexiadou et al. 2018). The political resistance is mainly limited to the Left Party, which has embarked on a more profound critique of the system and its rationale. The Swedish electorate is more negative towards profit making than their elected parliamentary representatives. Especially within the non-socialist bloc, there is a significant and profound difference between the elected MPs and their voters, exposing a potential ‘Achilles heel’ of representative democracy. At the same time, public opinion supports free school choice to a large extent (cf. Nilsson 2017). In this context, free school choice becomes a protective political shield, as for-profit advocates connect the possibility of school choice to the existence (or non-existence) of for-profit education businesses. Drawing on our earlier conceptual distinction, marketization comes to be represented as being intrinsically linked to a particular, extensive form of privatization to maintain legitimacy and support for dominant agendas. The Swedish development described above is intriguing. It has meant a fast and radical transformation from strong state governance to what belongs to the world’s most far-reaching, state-supported marketization of a school system, if we consider the involvement of

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large for-profit companies, which are venture capital firms in many cases. However, when this transformation was introduced in the early 1990s, it nevertheless took place without much protests or organized resistance. Even in the 2010s, when the negative sides of education capitalism became obvious, including bankruptcies and large profits to the owners of free-school companies, few decision-makers have questioned the school market as such. An entrenched path The political responses to educational marketization and privatization thus far are predominantly preserving the current order. As we have seen, filling-in measures, such as national quality control, are preferred solutions and means of improving the system and its operation. The proposal of mandatory school choice is just one of several examples of attempts to cure the market with some more of its own medicine. Despite Sweden being nearly the only country in the world with such a highly marketized school system and despite the presently difficult situation of Swedish education, we do not see any major shifts in the political discourse or in support for school choice and markets. However, the political representations of these issues are taking partially new forms, not least to sustain the legitimacy of previous policies. It is common to frame the issue of school choice and marketization as something that is almost inevitable and non-negotiable, by portraying its introduction as an irreversible step. In this sense, the Swedish governance by market restoration and preservation in the 2010s can be seen as steps along a previously defined path: ‘a relatively entrenched way of unifying, organizing, and regulating a certain policy field’ (Torfing 2001, p. 286). The new institutionalist notion of path dependency acknowledges that once formed, institutions are difficult to alter or terminate and that during periods of institutional stability, previous policy decisions will serve as good predictors of future ones. However, institutions can indeed change, often very dramatically, as denoted by concepts such as punctuated equilibrium (Pierson 2000). They can also be altered through more incremental transformations, such as layering and displacement (Mahoney and Thelen 2010). Next, we will develop this neo-institutional line of argument in connection to the transformation of Swedish education and its marketization.

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Understanding the transformation

How can we understand and explain the simultaneously quiet and revolutionary process described above? Is a future development away from the presently strong association between education and capital possible, and under what circumstances? We discuss such matters using theoretical tools from historical institutionalism and neo-Polanyian approaches. We also argue that there is a need for further theoretical and methodological development related to the radical marketization of social welfare and education.

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A ‘small-steps revolution’ Incremental historical institutionalism stresses the need to develop existing theories of institutional change, as these frameworks tend to underestimate the size and scope of institutional change unless it is related to larger exogenous factors (Streeck and Thelen 2005; Mahoney and Thelen 2010; cf. van der Heijden and Kuhlmann 2017, for a critical meta-analysis). Instead, ‘far-reaching change (can) be accomplished through the accumulation of small, often seemingly insignificant adjustments’ (Streeck and Thelen 2005, p. 8), and ‘these sorts of gradual or piecemeal changes often only “show up” or “register” as change if we consider a somewhat longer time frame’ (Mahoney and Thelen 2010, p. 2). The 25-year development towards a veritable education market in Sweden may well be analyzed and understood from this perspective. For a long time, it was something of a small-steps revolution; the debates and controversies were commonly more about the level of state subsidies than about what kind of society would result, more about seemingly bureaucratic details than ideological principles (cf. Wahlström 2011; Jarl and Rönnberg 2015). Thelen and her colleagues identified several modes of incremental change: layering, displacement, drift, conversion and exhaustion (Streeck and Thelen 2005; Mahoney and Thelen 2010). The first two are of special relevance in our case. Layering means successive institutional change through differential growth; new elements are added to existing institu­tions but do not replace them. Each revision may be small, but when placed alongside one another, they accumulate and result in a fundamental change. Displacement means a situation in which ‘new models emerge and diffuse which call into question existing, previously taken-for-granted organizational forms and practices’ (Streeck and Thelen 2005, p. 19). Such changes can be rapid, similar to the notion of punctuated equilibrium, or slow. However, it is unusual for displacement to occur alone; usually, it follows some other mode of incremental change. It is useful to discuss the change process resulting in the creation of the Swedish education market in two steps. During the first decade of the reforms, the number of free schools, and hence competition, grew rather slowly. Until the year 2000, these schools just constituted a few percent of all students at the compulsory and upper secondary levels. Few associated this situation with a school market; the idea of replacing or transforming small individual free schools into large firms and school chains that would be publicly listed on the stock exchange was hardly thought about. The change that was taking place in this first period can be characterized as layering, in which smaller numbers of free schools added to the ‘normal’ form of education in public schools. A seemingly undramatic decision in 1996, hitherto paid little attention to, enabled a more far-reaching change, a displacement. It was proposed by a social democratic government and framed by arguments of social justice (Alexiadou et al. 2018). In order to enable all parents, regardless of economic resources, to send their children to a free school, such schools were to receive the same tax-funded financial support as public schools but had to abolish their school fees. It is a paradox that this political decision would seriously transform education and turn it into an education market. It meant that traditional strivings

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for equality and social justice, in the form of tax-funded and non-selective general welfare measures, merged with the neo-liberal policies layered into the education system. This way, it would promote the involvement of corporate business in education by providing companies far better opportunities to generate profits. Marketization as an emancipatory project After the 2008 finance crisis in particular, Karl Polanyi’s arguments in The Great Transfor­ mation (1944) on the market being more or less socially embedded or disembedded from society, and the role of the state in relation to the market, aroused interest from several researchers. For example, Nancy Fraser (2011) departed from Polanyi’s idea of a movement between liberating the market to utilize its alleged capability of efficiency and development as well as state resumption of control to protect citizens against detrimental market effects. Fraser addressed the conflict between the free market and social protection that constitutes the core of The Great Transformation but added a third element: that of emancipation. Fraser argued that emancipation may have the purpose of countering the domination of both the eco­nomy and socie­t y but in recent years has favoured marketization: ‘Insufficiently attuned to the rise of neoli­beralism, the hegemonic currents of emancipatory struggle have formed a “dangerous liaison” with marketization’ (Fraser 2011, p. 156). The progress of events in Sweden that started in the 1970s and culminated with the freedom-of-choice reforms in the early 1990s may certainly be regarded as a successful liberation movement aimed at both increasing parental choice and breaking the public sector’s dominance – the so-called state monopoly over education. The strong top-down governing of education was the fruit of previous liberation movements, mainly run by the social democrats but also the non-socialist left, in the struggle to break the dominance of the state Protestant church over education and the struggle to turn education into an instrument with which to overcome inequalities related to class, gender and geographic origin (Lundahl 2002, 2014). Unsurprisingly, the front of the neoliberal emancipation movement of the 1980s and 1990s consisted of non-socialist politicians, and employer organizations and other repre­ sentatives of industry were powerful engines and supporters (Lundahl 1997). A valid question is why social democrats, unions and various leftist actors so little defended what had been accomplished earlier, why their resistance has been so weak and why they so often actually concurred with the discourse on stifling political governing and with freedom of choice and competition being prime instruments of renewal. Why did they join the alliance between the market and emancipation that Fraser talks of? One piece of the puzzle is of course that neo-liberalism – and not least the idea of individual freedom – appealed to a broad spectrum of interests (Robertson 2008). Related to this is the changed class composition: the growth of the middle classes, which regard extensive freedom of choice of the ‘best’ schools as a crucial precondition for their children’s future success and as a way to meet their children’s needs and rights. The absence of leading ideologists who are able to present convincing alternative visions to market-oriented education and the largely absent conventional media channels for disseminating such visions are other important 721

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aspects. In retrospect, the responsible actors clearly did not expect the changed governance of education to be as radical as it turned out to be. At the time, it came across as a risk-free development of education in a prosperous and largely fair society. The question is if – and when – a new, larger emancipation wave to liberate education from the market will appear. Who are the actors that could constitute its basis? Actors, old and new The governance literature has tended to see the state ‘as a monolithic black box’ (Jacobsson et al. 2015, p. 20) to a high extent. As a result, layers of different and conflicting goals, rationales and wills along with silenced and amplified voices run the risk of remaining unanalysed. Therefore, as claimed by Jacobson and colleagues (2015, p. 20), ‘we need to complement theorizing about governance with theories that help us understand the inner workings of government organizations’. Departments, agencies, ministries and state professionals are not unified but follow different agendas and rationales. It is important to identify, for instance, ‘pockets of resistance’ which may remain hidden in a ‘monolithic’ conceptualization. But not only do we need to differentiate and unpack unitary conceptualizations of the ‘state’; we also need to apply the same line of reasoning to the ‘market’ to better unfold and analyse power relations and asymmetries between the different actors involved. Our theoretical tools need to capture the changing characteristics of the market and its actors. Sweden has a historical legacy of corporatism; (social democratic) politicians, industry leaders and labour union representatives meet to discuss, and larger private, organized interests have had access to and influence on policy making and governing, even in education (Lundahl 1997). Corporatism has declined, but the public–private interactions remain, albeit in different forms and with different participants. What is ‘new’ in the Swedish education policy context is, we argue, the role played by short-term for-profit firms, which have become intertwined into the very fabric of the education system. It is important to reiterate that they are there as a result of political decisions. Any attempts to challenge the current order are naturally met by massive resistance from these actors. Organized interests in the forms of, for instance, employer associations and labour unions, and not least teacher unions, remain relevant but, in the Swedish case, not as opponents but rather to join forces in preserving the system, although carrying quite different agendas and aims. Another important characteristic of Swedish welfare and its market actors is the absence of a strong non-profit sector. Compared to Germany, for instance, non-profit actors never had a large role to play in the Swedish welfare state (cf. Grosse 2013). When marketization opens up to consumer choice and multiple providers, for-profit organizations outcompete the (comparably few) non-profit ones in the case of Swedish education (SNAE 2014). We also need to analyse and pinpoint the important interactions between different actors in the state arena and those active in the state-orchestrated market. The embodied presence of certain ‘boundary spanners’ (Hogan 2015) connects these spaces as the spanners move and circulate between them. In Sweden, it is clear that not few of the politicians, advisers and administrators who were active in designing or sustaining the free-school system also

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have been proactive in Swedish education companies, and they have enabled new careers through the possibility of operating for-profit free schools. For instance, politicians from the Social Democratic Party have acted as free-school owners, CEOs and members of for-profit free-school boards (Svensson 2014). Several politically appointed actors who worked in the Ministry of Education in the 1991–94 government and helped design the reforms later became quite active in setting up their own for-profit school companies and school chains, accompanied by intense political lobbying. Politicians are actively recruited to for-profit education companies and their governing boards. There are revolving doors among politics, government ministerial work, the corporate arena and the world of public relations (PR), for instance, which is democratically problematic (Rönnberg 2017). The behaviour of these actors contrasts Weberian rules of bureaucratic and political conduct, including the separation of official and private business and income. Crucial here, of course, is why institutions allow actors to carry out such behaviours (cf. Mahoney and Thelen 2010). The absence of regulation, such as time quarantines for politicians and government workers before they can enter the private sector, is one example.

6 Finally This chapter has addressed how education governance can be conceptualized and understood in a context of far-reaching marketization and privatization. We have highlighted the role of the state as a market engineer and analysed the incremental and silent (r)evolution of the Swedish education system, which transformed from a strongly centralized system to a multi-actor, multi-level dispersed system in which concurrent processes of hollowing out and filling in can be discerned. We have concluded that private actors are increasingly involved in both policymaking and policy implementation, and that few political and societal challenges to the dominant policy trajectory currently exist. We showed how both social democratic and non-socialist governments follow an entrenched policy path, governing largely by preservation and restoration on a trajectory that seems very hard to reverse and change. We also concluded that neo-institutionalist notions of gradual change could aid our understanding of the Swedish case. We finally pointed to the need to unpack and differentiate among actors, relationships and interdependencies in and between the ‘state’ and the ‘market’. The far-reaching and rapid marketization in Swedish education can be used as a basis for a further discussion of what happens to education and its governance when capital and commercial education services enter a formerly predominantly public domain. The Swedish case tells the story of a sedimentary mix of incremental complexities that have been layered into an education system that attempts to align social democratic legacies with new forms of state and corporate actor involvement. The Swedish case is a cautionary tale about policymaking in an era of marketization and privatization, about the forces that are unleashed when the market enters education and when corporate actors are invited 723

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to provide education and the challenges facing any attempts to mobilize against such a policy direction. The Swedish case has also shown ‘how education can be transformed into a market with unlimited opportunities for the private sector if the state chooses to deregulate and create business-friendly policies’ (Steiner-Khamsi 2016, p. 389). That political decisions create and/or restrain such attempted markets and interlinkages between politics and business is of course not unique to Sweden. Even so, we believe that the Swedish case can be used to illustrate the strong and increasingly powerful interdependencies among politics, education governance and market actors, and what happens when a plethora of different private interests are invited to enter these public domains. Such empirical realities are evidently facing contemporary educational researchers and may require supplementary and alternative conceptualizations and theorizing to provide more dynamic and holistic analyses. We have argued elsewhere: ‘This profound change of the basic structures and nature of education and schooling requires a revision and development of our theoretical tools; we need to conceptualize and theorize the dynamics of the privatisation of education in order to better understand the workings and effects of the school market. To a considerable degree, such understanding is still lacking’ (Lundahl 2012, p. 219, cf. Lundahl 2013). The need for additional understanding in this area will become even more pertinent as marketization continues to develop along an, as of yet, largely unchallenged policy trajectory. In this empirical reality, which has been extensively transformed by educational marketization, the object of study and the sources of data differ from what educationalists usually study, inter alia private international corporations and businesses people, CEOs, bankers and capital investors. Such actors are not our usual interviewees. Financial reports, records, capital transactions and stock exchange data are not the usual documents or empirical sources we normally turn to. The concepts, ‘lifeworlds’, frameworks and discourses we encounter in these financial domains are not the ones we are familiar with empirically or analytically. We take as our final argument that it is important for educational research to move into these more unfamiliar economic and corporate domains and engage in the endeavour to analyse marketization, which is operating more or less visibly, in contemporary education governance.

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Education governance in times of marketization

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Governing and Knowledge: theorising the relationship Jenny Ozga

Abstract

This paper discusses governing and knowledge and their interrelationship with a focus on governing that prioritises what actors do and what they think, how political actors understand governing problems, and the knowledge that they draw on in attempting policy solutions to these problems. It highlights the knowledge-based resources and artefacts available for governing work, including policy technologies, regulatory instruments and performance data but also discusses the instability and tension created in drawing knowledge into a closer relationship with governing as different knowledges (for example the embodied knowledge of professional practitioners) may disrupt or dilute data-based expert analyses of policy problems. Keywords

governing, knowledge, Europeanisation, data, actors, expertise

Introduction: doing governing This chapter takes as its starting point a focus on governing that prioritises what actors do and what they think rather than the abstract models of institutional norms and processes that characterise much of the literature in governance studies, especially in political science. It draws on research on education in Europe1, which understands Europe as a construction, and pays attention to how political actors understand governing problems, 1 Funded projects inlcude Fabricating Quality in European Education: Governing by Numbers (ESRC RES 00-23-1385) Knowledge and Policy (EUFP6 IP 0288-48-20 and Governing by Inspection: Education Governance and School Inspection in England, Scotland and Sweden funded by the Swedish Research Council (Vetenskapsrädet) and the UK Economic and Social Research Council (ESRC) (Bilateral RES 062 23 2241A) and the Leverhulme Emeritus Fellowship © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_32

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and to the knowledge that they draw on in attempting policy solutions to these problems. In particular, in exploring knowledge-governing relations, this research highlights the knowledge-based resources and artefacts available for governing work, including policy technologies, regulatory instruments and performance data. It also highlights the instability and tension inherent in drawing knowledge into a closer relationship with governing: a key preoccupation of the research is to highlight the ways in which different knowledges (for example the embodied knowledge of professional practitioners) may disrupt or dilute data-based expert analyses of policy problems. The contemporary interdependency of governing and knowledge is succinctly expressed in the term ‘epistemic governance’ (Alasuutari and Qadir 2014; Normand 2016). This term highlights the importance of knowledge as a resource for governing, knowledge that is now available in mobile, global forms, produced and translated by experts, and collected and distributed through knowledge-based technologies. Adopting an epistemic governance perspective highlights the importance of policy actors’ values and beliefs, while also drawing attention to the networks of professional scientists and experts who claim policy-relevant knowledge, but who often share a set of normative beliefs that guide their knowledge production activities (Shiroma 2014). Through using this theoretical lens, one can see that a new relation between governing and knowledge is emerging, that moves knowledge beyond the conventionally-understood task of informing policy, to becoming policy-forming in a more complex form of governing. (Isaakyan et al. 2008; Grek and Ozga 2011; Ozga 2012; Grek 2014). This theoretical lens also helps to move the focus of enquiry into education and its governing away from an exclusive concern with the national, and acknowledges the capacity of contemporary policy actors to move across borders, to occupy multiple identities (for example as simultaneously European and national actors), and of knowledge forms and instruments to both travel and embed themselves locally (so, for example, performance data have policy consequences within national systems and transnationally). The Europeanising of the education field has moved away from a broadly cultural project (Lawn and Grek 2012) to one in which economic goals predominate, where boundaries between schooling and workplaces and between universities and commercial organizations are dissolved, and data-based policy technologies are constantly active and seek to discipline the learner in continuous self-improvement (Ball and Junemann 2012; Piattoeva 2014; Finn 2016; Selwyn 2014). These are developments that do not respect national borders, yet much education research remains focused on education and learning as a national policy issue, protected in Europe by the principle of subsidiarity. This association of education with the national has historical roots. In Europe, most national education and training systems developed in the 19th and 20th centuries as negotiated settlements between nation-building states and education workforces, who advanced agendas driven by enlightenment commitments to individual equality and collective progress. These agendas were framed EM-2015-016: Governing Education: knowledge and policy in England and Scotland since 1988. We acknowledge the support of these research councils.

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by nation-building activities and by modernist scientific rationality that sought evidence about populations and developed a professional workforce of state employees to deal with social problems. The knowledge economy agenda disrupts those nationally-embedded and institutionalised practices and norms in education/learning (Jessop et al. 2008) and encourages the shift identified above, toward governing through networks of new actors, who are preoccupied with global and European problems, and look to the benchmarking and competitive performance regimes of transnational organizations for solutions to be applied in the national sphere (Lawn and Grek 2012; Grek 2014). Supra-national organisations, including the OECD and the EU, look for ways of governing across policy spaces through coordination rather than, or alongside, a direct regulating role. There is an increasingly complex landscape requiring co-ordination: public–private hybrids offer education services, provision is shaped by parental choice and other new public management methods, and this calls up different local, national and international networks seeking to influence education policy, and has seen the emergence of new ‘knowledge actors’ engaged in transnational governance (Stone 2013). The construction of indicators, the work of inspection regimes and the collection and processing of data are governing practices in play in installing comparison as a key governing resource and in building policy consensus and embedding self-regulation (Ozga et al. 2011; Grek and Lindgren 2014). Data production and management were and are essential to the new governing practices; constant comparison is its symbolic feature, as well as a distinctive mode of operation. Data are central to networked governing because they enable the appearance of deregulation and the development of dispersed, distributed and disaggregated forms of governing, while organising political relations through information with the purpose, in the words of Lascoumes and Le Galès: “of orienting relations between political society (via the administrative executive) and civil society (via its administered subjects) through intermediaries in the form of devices that mix technical components (measuring, calculating the rule of law, procedure) and social components (representation, symbol)” (Lascoumbes and Le Galès 2007, p. 6).

Theorising the relationship between governing and knowledge, then, allows us2 to take proper account of contemporary developments, to construct enquiry that responds productively to turbulent and shifting relationships, and draws attention to sometimes contradictory dynamics, to actors’ agency and to emergent organisational forms-all of which seek, through the work of governing, to impose coherence on a fragmented and shifting landscape. The next section sets out how thinking about Europeanisation in education through a focus on the work of actors in fabricating Europe also draws attention to practices

2 I am using the plural form here and throughout the chapter because this research was done in collaboration with colleagues including Luis Miguel Carvahlo, John Clarke, Sotiria Grek, Martin Lawn, Joakim Lindgren and Eric Mangez. 731

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of policy construction (meetings, text production) and to artefacts (performance data) that are sometimes overlooked in institutional approaches.

Theorising Europeanisation Theorisations of Europeanisation respond to change in the capacity of the nation-state in different ways, often reflecting their disciplinary origins. Some intergovernmentalist scholars stress the embeddedness of the nation state within the European (Borzel and Risse 2007), others underline the extent to which nation-states are regulated by Europe, drawing attention to the growth of transnational or supranational governance (Jacobsson 2006). These contrasting positions highlight the different, indeed competing, accounts of Europe that may be found in the different literatures, while multi-level approaches offer to mediate between these extremes by suggesting that Europe may both offer opportunities for nation states, while also creating problems for them (Marks et al. 1996). In our work on Europeanisation, we tried to find a different way of thinking about Europe, investigating its processes and practices, and the work that people do in spaces and places in Europe. This approach foregrounds understanding and investigation of what people are doing when they seek to construct or fabricate Europe (Christiansen et al. 2001; Bulmer 2007, Carter and Smith 2008), focusing on the spaces and actions of the actors and artefacts engaged in this process of making and remaking (Carter and Lawn 2015). In arguing for the idea of a European Education Policy Space (EEPS) we draw on the spatial turn in the social sciences, understanding that spaces are not natural or pre-given, and that Europe is best understood as many possible spaces, rather than bordered or defined by territory or organised by level. We seek to avoid the dominant (if often implicit) assumptions about Europe as contained within its institutions, as sets of rules, and as somehow essentially differentiated from the national or local. Instead, we see Europe in ‘more or less sedimented systems of discourse … partially fixed systems of rules, norms, resources, practices and subjectivities that are linked together in particular ways’ (Howarth 2009, 312 quoted in Carter and Lawn 2015, p. 7). This approach shaped and shapes empirical investigation that identifies a European Education Policy Space (EEPS), in which the European Commission is increasingly active (Lawn and Grek 2012; Jessop et al. 2008). Such research also draws inspiration from work in other, related European social policy areas such as migration or social policy (see, for example, Guiradon 2003; Boswell 2009). In focusing on how Europe is ‘made’, we look for ways of understanding what actors are doing and thinking, and what resources they are using in processes that may build Europe while simultaneously inhabiting and reshaping the national (Rumford 2002; 2006; Shore 2000; Smith 2009; Sassen 2007; Kauppi 2010). This discussion of Europeanisation relates to the overarching problem with which this chapter is pre-occupied, that of theorising governance and its relationship to knowledge, because the ways in which we have worked to understand Europe have, at the same time,

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profoundly shaped how we understand governance/governing and knowledge. Through what can broadly be termed a constructivist perspective, we prioritise the interpretations of policy actors in Europe, and their (possibly competing, possibly shifting) understanding of what constitutes problems and solutions. That perspective also works against the acceptance of institutions as solid and objective entities, rather seeing their construction through the work that people do in them and the processes of interaction and meaning-making in which they engage. In this work they may, of course, pursue interests and these interests are not independent of power relations: as social constructions they are ‘constituted by, and constitutive of, power relations’ (Carter, Freeman & Lawn 2015, p. 8). But they – particular people in particular places – are acting to make Europe, the EU does not know and act independently of them. What these actors know, and what they do, is also, of course organised through and in objects and instruments, or, in Lascoumbes and Le Galès’ terms, policy technologies (Lascoumbes and Le Galès 2007). Our research focuses particularly on new policy instruments that project the idea of ‘Europe’ through the redesign of institutions, the organisation of networks and the flow of comparative knowledge and data. The relation between government, state construction and data collection (Porter 1996; Desrosieres 1998) and the importance of data and the agencies that use them in the development and consolidation of the state is a theoretical resource for this analysis, and we also draw on Science and Technology Studies (STS) (Landri 2015; Fenwick 2010) to show how instruments operate across different contexts and cultures, how they make information commensurable, and how data gathering through surveys, performance measures, benchmarks and indicators simultaneously constructs knowledge of Europe while making Europe (de la Hoz del Hoyo 2015; Normand 2016). The emphasis, for us, is on the work that people do in these processes of making Europe, and the resources that they mobilise to do that, in different spaces, including what Freeman calls ‘the practices surrounding the daily performance of a meeting’ (Freeman 2008). This attention to what Thrift calls the ‘mundane’ materials of policy-making (Thrift 2000) allows us to see how accepted practices ‘order’ policy making, and identify the knowledge forms that actors draw on to produce shared meanings.

PISA as an example of Governing Knowledge An example of ordering and meaning-making through a knowledge-based instrument is drawn from our research on the project Knowledge and Policy in Health and Education in Europe (www.knowandpol.eu). This EC funded project was carried out between 2006 and 2011 in eight European countries, and contained a number of comparative case studies of significant policy instruments, including PISA (for details see Carvahlo with Costa 2009). The use of PISA in six national contexts in Europe was examined using a shared set of research methods including extensive documentary analyses of relevant PISA instruments and reports along with interviews with politicians, analysts and professionals and with the 733

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PISA secretariat. Comparative analysis showed PISA to be a very powerful policy instrument that is able to penetrate different kinds of policy-making regimes and very diverse political circumstances, because of its high level of credibility and trustworthiness as the ‘gold standard’ of performance assessment, and because of its apparent adaptability to many disparate political ends (Carvahlo with Costa 2009). A further element of the research consisted of a meta-analytical overview of PISA that explored the selection by policy makers of issues from the massive data base on education performance that PISA generates. Three modes of PISA knowledge use were identified: (i) as a basis for knowledge-based analyses of specific issues on the policy agenda; (ii) as a source for studies of national education ‘problems’; and (iii) as a resource for improving domestic regulation tools – in particular accountability mechanisms and quality assurance policies. PISA knowledge was mobilised to support the legitimacy of specific education policies within a broad policy framework, promoted by the European Commission, of enhanced economic competitiveness and the promotion of lifelong and lifewide learning (Lawn and Grek 2012, p. 104–5). The nation-states participating in PISA and studied in our research engage actively with this regulatory instrument despite the threat that PISA may pose to the nation-state’s capacity to govern its education system. This engagement requires the building of consensus about how problems are translated into national contexts (Piattoeva 2015) through the creation of consensus and the incorporation and dissemination of ways of thinking and acting that draw policy makers into monitoring and mutual surveillance of education systems – practices that define their new identities and roles. PISA texts are said to supply policy-makers with rigorous comparative data that thus allows them to conduct themselves rationally; to learn about the place of each education system in the European and global competitive space; to identify their country’s relative positioning vis-à-vis the ‘knowledge society’ and/or ‘knowledge economy’; and, consequently, to ‘move’ their education systems to the (physical and symbolic) future in ‘tomorrow’s world’ (Grek 2012; Bieber et al. 2015). PISA creates a space in which national and transnational experts and policy makers interact in ways that allow the nation states to be seen and to see themselves as independent and voluntary participants while encouraging ‘best practice’ and policy learning that enables national adaptation of OECD and EC ‘scripts’. PISA objects/texts are re-interpreted, made acceptable and efficient for specific contexts, and each context may exhibit different abilities and knowledge resources and circumstances in which this work is done. The work of its construction and translation strengthens the influence of the non-governmental actors who construct it and claim to understand it – external experts, commercial agencies and consultants. The quotation below comes from a PISA meeting, in which the highly technical language and processes in play in the meeting of country representatives excludes discussion of alternatives, as the direction is already set, and the density and speed of the process of construction offer little chance of intervention. The quotation captures the experience of a policy officer from a small country, seated in the second row round the meeting table, unable to draw on her considerable statistical expertise to debate the algorithms shaping the test construction:

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“There’s a lot of talking, an awful lot of talking around the table […] I seldom remember any debates on that level. It was more about Andreas Schleicher driving the whole agenda along as a process – very controlled, time controlled” (Policy Officer 86).

Discussion of alternatives is also restricted by the focus on technical issues, conducted in technical language which is promoted by those fluent in it as objective, precise, and not open to interpretation: “The guys in ACER, they have a strong role. They would turn up in these meetings but they would come and talk technical language […] national representatives […], with some exceptions, they would just be sitting, just taking on trust that this was the way to go. There was very limited – in my experience – challenge of anything on the technical side” (Policy Officer 86).

In the next section, ways of thinking about the governing of education in Europe, drawing on the framing of Europeanisation outlined above, are discussed, with a focus on exploration of the work that actors do, and the knowledge-based resources, artefacts and instruments that they work with, in doing governing.

Government, Governance, Governing The effects of disciplinary framing and implicit and explicit assumptions about what is an appropriate approach to the issue characterise debates on governance as they do the debates on Europeanisation. The widespread use of different terms – governing, government and governance, as well as governmentality – indicates the differences of approach that characterise this field, and conveys some of the difficulties of maintaining a clear and coherent approach when working with these concepts. Government, we are assured by many contemporary scholars, has been displaced by governance (see for example, Bevir 2012). Government, as a term, it is argued, sustains the idea of rationally-organised and top down activity that (if it ever existed) now belongs to the past, to a stable period of hierarchical political organisation, bounded by the nation-state, with the sovereign power to make and enforce decisions. Government, in traditional political science, politics and administrative science approaches, is a state function: it encompasses both the political systems and institutions that constitute the state form, and the means by which state policy is achieved or enforced. That these organisational forms have been weakened by globalisation and Europeanisation is acknowledged, and thus use of the term ‘government’ conveys an inaccurate account of the current capacity of traditional political institutions and national systems. Governance, then, is the preferred term of many contemporary scholars, who justify its use through drawing attention to a growing diversity of actors and organisational forms engaged in governance work, including in education. Use of the term governance implies acceptance of the idea that we are looking at a changed landscape: one in which the traditional models of government, 735

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understood as restricted to specific, legally-recognised functions and levels within the nation-state, no longer apply. Governance implies acceptance of a shift away from fixed and bordered institutions, from stable bureaucratic forms and hierarchies towards the flexible and adaptive modes of co-ordination of markets and networks (Ball and Junemann 2012) and may also imply a decline in the influence and capacity of the state (Jacobsson 2006). Governance, then, is the term of choice among those who agree broadly about significant change marked by the entry of new actors, especially markets and networks, as dominant forms in ensuring co-ordination of more dispersed institutions and processes, involving new stakeholders. For some scholars, the shift to governance follows logically from the increased complexity of service provision, as the traditional state form became more and more differentiated to meet more complex demands. Networks emerge as the natural form for the coordination and management of activity across different sectors (Ball and Juneman 2012; Shiroma 2014). As a consequence of growing complexity and of the proliferation of institutions involved in policy, the state becomes one actor among many, and attempts to govern ‘at a distance’ (Miller and Rose 2008). But the governance turn does not necessarily address the problem of the spaces and scales of governance, despite efforts to generate models that attempt to capture the new relationships through images of many levels, scales or tiers of governing bodies that are ‘nested’ within one another. Multi level governance is at odds with the spatial turn discussed earlier, it struggles to escape from notions of geographical or territorial boundedness, and misses the dynamic of re-spatialisation and the imagining of relationships as multidimensional, overlapping and fluid (Clarke 2011, p. 2). In our research we see evidence of transnational organizations (for example the OECD and the EU) working in education/ learning policy across and within borders, setting up relationships directly with individuals and institutions, rather than working through hierarchical ‘levels’. Exploration of governing relations in local authorities/municipalities and in relation to teachers reveals that hierarchies of vertical relationships are often displaced or written over by horizontal networks and processes. Networks may not be comfortably nested within hierarchies, but can work against them. For example, in our study of school inspection in England, where the system of hierarchical control from the centre through inspection of individual schools by the government agency, Ofsted, seems, at first sight, clear, we also found evidence, in one region, of a network of schools set up by headteachers to challenge what they saw as imposed central knowledge about performance. This organisation was formed from the bottom up by local head teachers, the LEAs and the independent sector, not created by government or by any regional hierarchy, and it was brought into being as a strategic voice for schools in the region, as one of our informants put it: ‘to be able to fight their corner and input into the educational agenda’ (EPA19)3. In terms of governing knowledge, this organisation 3 Education Policy Actor (EPA): we used acronyms and numbers to protect the identity of our informants. EPA denotes actors working in national systems, EU denotes an informant in the European Commission.

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attempted to priviledge local knowledges by creating a space in which schools could join together and support knowledge created in context and based upon local rather than national definitions of need. In particular the organisation sought to challenge centrally-defined ideas of failing schools, in the area where levels of poverty are above the national average, so that from the beginning the network challenged central government by insisting that: “every school in the region has outstanding practice within it and everyone deserves to be treated as an equal around the table. We were very conscious of not doing it like the xxx Network where you were paired with an expert school: you were the failure and you were paired with an expert” (EPA24).

There are debates, then, about how networks are best managed, and about how the apparently high trust, vertically-organised, mutually interdependent network form may co-exist, or overlay, traditional, institutional structures, processes and power relations. The terminology of levels and institutions is often present in the governance literature, however much it seeks to embrace the fluidity of the network form. Thus many issues remain unresolved by adoption of the term ‘governance’, for example about the extent of de-regulation that accompanies the rise of markets, given considerable tendencies towards re-regulation in some contexts. Centralisation and de-centralisation also seem to co-exist. There is a continuing adherence to an institutionalist view of agencies and practices; tending to underplay the extent to which new actors and new policy instruments disrupt hierarchical relations and destabilise the ‘levels’ through which governance is often conventionally understood to operate. In studies of education policy, a narrative of pressure for global convergence through the adoption of markets and networks often sits uncomfortably alongside description of embedded national practices and priorities. The decentred governance approach (Bevir 2012) critiques current accounts of governance as too attached to reified concepts and formal explanations. In contrast, decentered theory emphasizes the diversity of governing practices and the importance of historical explanations of these practices. Governance is understood as a set of diverse practices that people are constantly creating and recreating through their concrete activity. This approach is close to the principles that shaped our research and its approach to understanding Europeanisation, as discussed earlier, through a focus on the work that people do and the resources, material and otherwise, that they bring to bear on that activity. For the most part, governance theory with roots in political science is not well-equipped to work with a strong orientation towards actors, their agency and their capacities: it takes a predominantly institutionalist view of agencies and practices, and, in John Clarke’s words: “it typically operates with a ‘thin’ conception of the social” (Clarke 2012), and thus neglects the work that actors do, and the artefacts that they use, in order to make meaning and attempt coherence in fluid, networked forms. For example, in the case of a bottom-up regional network discussed above, it was evident from our enquiry that the history and geography of school provision across the area played a very important part in encouraging collaboration across a regional school system in which central government 737

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was attempting to encourage between-school competition. Headteachers who carried the traditions of collaboration and community in their embodied practices and knowledges drew on these shared resources to build an alternative power base. Acknowledgement of changes in governance and their consequences for relations between the supra/transnational, the national and the local demands an imaginative break in terminology, that shifts away from preoccupations with systems, levels, and scales (Lawn and Grek 2012) and rather enables thinking about a new ‘architecture of governance’ (Ball 2006) or ‘assemblages’ of apparatuses, personnel and practices (Clarke 2012). Returning to our earlier theme of Europeanisation, we understand the European Education Policy Space (EEPS) as an assemblage, which is dynamic, varied in scope, involving many agents within and across borders and levels, and shaped and reshaped in action (Lawn 2006). Rather than assuming the multi-levelness of governance, we think of the EEPS as shaped and reshaped in action so that “the object of governance is constructed in the process of governance – whether this object is a space, a group or an institution” (Clarke 2011, p. 3). Governing the EEPS is the shared concern of different agents and interests, and this requires us to think about how governing works on and across categories – nations, levels, sectors, agencies, cultures, and to be attentive to the processes of reworking of these categories in the processes of governing. Governing is our preferred term, stressing the “assemblages of apparatuses, processes and practices, rather than merely institutions, discourses or strategies” (Clarke 2012) that make up governing work. Use of the term governing also conveys a sense of emergence and contingency, of governing work in as yet unsettled institutional forms, arrangements and practices, that attempt co-ordination, but that may be disorganised and disorganising (Clarke 2012). It makes us look closely about how coordination is attempted, at the forms of knowledge and expertise that are enrolled in governing and those that are excluded. In following this thread of enquiry, we see that new forms of governing work require new knowledges, and skills. As Clarke puts it: “[…] new governance arrangements create the conditions in which new knowledges, skills and roles may flourish – ones that emphasise cross-boundary working. Transacting, translating, mediating and brokering characterise these new ways of working that are central to the forms of governance as partnerships, networks and collaborations” (Clarke 2012, p. 130).

A focus on the translation of governing practices (Czarniawska and Sevón 2005), has guided our empirical investigations, as following Sassen (2007), we seek to develop these ideas further through empirical investigation of the processes and actors involved in contesting and translating these practices, in different European contexts. In the next section, I discuss how this research came to focus on knowledge and its translations, as an expression of governing.

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Governing Knowledge This discussion also draws on the project knowandpol, referenced earlier in relation to PISA. Here I illustrate changes in governing and knowledge, drawing on data from that project, which explored how changes in governing and changes in knowledge in the health and education might be understood through investigation of these sectors in eight European countries: Belgium, Hungary, Germany, Romania, France, Norway, Portugal and Scotland. We took knowledge to be socially constructed (Smith-Merry et al. 2008) and to emerge in close proximity to social, economic and political contexts (Grundmann and Stehr 2012, p. xiii). The two figures reproduced below, and derived from Delvaux and Mangez (2008) summarise changes in governance (conceptualised in the knowandpol project as a shift from bureaucracy to post-bureacracy) and related changes in the nature of knowledge, distilled from a cognitive mapping of education and health policy in each country. In exploring the relationship between knowledge and policy, we understood both policy and knowledge as process, evolving through practice. The key questions that we set out to explore are as follows: Actors: Are traditional political parties, trade unions, and administrators giving way to knowledge entrepreneurs, new public-private partnerships, consultative bodies, user groups, agencies, and lobbyists? Knowledge: Is the kind of knowledge involved in policy changing? Is system-specific knowledge displaced by comparative knowledge? Is the use of expert knowledge changing to embrace evaluative knowledge, management knowledge, user knowledge? We designed our collective comparative research in order to firstly generate a description of the field, that represented the principal actors and their inter-relationships, along with a short description of the principal actors (their formal roles and responsibilities), and a statement of the significance of these particular actors for the field (Issakyan et al. 2008). Once we had collectively reviewed this preliminary information, we carried out a more extended and deeper investigation of a smaller number of actors and agencies, and with a sharper focus on the ways in which a key policy-making body presented and understood its relationship with knowledge. The data were gathered by means of interviews and analysis of relevant texts using a schedule or grid that recorded information in relation to specific indictors related to the social or cognitive spheres: that is to (i) social maps-defined in terms of status, career trajectory, relations and (ii) cognitive maps-defined in terms of knowledge about system, key priorities and problems in the respective national systems. Figure 1 sets out a summary of changes in the governing of the systems in the study. This is a summary of dominant trends, and it should be noted that the scale and speed of change varied considerably among the different systems. However the point of the table is to isolate the key elements of change – for example in the composition of policy actors, in the organisational forms in which governing work is done, and in the sources of action (from norms to knowledge) and their aims (from rule changing to changing understanding) that the investigation revealed. 739

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Fig. 1

Figure 2 sets out the parallel, and in our view related, changes in knowledge that our investigation revealed (and, once again, it should be emphasized that the table highlights dominant trends, and that there is variation among the countries involved). The interrelationship of change in governing and knowledge is expressed in the conventional image of government bureaucracies as rule-bound, static and hierarchical, drawing on local, simplified, static and centrally controlled knowledge available only to those who produced and worked with it, while networked governing is decentralised, future-oriented, processual, autonomous and fluid (Issakyan et al. 2008) and generates similar knowledge forms.

Fig. 2

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Thus we suggest that the shift from centralised and vertical hierarchical forms of regulation to decentralised, horizontal, networked forms, noted in the literature on governance, also applies to knowledge. The same questions arise about knowledge as are prompted by debates on networked governance: do these more fluid forms represent potential for democratisation, or does knowledge, as in the networking practices, open communications and systems of global business, create new elites of knowledge brokers, moving across public and private spheres? Other questions, that we have tried to explore in our research, relate to the impact of the enormous growth of information and the speed with which it can be transferred across and within systems. Thus, in theorising governing and knowledge, and in the empirical investigation of their relationship, we need to be attentive to the people, the processes and the artefacts through which the problem for governing identified by Grundmann and Stehr, of reducing vast amounts of data to ‘actionable knowledge’ and identifying the ‘levers for action’ that express ‘cognitive consensus’ is addressed (Grundmann and Stehr 2012).

Experts and Expertise There is a growing literature on the influence, interconnections and work of networks of experts (Ball and Junemann 2012; Van Zanten 2009; Normand 2016), who promote cognitive consensus that contributes to governing work. From this perspective, the rapid growth of experts, advisers and consultants in education arises from the rapid expansion of data-based knowledge; this creates a need for simplification that strengthens the trend towards comparison and the search for trends and patterns in comparative date, and also increases the influence of analysts and gives considerable power to those who can interpret data and turn it into policy advice (Grundmann and Stehr 2012, p. 20–21). Thus the nature of knowledge is changed: it is not only that it comes from new sources, and is moving more rapidly, based on large, interconnected data sets that are constantly updated, it also needs to contain guidance on what needs to be done, on ‘what works’. At the same time, because so many sources of knowledge and information are widely available, the issue of interpretation becomes paramount. Again, Grundmann and Stehr draw our attention to the tendency to simplify complex knowledge and information in order to arrive at a basis for action, and highlight the role of experts in doing this: “The rapid growth of experts, advisers and consultants in education arises from the rapid expansion of knowledge/information, this provides opportunities for simplification of the problem of endless competing interpretation in order to provide a basis for action” (Grundmann and Stehr 2012, p. 20–21).

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For despite the claims of big data proponents (see, for example, Anderson 2008), data do not speak for themselves, but contain coded policy choices and require interpretation. These experts are “more than the diffusers of ideas; they develop conceptual knowledge in order to promote educational reforms, drawing on their substantial experience as policy advisers to governments and IOs”. Moreover, “their attributes as experts and consultants tend to obscure the ideological and political dimension of their activities of knowledge production for policy” (Shiroma 2014, p. 2).

The political nature of that interpretation is often concealed, as Shiroma points out, because the label ‘expert’ confers scientific status and authority. Concealement of the political work that expertise does is also enabled because much of the activity around data involves the application of rules, standards and processes stored in algorithims and technical formulae that mobilise the particular preferences of their creators and are applied without explicit reference to the choices they contain (Higgins and Lerner 2012, p. 7). As Williamson (2016, p. 4) puts it: “Digital software technologies, data systems and the code and algorithms that enact them have become powerful yet largely hidden influences in the governing of education.” Interest in the experts who are doing this work, who they are, what they know, how they are selected and what technical capacities and interests they possess is growing. The growth of this form of expertise is recognised as a transnational phenomenon, with experts increasingly working between national and transnational arenas, and claiming status as a “new governing elite” (Stone 2013, p. 41; Lawn and Grek 2012, p. 75) also described as a “magistracy of influence” (Lawn and Lingard 2002, p. 292) and a new “European technocracy” (Normand 2016, p. 129). The authority of science is invoked to sustain their position, but, as Dale points out, the idea of science that is invoked here fails to acknowledge that ‘scientific authority’ does not in itself ensure acceptance of models, without reference to “the set of political conditions” under which they are advanced (Dale 2000, p. 445). Nor is it attentive to the related recognition that scientific knowledge is produced, accepted and contested in specific contexts (Demsky and Nassehi 2014). The growth of technical expertise and the influence of technical experts is combined with a further feature of governing knowledge – its comparative character. Comparative data are attractive to policy makers because, as Grundmann and Stehr suggest, in current conditions, knowledge claims are most powerful if they are trans-historical and trans-situational, and: “the decline or loss of the context-specificity of a knowledge claim is widely seen as adding to the validity, if not the truthfulness, of the claim” (Grundmann and Stehr 2012, p. 3).

The de-contextualisation of knowledge-its ability to illustrate apparently shared policy problems and offer transferable, portable solutions is an essential characteristic of governing knowledge, and comparative knowledge, especially comparative data on performance, is

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essentially de-contextualised. As Luis Miguel Carvalho has demonstrated, working with data from the knowandpol project, comparison frames knowledge-governing relations through establishing three key principles: 1. that regular and systematic assessments are truthful practices for the improvement of national education systems; 2. that such improvement has to be analysed in relation to the pace of change of other countries; 3. that international comparison of student performances develops the quality of national education systems while capturing educational complexity and diversity (Carvalho 2012, p. 172). The principle of comparison is not limited to the international but is also important within the national: as our research reveals, there is increasing use of international comparisons to justify more and more detailed comparisons of schools and head/teachers/learners within the national frame (Grek 2012; Landri 2015). In addition, the possession of comparative knowledge about national system performance enables international organisations to claim objective and accurate understanding of national policy spaces. They are, they claim, not only informed about comparative performance, but about the national as an entity in itself, from a distance the IOs ‘see’ the national space more clearly than do those working within it: distance makes effective knowledge-based governing work possible. These claims that comparison and distance from the national contibute to more effective governing of education were illustrated in our research on the growth of data in Europe. From the Lisbon summit of 2000 we identified a logical shift towards more active knowledge-based governing of European education policy. At that meeting several important education policy lines were developed, and more than ten concrete objectives affecting education were established with a timetable for their achievement. The Education Council was encouraged ‘to undertake a general reflection on the concrete future objectives of education systems, focusing on common concerns and priorities while respecting national diversity’. This was a move towards setting standards for education systems in Europe. It was agreed that to achieve the Lisbon strategy a new kind of Open Method of Coordination (OMC) needed to be implemented. According to this method, the EU would implement the strategy agreed in Lisbon to ‘become the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world … by improving existing processes, introducing a new open method of coordination at all levels, coupled with a stronger guiding and coordinating role’. In this way, it would ‘ensure more coherent strategic direction and effective monitoring of progress’ (European Union 2000). Indicators and benchmarking were at the heart of this new policy tool. The work programme for 2010 was the first time that the OMC was applied to the measuring of progress against objectives and through the gathering of comparative data. The production of statistical reports by Member States doubled. As a consequence, the capacity and influence of the statistians and analysts within the Commission increased dramatically, as this excerpt from an extended interview illustrates: 743

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‘It is exploding. Extraordinary. And the reason is the role of indicators and statistics in the open method of coordination…..inside the Commission we had a clear understanding that we had to develop that area because it is the strongest element in the open method of coordination. This is how the Commission can say that you can engage with certain objectives, or identify that you are not following them. Who is following, who succeeds, where the performance lies’ (EU3).

This informant then goes on to say that the Commission’s analysts know more about national systems than do the members of any national system. As this excerpt shows, this is not just because the Commission has better information, but because of the perspective that is available from Brussels, rather than, say, London or Edinburgh: ‘Because when you sit up to your neck in the English or the Scottish system, everything is Scottish. Everything is Scottish. This is our system, we defend it as a fortress and all these influences from outside, they should be kept away. By sitting here and making comparative analysis, you identify what is specifically Scottish to the Scottish system. What is it that you should actually defend to keep these roots in national culture and national institutions that are set up. We know it, or we could know it, we have the information, we have this distance that is necessary to do it. And we can compare and find out what is it that shines in the Scottish system’ (EU3).

These actors, then, are positioned at key points of intersection of knowledge production and practical problem-solving. There are many ways in which empirical investigation can capture these developments, through, for example, charting the growth of statistical expertise in Europe and in national contexts, exploring the work of teachers negotiating performance data use in schools, or analysing the work of European inspectorates (see for example Lawn and Grek 2012; Grek and Lindgren 2014). The work of European inspectorates is a particularly interesting case in that it ties together our interests in Europeanisation, governing and knowledge. Inspectorates are knowledge workers, they play important roles in national settings, and they also combine in associations across Europe. So it is interesting to ask how they interpret, mediate or translate into action the performance-based knowledge that they gather nationally, within a European context. What kinds of governning work do they do-do they attempt to form alliances and associations that mirror or challenge the European Commission’s policy agendas? SICI, the Standing International Conference of Inspectorates was founded in 1985. It serves as a hub for inspectors, inspection systems and evaluation methodologies in education across Europe. SICI grew through the organisation of workshops, through the sharing of analyses of school inspection in Europe and through shared projects based on joint visits or joint inspections. The range, volume and scope of these cross-border events and projects has increased since the institution of the Open Method of Coordination (OMC) across the European Union, as has SICI’s formal collaboration with the European Commission and the OECD. Closer collaboration between all SICI members, bilateral and multilateral agreements between national associations, and extensive training programmes which take place in the SICI Academy – a European-wide professional development school-construct

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SICI as a European network of policy actors engaged in governing education. European inspectorates claim a central position in the knowledge-governing relationship because of their capacity to work across different knowledge forms: they bring together professional, practice-based knowledge based on connoisseurship with understanding of data-based knowledge. SICI became increasingly active in Europe as inspectorates recognised that their role in the nation was changing, as the quality of their products and services was increasingly compared with other, commercial sources and education was more tightly linked to economic recovery. In defending their role, they claim unique access to and understanding of the reality of the classroom: We, the European inspectors, are the only people going into the classroom, going to see how qualitative lessons are given. All the others don’t do it, they just have data (EuPA-5).

In making these claims, European inspectorates are conceding that their traditional claims to authority (for example those based on status and position within a national system) no longer apply. They are, instead, defending their unique position in governing on the basis of their ability to translate information about school performance into grounded and realistic policy advice. This kind of work demands skills in translating information into ‘practical knowledge’ and we find evidence of considerable tensions in that work of translation. The consequences for governing – at whatever distance – are not straightforward. For example in the case of school inspection in England, there is a tense interaction of data and professional judgement, where data dominate the process of preparation of the inspection event, and the reporting process. The coding of inspection practices extends beyond the interaction of data and observation in the inspection event, to the broader meanings of code as shaping social practices and doing governing work. The strong framing of professional judgement by data revealed in our research also illustrates the strengthening of the political framing of inspection. Yet, at the same time, attempts by the agency in charge of inspection (Ofsted) to draw on a professional discourse that references the importance of independent judgement are weakened by the absence of trust within the inspectorate and of the inspectorate; ironically, the dominance of numbers undermines trust in the inspection process (Ozga 2016), and thus also undermines its efficacy as a governing instrument.

Conclusion Throughout the paper an approach to the key concepts of knowledge and governing has been set out, and illustrated with examples for a particular, long-standing research project or agenda. The discussion offers one way of seeing governing and knowledge, and their relationship, and reflects a pre-occupation with the actors engaged in new governing practices, and the artefacts and (especially knowledge-based) resources they bring to bear 745

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on their work. We further suggest that changing governance is aligned with the growth of ‘cognitive consensus’ about policy direction (in education as elsewhere), and we set this development in the context of the growth of apparently knowledge-based practices of comparative performance testing, that enable transnational agencies (OECD, World Bank, EC) and multi-national corporations (Pearson, McKinsey) to promote particular policy agendas and practices in education on a global scale. At the same time, through these processes, there is a close alignment of the framing of governing problems with political priorities, so that knowledge production (by experts, analysts, consultants) is drawn into supporting the legitimacy and authority of governing knowledge forms (Fenwick et al. 2014). However, we do not see this process as reflecting natural progress towards a universal model of world culture, but as a political process, driven by actors who have strong interest in governing – and in profit – as well as genuine faith in such models (see, for example, Barber 2014). Meyer and his colleagues have developed a set of hypotheses explaining the global expansion of mass schooling (Meyer 1971, 1977, Meyer et al. 1977) that has been and continues to be extremely powerful, and has driven large scale data gathering exercises in very many nations. Rather than seeing the the diffusion of global education policies and practices as driven by data-based technologies and political ideology, cognitive consensus is understood in this perspective as the product of cultural consensus around models of best practice. These scholars, known as World Culture theorists, see the convergence apparently present globally as enabling the construction of models of world education systems that are effective, efficient, and equitable, and there is a shared assumption that progress in education (and by extension, in society) is being and will be achieved through the application of these models: as Ramirez and Meyer (2002, p. 94) put it, we are “‘getting it right’ educationally”. This confidence reflects neo-institutionalist perspectives on governance, through which they see global progress in education as driven by scientific logic. They explain the apparent global convergence of educational and cultural worlds as a facet of modernity driven by the logic of technology, science, and the idea of progress that is, ultimately, dependent on scientific advance. In a recent critique of World Culture Theory, Carney et al. (2012) discuss the specific nature of WCT’s engagement with neo-institutionalism, and highlight the seemingly contradictory ways in which it claims to prioritize the constructed nature of social action and actors, claiming that actors “incorporate institutional rules by taking them for granted without much decision or reflection” but ignoring “processes of coercion or conflict in social action” (Carney et al. 2012, p. 378), and relying on the idea of “enactment” to explain the building of consensus. How enactment actually works, without reference to coercion, or learning, or imitation, all shaped, in our view, by particular knowledge technologies, remains somewhat opaque. The view of science, and of knowledge, implicit in WCT, denies its social contruction and ignores the power of technical systems to promote convergence: it ignores the ways in which the building of cognitive consensus “removes the social from acts of knowing” (Savage 2013). This chapter offers a response that seeks to put the social back in to the understanding of the knowledge-governing relationship.

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The approach set out in this paper to the governing knowledge relationship is one that foregrounds the contradictions and conflicts inherent in the governing of complex systems (perhaps especially education systems), highlighting the enhanced role of knowledge in governing, especially in its new, data-based form, but without assuming that this is an indicator of global progress or convergence, but rather an expression of the changing nature of governing work, of changes in the actors doing that work, and change in the resources and artefacts that such work produces and mobilises.

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Education Governance as a Macrosocial Influence on School Segregation Jeremy E. Fiel

Education Governance as a Macrosocial Influence

Abstract

This chapter considers the impact that educational governance has on school segregation between social groups such as racial or ethnic groups. It takes a Weberian sociological perspective, claiming that segregation across schools arises from processes of social closure and status competition between groups. Educational governance plays an important macro-level role in shaping these processes. It does so in three ways: determining the actors or organizational levels that make decisions relevant to segregation; establishing organizational boundaries that can facilitate the separation or exclusion of groups; and creating incentives or disincentives for segregation by determining how differentiated schools can be in quality or cultural orientation. Ultimately, governance has important implications for how pervasive segregation is across school systems and how persistent it is over time, but how any particular system of governance affects segregation is highly dependent on social context. Keywords

Educational governance, school segregation, social closure, educational inequality

1 Introduction Most accounts of contemporary school segregation feature two factors: the tendency of members of distinct social categories to sort unevenly across neighborhoods and schools, and education policies designed to prevent or constrain such sorting. Education governance—the manner in which decision-making power is distributed among actors and institutions—is usually overlooked. Here, I make the case that features of education governance can have an important impact on school segregation. From a sociological perspective, governance systems © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_33

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are macro-level structures that shape the opportunity structure of segregation. Put simply, the nature of education governance in a society provides a set of opportunities and incentives that actors navigate when forming education policies, and that individuals navigate when choosing schools. Governance is thus a critical feature of the social system, and it bears a major influence on segregation’s pervasiveness across places and its persistence over time. Governance is likely so overlooked because it is so easily taken for granted. Governance systems are often enshrined in constitutions and can seem more resistant to change than specific educational goals or policies. In the United States, the past 150 years have seen vast expansion of secondary and post-secondary education (Goldin and Katz 2008; Meyer et al. 1979); fluctuation between an emphasis on education’s mission as a vessel of democratic equality, an engine of social mobility, and a machine sorting individuals according to merit (Labaree 1997); and the widespread implementation and recent retrenchment of school desegregation policies (Clotfelter 2004; Orfield and Lee 2007). Yet those frustrated with failed education reforms often bemoan the intransigence and chaos of the system’s governance structure—a federalist system based on state-specific constitutions and local school district autonomy (Manna et al. 2013). In this context, governance hardly seems like a variable relevant to changes in segregation. This is a mistake for two reasons. First, there have been impressive changes in education governance as education has evolved in the U.S. (Tyack 1974). Second, even with stable governance in the short term, we can see hints of the role governance plays in segregation when the limitations it imposes on actors and institutions clash with efforts at change, such as policies designed to desegregate schools. Moreover, governance does not affect segregation alone, but in interaction with other social factors that affect the way social groups sort (or are sorted) across schools. Even stable features of governance may play an important role in amplifying or mollifying the effects of other forms of social change on segregation. Convincing empirical assessments of these issues would likely require cross-national and historical comparisons, but such research is scarce, and I will not pursue it here. My goal is to sketch a theoretical account of the relations between features of education governance and the segregation of social groups across schools. My argument is largely based on general sociological theory and research on racial and ethnic school segregation in the United States, but I expect it to generalize to segregation among other social categories and in other societies. I argue that education governance influences segregation in three ways. First, governance determines who makes decisions that affect segregation. This, in turn, delimits the distribution of possible segregation outcomes across school systems and over time. Second, by allocating authority across actors and institutions at various levels of government, governance systems create boundaries that shape the opportunities for social groups to sort systematically across schools. Third, the centralization or decentralization of educational authority also shapes the incentives for groups to sort unevenly across schools by determining how differentiated schools are in quality or cultural orientation. Finally, I emphasize that the ultimate influence of these governance features depends on the surrounding social context.

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Causes of Segregation

I began thinking about issues of education governance when developing a sociological theory of school segregation grounded in Max Weber’s (1978) notions of social closure and status competition (Fiel 2013, 2015). Put simply, under certain conditions, members of distinct social categories become status groups in competition for symbolic, social, or material resources. Schools are among the most important social locations that can confer many of these ends, including prestige or learning opportunities. When schools differ in these respects, there is competition to gain access to more advantaged schools, and group membership can help determine the winners and losers. The result is often segregation. In the case of racial and ethnic segregation, this can happen if widespread prejudices or status beliefs cause a school’s racial or ethnic composition to directly influence its perceived status or desirability. Schools, like other associations, can confer status on their members, so individuals from high-status groups tend to avoid schools with individuals from lower-status groups to preserve their own status. In the context of school segregation in the U.S., the empirical evidence is remarkably consistent with this sort of process, where whites avoid or flee schools with higher black populations, even when these schools are similar in attributes related to quality and safety (Goyette et al. 2012; Saporito and Lareau 1999). Status competition can also drive school segregation if schools differ in quality or desirability for reasons unrelated to the types of students enrolled (e.g., financial resources, special programs, teacher quality), as members of disparate groups may differ in their means to gain access to the most desirable schools. Because access to schools is typically contingent on one’s residence, the housing market becomes a market in which families compete to purchase schools (Hoxby 1996; Tiebout 1956). Socioeconomically disadvantaged families, often including disproportionate numbers of racial and ethnic minorities, are likely less able to afford residences in the attendance zones or districts that include the schools most in demand. So what does governance have to do with this? Weber (1978) noted that institutions and laws play a critical role in regulating these sorts of competitive processes. This has drawn most attention in the economic realm, where regulations dictate how “closed” different jobs or occupations are with respect to requirements for entry (Parkin 1979; Weeden 2002). In the context of school segregation, explicit policies either requiring or forbidding segregated schools are obvious examples (Fiel 2015). These legal and institutional forces are more closely related to policies than governance per se. But governance is critical in determining who creates and enforces these sorts of policies and how effectively they are implemented. It is also critical in determining how these legal and institutional factors vary across contexts in ways that influence segregation. I focus on three mechanisms by which governance affects school segregation. First, it determines who makes decisions relevant to segregation and who these decisions affect. Second, it provides families and schools a set of opportunities and constraints that determine how families of different social groups can sort across schools. And third, it provides a structure of incentives that influence the way students become distributed to schools. 753

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Who Makes Decisions, and Why It Matters for Segregation

The most direct way governance affects school segregation is by delimiting who makes decisions about which students attend which schools. There are two dimensions to this problem. First, are such decisions prescribed by law, or are they delegated to individuals or organizations? Second, at what level of governance are such decisions made?

3.1

Legislate or Delegate?

The significance of the first dimension is the rigidity of segregation patterns over time. The greater the extent to which decisions about school assignments are codified into law, the more persistent segregation (or the lack thereof) is likely to be. An extreme example is racial segregation throughout the U.S. South in the late 1800s and early 1900s. Southern states enacted laws requiring separate school systems for black and white children (Franklin 1956), and there was no recourse until the U.S. Supreme Court declared that such dual systems violated the U.S. constitution. One could also imagine an alternative extreme, where a law eliminated segregation by requiring that students be randomly assigned to schools within some geographical area. South Korea experimented with this sort of policy in several cities during the in the 1970s and 1980s (Byun et al. 2012). In such arrangements, educational authorities enforce the law, limiting their ability to change the way students are assigned to schools. My understanding is that this sort of explicit legal intervention into school assignments is rare, at least currently. Issues of school assignment and choice are usually delegated to local authorities such as school boards or school system administrators. Even when school assignments are rigidly determined by one’s residence, the drawing of district boundaries or school attendance zones is often left to the discretion of local political leaders (Siegel-Hawley 2013). Because these decisions are delegated to educational authorities rather than legislated, these authorities can change school assignment policies to suit their preferences. Such change is likely as old authorities are replaced by new ones, and as incumbents respond to political pressure.

3.2

The Level of Decision-Making

The significance of the second dimension, the level at which school assignment decisions are made, is the consistency of segregation patterns across places. The higher the level of decision-making, the more uniform segregation patterns are likely to be across school systems. This is simply a result of the fact that decentralized governance, where authority is located at more local levels, vests authority in more decision-makers and inevitably leads to more variability in decisions relevant to school segregation.

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Referring again to the U.S. in the “Jim Crow” era spanning the late nineteenth and early twentieth centuries, segregated schooling was remarkably uniform across southern school systems. In 1954, fewer than 1 in 100,000 black students attended majority white schools (Orfield and Lee 2007). This is not surprising, given that segregated schooling was legislated at the state level, which not only made segregation resistant to change over time, but also eliminated the possibility of variation across school systems within states. In comparison, most states outside the South did not legislate segregated school systems. To be sure, segregation was highly problematic throughout the U.S., but many school systems outside the South had at least some degree of integration and a few made significant efforts at desegregation (Clotfelter 2004; Wish 1964). One could take these facts and argue that decentralization can reduce segregation, while centralization can heighten it. With respect to the former, placing authority at the state rather than national level allowed for at least some desegregated school systems outside the South; with respect to the latter, placing authority at the state rather than district level eliminated the possibility for desegregation within southern school systems. Of course, we could also make the opposite argument. After all, the U.S. Supreme Court’s edict in Brown v. Board of Education of Topeka (1954) that segregated school systems violated the U.S. constitution was a shift in the direction of centralization. The nature of this shift is complicated. The federal government did not simply seize the power to make decisions about school assignment—its ability to do so is dubious given that the U.S. constitution does nothing to assert national authority over education. Instead, each state has its own constitution establishing its own public education system and specifying its own governance structure. The federal government’s authority is ultimately limited to instances in which school systems violate students’ rights as delimited in the U.S. constitution. Nonetheless, Brown signaled an era in which the national government would emerge as an educational authority with which state and local governments would have to contend. Because the judiciary had no obvious way to enforce their desegregation rulings, orchestrating desegregation was a tricky endeavor. Many southern states staunchly resisted it, and it took almost two decades and several more federal court decisions before many segregated school systems were eliminated (Clotfelter 2004). A common tactic of resistance was to create sham “freedom of choice” assignment policies that replaced formal legal segregation with segregation via intimidation and coercion (Bolton 2005). A few cases in which desegregation did occur required extreme measures, including the assistance of federal marshals or armed troops (Wilkinson 1978). Ultimately, the federal government found more successful ways to exert its influence via “carrots and sticks” (Cascio et al. 2010). This required further shifts toward centralization. One that had occurred previously was President Eisenhower’s unilateral creation of the Department of Health, Education, and Welfare (HEW) in 1953, the predecessor of the U.S. Department of Education. Another was the U.S. Civil Rights Act of 1964, which gave the U.S. Justice Department the authority to sue school systems that refused to desegregate schools and enabled federal officials at HEW to withhold funding from segregated schools. A third was the Elementary and Secondary Education Act of 1965, which committed 755

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substantial amounts of federal funding to school districts serving low-income students. This was a boon to many school systems with large minority populations, but it also gave the federal government leverage to enforce desegregation. Threats to withhold these funds were a powerful if not decisive force in the ultimate desegregation of many school systems (Cascio et al. 2010; Walters 2001). History shows that particular aspects of education governance in the U.S. have supported segregated schooling at times while facilitating school desegregation at others. The specific implications of power being located at a given level depended on who held power. It also shows that the relationship between governance and segregation operates in both directions. Although I will focus on the way that governance influences segregation, the record also shows that problems related to school segregation became a powerful impetus for more centralized education governance in the desegregation era. A more complex governance structure has since emerged. Partly due to dissatisfaction with the ability of centralized systems to meet the needs of ethnically and socioeconomically diverse constituencies, there has been a return to more decentralized governance in many school systems (Tyack and Cuban 1995). As I will argue below, it is not only decisions about school assignments or school choice that influence segregation, but also decisions about cultural differentiation and resource allocation across schools. With respect to these types of decisions, the same argument applies. The more such decisions are codified into law rather than delegated to authority figures, the more persistent their effects on segregation will be over time. And the higher the level at which such decisions are made, the more consistent their effects on segregation will be across places.

3.3

The Unpredictable Effects of Governance on Segregation

If advocates of integrated schooling were developing or overhauling a governance system, what does this tell us about who should make decisions relevant to segregation? The preceding discussion makes it clear that this is complicated. Consider the common emphasis on equity among advocates of more centralized governance. Among other things, it is often argued that decentralized governance permits segregation and inequality across school systems (Hess and Meeks 2013); I have made similar arguments (Fiel 2015). But what if southern states in the U.S. had not mandated segregated school systems, but had instead delegated authority to school districts? It is plausible that some districts would have provided integrated schools—otherwise why the need for state laws? Or what if segregationists had gained power and passed federal laws mandating segregated school systems nationwide? Clearly, it is possible for more centralized systems to create more segregation than more decentralized systems. Assuming we value some degree of integration—and setting aside issues of efficiency and productivity—if we knew what decisions would be made, we could easily construct optimal governance systems. Unfortunately, the decisions of actors in the future are unpredictable, and we must consider the possibility of unforeseen political changes that may bring unde-

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sirable results. How might we construct governance systems amid such unpredictability? This is an interesting decision problem. The answer depends on the information at hand and how averse we are to different levels of segregation. We could construct a system that minimizes the risk of persistent, complete segregation. If we deem it plausible that a pro-segregation government might take power, it might make sense to opt for a decentralized structure with authority over school assignments located at the local level and delegated rather than legislated. This approach makes it likely that some school systems will be quite segregated at times, but also makes it likely that at least a few others will be quite integrated. Thus, despite the common assumption that decentralized systems are ripe for segregation and inequality, they may also be the safest way to avoid extreme and pervasive segregation in the population. Alternatively, we could construct a system that maximizes the expected level of integration in the population. If we deem it very unlikely that a pro-segregation government would take power, or very likely that a pro-integration government would take power, it might instead make sense to opt for a centralized structure that legislates decisions about school assignments. This approach would make it likely that our society would have widespread and persistent integration in all of its school systems. But if we were wrong and a pro-segregation government did take power, we would likely see pervasive and extreme segregation. Obviously, those concerned with governance have many concerns other than segregation and may not consider segregation at all. The point here is merely to show that who makes decisions about school assignments can have a powerful influence on segregation patterns, but also that this influence is difficult to predict.

4

The Opportunity Structure for School Segregation

The previous section argued that there is no clear relationship between segregation and the centralization or decentralization of decision-making consequential to school segregation. In a prior article, I oversimplified this relationship, hypothesizing that decentralization heightens segregation (Fiel 2015). Here I will refine this argument, claiming that decentralization within schooling markets is very likely to heighten segregation through one particular mechanism. This is by creating organizational boundaries—such as those between school districts or between the public and private sectors—that provide avenues of segregation for individuals choosing schools. “Within markets” is key here, as it is racial imbalance across schools within the same area that is most consistent with sociological interpretations of segregation (James and Taeuber 1985). Markets are difficult to delineate, but theoretically they should include all the schools a student has to choose from. Most work in the U.S. uses large metropolitan areas, including their surrounding suburbs, as schooling markets; counties are a typical alternative for nonmetropolitan areas. The assumption is that the behaviors relevant to segregation—avoiding schools populated with 757

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certain groups, unequal access to certain residential areas—lead to sorting within these markets but not between them. Between-market sorting is presumably due to larger-scale historical and demographic processes related to migration, fertility, etc. (Fiel 2013).

4.1

Boundaries as Opportunities

With respect to the opportunity structure, governance systems delineate boundaries within schooling markets that shape the ways students can sort across schools and the ways schools may select students. Theoretically, we can think of school segregation as the alignment of social boundaries and organizational boundaries. The key organizational boundaries dictate who has the opportunity to attend which schools. The relevant social boundaries are those that maintain the social importance of membership in different categories, such as racial and ethnic groups, social classes, etc. This is closely related to sociologist Charles Tilly’s theory of Durable Inequality (1998). Tilly claimed that many instances of persistent inequality between social categories can be thought of as “a maze in which clusters of people wander separated by walls they have built themselves, not always knowingly” (2005, p. 71). Many of these walls arise in and between organizations as they evolve. The focus here is how they arise as governance is decentralized. Delegating authority to lower levels of a school system requires installing organizational boundaries between the lower-level units. These boundaries may have little to do with social boundaries, but they will very often promote segregation between social groups. One instance of decentralization is the allowance and autonomy of private schools. Private schools in the U.S. are usually loosely regulated by states but not subject to the authority of local education agencies (school districts). They have largely escaped intervention relevant to segregation, although those accepting public funds to support enrollment (e.g., vouchers) typically must commit not to discriminate against students according to race, national origin, etc. (U.S. Depatment of Education, Office of Innovation and Improvement 2009). The relevant organizational boundaries here are those between the public and private schools within the same schooling market, as well as those between different private schools within the same market. When governance systems limit the authority of public actors to intervene in private school systems, they limit the means for the government to address segregation that involves private schools. This made private “segregation academies” a popular and often effective last resort for whites resisting desegregation in the U.S. South (Andrews 2002). Others have noted, both in the U.S. and elsewhere, that because private schools are often costly to attend, they tend to promote socioeconomic segregation between the public and private sectors (Betts and Fairlie 2001; Narodowski et al. 2016). Probably the most important instance of governance creating organizational boundaries is the delineation of local education agencies. In the U.S., these are school districts, which are fairly autonomous and retain substantial authority over education decisions. Students are typically limited to the schools within the boundaries of the district in which they reside, although some districts have partnered to allow inter-district choice to students

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(Hermann et al. 2009). Generally, however, if multiple districts exist in the same schooling market, there are limitations on governmental efforts to address segregation between school districts. The autonomy of school districts in this regard was affirmed by the U.S. Supreme Court in its Milliken v. Bradley (1974) decision. The case focused on whether metropolitan Detroit, which had 53 districts and substantial levels of segregation between them, could use cross-district busing plans to desegregate schools. The court ruled that, unless district boundaries were created for the explicit purpose of segregating students of different races, neither the school systems nor the state were responsible for between-district segregation, which was largely a result of individual choices and the consequent residential segregation. Hence, cross-district desegregation plans violated district autonomy. This effectively ensured persistent if not increasing between-district segregation during a period of middle-class white suburbanization (Ayscue and Orfield 2015; Clotfelter 2004). These autonomous districts are actually the product of about a century’s worth of centralization. From the mid-1800s to the mid-1900s, there was a steady movement toward the consolidation of community schools and small ward-based districts into larger city-wide districts with a centralized power structure (Tyack 1974). Although data for comprehensive segregation analyses are lacking, this almost certainly helped reduce segregation along various social dimensions. This shift was motivated in part by bringing children of immigrants from diverse ethnic backgrounds into the same schools to provide a more uniform curriculum and “Americanize” them (Tyack 1974). More recently, many school systems have reverted to slightly more decentralized structures with more fragmented districts (Tyack and Cuban 1995). With respect to the fragmentation of schooling markets in the contemporary U.S., the evidence is clear. A greater number of districts coincides with increased residential segregation (Bischoff 2008) and between-district school segregation (Ayscue and Orfield 2015), which now accounts for the majority of racial school segregation (Fiel 2013). Schooling market fragmentation also weakens the effectiveness of desegregation policies—this is why segregation was much more successful in the South, which has large county-wide districts, than elsewhere in the U.S., where districts are often smaller and more fragmented (Clotfelter 2004). Consequently, despite its more troubling history with racial segregation, schools in the South became the least segregated in the U.S. by the 1990s (Logan et al. 2008).

4.2

Must Organizational Fragmentation Heighten Segregation?

I believe there are grounds to hypothesize that, all else equal, decentralization within schooling markets will almost always increase segregation. This is because the organizational boundaries that accompany decentralization create new opportunities for or avenues of segregation. If one group wishes to avoid another, it can monopolize schools protected by one or more of these boundaries. Or if a particular bounded group of schools is desirable for other reasons, a more advantaged social group may be able to gain access to it by pur759

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chasing residences within its attendance zone boundary or by paying for private school tuition. In short, groups seeking to avoid outsiders can find havens in schools protected by organizational boundaries, even when those boundaries were created for other purposes. Yet one could imagine cases where competition for schools in a fragmented schooling market reduces a particular form of segregation. I suspect that this is most likely when it does so by replacing one form of segregation with another. If memberships in social categories along two different dimensions intersect, an increase in the salience of one dimension may reduce the salience of the other (Brewer 1999). To take a specific example, a reduction in racial housing discrimination might allow middle-class minorities to purchase housing in the neighborhoods of more desirable schools. This would decrease the salience of race in the competition for schools and increase the salience of class—similar consequences would likely arise from a reduction in economic inequality among racial groups. Amid this sort of change, competition for unequal schools might reduce racial segregation but increase economic segregation. Nonetheless, I would stop short of arguing that the fragmentation of schooling markets always heightens segregation. One could imagine private schools becoming a haven for integrated schooling for those wishing to avoid a segregated public school system. Or one could imagine between-district fragmentation having a similar effect if one district was heavily segregated and another was integrated. Theoretically, it seems important to acknowledge these possibilities. Practically, however, I am not aware of many of these types of exceptions. Instead, decentralization within schooling markets seems to promote organizational fragmentation, which creates an opportunity structure favorable to segregation.

5

The Incentive Structure for School Segregation

Education governance may also influence segregation by shaping the extent to which schools differ in ways that incentivize segregative choices. This is another mechanism by which I expect decentralization within schooling markets to usually, but not uniformly, promote segregation. Here I will distinguish two dimensions of such differentiation: differences in perceived school quality, and differences in cultural orientation. Between-school differences in perceived quality entail disparities in schools’ financial resources, the quality of facilities, teacher experience, advanced curricular programs, etc. Which of these attributes actually matters to schools’ quality in terms of causally promoting desirable student outcomes is less important than their association with perceived quality, which makes some schools more desirable than others. I previously alluded to the mechanism by which this promotes school segregation. Between-school disparities promote competition for more desirable schools, which drives up their prices, either via housing prices in schools’ attendance zones, tuition costs, or other means by which some families can gain an advantage in access to preferred schools. Whatever the means, socioeconomic disparities between social groups will often lead members of disadvantaged groups to be

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less able to afford access to preferred schools. There is evidence that such between-school resource disparities do increase segregation and that funding equalization reduces it (Chakrabarti and Roy 2015; Fiel 2015). Whereas between-school differences in perceived quality concern who has access to the most preferred schools, differences in cultural orientation concern who prefers which schools. Cultural differentiation might entail strong ties to a well-defined local community or a mission rooted in values tied to specific religious, ethnic, or other social groups. Historically, schools have served an important role as social and cultural hubs of small communities and have ensured the socialization of children from particular ethnic, religious, or other groups into their status cultures (Collins 1979; Durkheim 1977; Meyer et al. 1979; Tyack 1974). There is no doubt that such cultural differentiation has diminished by historical standards. Education systems worldwide have become more secular and rational as they have expanded and evolved to play an important role in building and unifying modern nation-states (Boli et al. 1985). But there is also no doubt that some cultural differentiation persists. Religious private schools are obvious examples. Some charter schools in the U.S. have also had cultural orientations that clearly align with ethnic differences (Wells et al. 1999). The mechanism by which cultural differentiation promotes segregation is by appealing to and attracting specific groups of students while repelling others. Whether viewed as a way for schools to select students or as a way to help students sort more efficiently, this is very likely to promote segregation.

5.1

Must Decentralization Increase Differentiation?

Decentralization is conducive to these types of differentiation. The lower the level at which governments distribute resources among schools, the greater the inequality in perceived quality is likely to be. Inequality in decentralized education finance systems is a much-maligned example. In the U.S., there are substantial disparities in per-pupil expenditures across states, across districts within states, and even across schools within districts (Brown 2013; Condron and Roscigno 2003; Walters 2001). There are surely financial disparities between private and public schools as well. These expenditure disparities are also related to the unequal distribution of skilled and experienced teachers, another important aspect of school quality (Brown 2013). The lower the level at which teacher allocations to schools are governed, and the more autonomy granted to teachers in selecting schools, the more unequal teacher quality is likely to be across schools. The best teachers tend to be attracted to the best-regarded schools, which tend to be the schools with the highest-achieving students, which tend to come from the most advantaged social groups and neighborhoods (Jackson 2009). Decentralization, especially with respect to curricular decisions, likely facilitates cultural differentiation as well. Granting autonomy to private schools allows them to maintain their own religious missions or status cultures. The autonomy of charter schools in the U.S. allows them to distinguish themselves in terms of culturally-oriented 761

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missions (Wells et al. 1999). And even within districts, traditional public schools are often differentiated according to special programs or curricula (Gamoran 1996). Yet history suggests that centralization has also been accompanied by differentiation at times. Tyack (1974) notes that this was true of the progressive movement in the U.S., between 1870 and 1930. Alongside the centralization of urban school systems and the placement of professionals atop these hierarchies, this movement took a scientific approach to reform, with a major theme being differentiated education. In some cases, this meant special schools for specific types of students. In others it meant special classrooms or programs for different students. I would not attribute these forms of differentiation to centralization, however, but instead to the particular form of specialization that coincided with the expansion of the rational bureaucratic model of governance. Hence, I think there are grounds to expect decentralization to be consistently linked to differentiation.

5.2

Must Differentiation Increase Segregation?

The foregoing discussion predicts that differentiation among schools within markets will increase segregation. Again, this is because differentiation creates an incentive for actors to monopolize the most desirable schools, and social boundaries or resource disparities among social categories often ensure that these processes create segregation. I expect that this will generally be the case, but “magnet schools” present a challenge. A popular and somewhat successful way to reduce racial segregation in the U.S. was to attract whites and socioeconomically advantaged students to magnet schools in low-income and minority neighborhoods by providing special programs or advanced curricular options (Rossell 1988). How can we account for this? It is worth noting that magnet schools, and other schools in desegregated systems, often experienced substantial within-school segregation between racial or socioeconomic groups across programs, academic tracks, and classrooms as they experienced increasing diversity (Mickelson 2001; West 1994). I have kept my focus on between-school segregation here, but a more thorough understanding of segregation would need to account for smaller-scale processes as well. Nonetheless, it seems that there are ways to use differentiation strategically to reduce segregation. Schools likely to attract students of one particular group for some reason (residential location) can differentiate themselves in ways to attract students of another group (special programs). Even with problems of within-school segregation, any reduction in segregation between schools should at least increase the potential for more intergroup contact. Hence, the link between differentiation and segregation is not absolute.

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The Importance of Context

A recurring theme throughout has been that although there are many reasons to expect education governance to affect school segregation, the exact nature of these effects depends on the context. Segregation depends on how governance systems interact with other social processes. Whether decentralized decision-making heightens or lessens segregation, for instance, depends on who is making relevant decisions. Who makes these decisions depends on who gains power, which depends on elections, political appointments, or other political processes. The decisions they make also depend on political processes. And these political processes depend on social and economic conditions. An equally important condition is the nature of social group relations in general, apart from political or governance issues. If racial and ethnic boundaries are very salient in a society, then these governance issues can be expected to weigh heavily on racial and ethnic segregation patterns. If racial and ethnic boundaries are weak, however, there is no reason to expect features of education governance to have much impact on racial and ethnic segregation. The same would hold for any potential axis of social differentiation such as gender, social class, etc. Governance systems can amplify or mollify segregation between differentiated social groups involved in processes of status competition. They do so by shaping the opportunities and incentives to segregate across schools. I explored some of these contingencies in my own work on segregation in the U.S. in the 1990s and 2000s (Fiel 2015). I was most interested in how the salience of racial and ethnic boundaries in different schooling markets altered the extent to which features associated with organizational fragmentation and differentiation related to school segregation between whites, blacks, and Hispanics. It is very difficult to measure the salience of boundaries, but I followed prior work in the “racial competition” or “racial threat” literature and used measures based on the composition of the student population (Blalock 1967; Taylor 1998). The more evenly represented two groups (e.g., whites and blacks) are, the more salient the group boundary is thought to be in social and political action. I estimated regression models predicting segregation that included interactions between measures of white-minority representation and the number of districts per market, the number of schools per district, and the share of private and charter schools in the market to assess the role of organizational fragmentation. All of these aspects of fragmentation heightened the association between white-Hispanic representation and segregation, and most of them did for white-black segregation as well. The same was true for measures of differentiation based on differences between schools in per-pupil expenditures and pupil-teacher ratios. It is worth noting that the evidence was less conclusive when using low levels of interracial marriage as a measure of racial/ethnic salience. Overall, however, the findings suggest that organizational fragmentation and between-school differentiation facilitate segregation where racial/ethnic boundaries are salient.In sum, the point is that governance does not directly affect segregation. Instead, it operates by creating an environment that sets constraints on how segregative processes unfold. When social conditions are ripe for a certain form of segregation, governance structures shape the opportunities and incentives for this to occur. 763

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7 Conclusion I expect that education governance can have a large impact on school segregation, but one that is likely to be overlooked. This is because governance tends to change slowly if at all, and we tend to take it for granted, whereas we see many other social and political changes that seem to affect segregation obviously and directly. But I suspect that the impact of these more obvious factors depends on the features of governance systems. As we ponder ways to change or improve existing governance systems, or ways to address school segregation, it is important to keep these effects in mind. A convincing empirical case for these governance effects will likely require comparative studies involving countries with sufficiently distinct governance structures. If some of these countries also experienced abrupt changes in governance, cross-time comparisons would be informative as well. Such efforts will face the challenge of compiling comparable data across countries and time periods and of engaging collaboration among scholars with expertise in different countries. It will also face the challenge that the most salient social boundaries and the particular groups of interest will vary substantially across societies. Nonetheless, I think such efforts would be possible and worthwhile. I would like to review and clarify a few hypotheses developed here that might inform these types of investigations. First, when and where decisions about student assignment to schools are legislated rather than delegated to individuals and organizations, patterns of segregation will be much more persistent over time. Second, when and where authority over educational policies relevant to segregation is more centralized—located at higher levels of government—segregation will vary much less across local school systems than when and where authority is more decentralized. Note that these hypotheses are about variation in segregation and not the absolute levels of segregation. This is because it is difficult to predict exactly how these governance features will affect segregation without knowing who makes the relevant decisions. Third, when and where governance within local schooling markets is more decentralized—for instance, when and where markets are organizationally fragmented—segregation will be more pronounced than when and where within-market governance is more centralized. There may be some exceptions where decentralization creates pockets of desegregated schools within otherwise segregated schooling markets, but I suspect that such cases are rare. Fourth, when and where governance within markets is more decentralized, schools will be more differentiated in quality and cultural orientation and, in turn, more segregated than when and where governance within markets is more centralized. For the latter hypothesis, I also anticipate some exceptions when policymakers explicitly use differentiation as a way to provide incentives for families to make choices that reduce or prevent segregation. Finally, the effects related to these hypotheses should be most pronounced for segregation between the particular social categories separated by the most salient social boundaries. They should be also more pronounced when and where a given boundary is more salient and less pronounced when a given boundary is less salient. Before closing, I should address some reasons for skepticism about my argument. Although I have strived to make

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it as general as possible, it is admittedly informed mostly by research on racial and ethnic segregation in the United States. There is likely some parochialism here that causes some shortcomings. Nonetheless, there are reasons expect this argument to hold fairly well across societies and with respect to other social categories. For one, the theoretical approach rooted in status group competition is very general, and though racial and ethnic boundaries may stand out as distinct in their salience, I see no reason for the nature of competition across these boundaries to differ from that across others. For another, educational systems characteristic of Western countries like the U.S. have spread rapidly throughout the world, becoming part of the fabric of modern democracies (Boli et al. 1985). Some have argued convergence in governance as well, with the U.S. becoming slightly more centralized and other countries becoming more decentralized (Astiz et al. 2002; Lundahl 2002). I expect there is enough variation in these governance structures to explore their relationships to segregation, but likely enough overlap to justify attempts at general theoretical propositions. I hope that future work will shed some light on these hypotheses, both to provide an improved understanding of segregation and a greater appreciation for the myriad effects of education governance.

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Ein Fazit aus der Theoriediskussion

Ein Fazit aus der Theoriediskussion Roman Langer und Thomas Brüsemeister

Vorbemerkung Nicht nur auf den ersten Blick weisen die Beiträge des vorliegenden Bandes eine große Vielfalt auf. Ob dies für die hohe Anschlussfähigkeit oder für eine gewisse Beliebigkeit der Educational Governance spricht, kann an dieser Stelle nicht entschieden werden. Deutlich werden aber jedenfalls einige Schwerpunkte der theoretischen Diskussion. Wir versuchen sie in diesem Beitrag zu akzentuieren, wissend, dass dies auf einer relativ hohen Abstraktionsebene geschehen muss und daher den differenzierten Argumentationen der einzelnen Beiträge nicht gerecht werden kann. Gleichwohl mag ein Blick aus der Vogelperspektive lohnen, um derzeitige Entwicklungsrichtungen und Aufmerksamkeitsfoki der Educational Governance der Diskussion zuzuführen. Darum also geht es in diesem Versuch: Die Hauptimpulse hervorzuheben, die sich übergreifend aus verschiedenen Beiträgen für die Educational Governance-Forschung ziehen lassen. Dass wir dabei Schwerpunkte setzen müssen und einige wichtige Anregungen nicht gebührlich einbeziehen können, ist uns bewusst und wir bitten hierfür um Nachsicht. Etwas bevorzugt behandeln wir hier die internationalen Beiträge (in den Abschnitten Nr. 5 und 6), da wir denken, dass sie für die deutschsprachige Educational Governance eher ungewöhnliche, in Sachen Theoriebildung gleichwohl sehr fruchtbare Perspektiven beinhalten.

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Die Mikro-Meso-Makro-Verbindung

Zunächst wird deutlich, dass zahlreiche Beiträge eine genauere Konzeptualisierung der Beziehungen zwischen Makro-, Meso- und Mikro-Dimension in Angriff nehmen oder zumindest streifen. Einige Autor/inn/en verweisen dabei auf Prozesse und zeigen, dass eine Dynamisierung für eine Analyse von Mikro-Meso-Makro-Verhältnissen fruchtbar sein kann. Pragmatisch gesehen kann der Analyseprozess schrittweise vorangehen. Beispielsweise geht die Analyse von einer Mikro-Aktion aus, die in einer konkreten Situation geschieht. Diese Aktion hat Auswirkungen: Sie löst Kommunikationen bei © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6_34

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bestimmten Akteuren aus, verstößt vielleicht gegen eine ungeschriebene Regel oder eine bislang unausgesprochene Erwartung, die dann thematisiert und kollektiv umgedeutet wird. Dies geschieht vielleicht in der Meso-Dimension, also etwa in Kommunikationen zwischen verschiedenen Organisationen oder in staatlichen Institutionen, zu deren Aufgabe Regelsetzung und -durchsetzung gehört. Die kollektiven Deutungsprozesse stoßen vielleicht an Grenzen, die von bildungspolitischen Initiativen auf europäischer Ebene gesetzt sind. Möglicherweise kann die Analyse dann in weiteren Schritten mitverfolgen, wie diese Initiative dann selbst aktiv wird und über die Meso- in die Mikroebene zurückwirkt. Eine schrittweise Analyse dieser Art rekonstruiert im Grunde genommen eine Art Wirkungskette (wenn man „Wirkung“ hier in einem weiten Sinne begreift, sodass Kommunikationen, Deutungsakte usw. auch als Wirkungen begriffen werden, die selbst wiederum Wirkungen erzeugen). Solche Analysen könnten rekonstruieren, wo sich die Kette über praktisch wirksame „Ebenen“-Grenzen hinweg bewegt, sie könnte also „Ebenen“ und Dimensionen wie eben „Mikro“, „Makro“ und „Meso“ auf empirisch-pragmatischer Basis rekonstruieren. Das würde auch heißen, dass beim Begriff des „Mehrebenensystems“ nicht länger ausschließlich formal-hierarchische Ebenen assoziiert werden (nach dem Muster Unterrichtssituation, Schulleitung, Einzelschule, Institutionen der Region, Institutionen des Bundeslandes / Kantons, des Nationalstaats, Europas), sondern auch informell-praktische Hierarchien identifiziert werden könnten – und horizontal gelagerte „Ebenen“, wie sie Kussau und Brüsemeister schon 2007 ins Spiel gebracht hatten. Eine dynamisierende Prozessanalyse schlagen vor: Parreira do Amaral und Jornitz, die Lebensläufe in den Mittelpunkt der Betrachtung stellen, Strebel, Engelage und Baumeler, die die Arbeit an der Veränderung institutioneller Arrangements fokussieren, und Peetz und Sowada, teilweise auch Hangartner, die Dynamiken und Persistenzen des handelnden Zusammenwirkens in Akteurkonstellationen thematisieren.

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Dynamiken und Persistenzen

Dynamiken und Persistenzen – diese Begriffe verweisen darauf, dass eine Prozessperspektive neben dem, was sich bewegt und verändert, ebensowohl das Stabile, Unveränderliche, Gleichbleibende in den Blick nehmen kann. Darauf richten die Beiträge von Brosziewski, Kasper, Dietrich, Magnus sowie Höhns und Sertl das Augenmerk. Sie schlagen vor, mehr die operative Reproduktion von Bildungssystemen und Bildungsinstitutionen zu beobachten. Es geht also um die Analyse von (durchaus überkommenen) Handlungsroutinen, von Eigenlogiken, von Funktionsweisen, sozusagen um die reproduktive Seite der Medaille. Ein Grund dafür ist der Sachverhalt, der u. a. durch die neo-institutionalistische Entkopplungsthese prominent wurde: Reformen werden lange nicht so umgesetzt, Instrumente und Strukturen nicht unmittelbar so implementiert, wie es „im Sinne der Erfinder“ wäre. Im Gegenteil, oft stören neue Elemente die tradierten Handlungsroutinen und kulturellen Muster nicht wesentlich, zumindest nicht langfristig – darauf weisen bspw. Kasper

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und Rosenmund nochmals deutlich hin. Letzterer zeigt am Beispiel der Schweiz, dass sich politische Kultur in Form traditioneller Wissensbestände stabil reproduziert und damit selbst das internationale Governance-Regime im Bildungswesen gewissermaßen aushebelt. Das – in der Educational Governance allerdings bereits etablierte – Konzept der Rekontextualisierung (Dietrich, Magnus, Höhns und Sertl) verweist darauf, dass Neues in die Muster und Routinen „vor Ort“ eingepasst und dabei eben verändert wird. Gleichwohl verändern sich die praktischen Strukturen und Regeln des Feldes ebenso. Die Komplexität solcher Transformationsprozesse genauer in den Blick zu nehmen wäre also eine Zukunftsaufgabe der Educational Governance. Uns scheint zusätzlich, dass die Analyse gewöhnlicher Reproduktionsprozesse, des normalen „Vor-sich-hin-Funktionierens“ von Organisationen und Akteuren im Bildungssystem eine bisherige Unwucht der Educational Governance ausgleichen könnte: nämlich die implizite Parteinahme für Reformen und Veränderungen an sich. Es könnte aufgedeckt werden, welche Aspekte tradierter Routinen und Arrangements aus welchen Gründen als wertvoll angesehen werden und (nicht nur in den Augen bestimmter Akteure, sondern auch) gemessen an analytischen Kriterien positive Effekte zeitigen. Das Alte ist nicht immer und vor allem nicht vollständig das Schlechte, zu dem es überzeugte Reformer/ innen oft erklären, und wer die als alternativlos kommunizierten Reformen vom Schlage der Etablierung von Bildungsstandards ablehnt, muss darum nicht Besitzstandswahrer, sondern kann Befürworter begründeter alternativer Entwicklungen sein – dem aber vielleicht Ressourcen und power groups zur Verbreitung und Umsetzung seiner / ihrer Ideen fehlen. Educational Governance sollte, soweit dies prinzipiell möglich ist, sine ira et studio die vielfältigen Effekte und Konsequenzen nicht nur „großer“, staatlich oder durch Interessengruppen voran getriebener Reformmaßnahmen, sondern auch von bottom up movements, Graswurzelveränderungen und eben von überkommenen Strukturen, Routinen und Eigenlogiken untersuchen. Dass sie sich gerade bei der Analyse von Eigenlogiken nicht dem going native, also dem unkritischen Übernehmen der Selbstbeschreibungen im Feld der Erziehung und Bildung verfallen muss, zeigen auf unterschiedliche Weise Dietrich, Brosziewski und Sertl und Höhns in ihren Beiträgen.

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Praxis als zentrales Moment

Die Stärkung der Prozessperspektive findet sich auch in einer weiteren argumentativen Tendenz, die in mehreren Beiträgen vorzufinden ist. Die Rede ist von einem starken Impuls, die Mikroperspektive stärker in die Analyse einzubeziehen: interorganisationale Koordinationsprozesse (Qrirou), interaktionistische social world-Konstitutionsprozesse (Lüthi), verändernde und gestaltende Arbeit in und an Institutionen (institutional work, Strebel, Engelage und Baumeler). Besonders fruchtbar könnte eine praxistheoretische Perspektive sein. Hangartner nimmt diese ein, indem sie die Praxis von und in Akteurkonstellationen in den Blick nimmt, ähnlich richtet Kasper den Blick auf Interdependenzen in Akteurkon773

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stellationen, und Niedlich fokussiert allgemein informell-praktische Regelmäßigkeiten, Alltagspraktiken und -konstellationen. Graß und Alke fordern eine empirische Erforschung der Sichten der Akteure inklusive ihrer Legitimationsmuster, anstatt ihnen Handlunglogiken gewissermaßen von außen zu unterstellen. Interessant ist hier, dass diese Analysen keinesfalls in der Mikrodimension verbleiben, sondern vielmehr Makrophänomene in der Mikrodimension entdecken. Eine wichtige Rolle bei dieser Einsicht spielt der Gegensatz zwischen expliziten Elementen des Sozialen, die den Akteuren im Feld bewusst sind, und impliziten Elementen, die ihnen kommunikativ oder kognitiv nicht direkt verfügbar sind. Gromala weist darauf hin, dass implizite Deutungsmuster Machtstrukturen reproduzieren, ohne dass dies den daran beteiligten, die Deutungsmuster kollektiv teilenden Personen kognitiv zugänglich ist. Peetz und Sowada berichten, dass sich wichtige Koordinationsarbeit unterhalb der (kollektiven und individuellen) Aufmerksamkeitsschwelle abspielt. Rosenmund sieht die politische Kultur in Form historisch akkumulierter Wissensbestände zwar als ein Makrophänomen an, das aber in praktischen Mikroprozessen wirksam ist und dort auch reproduziert wird. Die Dialektik von Mikro und Makro, von Akteur und System, von Handlung und Struktur theoretisch zu konzeptualisieren – und damit schlagen sich praktisch alle der bisher genannten Beiträge mindestens implizit herum – ist freilich eine Herkulesaufgabe, mit der die Sozialwissenschaften schon sehr lange befasst sind. Gleichwohl könnte in der zunächst empirischen Rekonstruktion solcher Verhältnisse an Hand konkreter Situationen im Sinne eines reconstructive grounded theory building mit governancetheoretischen Mitteln eine Chance liegen. Insbesondere mag die Analyse des Informellen, Impliziten und Praktischen eine eventuelle Schlagseite der Educational Governance ausgleichen, die erstens in der vorwiegenden Orientierung an formalen und explizit symbolisierten Strukturen besteht (sodass etwa beim „Mehrebenensystem“ oft an die hierarchischen Ebenen administrativer Organisationen gedacht wird); zweitens in der Orientierung an idealtypischen Kategorien wie „Markt“ oder „Verhandlung“, die real wirksame Praxisstrukturen häufig eher verdecken als erhellen, und drittens in der Orientierung auf scheinbar leicht sichtbare Akteure („die Eltern“) und Handlungslogiken („wollen die bestmögliche Bildung für ihr Kind“), die aber de facto unzulässige, realitätsferne Vereinfachungen darstellen. Es wäre dann beispielsweise klar zu sehen, dass Elterngespräche, die in mehreren Ländern (oder auch nur in einem Land) nach vergleichbaren Mustern ablaufen, prägende und folgenreiche Makrophänomene sind, auch wenn keine transnationale Bildungsorganisation sie je thematisiert. Oder dass riesenhafte Bildungsreformen wie der Bologna-Prozess auf eine Mikro-Situation wie ein informelles Gespräch zwischen vier Bildungsminister/ inne/n zurückgehen können. Der Weg der Analyse wäre auch hier die Untersuchung konkreter sozial-historischer Konstellationen an Hand ihrer Wirkungen, die sich Schritt für Schritt entfalten, aber auch an Hand der in der Zeit rückwärts schreitenden Analyse bis hin zu Ursprüngen, die sich womöglich in völlig anderen gesellschaftlichen Sektoren und ideologischen Begründungszusammenhängen befinden als man sie vermuten würde. Ob man dabei so weit gehen sollte, das Mikro-Meso-Makro-Schema zu Gunsten der

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Analyse sozialhistorischer Situationen aufzugeben, wie Parreira do Amaral und Jornitz es vorschlagen, ist hier nicht zu entscheiden.

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Die Symbolische Dimension und Legitimationsprozesse

Der letzte starke, zahlreiche Beiträge übergreifende Impuls, den wir hier aufnehmen, zielt darauf ab, die Dimension des Symbolisch-Kulturellen viel intensiver in die Educational Governance-Forschung einzubeziehen als es bisher der Fall ist. Dietrich spricht die gesamte Dimension an, Houben bezieht sich auf institutional logics, die sich wesentlich in symbolischen Deutungen realisieren, Graß und Alke sehen Handlungskoordination als wesentlich interpretativen und nicht bloß strategischen Prozess, Niedlich und Bormann betonen darüber hinaus, dass Wissensordnungen – letztlich Ko-Konstruktionen von Sinn und Intentionalität – immer tiefer liegen als Interessen und Strategien, Rosenmund sieht das ganz ähnlich und Kasper schließlich betont die grundlegende kommunikative Konstruiertheit der sozialen Wirklichkeit. Dieser nachdrückliche Impuls ist sehr ernst zu nehmen. Es bedarf allerdings noch einiger Überlegungen, wie die kulturell-symbolische Dimension angemessen konzeptualisiert werden kann. Denn es ist eine Mammut-Dimension, sehr umfassend und in sich höchst vielfältig. Um dies nur an wenigen Aspekten zu plausibilisieren: • Es gibt, darauf weisen ja einige Beiträge an, kollektiv geteilte Symboliken, die das kulturell Selbstverständliche ausdrücken, das unter den Wahrnehmungshorizont der meisten gesellschaftlichen Akteure gesunken ist – kollektives Gedächtnis und kollektives Unbewusstes zugleich. • Es gibt kollektiv geteilte Ideologien oder besser Ideologeme – die Auffassung, dass mehr Wettbewerb grundsätzlich mehr Qualität, Angebotsvielfalt und Wahlfreiheit sowie bessere Leistung erzeuge, gehört unseres Erachtens dazu – die als „Zeitgeist“ bezeichnet werden könnten. • Es gibt kulturelle und symbolische Ressourcen (Kapitalien), die in Form von Reputation und Ehrungen, in inkorporierter oder objektivierter Form quasi-strategisch wirksam sind, auch wenn sie nicht bewusst so eingesetzt werden. Es gibt aber auch kulturelle Symbole, die ganz gezielt strategisch und manipulativ eingesetzt werden, wie etwa derzeit verbreitet wieder die Symbolik des Nationalen oder die symbolische Hervorhebung von so genannten Identitäten. • Es gibt formalisierte kulturell-symbolische Einrichtungen, von Gesetzen und Gerichtsverfahren über Organigramme und Ämter bis hin zur ECTS-„Währung“ oder Schulnoten, die zwar vergleichsweise gut identifizierbar sind, deren Bedeutung gleichwohl schwer entschlüsselbar sein kann, insbesondere für Akteure, die aus den Chiffrierungs- und Dechiffrierungsprozessen ausgeschlossen sind. 775

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• Gerade aber der Konstruktion neuer – symbolisch vermittelter und dargestellter – Problemdefinitionen und Lagedeutungen, (Lösungs-)Ideen und Legitimationen, die sich in der Regel in informellen, vergleichsweise schlecht beobachtbaren Räumen abspielt, stärker auf die Spur zu kommen, wäre eine interessante Aufgabe für die Educational Governance-Forschung. Diese Aufzählung könnte noch fortgesetzt werden! Es wird also nicht einfach sein, das Kulturell-Symbolische analytisch in den Griff zu bekommen, gleichwohl zeigt unseres Erachtens allein die Aufzählung, wie wichtig es ist, dahingehende Anstrengungen zu unternehmen. Das Symbolische trägt, de-/stabilisiert und de-/legitimiert Governancestrukturen in einem Ausmaß, das seine eingehendere Untersuchung in jedem Fall rechtfertigt. Es gibt vielleicht einen Hinweis, wie diese Analyse forschungspragmatisch bei konkreten Erklärungsproblemen angegangen werden könnte. Gromala erinnert an die von Weber bis Fend prominente Einsicht, dass Legitimation bei der Aufrechterhaltung und Veränderung von Machtprozessen eine entscheidende Rolle spielt. In zahlreichen Beiträgen wird die Wichtigkeit von Prozessen der Legitimation und Strukturen der Legitimität betont – im Neo-Institutionalismus und in der Soziologie der Konventionen, also im gesamten Kapitel II des vorliegenden Bandes spielen sie eine theoretisch entscheidende Rolle, weiters auch in Giddens’ Strukturationstheorie (Niedlich) und bei Qrirou. Nun weiß man aus der Soziologie, dass die Legitimität von Verhältnissen oft in den Routinen und Selbstverständlichkeiten gesellschaftlicher Realitäten enthalten und zugleich verborgen sind. Wenn aber Krisen ausbrechen, neuartige hartnäckige Handlungsprobleme entstehen, oder eben wenn weitreichende Veränderungen des Gesellschaftlichen angestrebt werden, dann wird die Legitimität bisheriger Verhältnisse in Frage gestellt, Legitimationsdiskurse werden virulent, und es stellt sich die analytische Frage, welche Legitimierungs- und Delegitimierungsprozesse sich durchsetzen. Vermutlich ist die Analyse solcher Legitimationsdiskurse ein gutes Steigeisen, um die Besteigung des Gebirges des Symbolischen anzugehen.

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Kritische Analyse macht- und konfliktbasierter Aushandlungsprozesse

Mit dieser These vom „tragenden“, irgendwie „grundlegenden“ Charakter das Symbolischen (und der Legitimität) ragt die Analyse der kulturell-symbolischen Sphäre in die forschungsmethodologische Dimension des Kritischen hinein. Zunächst nicht des Kritischen im Sinne einer expliziten kritischen Theorie des Bildungsgeschehens,1 sondern im Sinne des Aufspürens von „underlying mechanisms“, von basalen, konstitutiven Praktiken 1  Zur Frage, wie Kritische Bildungsforschung möglich sei, vgl. die systematische Erörterung bei Langer (2016).

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und Strukturen, die sich deutlich und empirisch rekonstruierbar von dem unterscheiden, was Akteure in ihren explizit kommunizierten Selbstdarstellungen, Weltdeutungen und Legitimationsstrategien äußern. Eine in diesem Sinne kritische Perspektive deuten Bormann und Niedlich an. Sie betonen, dass offen vertretene Interessen und reflektiert eingesetzte Strategien – mit deren Untersuchung, so fügen wir hinzu, es noch nicht weit her ist, wenn wir bedenken, dass wir beispielsweise sehr wenig wissen über von Selbstverständigungs-, Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen innerhalb von Bildungsministerien und -verwaltungen, innerhalb transnationaler Organisationen und innerhalb von Gebilden wie der Bologna-Follow UpGroup; wir wissen also wenig darüber, wie Interessen und Strategien in offizielle, weithin einflussreiche Politiken einfließen – Bormann und Niedlich betonen also, dass Interessen und Strategien auf Wissensordnungen beruhen. Diese Wissensordnungen können in fragmentierter Form vorliegen, das tut ihrer Wirkkraft keinen Abbruch. Sie selbst können aber durch gezielte Wissenspolitik beeinflusst werden, denn insgesamt beruhen Wissensordnungen auf konflikthaften und machtbasierten Aushandlungsprozessen. Daraus lässt sich ableiten: Wenn Educational Governance einmal in die Lage kommen möchte, erfolgreich vorherzusagen, welche Interessen und Strategien in Zukunft die Gestaltung der Governance von Bildungssystemen beeinflussen werden, dann täte sie gut daran, zu analysieren, welche gesellschaftlichen Auseinandersetzungen gerade auf welche Weise und in welche Richtung die basalen Wissensordnungen verschieben. Jenny Ozga präzisiert diese kritische Herangehensweise mittels einer Verknüpfung von Governance- und Wissensforschung. Mit Blick auf das internationale (westliche) Bildungsregime postuliert sie, dass wissensbasierte Praktiken vergleichender Leistungstestung längst nicht nur im Bildungswesen, sondern gesamtgesellschaftlich zu einer schlagenden Wissensordnung geworden sind. Sie erlauben es transnationalen Agencies wie der Weltbank und der Europäischen Kommission sowie multinationalen Unternehmen wie Pearson und McKinsey, Bildungspolitiken und -praktiken weltweit zu propagieren und durchzusetzen. Dieselbe Wissensordnung (vergleichende Leistungsmessung) wird zugleich dekontextualisiert, in technischen Apparaturen und Instrumentarien materialisiert und als technische Lösung eines Regulierungsproblems mit bestimmten politischen Prioritäten verknüpft. Damit ist ein kognitiver Konsens über die Gestaltung des Bildungssystems hergestellt – vergleichende Leistungstestung wäre das Governance-Instrument –, indem zugleich die Tatsache, dass dieses „Wissen“ sozial konstruiert wurde, und damit seine politisch-ideologische Dimension hinter den technischen Apparaturen und hinter dem scheinbar politisch neutralen Expert/inn/enstatus der Produzent/inn/en dieses Wissens verborgen wird. Lindblad et al. präsentieren eine ganz ähnliche Diagnose. Auch sie betonen, dass sich eine spezifische Governance- bzw. Managementtechnologie nicht bildungsspezifisch, sondern gesamtgesellschaftlich durchgesetzt habe: Das Nutzen und Vergleichen von Daten, insbesondere von Zahlen, die Distanz, Neutralität und Objektivität assoziieren lassen. Zahlen wurden dann auch Kern einer spezifischen Framing-Technologie der Steuerung 777

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und des Managements von Bildung, die von transnationalen Organisationen produziert werden und in international vergleichenden Leistungstests Gestalt angenommen haben. Diese Art der Analyse ist zwar neo-institutionalistisch inspiriert, aber Ozga kritisiert am NI, dass dieser die Tatsache der sozialen Konstruktion von Technologien ebenso wie die Rolle von Zwang und Konflikt in solchen Konstruktionsprozessen leugne und einen auf wissenschaftlicher Logik basierenden Fortschritt im Erziehungssystem sehe. Ozga grenzt sich auf der anderen Seite auch von der ausschließlichen Betonung des Symbolisch-Kulturellen ab, von der Konzentration auf Institutionen, Diskurse und Strategien, und betont demgegenüber die wichtige Rolle von Apparaten, Prozessen und Praktiken beim Governing – sie schlägt vor, diesen Begriff anstelle von Governance zu benutzen (ähnlich fragt sich auch Brosziewski am Ende seines Artikels, ob man nicht doch von Governance auf „Regieren“ umstellen müsse). Unter einem theoretischen Gesichtspunkt könnte die Educational Governance daraus lernen, dass ein wichtiger Fokus bei der Konstruktion theoretischer Erklärungsmodelle der gezielte analytische Blick auf die sozialen Auseinandersetzungen ist, die soziale Wissensordnungen verändern, die ihrerseits handlungsleitend wirken, also die Praktiken der Akteure prägen – und zwar in einer Weise und in einem Ausmaß, die den Akteuren nicht annähernd vollständig bewusst sind, weil sie praktisch nicht gesellschaftlich explizit kommuniziert werden. Insoweit nun aber erstens jene Auseinandersetzungen und damit auch die Tatsache der sozialen Konstruiertheit von Wissensordnungen durch das Ergebnis dieser Konstruktion – die auf der durchgesetzten Wissensordnung basierenden Technologien, Apparate, Prozesse und Praktiken, Expert/innen und Berater/innen – zugleich materialisiert und verborgen werden, und insofern damit die durchgesetzte Wissensordnung den Akteuren de facto als Zwang gegenübertritt, dem sie sich in irgendeiner Weise anpassen müssen, kann man hier tatsächlich einen theoretischen Link zu (Fremd- und Selbst-) Regierungsprozessen im Foucaultschen oder Eliasschen Sinne sehen. Aus dem Beitrag von Linda Rönnberg et al. lässt sich sogar ein handfester methodologischer Vorschlag zur Theoriebildung destillieren. Rönnberg et al. stellen die Ergebnisse einer policy analysis-artigen Untersuchung des Wandels der schwedischen Bildungspolitik dar. Sie konstatieren, dass freie Schulwahl und Vermarktlichung schleichend als etwas akzeptiert wurde, das unvermeidlich, unverhandelbar und irreversibel erschien, insofern Zwangscharakter angenommen hat. Und sie fragen sich, wie es dazu kam. Die Antwort von Rönnberg et al. orientiert sich am neo-institutionalistischen Theorem der Pfadabhängigkeit, das besagt, dass einmal getroffene Entscheidungen nur noch sehr schwer und unter hohem Aufwand revidiert werden können. Stattdessen zeichnen diese Entscheidungen den Pfad vor, auf dem es dann in eingeschlagener Richtung weitergeht. Die Veränderung des schwedischen Schulwesens hin zur Wettbewerbsbasierung rekonstruieren Rönnberg et al. als eine Revolution der kleinen Schritte. Nach der Einführung neuer, „freier“, also nicht vom Staat getragener Schulen gab es eine Entscheidung einer sozialdemokratisch geführten Regierung, mehr Markt ins Schulsystem einzuführen, die mit Gesichtspunkten sozialer Gerechtigkeit begründet wurde.

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Als aber die segregierenden und Ungleichheit erzeugenden Effekte dieser Politik virulent wurden, haben Sozialdemokraten, Gewerkschaften und politisch linksorientierte Akteure der Entwicklung keinen nennenswerten Widerstand geleistet, sondern eher eine mittragende Rolle bei der Vermarktlichung des Schulwesens gespielt. Warum? Rönnberg et al. erklären: Die Idee individueller (Wahl-)Freiheit war attraktiv für die in Schweden wachsende Mittelschicht, die es für ihr gutes Recht hielt, die beste Schule als Bedingung des Bildungserfolgs ihrer Kinder zu wählen. Die Einführung von privaten freien Schulen, von freier Schulwahl und damit mehr Markt ins Schulsystem galt weithin als risikofrei, unvermeidlich und nicht verhandelbar. Führende Ideologen, die überzeugende Alternativen zur Marktorientierung angeboten hätten, fehlten; auch in den Medien wurden Alternativen nicht kommuniziert. So unterschätzten kulturell linksliberal orientierte Mittelschichten die Radikalität des Bildungsgovernance-Wandels. Inzwischen waren private profitorientierte Schulträger entstanden, die sich nun zunehmend in den Kern des Schulsystems einschrieben, indem sie sich zunächst (wie jedes Unternehmen) mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln für ihr Überleben und möglichst für ihre Expansion einsetzten. Eines dieser Unternehmen bewirkte via Lobbying, dass die rechtspopulistischen Schwedendemokraten, als sie sich in einer Zünglein-an-der-Waage-Position zwischen einem links- und einem konservativ orientierten Parteienblock befanden, binnen kurzer Zeit von einer Anti- auf eine Pro-Wettbewerb und Privatisierung-Position umschwenkten. Der methodologische Vorschlag, den man aus dieser Analyse ableiten kann, könnte lauten: Rekonstruiere Ketten von Entscheidungen und ihren Auswirkungen. Beziehe bei der Analyse der Auswirkungen auch Akteure ein, deren (ursprüngliche) Auffassungen sich nicht durchsetzen können, und solche, die nicht direkt beteiligt und auch nicht direkt betroffen waren. Beachte Mitläufer und Akteure, die Opposition in erwartungswidriger Weise unterlassen. Eine solche rekonstruktive Analyse würde verschiedene Ebenen und Felder einbeziehen – und damit Fachdisziplin- und -subdisziplingrenzen notwendig häufig überschreiten. Vor allem wären auch die internen Meinungsbildungsprozesse, Konflikte und Entscheidungsprozesse in Regierungsorganisationen, Interessenverbänden, Parteien (und weiterer, weniger stark organisierter Akteure) einzubeziehen. Kritisch wäre eine solche Analyse insofern, als sie eine Art radikales „Zu den Sachen“ darstellt, als sie um der Rekonstruktion dessen willen, was „wirklich“ geschehen ist, keine kategorialen, konzeptuellen oder theoretischen Grenzen akzeptiert – jedenfalls nicht mehr dann, wenn der materiale Entwicklungsprozess sie überschreitet. Ein Stück in Richtung dieser Kritik sind Ozga sowie Parreira do Amaral und Jornitz gegangen, die auf Basis ihrer Analysen vorschlagen, von der Mehrebenenanalyse Abstand zu nehmen und stattdessen (a) zu analysieren, wie das Objekt der Governance im Prozess der Governance geformt und umgeformt wird (Ozga), bzw. (b) konkrete sozial-historische Situationen zu rekonstruieren, in denen jeweils situativ besondere institutionelle und diskursive Opportunitätsstrukturen prägend auswirken – etwa auf Bildungsbiographien und die entsprechende Verteilung von Lebenschancen (Parreira und Jornitz). Das Kind der Mehrebenenanalyse allerdings gleich mit dem Bade auszuschütten, ist wohl eher nicht ratsam, eher würde es lohnen, 779

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Ebenen – und die Felder, von denen bei Bourdieu und im Neo-Institutonalismus die Rede ist – als heuristisch-analytische Konzepte beizubehalten, aber empirisch zu füllen und zu systematisieren.

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Kritische politisch-ökonomische Analyse und Ungleichheitsverhältnisse

Handfeste Kritik an einem zentralen „Apparat“ der Global Education Governance, nämlich an PISA, führt Svein Sjøberg vor. Und zwar zunächst immanente Kritik, er misst PISA also an den Maßstäben, die es selbst an sich anlegen möchte – eine Form der Kritik, die die Educational Governance beherrscht (etwa indem sie Wirkungshoffnungen und -prognosen von Reformprotagonisten mit real eintretenden Wirkungen vergleicht), aber selten auf Mammutprojekte wie PISA, Bildungsstandards, den Bologna-Prozess oder den Europäischen Hochschulraum anwendet. Sjøberg übt aber auch exogene Kritik, die ihre Maßstäbe nicht dem kritisierten Objekt selbst entnimmt. An ihr sind zwei Punkte hervorzuheben, die Anregungen für die Educational Governance ergeben können. Die erste Kritik bezieht sich auf die Rolle des Wissenschaftsbetriebes im Zusammenhang mit PISA. Sjøberg hebt hervor, dass PISA-Kritik ein riskantes Geschäft sei, da PISA drittmittelstarke Forschung erlaube, von der Universitäten und damit deren angestellte Wissenschaftler/innen zunehmend abhängig seien. Leitungen und Mitarbeiter/innen wissenschaftlicher Institutionen seien praktisch dazu eingeladen, Selbstzensur zu betreiben, um mögliche Geldgeber nicht zu verschrecken. Sorgen ums Budget schlügen akademische Normen: PISA-Kritik zahlt sich also buchstäblich nicht aus. Diese These könnte ein Auftakt sein zur Selbstreflexion der Educational Governance; dass eine Theorie (die Educational Governance zugegebenermaßen nicht ist) sich auch selbst analysieren solle und erklären können müsse, war eines der promenenten Postulate Niklas Luhmanns. Auch wenn man so weit nicht gehen will, wäre eine wissenschaftssoziologische Selbstreflexion schon angemessen, will Educational Governance nicht Gefahr laufen, den Kern ihrer Autonomie und Widerständigkeit als Wissenschaft gegenüber politischen, ökonomischen und autoritären Anforderungen aus Wissenschaftskreisen selbst aufweichen zu lassen oder gar aufzugeben. Erfolg, auch nicht der von PISA, darf kein Mittel sein, wissenschaftliche Kritik mundtot zu machen. Den zweiten Typ Kritik führt Sjøberg weniger aus, als ihn zu benennen. Er weist darauf hin, dass politische und ökonomische Aspekte des PISA-Projekts in der Forschung häufig nicht berücksichtigt werden (worin sie zahlreichen nationalen PISA-Berichten gleichen, die übergeordnete politische und ökonomische Aspekte des PISA-Projekts in ihren Veröffentlichungen verschweigen). PISA aber ist ein politisches Projekt, das vor allem aus wirtschaftspolitischen Gründen aus der Taufe gehoben wurde. Abstrahiert man einmal von PISA, so könnte man Sjøbergs Beitrag als Hinweis darauf nehmen, dass die Educa-

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tional Governance die analytischen und theoretischen Mittel einer kritischen politischen Ökonomie der Bildung einsetzen könnte. Das wäre schon deshalb eine interessante Ergänzung, weil die Educational Governance, wie Langer in seinem ersten Beitrag rekonstruiert, sich aus dezidiert ökonomischen (und ebenso dezidiert nichtmarxistischen) Theorieansätzen speist, wie übrigens auch der Neo-Institutionalismus und die nun offenbar in Governance-Kreisen in Mode kommende Konventionssoziologie. Es wäre aber auch deshalb nötig, weil ökonomische Aspekte in den Governance-Analysen des Bildungssystems bislang kaum eine Rolle spielen, obwohl Geld nach wie vor ein ganz zentrales politisches Steuerungsmittel ist, obwohl es Akteure gibt, die von Reformen des Bildungssystems ganz erheblich finanziell profitieren und andere, denen das Gegenteil widerfährt, obwohl die gegenwärtigen Bildungsreformen ganz offiziell (und wiederholt und vielfach) wirtschafts- und geopoitisch legitimiert werden, und weil auch mittelbar, etwa über die Rolle des Bildungssystems in der Reproduktion sozialer Ungleichheit, Analysen des Produzierens und Distribuierens, Gewinnens und Verlierens von Lebenschancen nach einer politisch-ökonomischen Analyse der Bildungsgovernance geradezu rufen. Die einzige ansatzweise politisch-ökonomische Analyse des vorliegenden Bandes legt Pasuchin vor. Er untersucht, auch das ist im Educational Governance-Ansatz bisher unbekannt, mit ideengeschichtlichen Mitteln die Legitimation von Bildungsungleichheit – einem bislang in der Educational Governance stiefkindlich behandelten Gegenstand. Unter anderem mit dem interessanten Ergebnis, dass gut gemeinte Beratungsangebote für Studierende aus disprivilegierten Schichten de facto eine ideologisch bedingte Infantilisierung dieser Studierenden betreiben, ebenso wie die Auffassung, dass disprivilegierte Schüler/innen von Instruktion und Verschulung am meisten profitieren. Anstatt Schüler/ innen und Studierende disprivilegierter Herkunft dabei zu unterstützen, selbstorganisierte Arbeits- und selbstständige Denkweisen auszubilden, bleiben diese so denen vorbehalten, die es eh schon qua Elternhaus eher mitbringen. Dem Thema Bildungsungleichheit widmet sich, ohne politisch-ökonomische, aber mit dezidiert governancetheoretischer Herangehensweise, Jeremy Fiel. Er argumentiert auf ungewohnt abstraktem Level und bekommt damit Verhältnisse systematisch in den Blick, die im deutschsprachigen Diskurs, wenn überhaupt, eher zufällig berührt werden, und die sich langsam genug abspielen, um generell unterhalb der Wahrnehmungsschwelle zu bleiben: Den Einfluss von Governancestrukturen und -prozessen auf Art und Grad der Segregation von Schulen. Fiel stellt fest, dass die Verteilung und Zuordnung von Entscheidungs-Autorität auf bzw. zu verschiedene(n) Regierungs- und Verwaltungsebenen soziale Grenzen zieht, in dem sie Art und Weise sowie Ausmaß des Sortierens (Mischens und Trennens) gesellschaftlicher Gruppen in Bezug auf Schulen prägt – und darüber vermittelt auch den Qualitätslevel und die kulturelle Orientierung an den jeweiligen Schulen. So schränkt etwa die Zentralisierung der Entscheidungsgewalt in Schulfragen grundsätzlich die Variation von Bevölkerungsgruppen in Schulen ein und erzeugt so einen höheren Grad an Segregation, während dezentralisierte Entscheidungs­strukturen Segregation eher nicht begünstigen. Freilich kommt es darüber hinaus immer auch darauf an, wer die relevanten 781

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Entscheidungen trifft. Der theoretische Kniff bei Fiels Untersuchung liegt darin, systematisch verschiedene Governance-Strukturen auf Segregationsprozesse und -wirkungen abzuklopfen, etwa den Grad der De-Zentralisierung von Entscheidungsgewalten, den Einfluss gesetzlichen Festschreibens und den Grad, in dem soziale Grenzen durch eine Art informeller Selbst-Governance bereits besonders auffällig und sichtbar (oder im Gegenteil kaum merklich und nahezu unsichtbar) sind. Segregation versteht Fiel als Vorbedingung sozialer Ungleichheit in den Dimensionen Race, Class und Gender, insofern verschiedene Bevölkerungsgruppen miteinander in Statuskonkurrenz stehen. Im Prinzip könnten Untersuchungen mit dieser Systematik zu Middle-Range-Theorien über den Einfluss von Governancestrukturen auf Bildungsungleichheit führen.

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Statt eines Fazits: Ein methodologischer Regelsatz für theoriebildende Arbeiten der Educational Governance

Wollte man aus den oben rekonstruierten Impulsen einen methodologischen Regelsatz für künftige theoriebildende (nicht: für alle) Studien der Educational Governance ableiten, dann könnte er lauten wie folgt: 1. Rekonstruiere eine konkrete historische Situation zu Beginn eines Prozesses. 2. Rekonstruiere den Prozess (zunächst) als eine Abfolge von Wirkungen. Markante (sowohl bewirkende als auch bewirkte) Punkte in dieser Wirkungskette sind machtund konfliktbasierte Auseinander­setzungs­prozesse, Aushandlungssituationen und Entscheidungen. Wahrscheinlich wird die Kette komplex und eher einem Wirkungsnetz oder Wirkungsgefüge gleichen als einer Kette. Dennoch sollte ein Verlauf von Situation zu Situation erkennbar bleiben. 3. Beachte sowohl Veränderungen als auch Persistenzen in dem Prozess und behandle sie analytisch gleichwertig. 4. Fokussiere so weit möglich vor allem die (informelle) tatsächliche Praxis: Realisierte Praktiken, praktische Regelmäßigkeiten, Praktiken der Legitimation, konkrete Arbeit. Denn diese Praxis ist es, die alles Governancegeschehen in Gang hält und alle Governancestrukturen und -akteure zum Leben bringt, also wirksam macht. 5. Analysiere, wie das Governance-Objekt, die Governance-Strukturen und Governance-Prozesse im Prozess der Governance selbst erzeugt, reproduziert, modifiziert werden. 6. Analysiere die Beiträge aller Akteure, die durch Handeln oder Unterlassen zu dem Prozess beitragen, und durch welches konkrete Handeln oder Unterlassen sie wie zu diesem Prozess beitragen. Analysiere, wie sich Akteure in dem Prozess verändern, welche sich neu gründen (gegründet werden) oder auflösen (aufgelöst werden). Grundsätzlich ist auch deine Wissenschaft bzw. sind Akteure aus ihr in diese Analyse einzubeziehen. 7. Beachte die symbolische Dimension: Was sie hervorhebt und betont, was sie verschattet und abblendet. Konkret heißt das: Analysiere die Auseinandersetzungen um

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Veränderungsprozesse, vor allem die Diskurse, in denen Legitimierung und Delegitimierung erzeugt wird; auf welche Wissensordnungen und Konventionen Akteure in den Legitimationsdiskursen zurückgreifen – und auf welche nicht. Ermittle soweit möglich, welche legitimatorisch wirkenden Wissensordnungen implizit (also den Auseinandersetzungen entzogen) bleiben – und welche verändert werden. 8. Beziehe die politisch-ökonomische Dimension ein: Analysiere, wie politische und ökonomische Prozesse, Programme und Verhältnisse den fokalen Prozess prägen. Beachte ökonomische Interessen, Machtinteressen, Profiteure und Verlierer, angestrebte und resultierende Ungleichheiten zwischen den Akteuren bezüglich Ressourcen-, Kapital-, Reputations- und Machtausstattung. 9. Zeige, wie Elemente der Makro-Dimension über Meso-Elemente auf Mikro-Situationen und -Ereignisse prägend einwirken, wie anders herum Massen von Mikro-Situationen und -Ereignissen über Veränderungen (Stabilisierungen) der Meso-Elemente zu einer Veränderung (oder Stabilisierung) von Makro-Elementen beitragen. Beachte auch Prozesse, die von der Meso-Dimension ausgehen und in die Makro- sowie in die Mikro-Dimension ausstrahlen. 10. Rekonstruiere eine konkrete historische Situation am Ende des Prozesses. 11. Erkläre mit Hilfe der Schritte 2 bis 9 die Veränderung und das Identische zwischen den Situationen 1 und 10. 12. Reflektiere deine Erklärung. Erkläre, warum es genau zu diesem von dir rekonstruierten Prozess gekommen ist und nicht zu anderen, prinzipiell auch möglichen Verläufen. Erkläre also, warum die Endsituation so aussieht, wie sie aussieht, und nicht anders. Selbstverständlich ist dieser Regelsatz hoch abstrakt, aber etwas stärker mit Inhalt füllen kann man ihn, wenn man die Beiträge in diesem Band zur Erläuterung liest. Sicher aber ist dieser Regelsatz auch ungerechtfertigt einseitig im Verhältnis zu den Beiträgen des Bandes, trotz allen Bemühens können wir nicht jede Anregung in dem ihr zukommenden Gewicht hier aufnehmen. Viel aber wäre schon gewonnen, wenn die Leser/innen erstens mit gestärktem Interesse an Theoriebildung und theoretischer Begründung aus der Lektüre dieses Bandes hervorgehen und sich dann in begrüßenswerter Autonomie ihren eigenen Regelsatz konstruieren.

Literatur Langer, R. (2016). Wie ist kritische Bildungsforschung möglich? In B. Hermstein, V. Manitius & N. Berkemeyer (Hrsg.), Institutioneller Wandel im Bildungsbereich – Reform ohne Kritik? (S. 276–306). Weinheim & Basel: Beltz Juventa.

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Verzeichnis der Autorinnen und Autoren Verzeichnis der Autorinnen und Autoren

Alke, Matthias, Dr., ist Juniorprofessor für Erwachsenen- und Weiterbildung am Institut für Erziehungswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin. Er beschäftigt sich u.a. mit Fragen der Steuerung/Governance und des organisationalen Wandels in der Weiterbildung. Weitere Forschungsschwerpunkte liegen im Bereich des Managements und der Professionalisierung von Leitungs- und Führungskräften im Weiterbildungsbereich. Andreas Baierl, Studium und Doktorat der Statistik in Wien. Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Österreichischen Institut für Familienforschung an der Universität Wien. Darüber hinaus selbständiger Statistiker für Unternehmen, Institutionen und wissenschaftliche Forschungsgruppen. Seit 2004 Lektor für Statistik an der Universität Wien. Forschungsschwerpunkte: Bildungsstatistik, Vereinbarkeit von Familie und Erwerb, länderübergreifende Studien. Baumeler, Carmen, Prof. Dr., ist Soziologin und leitet die Forschungsabteilung des Eidgenössischen Hochschulinstituts für Berufsbildung. Ihre Themengebiete liegen in den Bereichen der Bildungs- und Organisationssoziologie mit einem spezifischen Fokus auf Berufsbildung. Bormann, Inka, Dr., Professorin für Allgemeine Erziehungswissenschaft an der Freien Universität Berlin. Arbeits- und Forschungsschwerpunkte: Wissensbezogene Governanceanalyse, Vertrauen gegenüber Bildungsinstitutionen, Bildung für nachhaltige Entwicklung. Brosziewski, Achim, Dr. oec., Prof., forscht zur Bildungssoziologie an der Pädagogischen Hochschule Thurgau. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Bildungs- und Medienforschung, Organisationssoziologie sowie Kommunikationstheorie. Brüsemeister, Thomas, ist Professor für Soziologie mit Schwerpunkt Sozialisation und Bildung. Er arbeitet an der JLU Gießen. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Bildungssoziologie, Educational Governance, Qualitative Methoden, Lernen mit analogen und digitalen Artefakten.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 R. Langer und Th. Brüsemeister (Hrsg.), Handbuch Educational Governance Theorien, Educational Governance 43, https://doi.org/10.1007/978-3-658-22237-6

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Dietrich, Fabian, ist Professor für Erziehungswissenschaft mit dem Schwerpunkt Bildungssystementwicklung und Bildungspolitik an der Ruhr-Universität Bochum. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Schulforschung und Schultheorie, Rekonstruktive Governanceforschung und Professions- und Professionalisierungsforschung. Engelage, Sonja, Dr., ist Bildungswissenschaftlerin und am Eidgenössischen Hochschulinstitut für Berufsbildung zuständig für die Koordination nationaler Forschungstätigkeiten. Ihre Themengebiete sind Bildungs- und Berufskarrieren, Gender und Migration sowie Bildungssysteme und Governance in der Schweiz und international vergleichend. Ewert, Benjamin, Dr., ist Sozial- und Politikwissenschaftler und arbeitet seit 2015 an der der Heidelberg School of Education (HSE). Dort forscht er im Cluster Gesellschaft und Gesundheit u. a. zu den Themen (schulische) Gesundheitsförderung und sozialräumliche Schulentwicklung im europäischen Vergleich. Fiel, Jeremy E., is an Assistant Professor of Sociology at the University of Arizona. His research uses quantitative methods to examine problems of educational inequality and social stratification, with particular interests in contemporary school segregation and in processes of intergenerational educational stratification. Jeremy’s work has been published in American Sociological Review, American Journal of Sociology, American Educational Research Journal, Social Forces, and Demography. Graß, Doris, ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Erwachsenenbildung Bonn in der Abteilung Organisation und Management. Sie arbeitet zum Koordinationshandeln von Leitungspersonen in der Weiterbildung. Weitere Forschungsschwerpunkte umfassen Konventionentheorie, Bildungstheorie, Governance von Bildung, Schulleitungen und schulische Arbeit. Gromala, Lisa, ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur für Sozialisation und Bildung des Instituts für Soziologie der Justus-Liebig-Universität Gießen. Sie beschäftigt sich theoretisch und empirisch mit Feldern der Bildung sowie mit Transformationsprozessen von Bildungsinstitutionen. Hangartner, Judith, Dr. phil., Sozialanthropologin. Feldforschungen zu Haushaltstrategien mobiler ViehzüchterInnen im Pamir in Tadschikistan sowie zum Schamanismus in der postsozialistischen Mongolei. Heute ist sie Forschungsbeauftragte an der Pädagogischen Hochschule Bern; sie interessiert sich insbesondere für Fragen der Steuerung, der Führung und der Autonomie, dies sowohl zum Verhältnis zwischen Staat, Gemeinde und Schule als auch im Kontext selbstständigkeitsorientierter Unterrichtskonzepte.

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Herbrechter, Dörthe, Dr., Leiterin der Nachwuchsgruppe „Professionelle Überzeugungen von Lehrkräften der Weiterbildung“ am Deutschen Institut für Erwachsenenbildung – ­Leibniz-Zentrum für Lebenslanges Lernen. Forschungsschwerpunkte: Lehrende in der Weiterbildung, organisationsbezogene Weiterbildungsforschung, Struktur der Weiterbildung. Höhns, Gabriela, arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bundesinstitut für Berufsbildung, Bonn. Forschungsschwerpunkte: Kompetenzerwerb mit speziellem Interesse an den Arbeiten Basil Bernsteins, Übergänge von der Berufsausbildung in die Erwerbstätigkeit und Makroebene des deutschen Berufsbildungssystems. Sie ist Mit-Herausgeberin eines Buchs zur Kompetenzorientierung in der deutschen Berufsbildung und Mitglied der Sektion Bildung und Erziehung der Deutschen Gesellschaft für Soziologie. Houben, Daniel, forscht und lehrt an der RWTH Aachen; Studium in Münster und Aachen, danach Referatsleitung in der Hans-Böckler-Stiftung. Seine Arbeitsschwerpunkte bilden Organisationssoziologie, Wissenschafts- und Hochschulforschung, die Theorie der Datengesellschaft sowie soziologische Theorien. Jornitz, Sieglinde, ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Deutschen Institut für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF) und Lehrbeauftragte am Fachbereich Erziehungswissenschaften der Goethe-Universität Frankfurt am Main. Zu ihren Forschungsschwerpunkten gehören europäische und internationale Bildungspolitik, die Analyse von Bildungsreformmaßnahmen in Deutschland und deren Umsetzungen im Schulunterricht sowie Arbeiten zur Bildanalyse in der Erziehungswissenschaft. Kasper, Beate, Dr. phil., ist Oberstudienrätin und Schulentwicklungsberaterin. Sie arbeitet als Lehrbeauftragte an der Leibniz Universität Hannover am Institut für Erziehungswissenschaft. Zu ihren Forschungs- und Arbeitsschwerpunkten gehören die Digitalisierung im Bildungswesen, Qualitätsentwicklung und datenbasiertes Handeln in der Schule.  Kunze, Axel Bernd, PD, Dr. theol., Dipl.-Päd., Zweite Staatsprüfung Lehramt Sekundarstufe II/I; Priv.-Doz. für Erziehungswissenschaft an der Rhein. Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Schulleiter an der Ev. Fachschule für Sozialpädagogik Weinstadt, Lehrbeauftragter für philosophisch-theologische Grundlegung der Sozialen Arbeit an der Kath. Stiftungshochschule München, für Ethik der Sozialen Arbeit an der DIPLOMA Hochschule Heilbronn sowie für Bildungskonzepte und Didaktik an der Ev. Hochschule Freiburg. Langer, Roman, ist Assistenzprofessor an der School of Education der Johannes Kepler-Universität Linz. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Bildungssysteme und Gesellschaft, Bildungsreformen, Bildungsungleichheit, kollektive Lernprozesse, qualitative Analyseverfahren und Theoriebildung sowie Sozialtheorien.

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Leemann, Regula Julia, Prof. Dr., leitet die Professur für Bildungssoziologie an der Pädagogischen Hochschule in Basel und ist Mitglied des Instituts für Bildungswissenschaften an der Universität Basel. Ihre Forschungsschwerpunkte sind: Berufsbildung, Bildungsinstitutionen und Bildungsorganisationen im Wandel, Governance von Bildung, Bildungsungleichheiten, wissenschaftliche Laufbahnen, Übergang Bildung – Beruf – Arbeitsmarkt. Lindblad, Sverker, is Professor of Education and Special Education at the University of Gothenburg in Sweden. Lindblad has been involved in several areas of research but his major concern can be characterized as addressing the formation of educational systems and processes and how these are linked to various aspects and tendencies in society. Given this, he works in areas of curriculum theory, education policy analysis and school organization and processes. Lindgren, Joakim, is an Associate Professor at the Department of Applied Educational Science, Umeå University. His scholarly interests are education policy, evaluation, school inspection and problems of socialisation and juridification in education. He is the co-editor of Governing by Inspection (Routledge, 2015) together with Sotiria Grek. Lundahl, Lisbeth, is Professor at the department of Applied Educational Science at Umeå University, Sweden and visiting professor at the University of Turku. Her research interests concern education politics, youth politics and the school-to-work transitions of young people. She is the leader of the research program ‘Education policy and young people’s transitions’ at Umeå university, and a team leader in the Nordic Centre ‘Social Justice through Education’. Lüthi, Katharina, Master of Arts, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut Kindergarten-/ Unterstufe der Pädagogischen Hochschule FHNW in Solothurn. Arbeitsschwerpunkte: Entwicklung und Gestaltung von Formaten der berufspraktischen Studien. Qualitativ-­ rekonstruktive Professions- und Hochschulforschung im Kontext schul- bzw. berufspraktischer Studien. Doktorandin an der Justus-Liebig-Universität Giessen bei Prof. Dr. Thomas Brüsemeister. Arbeitstitel: „Grenzüberschreitende Professionalisierung – Strategien beim Aufbau eines kommunalen Bildungsmanagements“. Magnus, Cristian D., Dr. phil., Postdoktorand für Bildungswissenschaft an der Heidelberg School of Education, Universität Heidelberg, mit den Schwerpunkten: Governance und Management im Hochschul- und Schulsystem; Diversity Studies (insbesondere LGBT*und Queer-Issues); Reflexion als Teil pädagogischer Professionalität. Winfried Moser, Studium der Soziologie in Graz, langjährige Berufspraxis als empirischer Sozialforscher. Nach Gründung des Sozialforschungsinstituts SCAN in Graz maßgebliche Mitwirkung an der Neugestaltung des Mikrozensus für die Statistik Austria. 2007 bis 2018 Leitung des Instituts für Kinderrechte und Elternbildung. 2007 bis 2014 Lektor

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für multivariate Methoden am Institut für Soziologie. Seit 2018 Senior Researcher am SORA-Institut. Forschungsschwerpunkte: Bildungssoziologie, Transitionen, Arbeitsmarktforschung. [email protected] Näpfli, Jasmin, Dr. phil., arbeitet als wissenschaftliche Mitarbeiterin und Lehrbeauftragte an der Pädagogischen Hochschule FHNW am Institut Forschung und Entwicklung, Zentrum Bildungsorganisation und Schulqualität. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Governance, Schulentwicklung und schulische Integration bzw. Inklusion. Niedlich, Sebastian, Diplom-Politologe, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arbeitsbereich für Allgemeine Erziehungswissenschaft an der Freien Universität Berlin. Arbeits- und Forschungsschwerpunkte: Regionalisierung des Bildungssystems in Deutschland, Governance und Wissen, Bildung und Vertrauen, Evaluation. Ozga, Jenny, FBA is Professor Emeritus at the Department of Education, University of Oxford. She researches education policy in international comparative contexts, with a focus on governance and governing, through investigation of the resources that are being mobilized by new governing forms (networks) and through new policy technologies (data). Parreira do Amaral, Marcelo, ist Professor für Erziehungswissenschaft mit dem Schwerpunkt Internationale und Vergleichende Erziehungswissenschaft am Institut für Erziehungswissenschaft der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Aktuelle Arbeitsschwerpunkte sind unter anderen Themen der Internationalen und Vergleichenden Erziehungswissenschaft, der International Educational Governance sowie der Internationalen Bildungspolitik. Pasuchin, Iwan, Mag.art. Dr. phil., unterrichtet und forscht an der (Kunst-)Universität Mozarteum Salzburg und der Universität Salzburg sowie an der Neuen Mittelschule Salzburg-Lehen (städtische Hauptschule). Derzeitiger Arbeitsschwerpunkt: Sozialer- und Bildungshintergrund im Hinblick auf daraus resultierende Diskriminierungen – v.a. bzgl. kultureller Teilhabe. Peetz, Thorsten, Dr. phil., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Arbeitsgruppe Soziologische Theorie am Institut für Soziologie der Universität Bremen sowie am SOCIUM – Forschungszentrum Ungleichheit und Sozialpolitik. Seine empirische Forschung konzentriert sich auf die Soziologie der Bewertung in schulischen, religiösen und intimen Feldern. Pettersson, Daniel, is Associate Professor at the University of Gävle and Uppsala University in Sweden. His major areas of research are comparative education, curriculum theory, educational history and the reception and use of international large-scale assessments. He is also Chief-Editor for the scientific Journal Nordic Journal of Studies in Educational Policy (NordSTEP). Popkewitz, Thomas S., is Professor of Curriculum and Instruction at the University of Wisconsin-Madison in the USA. His studies are concerned with the systems of reason that 789

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govern educational policy and research related to pedagogy and teacher education. He works in areas of historical ethnographic and comparative studies of national educational reforms. Qrirou, Younes, ist Promovierender am Graduiertenkolleg „international-vergleichende Forschung zu Bildungspolitik“ an der Universität Tübingen. Er studierte Ökonomie und Sozialwissenschaften an der Universität Gießen sowie an der Universität Casablanca. Seine Forschungsschwerpunkte sind die internationalen Aktivitäten deutscher Hochschulen, der Zusammenhang zwischen Internationalisierung der Hochschulen und Entwicklungszusammenarbeit und die Hochschulbildungs- und Wissenschaftspolitik in ausgewählten arabischen Ländern. Rönnberg, Linda, is an associate professor in Political Science and Senior Lecturer at the Department of Applied Educational Science, Umeå University. She is also a Senior Research Fellow at the Centre for Research on Lifelong Learning and Education (CELE) at the University of Turku. Her main research interests concern education governance, politics, and policy with a specific focus on inspection, evaluation, and marketization/privatization. Rosenmund, Moritz, Prof. em. Dr. phil., arbeitete nach dem Studium zunächst als Forschungs­ assistent am Soziologischen Institut der Universität Zürich und als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Pestalozzianum Zürich, wirkte ab 2002 als Dozent an der Pädagogischen Hochschule Zürich und versah schließlich ab 2009 bis zu seiner Emeritierung eine Gastprofessur für Empirische Pädagogik an der Universität Wien. Sauter, Sven, PD Dr. phil., Privatdozent für Erziehungswissenschaft an der FernUniversität in Hagen, arbeitet als Akademischer Rat an der Pädagogischen Hochschule in Ludwigsburg, Fakultät für Sonderpädagogik, mit den Schwerpunkten: Disability & Cultural Studies; Heterogenität, Differenz und Ungleichheit in Bildungsprozessen; menschenrechtliche Aspekte von Inklusion; ästhetische und kulturelle Bildung sowie Theorien der Sonderpädagogik im Kontext von Gleichheit und Differenz. Schemmann, Michael, Prof. Dr., Professor für Erziehungswissenschaft mit dem Schwerpunkt Erwachsenenbildung/Weiterbildung an der Universität zu Köln. Forschungsschwerpunkte: Struktur der Weiterbildung, organisationsbezogene Weiterbildungsforschung, Alphabetisierung und Grundbildung, international-vergleichende Weiterbildungsforschung. Sertl, Michael, ist Professor (i.R.) der Pädagogischen Hochschule Wien. Soziologe, LehrerInnenbildner, Lehrbeauftragter an der Uni Wien. Ehemaliger Hauptschullehrer. Forschungs- und Lehrschwerpunkte: Theorie der Schule; Schule und soziale Ungleichheit. Zuletzt zunehmend Unterrichtsforschung: Entwicklung einer soziologischen Theorie des Unterrichts auf der Grundlage von Basil Bernsteins Theorie des pädagogischen Diskurses. Mitglied der Sektion Bildungssoziologie in der ÖGS, Mitglied der Sektion Schulforschung in der ÖFEB.

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Sjøberg, Svein, is professor em. in science education at Oslo University, Norway. His current research interests are the social, ethical and cultural aspects of science education, in particular the impacts and influence of large scale assessment studies like PISA and TIMSS. He has worked extensively with international and comparative aspects of science education through e.g. UNESCO, OECD, ICSU and the EU. He has won several prizes and awards for his research, teaching and promotion of science literacy and public understanding of science. He is elected member of the two Norwegian academies: Norwegian Academy of Science and Letters and Norwegian Technical Science Academy. He has also been on the expert committees of the EU FP6 Science in Society program and the Eurobarometer studies. Sowada, Moritz G., ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im Arbeitsbereich Schulpädagogik / Schul- und Unterrichtsforschung des Instituts für Erziehungswissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Er arbeitet u. a. zur Bewertungspraxis von Schulinspektionsteams. Weitere Forschungsschwerpunkte umfassen Educational Governance, Konventionentheorie sowie Theorie und Praxis der Evaluation. Er ist Mitherausgeber des Open Access Online-Journals OnEducation.net. Strebel, Alexandra, ist Soziologin und arbeitet am Eidgenössischen Hochschulinstitut für Berufsbildung als Junior Researcher im Projekt „Governance in Vocational and Professional Education and Training“ (GOVPET). Ihre Themengebiete sind Governance der Berufsbildung, Wirtschafts- und Berufsverbände sowie institutioneller Wandel von Berufsbildungssystemen.

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