El gasto público y su normatividad: propuestas para su eficiencia

EL GASTO PÚBLICO Y SU NORMATIVIDAD:

Propuestas para su eficiencia

EL GASTO PÚBLICO Y SU NORMATIVIDAD: Propuestas para su eficiencia

Rene Mariani Ochoa

Primera edición: julio 2012

D.R © Universidad de Veracruz © René Mariani Ochoa © Plaza y Valdés, S.A. de C.V. Derechos exclusivos de edición reservados para Plaza y Valdés, S.A de C.V. Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin autorización escrita de los editores. Plaza y Valdés, S.A. de C.V. Manuel María Contreras, 73, Colonia San Rafael México, D.F. 06470, Teléfono: 5097 2070 [email protected] Plaza y Valdés Editores Calle Murcia, 2. Colonia de los Ángeles Pozuelo de Alarcón 28223, Madrid, España Teléfono: 91 862 52 89 [email protected] www.plazayvaldes.es

Diseño de interiores y portada: Luis Octavio Valencia Castañeda ISBN: 978-607-402-519-4 Impreso en México / Printed in Mexico

Índice Presentación

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Preámbulo

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Introducción

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1 Génesis y contexto del gasto público

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1.1 Estado, Gobierno, sociedad y administración pública. Rediseño o reforma del Estado 1.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La política económica y las finanzas públicas 1.3 Los ingresos, sustento del gasto público

52 63

2 El proceso presupuestario del gasto público

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2.1 Marco referencial de su ámbito jurídico 2.2 Fases del proceso presupuestario 2.3 El Presupuesto de Egresos de la Federación en el lapso: 1998-2011. Ramo 28: participaciones federales y ramo 33: aportaciones federales

73 77

29

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3 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el gasto público 129 3.1 Artículos relacionados con el gasto público, su control, transparencia, rendición de cuentas, fiscalización superior y evaluación 3.2 Información específica de Constituciones locales

129 144

4 Leyes básicas para el gasto público

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4.1 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría 4.2 Ley de Coordinación Fiscal 4.3 Ley General de Contabilidad Gubernamental 4.4 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación 4.5 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental 4.6 Otras leyes federales aplicables

164 180 188 213

Conclusiones

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Anexos

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a) Investigaciones potenciales relacionadas con el gasto público b) Principales protocolos normativos del Consejo Nacional de Armonización Contable que se integran a la Ley General de Contabilidad Gubernamental c) Abreviaturas

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Bibliografía

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239 250

294 316

Para Emma, por haberme dado dos de las cuatro razones fundamentales de mi vida. A mis hijos Vane, Cone, Tati y Aldo; por existir y haber dado certidumbre a mi realización como padre. A mi nieto consentido, Ra, y a mi nieta preferida, Lorenza de Arabia o Ana Banana, por hacerme renacer y conocer con ellos la gloria.

Agradecimientos

H

e tenido la fortuna de haber contado siempre con amigos que han sabido brindarme su experiencia y conocimientos. Gracias a ellos, en diversas etapas de mi vida, he podido atenuar errores y acrecentar aciertos; mencionarlos a todos sería algo más que extenso. Por ello, a los ausentes físicamente, les recuerdo con gran cariño y mayor emoción. A los afortunadamente presentes, les anticipo el abrazo que pronto les daré. Brindo un especial reconocimiento al Dr. Roberto Rives Sánchez, por su generosidad intelectual, observaciones y sugerencias, para hacer realidad este libro. Mi mayor gratitud para él por su desinteresado apoyo.

Presentación

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a asignación de los recursos públicos refleja los objetivos y las prioridades de los gobiernos, así como las posibles soluciones a la problemática que enfrenta la sociedad, de la eficiencia de su manejo dependen el éxito o fracaso de las políticas públicas. Es una noción de aceptación mundial que sólo son gobiernos democráticos plenos los que transparentan sus acciones y realizan un ejercicio cabal de rendición de cuentas. Los elementos fundamentales de estas prácticas son la responsabilidad de los servidores públicos; el acceso de la sociedad a toda la información gubernamental, y la posibilidad de que los responsables del manejo de los recursos públicos sean sujetos de sanción en los casos de incumplimiento o existencia de irregularidades. La transparencia debe verse como un elemento básico de la nueva cultura de la administración pública; no como una carga sino como una obligación consustancial al ejercicio del poder público. La transparencia en el manejo de los recursos públicos expresada en el presupuesto no debe estar sujeta a la veleidad de la autoridad, o ser concebida como un esfuerzo extraordinario de parte de las entidades a las que se les ha confiado el manejo de tales recursos; es una condición básica de responsabilidad por parte del gobierno. Tenemos entonces que la transparencia en el diseño de las políticas públicas y la asignación de los recursos, por un lado, y la rendición de cuentas en la evaluación del desempeño de las autoridades y sobre la administración de los bienes públicos, por el otro, son un binomio que interactúa como un proceso integral en el ejercicio gubernamental. Para que se puedan desenvolver los elementos que sirven de base a la transparencia y la rendición de cuentas, es indispensable contar con un adecuado marco jurídico e institucional. Fue con esa perspectiva que en la pasada década se dieron trascendentes acciones legislativas en nuestro país, como atinadas respuestas a las demandas de la sociedad. 15

Aunada a la transparencia, es necesario que el gobierno desarrolle sus funciones en un marco legal que genere condiciones para el uso adecuado de los recursos públicos, así como para incentivar a la administración pública a comprometerse con resultados y facilitar la evaluación y la rendición de cuentas frente a la ciudadanía. Con estos elementos se generaría un círculo virtuoso de información y toma de decisiones públicas. Por ejemplo, un Congreso informado oportunamente puede asumir una actitud más proactiva en el ejercicio de las atribuciones que la Constitución le confiere, con lo que se alcanzaría un mayor beneficio para la sociedad, la generación de confianza en el Poder Legislativo y la aplicación de un sistema efectivo de contrapeso a las decisiones que tome el Poder Ejecutivo sin una impronta de sesgo o pugna partidista. Por su parte, una sociedad informada podrá asumir un papel de mayor corresponsabilidad en el desarrollo de la vida pública, puesto que podrá ejercer presión a través de las vías legales existentes e inclusive, a través de su participación en los comicios, para que los recursos que provienen de sus impuestos sean asignados y gastados de la mejor manera posible para la satisfacción de sus necesidades. Por ello, expreso mi reconocimiento al estudio realizado por Rene Mariani Ochoa, que conduce a proposiciones de mejora en cuanto al proceso del ciclo presupuestal y del ejercicio del gasto público. El Dr. Mariani Ochoa presenta un destacado análisis del marco legal aplicable al gasto público en México, junto con una descripción de su evolución en el tiempo. Adicionalmente, incluye una explicación sobresaliente sobre los conceptos de Estado, Gobierno, Administración Pública y Sociedad. Ambos elementos le permiten al autor contar con una perspectiva para originar conclusiones valiosas. El mayor desafío que enfrentó el Dr. Mariani en el desarrollo de este trabajo, lo constituyó la mezcla de conceptos legales, contables y de ciencia política involucrados en el tema de gasto público. Sin embargo, el haber llegado a la presentación de propuestas concretas muestra que el reto fue claramente superado. De manera implícita, el hilo conductor del destacado trabajo de Mariani Ochoa, incorpora la preocupación sobre la consolidación de la democracia mexicana y la necesidad de contar con gobiernos más eficientes y efectivos, con el fin de atender las múltiples necesidades de un país complejo, a través del ejercicio del gasto público con un impacto positivo en el desarrollo de nuestro entorno. La lectura de esta obra facilitará a los interesados la comprensión y actualización sobre el tema del gasto público.

CPC. Juan Manuel Portal Martínez Auditor Superior de la Federación

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Preámbulo

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l tema central de este libro reconoce que sin reformas jurídicas, difícilmente transitaremos como Nación, hacia la construcción de una sociedad que se enorgullezca de servidores públicos honrados y con disposición de servicio, así como con una administración enfocada a producir resultados y no solo centrada en el derroche, en exceso de gasto corriente o en una inadecuada planeación, para evitar el inmediatismo y la distorsión de la función pública, principalmente por la corrosión de intereses particulares y de objetivos de tipo electoral por encima de los institucionales. En nuestro país, en los últimos tres años, hemos visto como el Poder Legislativo ha ejercido con mayor plenitud diversas funciones de control sobre el Ejecutivo. El órgano controlante por excelencia es aquel que puede limitar su actuación mediante leyes o impidiendo que determinadas funciones se lleven a cabo, por eso es el Poder Legislativo el encargado de supervisar la actividad del Presidente, en virtud de las facultades que el orden jurídico le ha conferido, sirviendo simultáneamente de equilibrio entre los demás poderes. El Poder Legislativo actúa como órgano de control del Poder Ejecutivo, con la finalidad de que su Titular sea controlado en el ejercicio de sus atribuciones para evitar que se exceda de su esfera competencial abusando de las prerrogativas de su alto encargo. El maestro Miguel Lanz Duret dice que las funciones del Legislativo son la formación de la ley y la vigilancia y sujeción del Ejecutivo para mantenerlo dentro de los límites fijados por la Constitución, por lo que lo llama "control de un órgano colectivo del Estado, o sea el Congreso, que tiene representación plural de intereses, sobre un órgano unitario, el Ejecutivo". 17

El control legislativo se realiza esencialmente con base en tres aspectos: • En primer lugar, tenemos el control de legislación, el cual comprende la implementación de medidas a través de decretos o leyes que establecen una normatividad tendiente a regular específicamente los planes, el manejo de los recursos económicos e inclusive la conducta de los servidores públicos. • El segundo aspecto es el control político, el cual se ejerce a través de la facultad de exigir a los secretarios de Estado y titulares de organismos y empresas de participación estatal, que comparezcan ante las Cámaras a informar sobre su desempeño, e incluso a través de la facultad de constituir comisiones especiales para investigar las actividades, los ejercicios presupuéstales y el cumplimiento de programas por parte de las entidades de la administración pública federal. Finalmente, el tercer aspecto es el control presupuestal que abarca tanto la aprobación inicial de recursos presupuéstales como la verificación de la cuenta anual. Sin embargo, esta última función es imperfecta y se cumple de manera insuficiente. El primer factor es que existe una enorme ausencia en el intercambio de información entre el proceso de revisión del Informe de Resultados de la Revisión de la Cuenta Pública a cargo de la Comisión de Vigilancia y el proceso de dictaminación de la propia Cuenta Pública a cargo de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Ese alejamiento informativo es mayor con las demás Comisiones, que están ayunas de datos oportunos en forma previa al conocimiento que el Pleno tiene, de los Dictámenes respectivos. La dictaminación de las cuentas públicas se ha politizado y retrasado por la falta de una referencia expresa y contundente en la Constitución y en las leyes secundarias, respecto de esa facultad y obligación legislativa, así como por la carencia de una vinculación entre dicho proceso y el desarrollo para la aprobación de los subsiguientes y sucesivos presupuestos de egresos y sus correspondientes leyes de ingresos. Para impulsar una administración de resultados eficientes y eficaces, necesitamos un proceso integral de reformas constitucionales y legales en la materia para actualizar esta función y hacerla más útil para el Congreso y para la sociedad. Por otro lado, es una verdad generalizada que el funcionamiento adecuado y pertinente de las instituciones del Estado, así como el ejercicio ético de la gestión pública, son problemas pendientes de resolver, en virtud de los índices de corrupción que se observan y que con frecuencia afectan la política económica, social y cultural de nuestro país, así como la legitimidad institucional. Los reportes de Transparencia Internacional ubican a México en el lugar 82 de corrupción, lo cual es indicador de un serio déficit de control y transparencia pública.

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En tal virtud, medidas preventivas como la revisión, inspección y evaluación exhaustiva de la gestión pública, tienen un papel primordial para comprobar si las entidades públicas o privadas que reciben recursos públicos los administran, manejan y asignan conforme a lo establecido en las leyes, planes y programas vigentes. Ello tiene que ver con la rendición de cuentas, la transparencia y la evaluación de resultados. Las reformas constitucionales de 1999 y la publicación en el año 2000 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, marcaron el inicio de un proceso tendente a la modernización y fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y rendición de cuentas del gobierno en sus diversas esferas de poder. En la actualidad, existe desde mayo de 2009, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, que cuenta con diversas adecuaciones. En este orden de ideas, con dichas reformas se instauró el vigente Sistema de Fiscalización Federal, en el que uno de sus principales méritos es la creación de la Auditoría Superior de la Federación como un nuevo órgano fiscalizador que sustituye a la antigua Contaduría Mayor de Hacienda. A partir de estas reformas, la fiscalización, adquirió con su rango constitucional, mayor autonomía de técnica y de gestión, dándole a la mencionada Entidad de fiscalización la facultad de integrar el informe de avance de la gestión financiera al proceso de fiscalización y ampliando el margen de revisión de la Cuenta Pública Federal anual. Estas reformas también obligan a la Auditoría Superior de la Federación a publicar los resultados de la fiscalización; se le otorgan facultades para fincar responsabilidades y establecer sanciones; establecer convenios de fiscalización con las entidades federativas; así como realizar auditorías excepcionales. Bajo este escenario, las reglas de la fiscalización tienden a adaptarse a un escenario de mayor transparencia y democracia, en donde el Poder Ejecutivo y el Legislativo sientan las bases para que las entidades que manejan recursos públicos informen a la sociedad sobre el origen y destino de los mismos. La rendición de cuentas, la fiscalización, la transparencia y la evaluación de resultados, son condiciones inevitables para una sociedad más fuerte y democrática, tal y como lo propone esta importante obra del Dr. Mariani Ochoa. Los lectores de este texto pueden tener la certeza de encontrarse frente a un libro oportuno, realizado con gran rigor metodológico y con una amplia riqueza conceptual, que viene a resolver académica y políticamente, cuestiones centrales para el presente y el futuro del país en lo concerniente a las finanzas hacendarías, como lo es el gasto público federal.

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Introducción

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os recursos públicos son escasos e insuficientes para satisfacer todas las demandas que de ellos se hace en los tres niveles de gobierno. Los importes destinados al Presupuesto de Egresos de la Federación, (PEF), en los últimos 15 años, han ido en constante crecimiento; no obstante, las desigualdades y las penurias sociales no se han atenuado. El PEF es una oportunidad de vincular esfuerzos para instrumentar mejores políticas públicas, puesto que es el documento formal y legal en el que se decide su financiamiento, previa propuesta del Poder Ejecutivo y aprobación del Poder Legislativo. La importancia de los rezagos de nuestras comunidades, aunados a los efectos de la corrupción en sus diversas manifestaciones, combinados con la indolencia y apatía de varios servidores públicos frente a los recursos hacendarios exiguos, hacen inaplazable modificar el marco jurídico del control y aplicación del gasto, para que se puedan corregir sus imperfecciones y optimizar sus resultados. En atención a ello, el tema central de este texto, es el análisis y evaluación del proceso presupuestario del gasto público, sus virtudes y limitaciones, para proponer modificaciones que lo hagan menos centralizado y más promotor de un desarrollo social integral. Durante el análisis del contenido normativo del libro, se presentan consideraciones técnicas y se evidencian discrepancias potenciales y reales entre los ordenamientos jurídicos que regulan al gasto público y lesionan su eficiencia, productividad y resultados. La experiencia profesional me brindó la oportunidad durante más de 20 años, de administrar recursos económicos fundamentales en Instituciones de seguridad social a nivel federal y estatal, permitiéndome dominar su supervisión, gestión y 21

aplicación, lo que me brinda la certeza de afirmar que, si el gasto público ejercido acata el entorno jurídico fundamental que se describe en esta investigación, así como las propuestas que se formulan, se tendrá la evidencia de cumplir la responsabilidad que todo servidor público conlleva respecto de las funciones de rendición de cuentas, transparencia, fiscalización, evaluación y productividad del gasto. En relación con estas cuatro funciones o responsabilidades puede afirmarse que hasta el año 2000, no existían procedimientos técnicos ni sistemas que, con fundamentación y motivación legales, sirvieran para las auditorías requeridas y su análisis, haciéndose necesario elaborar formal y objetivamente las bases, métodos, fórmulas y reglas para programar y proceder a integrar los expedientes con las revisiones planeadas. No había experiencias que sirvieran como parangón y sí, intereses políticos y partidistas, que se interponían a la revisión legal, por considerar que se estaban invadiendo funciones o lesionando a cofrades. La fiscalización de dichos recursos empezó a incluir la medición y consecución de objetivos, metas, control y valoración del gasto, su legalidad, eficiencia, honradez, oportunidad, imparcialidad y transparencia. Todas las actividades empezaron a ejecutarse de manera objetiva y con los soportes legales requeridos, con los sustentos y evidencias documentales; sin embargo, al presentarlas ante las instancias calificadoras, éstas retrasaban y siguen retrasando su apreciación, o de plano, han detenido las acciones disciplinarias e incluso penales, dejando a la sociedad, la impresión de impunidad ante la ausencia de castigos. La escasez de recursos públicos aunada al desperdicio de ellos por una inadecuada inversión o el abuso cometido con ellos, me hizo revisar el entorno jurídico aplicable para, conociendo el contenido de cada ley, pudiera ser cruzado con el contenido de sus pares y dictaminar su correlación. Ello implicó explorar la congruencia actualizada de cada ley, sus características y descripción, empezando por la Constitución Federal y continuando con las leyes reglamentarias que se consideran básicas para la aplicación del gasto. Ese cúmulo de información sirvió para evaluar el entorno jurídico del gasto público y estar en posición de formular propuestas que lo hagan además de legal, productivo y generador de bienestar social, lo cual requiere modificar parte del marco jurídico de su proceso presupuestario, de su control y aplicación del gasto, modificar su centralización para corregir imperfecciones y optimizar sus resultados, para lo cual se estructuró y desarrolló el siguiente contenido: En el capítulo inicial se presenta el marco referencial y conceptual que, en mínima pero suficiente forma, posibilita el desarrollo e interrelación del gasto público, sus efectos y resultados, con los fundamentos y criterios del Estado, del

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gobierno, de la sociedad y de la administración pública, utilizados para sustentar las características que tendría una eventual reforma del Estado, con sus implicaciones en el sistema nacional de coordinación fiscal y en los ingresos federales, como génesis del gasto público. El capítulo II está dedicado al proceso presupuestario, sus fases, marco referencial de su ámbito jurídico y el presupuesto de egresos federal durante el lapso 1998 - 2011, con algunas actualizaciones referidas al 2012, haciendo evidente su impacto en las economías locales. Cuando se hace referencia a estados o entidades federativas y a sus municipios, por supuesto que se está incluyendo al Distrito Federal y a sus demarcaciones territoriales. Es en el III donde se desglosa el contenido de la Constitución federal como referencia irrefutable del gasto público, presentándose al final, evidencias de una lamentable contravención y desacato, respecto de sus artículos 62 y 133, en 20 de las 32 Constituciones locales. Las leyes que se han clasificado como básicas, preponderantes o esenciales, para la gestión, aplicación, manejo, control, registro, rendición de cuentas, transparencia, fiscalización y evaluación del gasto público, se examinan en el Capítulo IV. Al efecto se utilizaron los respectivos Diarios Oficiales en que se publicaron cada una de ellas, con el respectivo documento original de la Secretaría General de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, que hace su texto doblemente confiable. Por cada ley se destacan por supuesto sus regulaciones en la materia, pero también, de ser el caso, las divergencias que tienen con nuestra Carta Magna. Después de las conclusiones, se muestran en anexos, investigaciones viables sobre el gasto público que rebasan el contexto presente, así como lo concerniente al Consejo Nacional de Armonización Contable, en atención a la trascendencia que para la administración pública tienen y tendrán sus decisiones técnicas en la materia; al final, se presentan las abreviaturas de mayor utilización en este texto. Pretendo que mi experiencia en el tema, lo digo con la mayor modestia y con una esperanza superior, pueda servir para evitar errores previsibles e incrementar los efectos positivos del gasto al financiar las políticas que se ejecutan en la administración pública y que se hacen evidentes en hechos, logros o fracasos de la misma.

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Capitulo 1

1 Génesis y contexto del gasto público 1.1 Estado, Gobierno, sociedad y administración pública. Rediseño o reforma del Estado 1.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La política económica y las fínanzas públicas 1.3 Los ingresos, sustento del gasto público

Génesis y contexto del gasto público 1.1 Estado, Gobierno, sociedad y administración pública. Rediseño o reforma del Estado

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a naturaleza de una investigación concerniente al gasto público requiere, desde un principio, de una exposición integral de su entorno jurídico, para que se dispongan de referentes formales que permitan su fundamentación y argumentación. Se hace aún más preciso cuando, como es el caso, se analizan con las etapas del proceso que debe franquear dicho gasto público, su impacto en la administración pública y en los integrantes de la sociedad que recibirán los efectos del mismo, ya sea en su calidad de beneficiarios o de contribuyentes que financiarán el origen de los recursos correspondientes. En ese contexto, se considera conveniente para efectos referenciales, precisar algunas categorías conceptuales relacionadas con el ámbito del gasto público, para plantear al final, propuestas o alternativas que coadyuven en la consecución de los objetivos y metas del Presupuesto de Egresos de la Federación, modificando las bases legales que se contraponen con nuestra Carta Magna, previa confrontación con las evidencias desarrolladas en su comportamiento, justipreciación y efectos. Al respecto, es útil tener una perspectiva del federalismo en México para comprender su aspecto fiscal, y a su vez, de los ingresos como de los egresos, por ser vertientes originales de los recursos de toda hacienda gubernamental, que hacen realidad la conformación de las finanzas públicas. Para hablar del federalismo es indispensable mencionar y describir, aunque sea como en el caso, de manera mínima pero suficiente, al Estado, al gobierno, a

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la administración pública y a la sociedad, por ser quien padecerá o se beneficiará, con las consecuencias de las decisiones instrumentadas en cumplimiento de las políticas decididas. Se procede al respecto, no sin antes insistir en la importancia que estos conceptos conllevan, por lo que existe un gran número de referencias elaboradas por especialistas que darían pie para justificar diversos estudios que rebasarían estos objetivos específicos, razón para presentarlos en pequeña aunque adecuada proporción.

Estado En relación al significado de Estado, se pueden encontrar diversas reflexiones y enfoques según la orientación y disciplina que se considere, ya que del mismo se han ocupado la Filosofía Política, el Derecho, la Ciencia Política y la Sociología Política, cuando menos.1 Puede asegurarse que todas ellas coinciden en que sus elementos fundamentales o básicos, son: soberanía, población, territorio y gobierno. La vida en sociedad, como bien lo afirma Comte-Sponville (2003) supone un poder, unas leyes y reglas comunes; un número de individuos bajo ese poder que acatan esas leyes o reglas en un territorio determinado. De manera similar, Jorge Fernández Ruiz (2008) especifica cinco elementos esenciales del Estado que se presentan a continuación, conjuntando las opiniones de tratadistas en la materia: a) Pueblo: es el elemento poblacional con idiosincrasia, raza tradiciones, cultura, intereses y problemas propios, que hacen tener a sus integrantes un sentimiento de pertenencia, de identidad, que instituye la nacionalidad, que implica un idioma, un pasado y un destino común; al igual que costumbres, religión, recuerdos comunes y similar forma de vida, acorde con lo expuesto por Bobbio, Matteucci y Pasquino(2008) b) Territorio: con apoyo en Hans Kelsen, es el ámbito espacial del Estado; lo conforman las partes integrantes de la Federación, la plataforma continental y marítima, el espacio situado en sus límites geográficos, los arrecifes y las aguas interiores. c) Gobierno: es el " ...conjunto de órganos depositarios de las funciones del poder público... " (Fernández Ruiz, J., 2008: 11); es la potestad de mando;

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Doy mi mayor reconocimiento al Doctor Roberto Rives Sánchez por haberme asesorado en la síntesis de varios de los criterios presentados en esta sección, complementados al consultar su excelente obra La Administración Pública en su Bicentenario. 30

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se caracteriza por su soberanía, que acorde con Bobbio, Mattcucci y Pasquino (2008) implica el poder supremo, exclusivo y estrechamente vinculado al dominio político que pretende ser una racionalización jurídica que lo transforma en legítimo. Anaya Cadena (1997) menciona que la soberanía es el carácter fundamental del Estado y que el gobierno consiste en el aparato con el cual se ejerce tal poder. Luego del "... reconocimiento de las libertades - civiles, económicas y políticas- el Estado logra su Soberanía, sobre el poder del Estado no puede ni debe haber grupo ni corporación alguna... " (Rives Sánchez, R., 2009: 23) d) Orden jurídico: "... el derecho, sin el cual el ente estatal no puede existir, como tampoco puede existir el derecho sin el Estado... (es el) conjunto sistematizado de normas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas... un orden jurídico en cuya cúspide figura la Constitución, para normar tanto la convivencia social como la organización y funcionamiento... de las funciones del poder del Estado... " (Fernández Ruiz, J., 2008: 12). Es oportuno y adecuado adicionar que "...lospaíses del mundo occidental... han organizado su forma de gobierno en torno a los principios del Estado de Derecho, denominado así porque es el derecho el elemento que sirve para organizar, limitar y legitimar el poder Político, dividiendo y separando sus funciones en un sistema de atribuciones y controles recíprocos... " (Rives Sánchez, R., 2009: 27) e) Finalidad: representa su telos, propósito, objetivo y designio. "... realización de los valores individuales y sociales de la persona... " (Fernández Ruiz, J., 2008: 13). Una relación permanente pero en renovación; invisible manifestación del cotidiano querer ser, del día a día permanentemente cuestionado y sufragado. Para abundar al respecto se podría recurrir a conceptos tradicionales cuyas diferencias se encuentran en los enfoques que sobre la naturaleza y fines del Estado realiza cada disciplina, es decir, según se trate fundamentalmente de la Ciencia Política, la Filosofía, la Sociología, la Administración Pública o el Derecho, llegándose a identificarlo con el orden jurídico, y a mayor precisión, con la Constitución.2 La historia empieza con las organizaciones políticas que se va dando paulatinamente el hombre; en la prehistoria, no existía el orden, sólo había barbarie. El Estado conlleva y simboliza un sistema que de garantía a la convivencia social, en el que la conducta recíproca de los individuos está ordenada o acorde con un catálogo de valores, creencias o tradiciones, que caracterizan a una colectividad. 2

Veáse a Hans Kelsen, Georg Jellinek, León Duguit, Maurice Duverger y Ferdinand Lasalle. 31

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Por lo mismo, se dice que el Estado ha atravesado por diversas formas y matices, bases políticas o militares, circunstancias religiosas incluso, que lo han transformado. En cualesquier caso, se significa por la obtención, ejercicio y conservación del poder. El monopolio del uso legítimo de la fuerza, es otro atributo del Estado, acorde con lo afirmado por Max Weber. También, el desarrollo de capacidades y aptitudes administrativas para una mejor dirección y adecuada organización de los servicios públicos, porque eso lo legitima y ayuda a sustentar el poder. Debe buscarse el incremento en la seguridad, en la eficacia organizacional y en la justicia, para consolidar la legalidad del soberano o gobernante. Entre las potestades religiosa y civil, siempre existió gran relación, a grado tal, que en una monarquía, el rey se atribuyó todas las facultades: legislativa, ejecutiva y judicial, declarando que el poder le venía de Dios y que el Estado es Él, dándose una conjugación de poderes terrenales y celestiales. En el siglo XVIII, inicia el Estado de derecho con las revoluciones norteamericana y francesa, dando paso a la Constitución de los Estados Unidos de América y a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Estamos ahora ante una organización estatal en la que es el derecho el elemento que organiza, controla y da legitimidad al poder, basándose en un sistema de pesos y contrapesos, sometiendo a gobernantes y gobernados. Puesto que el gasto público es el núcleo del presente texto, interesa en particular un enfoque administrativista, por lo que se cita a Dwight Waldo, quien afirma que no hay Estado sin administración pública, o sin un conjunto de instituciones u organizaciones políticas, o sin estructuras burócratas. El Estado es "... el cuerpo político caracterizado por ser una organización dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza sobre un pueblo determinado y en un territorio dado... el Estado se distingue de la sociedad, pues ésta es mucho más que sociedad política... es una realidad social... de hombres asentados en un territorio, con una organización montada sobre un núcleo de poder, unificada por una suprema unidad de decisión e informada por una idea del derecho que se realiza en un sistema jurídico" (Baca, L., BokserLiwerant, J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez , G., 2004: 222) Igualmente se afirma que el "... Estado es un fenómeno social dado en el tiempo y en el espacio... una organización humana con vigencia temporal y espacial; se trata de un fenómeno universal onmicomprensivo... nace y subsiste por una coincidencia de voluntades de... parte de la población... (es) el sistema integrado por un conjunto humano asentado permanentemente en una circunscripción territorial, organizado mediante la coincidencia constantemente renovada de voluntades... sujeto a un orden jurídico y a un poder soberano... " (Fernández Ruiz, J., 2008:13-19)

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También, que es "... un modo o porción de la sociedad; en el Estado quedan potenciadas todas las vigencias sociales... La filosofía del Estado tiene por misión definir... (su) esencia... y determinar sus formas efectivas y posibles. Para ello debe procurar... establecer una distinción entre lo que aparece casi siempre confundido y mezclado —Estado, nación, pueblo, sociedad—y precisar la función del Estado dentro de cada una de estas realidades y como reunión parcial de todas ellas... " (Según Ortega y Gasset citado por Ferrater Mora, 2009: 1112). La alianza, convenio o pacto referidos a la organización o estructura de asociaciones o grupos humanos, que en la Ciencia Política, serían conjuntos o comunidades políticas que aún estando asociadas no pierden su individualidad, se llama Federación. El Estado es la comunidad superior,3 que a su vez está conformada por otras menores que conservan su singularidad y libertad, por lo que se puede considerar como un conjunto de estados. Sí tendrían una interrelación jurídica, comercial, financiera y fiscal; de protección mutua, prosperidad y seguridad común, conservando su diversidad pero unidos en lo fundamental, aunque cediendo parte de sus decisiones a un poder centralizado que sería el Estado Federal. Precisamente en ello, se basa el argumento de Hamilton, Madison y Jay, al concebir "... al federalismo no sólo como un proceso evolutivo, sino que previeron su evidente unión con el Constitucionalismo... " (Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República -IILSEN-, 2001: 5) En el caso de nuestro país, con y en la Constitución, se conformó el Pacto Federal,4 compuesto por entidades libres y soberanas que se unen para formar un Estado nacional, coexistiendo con la estructura constitucional federal las organizaciones constitucionales locales. Al respecto, en la normatividad jurídica, "... una Constitución debe ofrecer los medios de su propia preservación... requiere que... sea cumplida por las instituciones del Estado... (las cuales tienen como responsabilidad)proveer lo necesario para el gobierno limitado, por ejemplo, para la durabilidad de los derechos y políticas, vía restricciones, sobre la discreción política futura... " (IILSEN, 2001: 6) Se dice que en el federalismo "... se comparten soberanías con el objetivo de conservar la unidad nacional. ..es la mejor fórmula para consolidar ...la diversidad cultural, histórica, geográfica e incluso étnica de países tan grandes como México. El federalismo es un remedio político para males políticos, es signo de debilidad

3

Así la denomina Althusius. Citado por Sobarzo en el Federalismo fiscal en México, del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República. 4 Concepto señalado a Matías Romero y Valentín Gómez Farías, con motivo del Congreso Constituyente de 1824. 33

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de las diferencias y de fortalezas de los intereses comunes. En suma, el federalismo es la vía para descentralizar lo excesivamente centralizado... " (IILSEN, 2001: 8) Los llamados atributos, propiedades o cualidades esenciales en cualquier Estado, se identifican con la unidad del poder. Por sobre el poder y coordinación en un Estado, no puede haber otra potestad ni autoridad; por ello es que el Estado deviene en soberano, indivisible, inalienable, incompartible. Por decisión democrática, sucede que quien esté al frente de la titularidad Ejecutiva, cambie periódicamente y pertenezca a uno u otro partido, pero el poder no puede compartirse. De hacerse, se corre el riesgo de debilitarlo y convertir al Estado en fallido. Sobre el Estado no debe haber ningún poderío eclesiástico, militar ni económico. La soberanía, es entonces, el atributo fundamental del sistema federal. Para su ejercicio, sí se divide el Supremo Poder en: Legislativo, Judicial y Ejecutivo (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 49). Aquí mismo se observa una característica del régimen federal, puesto que al Poder Legislativo lo integran dos Cámaras: la de Diputados, conformada acorde con los ciudadanos radicados en un territorio, haciendo que el número de representantes varíe de una entidad a otra; y la Cámara de Senadores, donde cada una de las 32 entidades federativas tienen idéntica cantidad de legisladores, sin interesar su dimensión ni población. En cualquier Estado han existido dosfines primordiales e imprescindibles para con la sociedad que lo integra: brindarle seguridad y justicia. A cambio, la población debe entregarle sus contribuciones (CPEUM, artículo 34) que se convertirán en recursos para financiar el gasto público, sin el cual, no existiría el gobierno. Simplemente con esta manifestación quedaría cubierta la razón de incluir esta sección, pues se está relacionando al Estado con el gasto público y sus orígenes. Se acepta que las atribuciones, facultades o potestades del Estado,5 se identifican con sus acciones jurídicas, actos materiales, tareas administrativas u operaciones económicas, que genéricamente pueden ser identificadas como actividades o medios a los que recurre legítimamente el Estado para alcanzar determinados fines, mismos que pueden ser tan variados como lo sean las acciones, los actos o las tareas. Referirse a las atribuciones del Estado significa puntualizar el espacio, tipo y extensión de las relaciones que en un momento o circunstancia, tengan el mismo Estado y la Nación. Acorde a la época, régimen y lugar de que se trate - antigua,

5

Ver a Manuel García Pelayo, Gabino Fraga Magaña, Felipe Tena Ramírez, Jorge Carpizo y Diego Valadés con sus obras sobre Estado contemporáneo, Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. 34

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medieval o contemporánea; monarquía, fundamentalismo o democracia - las necesidades individuales de la colectividad se atienden e intentan satisfacer, por y con la acción conjunta del Estado y de los particulares, de manera que la ampliación de la esfera personal se traduzca en una reducción del actuar de los otros y viceversa. Por actividad del Estado se entiende "... el conjunto defines, atribuciones y funciones que legalmente se asignan y reconocen en él en un momento histórico determinado... lo que el Estado debe hacer. Las funciones son la forma que el Estado adopta para ejercer sus atribuciones y cumplir sus fines... El Estado de derecho y el principio de legalidad obligan al poder público a cumplir con exactitud el mandato que la ley le ordena, ni más ni menos; ni rebasarla ni contrariarla. La ley tiene como principal característica el ser atributiva " (Anaya Cadena, V., 1997: 39). En forma genérica, pueden enunciarse las siguientes facultades de un Estado: a) Atribuciones para regular las actividades económicas, reservándose las prioritarias y estratégicas, y evitando prácticas monopólicas. b) Atribuciones para intervenir en aspectos sociales diversos, culturales, seguridad social y asistenciales, los cuales con la evolución comunitaria, fueron incrementándose en la agenda de políticas públicas para ser atendidas por el Estado, derivándose en Benefactor, Interventor o Estado Rector.6 c) Atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares. d) Atribuciones relacionadas con servicios públicos, y e) Atribuciones varias relacionadas con otras ramas del derecho y que se entrelazan con sus funciones que se comentan en seguida. Las funciones del Estado, están estrechamente vinculadas al anterior concepto, esto es, a las atribuciones, a grado tal que se confunden e incluso se funden en una sola noción. Son la tarea del Estado; lo que puede hacer o quizá, mejor dicho, lo que debe hacer. Comprende el medio de realizarla y su forma de hacerla, su labor, su ejercicio, su gestión, su trabajo y responsabilidad. Como antes se afirmó, el Supremo Poder se divide para su ejercicio en funciones legislativas, ejecutivas y judiciales. En razón del tema objeto de análisis, me ocupare de las dos primeras más adelante, cuando se analice el proceso presupuestario del gasto público. Para cerrar este apartado dedicado al Estado se comentan a continuación las principales características de un régimen federal, como el caso de México. Primordialmente se identifica por su división territorial; participación y concurrencia en las decisiones del entorno federal, de los firmantes del Pacto; por las atribuciones y obligaciones, derechos y competencias, entre los niveles de 6

Las fuentes consultadas pueden circunscribirse a Manuel García Pelayo, Gabino Fraga y Ornar Guerrero. 35

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gobierno, que se encuentran señalados por escrito en la Constitución y sólo con reformas a la misma, pueden cambiarse; por las competencias que no sean exclusivas o estén expresamente asignadas al nivel federal, podrán ser desarrolladas por los integrantes del Acuerdo. En otras palabras, cada orden de gobierno conserva su autonomía, aunque los asuntos de interés común o nacional, se quedan reservados para el nivel central.7 Sirvan como ejemplos de lo anterior, las relaciones exteriores; las fuerzas armadas y la seguridad nacional; aspectos electorales; la política macroeconómica, dentro de las que se cuentan la política económica, la monetaria y la fiscal, que son materia federal. A nivel estatal, los asuntos estarían representados, en forma enunciativa, por las comunicaciones locales; la procuración de justicia; la planeación regional; elecciones locales; situaciones fiscales regionales específicas; seguridad y tránsito estatal, así como la asistencia social. Para el municipal, estarían los servicios de agua potable y actividades relacionadas; panteones, rastro y mercados; predial y manejo de residuos entre otros, destacando la seguridad local. Con la transformación o adecuación que el federalismo ha tenido con el tiempo, se han transferido a las entidades federativas atribuciones que en su origen eran nacionales, primordialmente en las áreas educativas y de salud, lo cual generó el envío de recursos financieros etiquetados o condicionados al destino mencionado, pero al mismo tiempo, las responsabilidades implícitas. Este tema se amplía al finalizar el presente apartado, para comentar la conveniencia de continuar con el federalismo actual, o en su caso, rediseñarlo con la continuación de transferencias a las entidades federativas y sus municipios, de actividades que hoy son centralizadas y que bien pueden llegar a ser responsabilidades locales, partiendo del principio de que es ahí donde se conocen los problemas y se sufren las consecuencias de su desatención oportuna y adecuada. Al respecto, un aspecto sobresaliente se encuentra en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el cual tiene su origen, como se analiza luego, en el federalismo que vive nuestro país, mismo que tiene su respaldo constitucional en varios artículos, de los que resaltan los siguientes: 25, 26, 28, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 49 y 73 en sus fracciones VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, XXI, XXIII, XXIV, XXV, XXVIIIY XXIX, analizados en el Capítulo III posterior. Finalmente, cuando se ha logrado la unidad del poder en el Estado, se hace necesario definir la forma de ejercer dicho poder, para lo cual, es imprescindible organizar el gobierno. Pasemos ahora a comentar lo concerniente. 7

Véase el Federalismo fiscal en México, del Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República. 36

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Gobierno Puede precisarse que las formas de Estado están estipuladas, en una primera forma, por la posición recíproca en la cual se encuentran el gobierno, el pueblo y el territorio. A diferencia de lo que sería un segundo enfoque, la forma de gobierno estaría precisada por la posición que ocupan o tienen entre sí los órganos constitucionales del Estado (Biscaretti di Ruffia, R, 1984) Tratar las diferentes formas de gobierno nos desviaría de nuestros objetivos centrales, por lo que al respecto, se recomienda la excelente obra de Bobbio8 para abreviar y mencionar que en todas las épocas y lugares, el tema ha sido objeto de controversias. La referencia quizá más antigua,9 relativa a la forma de gobierno que adoptaría Persia, entre la isonomia, gobierno popular con igualdad de las leyes o frente a ellas; la aristocracia y la monarquía. El tipo de organización gubernamental o formas de gobierno, se "... refieren a la dinámica de las relaciones entre poder ejecutivo y poder legislativo y en particular a las modalidades de elección de los dos organismos, su título de legitimidad y el balance de sus prerrogativas... " (Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. 2008: 670) En la República de Platón se mencionan cinco formas de gobierno, a saber: aristocracia, timocracia, oligarquía, democracia y tiranía. En complemento "...distinguidas las formas de gobierno buenas de las malas con base en el criterio de la legalidad o de la ilegalidad, la democracia es considerada la menos buena de las formas buenas y la menos mala de las formas malas... " (Ibídem: 442). Con mayor actualidad, del gobierno se dice que es una "... Acción y efecto de gobernar. Conjunto de personas con autoridad y poder para organizar los asuntos públicos de una colectividad nacional y velar por el cumplimiento de las leyes de un país... en los sistemas... parlamentarios... sean republicanos o monárquicos, se considera que el gobierno es el poder ejecutivo... por lo cual al primer ministro... se le denomina jefe de gobierno: mientras que en los países americanos o de sistemas presidencialistas, el gobierno está integrado por los tres poderes clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial... El gobierno... consiste en el aparato con el cual se ejerce el poder... (es) el conjunto de personas que ejercen el poder político... institucionalizado... " (Anaya Cadena, V., 1997: 192- 194).

8

Norberto Bobbio y su obra La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. 9 Atribuida a Herodoto en Los 9 libros de la Historia, cuando relata la discusión que sostienen Otanes, Megabizo y Darío sobre la mejor forma de gobierno para el imperio persa. 37

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El que un gobierno sea catalogado como bueno o malo, es una dicotomía que siempre se ha presentado a lo largo de la historia política. Sea monárquico, republicano, democrático, dictatorial, aristocrático, plutocrático o cualesquier otra forma de gobierno, se debe valorar el bienestar o malestar social; la satisfacción o desagrado en la atención de necesidades o demandas, es lo que determina el apoyo o rechazo al gobierno en turno. En la actualidad, las dos formas de gobierno que predominan son el parlamentarismo y el presidencial. Se diferencian por su centro de gravedad, según se encuentre en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo. Para el primer caso, su funcionamiento y ejercicio del poder, se divide en el Jefe de Estado- rey o reina - y el Jefe de Gobierno o Primer ministro, auxiliado por los demás ministros. El Parlamento supervisa la administración pública y puede solicitar la renuncia del Primer ministro o emitirle un voto de confianza o de censura; a su vez, éste, podrá en su caso, disolver el Parlamento. En el régimen presidencial existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo, aunque intente matizarse la realidad con afirmaciones y declaraciones virtuales. El Presidente de la República es electo directamente por la ciudadanía, reuniéndose en él las calidades de Jefe de Estado y de Gobierno, por lo que es la máxima autoridad de la administración pública pudiendo designar y remover a sus colaboradores. El mencionar que el Presidente es designado por la ciudadanía al emitir sus votos, requiere la presencia de una acción de democracia, que es el nombre de su decisión para elegir a sus representantes. La democracia, por ello, conlleva "... siempre un método o un conjunto de reglas, de procedimientos... para la constitución del gobierno y para la formación de las decisiones políticas, más que una determinada ideología... es compatible,... con doctrinas diferentes en contenido ideológico..." (Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G.2008: 449). Estos autores afirman que la democracia tal vez no sea el mejor régimen, pero sí el sistema que asegura la mayor intervención de todos en las disposiciones fundamentales, haciendo menores las divergencias y disminuyendo los conflictos y las tensiones, pues se disponen de vías pacíficas para superarlas.10 Es la democracia un régimen político procedente y conveniente para la sociedad que, incluso filósofos y poetas, le han dedicado un espacio en sus respectivas áreas. Se señala al respecto que "... no es cuestión que interese tan sólo a la rama política

10

Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., hacen en la página 65 de su obra citada, la afirmación señalada. 38

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de la filosofía, sino a la filosofía en sí misma... (puesto que fue) requisito histórico para el origen de la filosofía y es condición permanente —indispensable, inexcusable— de su pleno ejercicio... el filósofo habla y piensa desde la democracia... la filosofía expresa el significado de la democracia. Comparten idéntico destino en sus búsquedas y fracasos, en su autonomía y en su queja... " (Sabater, F., 2007: 69) Octavio Paz afirmó: "Ante todo debe aceptarse que la democracia no es un absoluto ni un proyecto sobre el futuro: es un método de convivencia civilizada. No se propone cambiarnos ni llevarnos a ninguna parte; pide que cada uno sea capaz de convivir con su vecino, que la minoría acepte la voluntad de la mayoría, que la mayoría respete a la minoría y que todos preserven y defiendan los derechos de los individuos. " (citado por Sabater, F., 2007: 84) En lo tocante al gobierno, es más que pertinente citar: "No es el soberano... sino un cuerpo intermediario, como decía Rousseau, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la libertad... Es, por consiguiente, el poder ejecutivo o mejor, su cúpula. No gobierna legítimamente sino a condición de obedecer. El gobierno recibe del soberano —escribe excelentemente Rousseau— las órdenes que transmite al pueblo. En una democracia, eso significa que debe someterse, de una u otra manera, al sufragio universal y al control del parlamento " (Comte-Sponville, A., 2003: 246). El federalismo en el caso nuestro, con sus características antes descritas, es la forma de gobierno que ha imperado como Nación independiente, salvo algunos lapsos relacionados con sueños imperiales - Iturbide y Santa Anna - o con señoríos o dictaduras disfrazadas de democracia o de legalidad aunque tal vez sin legitimidad - Santa Anna mismo y Díaz, existiendo quienes mencionan a Juárez también - por lo que se ha llegado a afirmar que han existido períodos de caudillos y épocas de instituciones. Dados los factores de poder existentes, el contenido literal de la Constitución llegó a no coincidir con la realidad, lo que la hizo caer en el desprestigio o menosprecio, afirmándose que era fácil y viable escribir constituciones, pero era muy difícil crear los medios - léase leyes reglamentarias - para implementarla o instrumentarla.11 El liberalismo en México ha impactado al Acuerdo Federal desde un principio, habiéndose hecho evidente con la abolición de privilegios, supremacía de la autoridad civil, separación de la iglesia y el Estado, entidades federativas soberanas en su régimen interior, libertad de prensa, gobierno mayoritario, reforma económica, ampliación de las libertades personales garantizando derechos humanos fundamentales en la Constitución, primordialmente.

Lucas Alamán. Examen general de la administración, 1838 RAPINAP No 50, 1982. 39

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La República mexicana es una federación en la que coexisten los 3 niveles de gobierno: el federal, el estatal y el municipal. Este federalismo ha estado en evolución constante, con inconvenientes y ventajas que se han revertido a favor o en la delimitación de los órdenes de gobierno mencionados. En todo caso, se hace conveniente revisar su procedencia, adecuación o reforma, en mínima y adecuada forma, tal y como se menciona adelante. Por ahora, refirámonos someramente a la sociedad como categoría conceptual con sus implicaciones y acepciones.

Sociedad La sociedad a la que sirve el Estado, por y para la que labora y ante la cual se legitima y desenvuelve, debe ser su principal actividad y darle primordial atención.12 El Estado decide sus actividades y las define previamente en su agenda de políticas de gobierno, mismas que serán los cursos de acción desarrollados por la administración pública, siendo sus hechos, sus aciertos o desaciertos. Sería absurdo y ocioso desconocer o pretender desvincular al Estado de la sociedad, de sus políticas públicas o de su administración. Por lo mismo se afirma que "... la administración pública esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir... el impulso del desarrollo de la sociedad... es la actividad que desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad... " (Guerrero, O., 1997: 4) Esa convivencia se alcanza con "... la misma administración pública como instancia ejecutora de las políticas... " (Avalos Aguilar, R., 2010: 19) que en su momento haya definido el gobierno en turno y que decidió, segura o quizá, sólo probablemente, para la atención de las demandas y reclamos hechos por esa sociedad. Woodrow Wilson se preguntaba en 1887 "¿Qué participación debe tener la opinión pública en la dirección de la administración? La respuesta correcta parece ser que la opinión pública debe representar el papel de un crítico autorizado... la administración... debe ser en todos los aspectos sensible para la opinión pública... " (Waldo, D., 1967: 94-95)

12

La mejor aspiración del Estado debe consistir en servir a la sociedad por la cual existe. En este propósito coinciden la mayoría de las tesis existentes, lo cual además de lógico, es congruente con la democracia. Véase a C. J. Bonnin, W. Wilson, N. Bobbio, O. Guerrero y L.F. Aguilar V. entre otros. 40

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No obstante, en la antigüedad, se le escamoteó información para hacer realidad esa opinión social, puesto que se consideraban los datos como materia reservada y exclusiva del Estado, sobretodo, si se trataba del gasto público y su financiamiento. Correspondía la verdad a una minoría privilegiada que reservaba, cual entorno sacramental, cual secretos de Estado, para conservar el poder. Esas circunstancias de secrecía, que en palabras de Weber, abonaban la cultura del secreto, empezaron a quedarse atrás, al dar a conocer las decisiones de sus gobernantes a la sociedad, puesto que ella reclamaba ser a quien le repercutían sus resultados. Decía también Wilson que, el pueblo debe conocer lo que está haciendo el gobierno para juzgar las cosas tal y como son y no como se las dicen. En adición se afirma y sostiene que, si los recursos invertidos para el gasto público tienen orígenes públicos, sus alcances y consecuencias, deben de ser del mismo modo, públicos. Ya desde el siglo XIX13 se estableció que la administración "... nació con la asociación o comunidad... que la conservación de ésta es el principio de la administración... (la cual) es el gobierno de la comunidad, que la acción social es su carácter, y su atribución, la ejecución de leyes de interés general... " (Guerrero, O., 1997: 9) En la actualidad, nuestra Carta Magna enfatiza lo concerniente a nuestros derechos fundamentales y a los derechos sociales. Dentro de los primeros, según Bobbio, Mateucci y Pasquino (2008), se identifican las libertades personal, política y económica; en tanto los sociales, representan derechos de participación en el poder político y en la distribución de la riqueza social producida. Poseemos como integrantes de una sociedad civil, potestades para participar, opinar y elegir a nuestros representantes, dentro de la esfera o espacio público en el que nos desenvolvemos como ciudadanos, trabajadores o profesionales. Ya no es como antaño en que la sociedad estaba desinformada por ausencia de medios o estrategias de comunicación. Hoy los miembros de esa sociedad, tienen participación ciudadana real y efectiva; generan una opinión pública que es escuchada y debe ser atendida por las autoridades para que no sean desbordadas o deslegitimadas. Es así que la exigencia por una rendición de cuentas oportuna, por una transparencia accesible y una evaluación sancionadora del proceso presupuestario del gasto, se ha convertido en norma constitucional y legal que se examinan adelante en los capítulos II al IV, resaltando desde ahora que aún esos referentes jurídicos 13

Con base en Carlos Juan Bonnin, en su famoso Compendio de los Principios de Administración Pública, FCE, 2006. 41

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son insuficientes, pues no han servido para disminuir ineficiencias y corrupción que dejan a la sociedad la sensación desagradable de impunidad frente a los desvíos y excesos de errores conocidos en diversos medios publicitarios. Para contextualizar esas normas legales que se analizan en el transcurso de esta investigación, y puesto que representan el génesis de las funciones de la transparencia y de los derechos a la información pública que debe generar y proporcionar la administración pública, se hace conveniente entrelazar los conceptos de sociedad civil, opinión pública, participación ciudadana, espacio o esfera pública, Estado y sociedad, que derivan en góbernanza y gobernabilidad, así como en su caso, en el rediseño del Estado. En primer lugar, se dice que la sociedad es en "... el sentido general y fundamental: 1) el campo de las relaciones intersubjetivas, o sea de las relaciones humanas de comunicación... 2) la totalidad de los individuos entre los cuales existen estas relaciones; 3) un grupo de individuos entre los cuales existen tales relaciones en forma condicionada de unay otra manera... " (Abbagnano, N., 1974: 1060) La categoría de civil compete "... ala dudado al ciudadano, y no ala naturaleza o al Estado. Por eso se habla del estado civil (por oposición al estado de naturaleza) o de la sociedad civil (por oposición al Estado, a la administración o a los cargos electos)... " (Comte-Sponville, A., 2003: 105). Es así que sociedad civil es una expresión que ha tenido en el tiempo diferentes y encontradas connotaciones. "... en su acepción originaria, desarrollada en el ámbito... de la doctrina iusnaturalista... se contrapone a sociedad natural... y es sinónimo de sociedad política... y por lo tanto de estado... " (Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., 2008: 1519) No obstante, los mismos autores destacan que la sociedad civil "... posee algunas características del estado pero no es aún el estado, Hegel la llama estado externo o estado del intelecto... (le falta)para ser estado el carácter de la organicidad... (o totalidad orgánica) la sociedad civil es el ámbito de las relaciones de poder de hecho y que el estado es la sede de las relaciones de poder legítimo... (ambos) no son dos entes sin relaciones entre sí sino que entre uno y otro existe una interrelación permanente... la supervivencia de un estado debe ser buscada ante todo en la sociedad civil donde se pueden formar nuevas fuentes de legitimación y por lo tanto nuevas áreas de consenso... " (Ibídem: 1520- 1524). Una sociedad civil organizada, emite criterios, juicios o tesis, que pueden calificarse como opinión pública, la que no es privada ni individual sino producto de un debate popular o abierto, que puede modificarse con el tiempo y las circunstancias; implica juicios de valor y pertenece al ámbito político, pero no implica una verdad política; tal vez ni siquiera sea verdad, sino una apreciación quizá racional y crítica.

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La opinión pública "... se ve llevada así a combatir el concepto de secretos de estado, la defensa de los arcana imperii, la censura, para lograr el máximo de publicidad de los actos de gobierno... " (Ibíd.: 1076). Locke hablaba de una ley de la opinión o reputación como norma para determinar si una acción era o no virtuosa, según "... el poder de juzgar la virtud y el vicio, el bien y el mal... la ley de la opinión se coloca junto a la ley divina y a la ley civil, y su sanción es la reprobación y el elogio... " (Ibíd.: 1076) Los mismos autores afirman que "... en el estado contemporáneo se produce la falta de distinción entre el estado y la sociedad civil, dado que uno está compenetrado en el otro, por lo cual se forma una clase dirigente que, interesada en el dominio, puede... manipular la opinión pública... (lo que) puede remediarse creando espacios institucionales que permitan hacer efectiva la libertad de palabra, de asociación y de prensa a través de una real participación de los ciudadanos... la opinión pública puede afirmarse allá donde haya libertad de pensamiento y de expresión, una pluralidad y un pluralismo de órganos de información autónomos, o sea no controlados porlos políticos... "(Ibíd.: 1078- 1079). Se reafirma que el "... crecimiento... de los medios de comunicación y el proceso de globalización hicieron ver... de qué modo venían cambiando... el espacio público y el ejercicio de la ciudadanía... " (Baca, L., Bokser-Liwerant, J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez, G., 2004: 483). "... En la actualidad, la noción de participación es tratada sobre todo desde el punto de vista de las ciencias sociales, políticas y económicas, hablándose de participación social, política o económica de individuos en grupos, y de grupos en otros grupos... " (Ferrater Mora, J., 2009: 270). Puede llamársele en distintas formas, pero la participación ciudadana, clara y evidentemente, juega hoy un papel social fundamental. Por ello, un ciudadano es aquel que participa del poder soberano, puesto que de otro modo sólo sería subdito y se encontraría sometido; caso contrario, sería el rey (Comte-Sponville, A., 2003). Ese individuo posee un conjunto de derechos y correlativos deberes que lo llevan, junto a sus conciudadanos, a participar en un "... proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos p^úblico o político... (si) la acción se orienta al espacio público, la participación adquiere modalidades de movimiento social o de organización de interés; mientras que si la orientación se refiere al espacio político, puede adquirir el carácter de militancia en un partido o de participación en los procesos electorales a través del ejercicio del derecho a votar y ser votado... (también la) búsqueda y exploración de los mecanismos de

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inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad política dada, en la gestión, el control y la toma de decisiones que generan esquemas vinculantes... reivindicar la participación de los individuos en la cosa pública... " (Baca, L., Bokser-Liwerant, J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez, G., 2004: 509). Estamos asistiendo al "... surgimiento de una sociedad más plural y participativa que ya no cabe en una sola formación partidaria... el Estado mexicano ha iniciado una reforma de sus bases y pilares constitutivos con el objeto de adecuarse a los nuevos tiempos políticos. A pesar de su lentitud, ambigüedad e incierto destino, la reforma del Estado... (es) un proceso ineludible... las bases de legitimidad y consenso del viejo Estado resultan obsoletas e ineficientes para el conjunto del sistema político... Entre los temas de la agenda de la reforma democrática del Estado destacan...: equilibrio de poderes entre ejecutivo, legislativo y judicial, federalismo y municipalismo, mecanismos de democracia semidirecta: referéndum, plebiscito e iniciativa popular, autonomía indígena, etc.... destaca el nuevo protagonismo de la sociedad civil... ha aparecido un sinnúmero de movimientos e iniciativas autónomas de los ciudadanos que han dado un nuevo sentido al espacio público... ha permitido sentar las bases de una nueva relación entre el Estado y la sociedad sustentada en la complementación y especificidad de competencias de cada una... la política ha adquirido nuevas dimensiones. Quedan todavía por definir las atribuciones y dimensiones del futuro Estado mexicano... el consenso es la necesidad de desestatizar lo público, no para subordinarlo al ámbito privado del mercado, sino para recuperarlo como el espacio social por excelencia donde... confluyen las acciones, iniciativas y experiencias diversas de la sociedad civil... " (Ibídem: 226-227). Para sobrevivir, debemos renovarnos, redisefiarnos, reinventarnos. Por ello, se habla de un nuevo paradigma que "... tendrá que dirigirse hacia la operación de un programa diferente, dinámico y concentrado en temas prioritarios para lograr las grandes metas nacionales. En él se deben poner... mecanismos de participación ciudadana o comunitaria en la gestión pública... mejorar los procesos de elaboración de las políticas públicas... la administración pública no sólo ejecuta recursos, sino que administra políticas, que son más importantes en el funcionamiento mismo de la organización. El papel principal de la administración es... estar vinculado con la gestión de políticas públicas... " (Ávalos Aguilar, R., 2010: 22). La responsabilidad como administradores públicos es coadyuvar en la nueva delincación del Estado, en las renovadas políticas públicas que tutelen las actividades gubernamentales; estas expectativas, sin embargo, rebasan el contenido de esta investigación, por lo que sólo se apuntarán algunas ideas que se dejarán a manera de asignatura pendiente.

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Previamente, se mencionan en seguida algunas consideraciones anexas a la administración pública por ser en su contexto donde se efectúa y realiza el gasto público.

Administración pública Pasamos ahora a comentar adicionales aspectos de la administración pública, por ser en ella o por conducto de ella, como se hacen presentes las acciones de gobierno; se ha dicho incluso, que es el gobierno en acción y su parte mayormente visible, siendo tan vetusta como el gobierno mismo.14 Se dice que "... el campo de la administración pública es el campo de estudio del poder... en lo que el poder se conforma como acción gubernamental, dominio político y dirección... es una relación que vincula al Estado con la sociedad... " (Ávalos Aguilar, R., 2010: 13-14) Existen muchos tratadistas al respecto, pero quien fue tal vez uno de los primeros en escribir y trascender al respecto en su desempeño profesional, sea el ya mencionado Woodrow Wilson, quien manifestó que "... el reino de la política es el reino apropiado para el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejercer una superintendencia general sobre la administración. Pero la administración como tal debe estar libre de la intromisión oficiosa de la política... consistente en las actividades de los partidos políticos... " (Waldo, D., 1967: 83- 84). Visionariamente Wilson señala que el "... objeto del estudio de la administración es descubrir... en primer lugar, lo que puede hacer el gobierno debida y acertadamente y, en segundo, cómo ha de hacer lo debido con la mayor eficacia posible y con el menor gasto posible... " (Ibídem: 85) Por supuesto que sería deseable que fuese realidad lo expresado hacia finales del siglo XIX, pues el lapso de 125 años transcurridos, ya es más que suficiente. Wilson afirma que las funciones del gobierno habían sido fáciles y sencillas, tal y como lo era la existencia misma "... no existía un sistema complejo de ingreso y de deuda pública... las poblaciones eran de números manejables, la propiedad era cosa sencilla... " (Ibíd.: 86) y al referirse a las proporciones en que habían crecido las cosas y situaciones, adujo con sobrada razón que la administración había de ajustarse a normas de política probadas y sistematizadas que evitaran la improvisación y atendieran al mandato de las mayorías y a los deseos de una nación. Para referirse a la administración, le llama "... una ciencia tan manifiestamente susceptible de ser útil a todos los gobiernos... " (Ibíd.: 87) 14

Woodrow Wilson en su famoso ensayo Estudio de la administración, de 1887. 45

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La administración pública es consustancial a la forma de gobierno, está inmersa en el aparato de poder del Estado haciéndose visible en las dependencias, entidades y organismos al establecer contacto directo con la sociedad a fin de atender sus solicitudes o aspiraciones. Es así que se convierte en el rostro externo del poder. El policía, el maestro, el médico, el oficinista, el agente ministerial, el aduanal, el de ventanilla, son el contacto inmediato entre ella y los demandantes. Se conjunta la administración pública con los tres pilares antes mencionados: los fines del Estado, sus atribuciones y las contribuciones cubiertas por quienes sean sujetos fiscales obligados; y con las funciones de seguridad, justicia y hacienda, que se crearon como órganos administrativos especializados que, con el desarrollo histórico y evolución del Estado se ampliaron a comunicaciones, economía, agricultura, energía, recursos naturales; añadiéndose la seguridad y asistencia social, conformando los orígenes del aparato administrativo actual. En México la administración pública ha tenido transformaciones varias15 que han ido acordes, obvio es, a la época o circunstancia nacional. En un principio, se enfrentó al hecho de que "... la construcción de un Estado... es un proceso histórico muy complejo que no se resuelve haciendo leyes, sino construyendo instituciones eficaces y legítimas. Con la Independencia se colapso el Estado colonial... basado en complejas estructuras de poder y en el reparto de privilegios... (mismo que)... no pudo ser sustituido por una nueva estructura... nunca pudieron reconstruir las finanzas públicas ni restablecer el orden en todo el territorio... el Estado mexicano nació quebrado, pero sus fundadores no lo sabían. Uno de los primeros actos de gobierno de Iturbide fue una reducción radical de los impuestos... muy pronto no alcanzaron los recursos: Para enfrentar este primer déficit de la nueva nación, a Iturbide se le hizo fácil imponer préstamos forzados y confiscar bienes, lo que le trajo el repudio... y contribuyó... a la caída del emperador... " (Elizondo Mayer-Serra, C, 2011: 91- 92). Por su relación con el gasto público, materia fundamental de este libro, es de destacarse que con el primer Presidente de la vida independiente de México, Guadalupe Victoria, se expidió el Decreto del 4 de octubre de 1824 con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dándose en sus artículos 4, 5 y 6, la forma de gobierno de la Nación, como una República federal; las partes que integraban la Federación y la división del Supremo Poder de la Federación para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Como resultado constitucional, el 16 de noviembre del mismo año, el Congreso decretó la Ley para el Arreglo

15

Al respecto, puede consultarse la excelente y completa investigación La administración pública de México en su bicentenario, del Dr. Roberto Rives Sánchez. 46

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de la Administración de la Hacienda Pública, creándose la Contaduría Mayor de Hacienda facultada para examinar las cuentas de ingresos y gastos con sus correlativos presupuestos.16 Sin ser su primer antecedente, puesto que antes existieron Tribunales de Cuentas, sí puede considerarse como el origen de las revisiones a los recursos públicos con apego constitucional y a cargo de la Cámara de Diputados, lo cual servirá como referencia al analizar las fases actuales del proceso presupuestario. Los requerimientos sociales hicieron que la administración pública evolucionara en su estructura orgánica, y con ella, las dependencias y entidades que la conformaban, encontrando departamentos, secretarías, escuelas, comisiones, institutos, juntas, oficinas y agencias, hasta llegar a la etapa de la Revolución con sus antecedentes caudillistas y sus consecuencias sociales, que provocaron cambios sustanciales en la organización administrativa gubernamental, fundamentados en la Constitución de 1917. El Estado interviene con mayor vigor en materia educativa; se dan cambios significativos en materia de propiedad; elecciones con voto directo de la ciudadanía y la incipiente pero consecuente formación de partidos políticos. Para los efectos del gasto público, su financiamiento y supervisión, se destacan las labores de reorganización en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público hacia el segundo semestre de 1927. No había uniformidad en procedimientos y sí duplicidad de funciones, deficiencias en controles y otros desordenes, por lo que el Congreso ordenó en octubre de ese año, la reestructura hacendaría que "... vino a significar una de las más amplias e importantes reorganizaciones dentro de la Administración Pública de México... " (Rives Sánchez, R., 2009: 239) Se continuó con la creación de instituciones fundamentales para el orden económico y financiero, tales como el Banco de México (1925), Nacional Financiera (1934), Comisión Federal de Electricidad (1937), Banco Nacional de Comercio Exterior (1937) y Petróleos Mexicanos (1938). En adición, "... el sector paraestatal o de empresas públicas se desarrolla con mayor rapidez debido a la acción decidida y directa del Estado para controlar sectores económicos y para fomentar, estimular y complementar otros sectores clave de la economía..." (Ibídem: 271- 27r2)17

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Véanse: Acervo jurídico de la Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior en México, y, 1824-2004, 180 años de rendición de cuentas y fiscalización en México, de la Auditoría Superior de la Federación. 17 Para ver el crecimiento del sector paraestatal, consúltese a Hilario Barcelata Chávez. g 47

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A todas estas, siguió la creación de otras instituciones trascendentes en la vida laboral primero, y en el ámbito social luego, como lo representó el Instituto Mexicano del Seguro Social. Por supuesto que la " ...importancia y efectos del gasto público eran cada vez más evidentes,... las inversiones del sector público aumentaban de volumen, pero no así su control y coherencia interna, razón que llevo a crear la Comisión de Inversiones en 1948, adscribiéndola a la SHCP... (con atribuciones dé)planear el gasto público, así como las inversiones federales; seleccionar y jerarquizar proyectos; supervisar el funcionamiento del aparato administrativo... " (Ibíd.: 286) En los años siguientes se dieron varias transformaciones legales que impactaron la organización de la administración pública. Se destacan ahora, las correspondientes a las Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal 1971-197618; la del Programa de Reforma Administrativa que derivó en la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal el 29 de diciembre de 1976, que la dividió en dos sectores: el Central, con las dependencias o secretarías de Estado, y el Paraestatal, con las entidades, o sean los organismos descentralizados, las empresas con participación estatal y los fideicomisos. Se restó atribuciones a la SHCP creando la Secretaría de Programación y Presupuesto. Con base en el "... Acuerdo de fecha 29 de agosto de 1979 se creó, con carácter permanente, la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento para el despacho de los asuntos relativos al gasto público y su financiamiento, estudiando la congruencia de las finanzas públicas con los objetivos nacionales, evitar desviaciones del gasto... " (Ibíd.: 327) En atención al tema fundamental de esta investigación, se resaltó el párrafo previo y lo correspondiente a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976, abrogando la vieja Ley Orgánica del Presupuesto que estaba en aplicación desde 1935. Estos son los antecedentes de la actual Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría (LFPRH) y la de Coordinación Fiscal (LCF), que serán motivo de amplios comentarios en el próximo Capítulo IV. La segunda de ellas servirá para analizar aquí mismo, lo relativo al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que, acorde al Pacto Federal que nos rige, brinda las pautas fiscales de colaboración y participación entre la Federación y las entidades federativas.

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Puede examinarse La Reforma administrativa de México, de Alejandro Carrillo Castro.

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Rediseño o reforma del Estado Para terminar este apartado y poder interconectar los aspectos desarrollados, se hace conveniente plantear la conveniencia potencial de adecuar o reformar el Estado y por ende, el Pacto Federal que nos significa. Ya se han plasmado opiniones del porqué de la innovación, pero por ser una cuestión más que seria y trascendente, se muestran ahora otras consideraciones antes de plantear en qué consistirían las alternativas de cambio propuestas. Se afirma que con independencia de "... las cuestiones teóricas que involucren las diversas concepciones acerca del Estado ...la realidad nos dice que si el hombre ha creado instituciones estatales ha sido para obtener un fin: solucionar sus problemas fundamentales de desarrollo y progreso. La crisis del Federalismo centralizador manifiesta y precisa sus límites e impone hoy en día a la clase dirigente la obligación de formular un nuevo pacto federal (o al menos su reconstrucción) en el cual la dimensión política vuelva a ser significativa... " (Martínez Martínez, Pedro)19 Bien vale la pena reflexionar sobre el tema para vigorizar el desarrollo democrático nacional, el económico y la descentralización fiscal-financiera, cuando menos. Pero hacerlo con un previo y riguroso análisis del pasado para explicarnos el presente y no incidir en políticas o cursos de acción, que han provocado errores y lesiones a la sociedad y han erosionado la credibilidad en la administración pública, aseverando que "... se observa que las instituciones creadas en el siglo XX cada vez cuestan más pero resultan ineficaces e insuficientes, por lo que estimo necesario llevar a cabo una reorganización... del aparato gubernamental y sus políticas, para atender las demandas de la nación... " (Rives Sánchez, R., 2009: 22). Se deben reorganizar las ideas a la luz de las necesidades y realidades actuales y las esperadas.20 Pero una reforma no es cosa sencilla o fácil, puesto que implica "... hacer referencia a un conjunto de adecuaciones, modificaciones, simplificaciones, supresiones y otros cambios que conducen a una readaptación... supera la de unaadopción de medidas correctivas... la reforma... adquiere inmensas proporciones cuando se aplica a una organización de por sí compleja como el Estado... una reforma significa también reconsiderar, revitalizar, reorganizar, redistribuir y re-

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La cita se tomó de Internet al consultar aspectos relacionados, encontrándose este recomendable artículo de Pedro Martínez Martínez, Federalismo y Gobierno Local, que no refiere mayor información ni número de página. 20 Como es sustentado por Marcello Carmagnani en su artículo Federalismos Latinoamericanos. 49

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ordenar... (no siempre persigue) una transformación radical... la reforma es un esfuerzo de adaptación evolutiva... debe ir más allá de la simple adopción de medidas correctivas... en una revitalización de... sus funciones de reorganización, redistribución, y reordenamiento tanto del orden estatal como de sus relaciones con lo social... " (Ávalos Aguilar, R., 2010: 19) Son varios los argumentos y planteamientos referentes a las propuestas de rediseño del Estado,21 que superan por su importancia intrínseca la razón de las presentes premisas que atienden a fijar un contexto del sistema fiscal que impera en nuestro federalismo político. Por lo mismo, a continuación se enuncian las mociones que se consideran más congruentes en la realidad actual, con las demandas sociales y con las solicitudes manifestadas por los titulares del Poder Ejecutivo a nivel local: a) Puesto que la sociedad es cada vez más plural, debe promoverse una ciudadanía participativa no sólo en lo político, sino también, en la función administrativa, de manera que los servidores públicos estén vigilados y cumplan con sus deberes. Podría llamársele fiscalización o contraloría social, observatorio ciudadano, testigos sociales, con funciones preventivas y de demanda por la eficiencia y eficacia en la planeación, gestión y control de recursos hacendarios. b) Establecer en el marco legal las bases de un equilibrio entre Poderes, que sirva de contrapeso y no de obstáculo para la instrumentación de mejores normas y políticas. Al mismo tiempo, establecer las bases imparciales y objetivas de revisión oportuna del gasto y su evaluación correspondiente, de parte del Congreso, con apoyo en una entidad fiscalizadora que posea autonomía constitucional integral en lo funcional, presupuestal, y organizacional, no circunscrita a situaciones o circunstancias partidistas o electorales. Además, que integre expedientes y pueda consignar directamente, para que los jueces sancionen o absuelvan. c) Una reforma electoral para ampliar la democracia participativa y que los ciudadanos puedan ser candidatos sin tener que contar con el apoyo forzoso de una agrupación política, lo que implicaría cambiar el sistema de partidos a los que debe exigírseles una rendición de cuentas integral puesto que reciben recursos públicos cuantiosos para su financiamiento. d) En extensión de lo anterior, considerando que el ciudadano sea más sujeto que objeto social, se amplíen las estructuras y dimensiones políticas de la

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Consúltense las recomendables ponencias formuladas por destacados especialistas, con motivo de la Convocatoria al Foro Senatorial sobre Federalismo. 50

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democracia, incorporando el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y el refrendo de mandato. e) Debe revitalizarse la institución municipal y con ella, la de las entidades federativas, acorde con nuestra actual realidad. Es ahí donde se conoce plenamente, donde se viven y se lamentan las diferencias y no a kilométrica distancia. El poder central casi ilimitado, debe reducirse y difundirse o repartirse en la estructura social; quitarle la tentación de intervenir en las economías locales. Las entidades federativas y sus municipios o delegaciones territoriales, reclaman libertad política para forjarse como unidades ciudadanas y entes autónomos para gobernarse y administrarse. El federalismo renovado puede y debe pensarse como autogobierno, con mayoría de edad para tener y enfrentar las responsabilidades inherentes. Apliquemos el principio de subsidiariedad,22 mediante el cual un ente superior (léase Federación) no debe hacer lo que puede efectuar el inferior (estados y sus municipios) f) La renovación del federalismo y por ende del Estado, conlleva una mejor, equitativa y objetiva distribución de recursos entre los tres niveles de gobierno, a la par de una administración pública eficiente, eficaz y honrada, para controlarlos y rendir cuentas de su gestión. Sería adecuada una reforma fiscal para que dispusieran de mayores atribuciones impositivas, sin poner en riesgo el financiamiento de la política social federal. g) Es indispensable que se vigorice y actualice al Poder Judicial, para que sea el eficaz vigilante del acatamiento puntual y exacto del marco constitucional y legal en los tres niveles de gobierno; que sus representantes promuevan la justicia y no la evasión de responsabilidades por interpretaciones subjetivas o de plano, en favor del infractor. Sería prudente que para su fortalecimiento, se destinara un porcentaje fijo del Presupuesto de Egresos de la Federación que le evitara negociaciones periódicas y le diera autonomía; por supuesto que la contraparte, sería exigirle una integral y transparente rendición de cuentas. Al hablar de descentralización debe entenderse que implica la "... transferencia del poder de decisión y ejecución de políticas públicas del gobierno central a las entidades federativas y municipios, pero también a la sociedad que ahí habita... es indispensable considerar tres aspectos para que la descentralización pueda llevarse a cabo: la transferencia de competencias administrativas;

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Acorde con Díaz Pérez-Duarte, A. en Regenerar el sentido del Federalismo, la revista Artículo 115 del Centro de Servicios Municipales. 51

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los recursos para poder asumir las diversas competencias y la capacidad política para tomar decisiones acerca de cómo administrar las funciones y los recursos descentralizados... " (Martínez Martínez, Pedro)23 h) En adición al marco legal de la administración pública, es de recomendarse que todas las instancias que obtengan financiamientos con recursos cuyo origen sea público, tengan la obligación de efectuar una integral, oportuna y transparente rendición de cuentas, sin interesar su status universitario, laboral, sindical o político. Esta intención ya es materia que parcialmente considera la Constitución y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. i) La SHCP posee atribuciones y facultades legales que la hacen sobresalir de entre las demás dependencias y entidades que señala la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, no obstante que su rango debería de ser el mismo. En lo tocante a las fases en que el gasto público se ve inmerso dentro del proceso presupuestario, las funciones de la SHCP se convierten en centralistas y hace acto de presencia y autoridad en todas, representando un riesgo innecesario. La renovación del federalismo y en consecuencia del Estado, conlleva una nueva distribución de recursos entre los niveles de gobierno, por lo que se hace indispensable conocer su situación actual, lo que se hace a continuación.

1.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La política económica y las finanzas públicas El SNCF tiene su origen en el federalismo que se vive en nuestro país, teniendo su respaldo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la que pueden destacarse al respecto, los artículos siguientes: 25,26,28,39,40,41,42,43,44, 49 y 73 en sus fracciones VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, XXI, XXIII, XXIV, XXV, XXVIIIY XXIX, mismos que son analizados posteriormente en el Capítulo III. La definición del federalismo que Tocqueville hizo, bien puede aplicarse al ámbito fiscal: "... el sistema federal tiene como fin unir las ventajas que los pueblos sacan de la grandeza y de la pequenez de su territorio... " (IILSEN: 19) que confirma la atención que debe darse a las características de las partes integrantes.

23 Se reitera que la cita se tomó de Internet al consultar aspectos relacionados, encontrándose este recomendable artículo de Pedro Martínez Martínez, Federalismo y Gobierno Local, pero que no refiere mayor información ni número de página.

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El Pacto imperante en México contempla junto a sus aspectos políticos y económicos, el apartado o capítulo fundamental concerniente al federalismo fiscal y sus implicaciones para las finanzas públicas centrales, estatales y municipales. Al respecto, deben atenderse con la legitimidad, la imparcialidad y justicia redistributiva de los ingresos hacendarios, las capacidades tributarias y la prevención de la doble carga impositiva, armonizando niveles y tasas así como la eficiencia recaudatoria y costos implícitos; pero en particular, las necesidades poblacionales específicas. Al respecto "...existen dos principales problemas en lo que a Federalismo Fiscal se refiere: la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios en materia impositiva, y la exclusividad de la Federación para gravar ciertas materias... "24 (IILSEN: 22) Procedamos a conocer el SNCF, sus antecedentes e importancia en el Pacto Federal, sus impactos en las finanzas públicas y su interrelación con la organización política y la administración pública en general. Se tratará el entorno y rubros básicos que el gasto público requiere para su procedimiento económico, jurídico y administrativo, ubicando la política económica y el proceso presupuestario. Un gobierno que se precie responsable, tiene la obligación de proyectar y apreciar los efectos que en la ciudadanía puede tener una decisión suya. Equivocarse en la adopción de una política, en especial por sus efectos, implica la postergación no sólo en la atención de los rezagos de la sociedad, sino el incremento en sus problemas colaterales. Ello es aplicable de manera plena a la política económica que se aprueba y que regirá al menos, para un ejercicio fiscal. Lamentablemente, la historia hacendaría del país es rica en ejemplos de decisiones en la materia adoptadas a la ligera. Para diseñar la política respectiva se deberá tener presente que la Economía, así con mayúsculas "... es la ciencia que estudia las leyes que rigen la producción, la distribución, la circulación y el consumo de los bienes y servicios que satisfacen necesidades humanas... se encarga de la observación y el estudio del comportamiento económico, así como sus efectos en la sociedad, los grupos, las instituciones y los individuos... (le) es importante el estudio de hechos y fenómenos que ocurren... en la sociedad, tratando de eliminar... (toda) subjetividad... en la selección de datos e instrumentos de análisis... el Estado de una economía mixta utiliza su política fiscal para modificar la distribución del ingreso y ofrecer servicios a la población... " (Zorrilla, S., Méndez, J., 2010: 82 a 95)

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Ernesto Flores Zavala formuló una tesis magistral al respecto. 53

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Puede aplicársele a la perfección, una cita de Fernando Henrique Cardoso: " ...La democracia tiene un método propio para la definición de políticas públicas. Las decisiones resultan de una adaptación negociada de intereses, de acuerdo con normas transparentes definidas en el espacio público... Las políticas no reflejan la supuesta omnisciencia de tecnócratas esclarecidos, sino que representan la depuración de intereses legítimos, un concierto de voluntades, entre ellas la del propio gobierno... " (Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo: 1)

La política económica y las finanzas públicas Un gobierno democrático, surgido de la voluntad ciudadana, debe atender las demandas y reclamos sociales en respuesta al apoyo que recibió. Al patrocinio brindado al candidato, le corresponde en teoría, una obligación de atenuar, con políticas públicas adecuadas, los requerimientos y peticiones más urgentes. Sin embargo, con certeza que enfrentará un panorama de escasez o insuficiencia de recursos que lo obligará a diseñar planes con sus premisas y acciones correlativas que aún optimizándolos, dejará insatisfechos a unos, descontentos a otros y agraviados a los demás. Por supuesto que habrá quienes se entusiasmen por sus decisiones; los beneficiados, pero serán quizá, los menos. La limitación de recursos hacendarios, con intensidad diferente, será el futuro inevitable de un gobernante. Se enfrentará a la coyuntura inmediata de definir qué hacer frente al sinnúmero de reclamos recogidos durante su campaña electoral y conocerá que, para su resolución, serán exiguos los fondos disponibles, teniendo que elegir entre lo urgente y lo importante. Es de esta forma que cualquier gobierno en funciones, se enfrenta a la necesidad de definir su política económica, que requiere de instrumentos que soporten y revelen su agenda sociopolítica (Guerrero Amparan, J. R, CIDE) La política económica es la manifestación primordial del Estado para argumentar sus políticas fiscal, monetaria, cambiaría, social y asistencial, siendo componentes de la primera de ellas el gasto público y la gestión tributaria, como se corrobora con el análisis del presupuesto de egresos y su correspondiente ley de ingresos. "... El ámbito propio del análisis y evaluación del Presupuesto de Egresos... es la Política Económica. Esta puede ser definida... como las acciones que el gobierno emprende para incluir o conducir la economía hacia determinados objetivos y metas; decisión que estará en correspondencia con el grado de intervención que el Estado asuma realizar sobre la economía. Para lograr

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tales propósitos el Estado emplea los componentes e instrumentos de la política económica..." (Centro de Estudios de la Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, 2007: 6) Una parte primaria de la política económica, se representa y significa en forma inmediata, no sólo en las relaciones políticas entre la Federación y sus partes integrantes, esto es, las entidades federativas y sus municipios o delegaciones territoriales, sino en la redistribución de recursos públicos, la cual "... es un proceso... complejo de analizar, ya que la distribución interregional... tiene razón de ser solamente cuando la distribución interpersonal es desigual... (misma que) depende de factores bastante más complejos que la distribución de recursos públicos... " (Sobarzo Fimbres, Horacio)25 Como referencia histórica del SNCF, para efectos de ubicarlo en su actualidad, pueden citarse las alcabalas, que eran una especie de impuestos que los estados cobraban en sus respectivos territorios y que desaparecieron con los acuerdos de la Primera Convención Fiscal que se celebró en 1925.26 La Segunda fue en 1933 que derivó en varias reformas constitucionales en la materia. En 1947 se llevó a cabo la Tercera Convención Fiscal, fijándose las bases de las participaciones federales a los estados. El actual sistema de coordinación fiscal tuvo su inicio en 1948, pero ha tenido trascendentes modificaciones desde entonces a la fecha,27 habiéndose incorporado un elemento de equidad en la distribución, al incorporar el factor poblacional. En la década de los ochenta, se instrumentó el convenio de adhesión al mismo, donde los estados aceptaban limitar su capacidad recaudadora y la federación aplicaría el principio de resarcimiento para que ninguno terminara con menores recursos de los que ya recibían. Se crearon tres fondos, "... el primero de ellos denominado Fondo General de Participaciones (FGP), se integraba con los principales impuestos que a su vez constituían la Recaudación Federal Participable (RFP), mientras que por su parte los Fondos Financiero Conplementario (FFC) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM) mantendrían el característico rasgo resarcitorio del nuevo esquema de coordinación... " (IILSEN: 32)

25 El artículo de Horacio Sobarzo Fimbres, Federalismo fiscal en México, fue consultado en Internet en el sitio del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México, de donde es investigador. 26

Pueden verse notas al respecto en El Federalismo Fiscal en México del IILSEN. El IILSEN manifiesta 4 periodos en el proceso de cambio del SNCF: antes a 1980; 19801987; 1988-1989 y 1990 en adelante. 27

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La RFP, que se tratará ampliamente, es la base de redistribución a las entidades federativas y sus municipios. Es un referente fundamental, puesto que el FGP representaba casi el 17% de ella en 1980, mismo que se fue aumentando hasta llegar al 20 % en 1995, porcentaje que se mantiene actualmente. Las fórmulas para la distribución de ese 20% del FGP se fueron modificando para reconocer el esfuerzo recaudatorio de cada estado o su capacidad para generarse ingresos (45.17%)28, así como la población asentada en cada uno (45.17%), dejando el restante porcentaje para repartirse en proporción inversa a las transferencias para cada habitante que haya resultado en los criterios previos. Los municipios deben recibir al menos el 20% de los ingresos estatales, lo cual dependerá de los criterios establecidos en cada entidad, puesto que al ser recibidas sus participaciones las registra como ingresos propios, teniendo en consecuencia, la posibilidad de asignarlos con sus propias fórmulas y de acuerdo con las legislaturas locales. El 80 % faltante para conjuntar el 100 % de la RFP, queda a disposición del nivel central. El FFC tuvo una existencia efímera pues en 1989 se integró al FGP. El FFM tuvo relación inicial con los derechos adicionales sobre hidrocarburos y las exportaciones de petróleo y gas natural, teniendo hoy relación plena con la RFP. Estas participaciones a estados y municipios "... hasta 1997... se concentraron en el ramo 2'