挑戰市場神話:國家在經濟轉型中的作用

冷戰結束後,一種以「歷史已經終結」為主旨的意識形態不斷地被張揚,支撐這樣一種意識形態的是一系列的神話,如私有制神話、市場的神話、分權的神話、西方式民主的神話。在不少人看來,私有制、市場、分權和西方式的民主,既是衡量各種制度的尺子,甚至也是人類發展的終極目標。 本書作者說,不幸的是,幾十年來一直不斷在探索人類社會出路的中國人,在好不容易擺脫了對國有制、計劃、大一統和專政的迷信後,竟轉身陷入另一種迷信,被這樣一種走美式資本主義道路的意識形所征服。 本書並不排斥私有經濟,並不否認市場作用,並不反對適度分權,並不拒絕民主原則,但反對對私有制、市場、分權、西方式民主的迷信。

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挑戰市場神話 國家在經濟轉型中的作用

王紹光

挑戰市場神話 國家在經濟轉型中的作用

牛津大學出版社

Oxford University Press

Oxford University Press Oxford New York Athens Auckland Bangkok Bogota Bombay Buenos Aires Calcutta Cape Town Dar es Salaam Delhi Florence H(,"衫 Kong Istanbul Karachi Kuala Lumpur Madras Madrid Melbourne Mexico City Nairobi Paris Singapore Taipei Tokyo Toronto

and a.'isociated companies in Berlin Ibadan Oxford is a trade mark of Oxford University Press First published 1997 This impression (Lowest I 35 7 9 864 2

挑戰市場神話

w家在經濟轉型中的作用 T•紹光 ©卞汴人學出版社 Oxford University Press 1997 ISBN 0 19 590480 X

AH rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, without the prior permission in writing of Oxford University Press (China) Ltd. Within Hong Kong, exceptions are allowed in respect of any fair dealing for the purpose of research or private study, or criticism or review, as permitted under the Copyright Ordinance currently in force. Enquiries concerning reproduction outside these terms and in other countries should be sent to Oxford University Press (China) Ltd. at the address below This book is sold subject to the condition that it shall not, by way of trade or otherwise, be lent, resold, hired out or otherwise circulated without the publisheds prior consent in any form of binding or cover other than that in which it is published and without a simitar condition including this condition being imposed on the subsequent purchaser

版權所有,本書任何部分若未經版懞持 有人允許,不得用任何方式抄《或翻印

Printed in Hong Knrtg Published by Oxford University Press (China) Ltd 18/F Wanx^ick House, Taikoo Place, 979 King’s Road, Quarry Bay, Hon^ Kong

社會與思想叢書緣起

歷史悠久的牛津大學出版社從-九九二年起開始出版中文 汽籍。這或許預示着:中文這一為十多億人所使用的語言文 字,在世界文化和學術的發展中將會日益取得其應有的地位。 現在,牛津大學出版社又決定出版「社會與思想叢害」,俾更有

系統地積累有價值的中文學術著述和譯述,我們希望,這對於 中國學術文化的發展,將會起到積極的推動作用。

r社會與思想叢荇」將萏先着重於對中國本土社會與本土思 想的經驗研究和理論分析。誠如人們今天已普遍意識到的 ,晚

近十餘年來中國所發生的深刻變革.並非僅僅只是相對於一九 冈九年以來甚至-九一一年以來而言的變遷.而是意味着:自 秦漢以來既已定型的古老農業中國,已經真正開始了其創造性 自我轉化的進程。這一歷史巨變已經將一系列歪大問題提到了 中外學者的眼前,例如,鄉土中國的這一•轉化將會為華夏民族

帶來甚麼樣的新的基層生活共同體?甚麼樣的h常生活結構? 其麼樣的文化表達和交往形式?甚麼樣的政治組織方式和社會 經濟網絡?所有這些都歷史性地構成了「中國現代性」的基本課 題,同時恰恰也就提供了「中國傳統性」再獲新生的歷史契機。

可以説,當代中國的這一歷史變革已經為中國當代學術文化的

突破性發展提供了充分的歷史可能與堅定的經驗基礎,因為它 -方面使人們已能立足於今h的經驗去思考中國的未來 ,同時 也已為人們提供了全新的視野去洱度重新認識中國的歷史 、中 國的文明、中國的傳統性。有鑒於此.本叢書將不僅強調對當 代中國的研究,同時亦屯視對屮國歷史的研究,以張大「中國

現代性」的歷史文化資源。

社會與思想叢書緣起

「社會與思想叢書_!的另一方面則是同時注重對西方社會與 思想,以及其它非西方社會與思想的研究。如果説,晚近十餘 年來的中國變革標誌着「中國現代性_)的真正歷史出場,那麼, 七十年代以來西方最引人注目的現象無疑莫過於對 「西方現代 性」歷史形成的全面重新檢討:在經濟領域,所謂「福特式大生 產方式」的危機不僅促發對「後福特時代生產」的思考,而且首

先迫使人們重新檢討「福特式生產」的歷史成因及內在闕失:在 政治領域,西方現存體制與民權運動以來民主發展的尖鋭張

力,已重新激發西方近代以來(■自由主義 V.S.共和主義(Repub­ licanism)」這一基本辯論: 在文化領域,形形色色的後現代主 義不但已全面動搖近代西方苦心營構的文化秩序和價值等級, 而且更進而對「西方傳統性」本身發起了全面的批判。所有這些 都提醒人們:自上世紀末以來一直在學習西方的中國人,今天 已不能不同樣全面重新檢討中國人以往對西方的理解和認識 。 因此,本叢書將不僅包括對當代西方的研究,而且更強調對西 方歷史傳統的重新認識,特别是西方傳統內在差異性的研究。

本叢書定名為「社會與思想」,自然表達了一種期望,即: 對社會制度層面的研究與對思想意識層面的研究,應該日益結 合而不是互不相干。從學科的角度講,亦即希望社會科學領域 的研究與人文及哲學領域的研究,能夠相互滲透,相互促進。 通過多學科的合作與跨學科的研究去深入認識中西現代性與中 西傳統性,以往那種僵硬的「傳統v.s.現代」、「中國v.s.西方」 的二元對立思維方式或將會真正打破,代之而起的是人類對傳 統與現代、東方與西方的同等尊重和相互理解。中文學術世界 為此任重而道遠!

甘陽

一九九三年十月

序言

收在本書中的十篇文章是在一九九O至一九九六年間寫

成的,曾先後發表在中國大陸、香港、美國和英國的中英文 刊物上。這裏把它們結集出版,算是對過去幾年研究工作的

•一個小結。 在八十年代的最後一年,日裔美國人福山發表一篇頗具爭

議性的文章:「歷史的終結」。雖然他那篇文章遭到了很多人

批駁,但不可否認的是,主宰今日世界的正是一種以「歷史已 經終結」為主旨的意識形態。支撐這種意識形態的是一系列神

話,如私有制的神話,市場的神話,分權的神話,西式民主的

神話等等,不一而足。在很多人看來,私有制,市場,分權和 西方式民主既是衡量各種制度優劣的尺子 ,也是人類發展的終

極目標。如果説以前還有人探索過f第三條道路」的話,現在 似乎只有一條道路可走,亦即是西式資本主義道路 (或更準確

地説,美式資本主義道路)◊換句話說,歷史已經終結,道路 已經確定,除此之外,別無選擇。不幸的是,這種意識形態已 征服了相當多的中國人。經過幾十年艱難的摸索,中國人好不

容易才擺脱了對國有制、計劃、大一統和專政的迷信。如果一 轉身陷入另一類迷信,不知又要付出多少代價。

為了抵制這種來勢洶洶不可一世的意識形態霸權,近年 來,我和一批朋友(如崔之元、甘陽等)對種種神話進行了初

步的批判。需要説明的是,我們並不排斥私有經濟,並不否認 市場的作用,並不反對適度分權,並不拒絕民主的原則。我們

反對的只是對私有制、市場,分權、西式民主的迷信。

收在本書中的文章試圖對市場神話和分權神話提出挑戰。 ix

序言

所謂挑戰市場神話,就是承認市場在資源配置方面的作用,同 時也清醒認識到市場在其他方面的種種局限性,並繼而指出國 家在市場經齊和市場轉型中的作用 。所謂挑戰分權神話,就是

承認分權在提髙效率方面的潛能,同時也清醒認識到分權有其 下限,並明確指出超出分權下限所可能帶來的嚴重經濟、社

會、政治後果。

為了保存文章的本來面目,我在這裏對原文沒作甚麼改 動,只是修正了個別錯字,變動了個別措辭。最後,我想借此 機會向《當代中國研究中心論文集》編輯部,《二十一世紀》編

輯部,《戰略與管理》編輯部,《明報月刊》編輯部,《中國

季刊》編輯部,華盛頓中國研究中心致謝,是他們為拙文的最 初發表提供了機會。 一九九七年四月

挑戰市場神話 -國家在經濟轉型中的作用 王紹光

冷戰结束後,一種以「歷史已經終結J為

主旨的意識形態不顧地被張揚,支撐這樣

一種意逋形態的是一系列的神話,如私有

制抻話、市場的神話、分權的神話、两方

式民主的神詰。在不少人看來,私有制市場、分權和西方式的民主,既是衡撤各

種制度的尺子,甚至也是人類發展的終棟 目標。

本畲作者說,不幸的是,幾十年來一ft不

斷在探索人類社會出路的中阔人,在好不

容易擺脱了對國有制、計剷、大一统和專

政的迷信後,竟轉身陷入另一種迷信,被

S樣一種t•美式資本主義道路的意逋肜所 征趿。

本害並不排斥私有經濟,《不否認市場作 用,並不反對通度分權,並不拒絕民t原 則,但反對對私有制、市場、分權、内方 式民主的迷信。

作者王紹光,現為美國耶魯人學政治系助

理敎授、香港中文大學政治及行政系訪問 敎授,本「社會與思想叢書J編委。著

有:(理性與瘦狂:文化大革命中的群 眾》、Failure of Charisma: The Cultural

Revolution in Wuhan,合著有《中國國 家能力報吿》、《中阚地區差距報吿》(均

與胡鞍鋼合著)。

社會與思想叢書

王紹光胡鞍鋼 中國闻家能力報吿

吳國光編

阈家、市場與社會 一屮國改革的考察研究,1993至今

吳S光鄒永年 論中央•地方關係 一中國制度轉型中的一個軸心問題

鄭讜 二十世紀屮國政治

-從宏觀歷史與微觀行動的角度看

王紹光 理性與瘋狂

_文化大革命中的群眾

丁學良 共產主義後與中國

黄宗智 華北的小農經濟興社會變遷

長江三角洲小農家庭與鄉村發展 雷競璇鄘宇碩 香港政治與選舉

何髙潮 地主•農民•共產黨

一社會博弈綸分析

社會與思想叢書

主編

tr陽羌國芝加哥大學社會思想委貝會 編輯委員會成H

土紹光美阈耶魯大學政治系

T.漢生北京大嗲什會亨系

周其仁北京大學中阈經濟研究中心 崔之元美國麻省理丄學院政治咢系

陳來北京大肀哲學系

張旭東美國魯格斯人嘐東亞系 張隆溪关阈加州人平河濱校區文亨系

劉小楓香港漢語基督教文化研究所

目錄

序言

ix

第一章

效率•公平•民主

ZrA* ―•

第-一旱

建立一個強有力的民主國家

21

第二章

國家在市場轉型中的作用

69

第四章

中國政府汲取能力的卜降及其後果

83

第五章

中國改革分權的底線

99

第六章

國家能力與國防

135

第七章

中國軍費研究

155

第八章

中央地方財力之爭的體制根源

209

第九章

加強國家能力的新嘗試

237

第十章

公共財政與民主政治

257

1

vii

第一章

效率•公平•民主

在中國奉行改革開放政策十幾年,並取得了舉世囑目的經 濟成就的情況下,我認為,中國思想界(尤其是哲學界、經濟

學界)實在應該圍繞改革的目標、方向和途徑,就其中的正義

問題展開討論。改革的目的不僅僅是為了建立"一個更有效率的 體制,而且亦是為了建立一個更公正的體制。記得基辛格(H.

Kissinger)曾在一本書中説,有哬種人很可悲,種人是想實 現某種目標,死活實現不了;另一種人實現了他們想實現的目

標後,才發現那並不是他們所想要的 。作為-•個民族,尤其要

防止這後一種可悲局面的出現。不少人已注意到制度變遷具有 「路徑相關性」(path dependence)

,~旦走向一個方向,再要

調整到另一個方向便發覺成本太大 ,有時甚至乾脆完全被鎖住 了,沒法轉向。①為了避免中國的改革被「鎖」進一條歧途=

現在是把正義問題提上日程的時候了。

一對「效率優先」論的質疑 八十年代中期,美國經濟學家奥肯(A.M.Okun)的~本小

書《公平與效率:巨大的兩難選擇》@被譯介到中國。中國一

些經濟學家似乎對奧肯在此書中表現出的明顯價值傾向毫無興 趣,他們接受的只是公平與效率好比魚與熊掌不可兼得這個説

法,並由此演化出一套「效率優先」的理論來。據他們説,中 國人民在現階段的中心任務是發展生產力,為此就應該在政策 1

挑戰市場神話

上允許並鼓勵一部分人先富裕起來。收入分配差别應適度擴 大,藉以鼓勵和推動經濟增長。只有讓一部分人先富起來,才 能逐步使所有人都富起來。這些經濟學常常引用庫茲涅茨(S.

Kuznets)的倒U型假説來支持自己的論點。該假説認為,各國 在經濟發展過程中,收入分配差別的長期變動軌迹是先惡化 、

後改進。在經濟增長早期,收入分配差別開始擴大 ,不平等日 趨嚴重;以後是短暫的穩定;到經濟發展進入後期的高水平階 段,收入分配差别又逐步縮小,不平等狀態逐漸緩解③。既然

「客觀規律」如此,效率優先論者認為,企圖人為抑制貧富分化

的趨勢必定是徒勞而有害的。他們還進一步提出,中國的基尼 系數仍低於0.40,同一些發展中國家相比還不算大④ 。因此, 收入差距不僅不應抑制 ,還應該適當地再拉開一些。

庫茲涅茨的倒U型假説真能用來支撐效率優先論嗎 ?恐怕

不行。第一,倒U型假説只是假説而已,雖然曾有一位經濟學 家大膽斷言,倒U型假説「已有了經濟定律的力量」,@但關

於這個假説的爭論仍在繼續。爭論本身説明假説還沒有上升到 定律的地位。事實上,自庫氏提出倒U型假説後,不少學者從 理論和經驗的層面上對其提出了批評 。⑥把仍頗有爭議的假説 當作政策建議的依據,實在有點過於輕率。第二、即使倒U型

假説正確描述了收入分配差別在不同經濟發展階段的-•般變化

趨勢,各國的收入分配格局仍可十分不同 ,事實也是如此。錢 納里(H.B. Chenery)從經驗數據中歸納出有三種發展模式 :

-•類是增長優先的模式,另一類是公平優先的模式,第三類是

增長與公平同步模式。⑦換句話説,即使有定律,但定律是死

的’人是活的,政策不同,收入分配的模式仍會大不一樣。而 且在一定條件下,公平增艮也不是完全不可能的。第三,庫氏

的倒U型假説是描述性的理論(是甚麼),而不是規範性的理 2

第一章效率•公平•民主

論 <應是甚麼)。從庫茲涅茨曲線的存在推出效率優先的政策

建議,在邏輯上是大膽的一躍,但並不一定是庫氏本人願意引 出的結論。第四,即使庫氏本人得出在經濟發展初期追求平等

是有害無益的結論,這種以犧牲公平換取經濟增長的説法也不 —定是對的,因為它只給出了工具性的理由,還沒有涉及到正 義問題。

效率優先論在中國已流行了不少年,但迄今論者所持的依 據基本上仍是工具性的。本文試圖從正義的角度討論效率是否

應該優先'以此拋磚引玉,希望能引起對這個重要問題進行更 深入的思考。

二對公平與效率的三種立場 在如何處理公平與效率關係問題上,西方學界有三種立

場:效率優先、公平優先、折衷。 有意思的是,我們很難找到一個思想家願意站出來公開地 為效率優先辯護。支持效率優先的思想家必須找出冠冕堂皇的

理由來反駁公平優先論者。美國保守思想家克里斯多爾(I.

Kristol)在評論奧肯那本書時就試圖證明,真正的兩難選擇並 不是在公平與效率之間,而是在公平與自由之間。®「自由」聽 起來比「效率」更加悦耳,高舉「自由」的旗幟迎戰「公平j ,

就不必扭杻捏揑了。這大概是為甚麼在海耶克(F. A.

Hayek)、弗里德曼(M. Friedman)和諾茲克(R. Nozick)的 書裏,「效率」根本不出現在索引中的一個原因 。® 事實上,效率是海耶克、弗里德曼們判斷一個制度優劣的 重要標準。他們不強調效率,是因為僅從「效率」這個工具性 的立場上來反擊公平優先論不如從「自由」這個道德立場上進

行反撃有力。更重要的是,他們相信效率是自由的副產品;一 3

挑戰市場神話

個不自由的制度一定是個低效率的制度 。反之,只要政府不侵

犯作為個人自由基礎的私有財產,不干預人們進行自由交換的 市場,經濟一定會是有效率的。既然如此,只要證明「自由」 應優先於「公平」,「效率」也就隨之優先於「公平」了。 至於社會經濟生活中出現的不平等現象 ,自由思想家認為

這不僅是正常的,而且是必要的。弗里德曼認為收入應按貢獻

(勞務貢獻加資本貢獻)分配。能幹肯幹的人和資本雄厚的人, 理應比愚蠢、懶散的窮光蛋收入多一些,因為這樣才能最有效

率地配置資源。⑱這裏,我們看到「效率優先」的馬腳露了出

來。諾茲克則用過程的公正性證明結果的公正性。一個富可敵

國的人,只要他的最初財產來路清白,且後來的財富積累是通 過自由交易實現的,那麼他的富有便是無可非議的。至於貧富

懸殊,則好處多多。如果沒有贫富懸殊,當汽車或電視剛問世 時誰會有錢買呢?如沒有人買,新技術怎麼能發展呢?更何 況,沒有貧富懸殊,誰會收購印象派的畫?如沒人收藏,豈不 是湮沒了印象畫派嗎?⑪這樣證明貧富懸殊的正當性,真可謂

別出心裁!

西方的自由思想家在證明自由優先的同時順帶證明了效率 優先,不知中國的效率優先論者是否願意在接受不平等方面走

得與他們一樣遠。

羅爾斯(J. Rawls)在其經典著作《正義論》中提出了-個 著名的正義原則®: 所有社會價值(包括自由與機會.收入與財富,以及個人尊嚴的

各項基礎)都應該平等分配,除袢這些價植中的一項或全部的不 平等分配能使所有人受益 。

這個原則大概可以被稱之為公平優先原則。把這個原則運 4

第一章效率•公平•民主

用到我們討論的效率問題上,其推論應是:除非為提髙效率所 採取的措施會使每個人都受益(至少無人受損) ,這些措施所

可能帶來的不平等分配才是可以接受的:如果為提髙效率所採 取的措施使某些人的利益受損,這些措施所可能帶來的不平等 分配則是不可接受的。很明顯,羅爾斯並不堅持社會債值在任

何時候、任何情況下都必須平等分配,唯有在能使每個人,包

括生活在社會最底層的人受惠的情況下,不平等分配才説得過 去。羅爾斯特別強調生活在社會最底層人們的利益 。他認為, 只要這群人的利益受到損害,任何可能產生社會經濟不平等的

措施都是不正義的,那怕它有利於提高效率。 有意思的是,如果我們運用經濟學家常説的「帕羅托改進」

(Pareto improvement)作為效率概念,提高效率應與羅爾斯的 正義原則絕對不會衝突 ,因為「帕羅托改進」被定義為當從狀

態A進入狀態B時,至少有一人受益而無他人受損。但帕羅托

效率概念的麻煩在於,在現實中,變動幾乎總可能使某人的利 益受損。這樣即使全國99.99%的人得益於某項措施,但有那麼

幾個人的利益受損,從定義上便不能稱之為「帕羅托改進」。 為解決這個定義上的麻煩,人們通常用的效率概念雖然説是從

帕羅托那兒沿襲下來的,實際上卻已經過了卡多(N. Kaldor) 和希克斯(J. R. Hicks)的改造=卡多和希克斯把改進定義為: 從狀態A進入狀態B時,雖然有人受益,有人受損,但受益者

補償受損者的損失後仍有所得。⑱「卡多•-希克斯改進」只要

求假想的補償,並不要求實際的補償 。但當假想的補償不能付 諸實施時,卡多一希克斯意義上的效率提高,就很明顯是與羅

爾斯的正義原則互相衝突的。羅爾斯當然不會反對提高效率, 他只反對以犧牲某些人的利益為代價來提高效率。

中國的效率優先論者願意在多大程度上接受以收入二次分 5

挑戰市場神話

配方式(累進税收與各種形式的轉移支付 )緩解提髙效率措施

帶來的不平等呢?

除了效率(自由)優先和公平優先兩種立場外還有-•種可 能性,這便是在追求效率和公平之間採取一種折衷立場。匈牙

利經濟學家科爾奈Kornai)曾一度採取過這種立場。1980 年他發表了~篇很有意思的短文,題為《效率與社會主義倫理 原則》。在這篇文章中,他一方面強調提髙效率的重要性;另

一方面也承認他那時的思想仍深受社會主義倫理原則的影響。

當效率與公平衝突時,他發現自己處於一種兩難的境地。要消 除效率與公平的衡突是不可能的 。只採一端則失去了另一端,

在這種情況下,只有折衷是唯一的出路 。的確,如果折衷得 當,科爾奈相信衝突的原則可以實現 「凸性組合」(convex

combination),使兩個原則的長處都能體現。但他也警吿,假 如處理得不好,也許既得不到效率也得不到公平,賠了夫人還

折兵。®科爾奈後來改變了自已的立場,徹底拋棄了社會主義 倫理觀。

奧肯則一直主張在效率與公平之間採取折衷立場。具體 説,就是犧牲一點效率以獲取比在沒有任何干預條件下的分配 更公平的分配;同時容忍髙於我們希望看到的不平等,以避免

進一步干預可能帶來的效率損失 。何處是折衷的最佳點呢?從

經濟理論上説,這一點很容易確定,亦即,促進平等直到更髙 程度平等所帶來的收益正好等於它所造成的效率損失。但是在

現實世界中,很難運用這個準則。現實世界裏的最佳折衷點只 能由民主政治決定。不過奧肯提出的另一條準則也許是實用 的,這就是犧牲效率必須是為了促進公平 (或其他有價值的社

會目標)=犧牲公平必須是為了提髙效率。他尤其強調後者。

如果犧牲公平並不能改善效率,就絕對不應作出這個犧牲。細 6

第一章效率•公平•民主

讀奧肯的《公平與效率》及他後來發表的文章 ,®我們發現奧 肯雖然主張在公平與效率之間取折衷立場 ,但他更關注公平。

他稱美國社會中存在的經濟不平等,「以任何合理的標準衡量 都太大」,他痛斥金錢在政治中的影響實際上破壞了一人一票

的原則。雖然他絕對不是社會主義者,也無意推翻資本主義, 但他希望看到美阀社會變得更公平 。為此,保守思想家克里斯

多爾咬牙切齒地指責他企圖「以公平的名義咒死資本主義 。」⑯ 在過去幾十年間,這三大派之間的交鋒一直持續着 。蘇 聯、東歐社會主義制度崩潰後,這種辯論不但沒有終結,反倒

掀起了新的波濤。中國知識分子應參與這個討論,以開拓自己 的視野,磨礪自己的思想,以免僅從狹隘經驗或流行理論中匆

匆抽出幾條結論。 三效率與公平之間

即使採取效率優先的立場,仍有必要進一步明確效率優先

的含義。效率優先是指,為了提高效率,有必要在一定程度上 犧牲公平,這就意味着,第一,犧牲公平是手段,並不是目 的。因此,人為地擴大不平等,就好像人為地創造低效率--樣 愚蠢。正如奧肯説的,只有為了提髙效率而犧牲一定程度的公

平才是值得的。第二,犧牲公平不是提高效率的必要條件 。不

能説凡是有利於公平的措施都不利於提高效率。事實上,有很 多措施是既能提髙效率又能促進公平的。土地改革便是一個例

子。中國大陸、台灣,韓國的土改,都產生了這種一石二烏的

效果。又如初級國民敎育,世界銀行最近的一份研究報吿發 現,推廣初級國民敎育不但大大提髙了勞動力素質 ,為經濟持

續發展奠定了堅實的基礎,也影智了人們的收入分配結構,使 差距縮小。此外,它還改善了婦女地位,促進了男女平等,並 7

挑戰市場神話

降低了嬰兒出生率 ,緩解了發展屮國家常見的人口壓力。

第三,犧牲公平不是提髙效率的充分條件。不能説凡不是 公平的措施都能提高效率。所謂「損害效率的不公平」

(inefficient inequality)無論是在資本主義世界,還是在今日的 中國都隨處可見。對黑人和婦女的歧視便是一個例子。另外,

中國令人深惡痛絕的「官倒」更是遭到了人們普遍的唾罵。 第四,並不是越不公平就越有效率。為不公平辯護的一個 重要理由是,收入差距擴大可以產生激勵作用 。但是不是差距 越大激磡作用就越大、效率就越髙、經濟發展就越快呢?顯然

不是,美國外科器械公司(United States Surgical Corporation)

在美國並不算是一家很大的公司,但是在1992年,它的總裁年 收入達2,700萬美元,副總裁年收入達2,300萬美元,雙雙晉身 美國收入最髙的公司主管排名榜 。可是,由於他們經營不善,

公司股票在一年內從140美元一股的髙峰跌至目前的 20美元左

右一股,並時時受到破產或敵意收購的威脅。這兩位主管的年 收入是公司一般僱員年收入的一千倍以上,差距不可謂不大,

但可惜效果不佳。設想我們改變-•下該公司的收入分佈結構: 從總裁' 副總裁的收入中各拿出1,000萬美元來。拿出的2,000

萬美元,如果按一萬美元一份分配給僱員,就能使二千名平均 工資兩萬元的僱員收入上升50%。這種再分配,不僅有利於公

平,也有利於效率。即使這兩千萬美元不平均分配,而按能力 舆貢獻分配,也能縮小公司內部的收人差距。

上面這個例子清楚地説明,收入差距大不一定有利於增加 效率。就國際比較而言,美國公司內部收入差距比日本公司內 部收入差距大許多倍,但日本公司似乎比美國公司經營得更有

效率一些,拉丁美洲國家內的貧富懸殊比東亞國家內部的貧富 懸殊大得多,但後者的發展速度比前者要高得多 。最近更有學 8

第一章效率•公平•民主

者通過分析幾十個國家的時間系列數據發現,一般而言,收入

不平等對經濟增長是有害的。⑰ 上面四點討論無非是想説明 ,即使採取效率優先的立 場,也不應輕言犧牲公平。在能促進公平的地方盡量促進公

平,在不必犧牲公平的地方應盡量避免犧牲公平。明確這幾

點,對今日的中國有清楚的政策含義 。在中國「先富起來j

的那群人中,有相當一部分是採取不正當乎段 ,甚至非法手 段富起來的,如炒股票、炒外匯、炒房地產、倒指數、賣額 度、偷税、漏税、騙税、抗税、生產銷售假冒偽商品、貪

污盜竊,甚至走私販毒、拐賣婦女兒童等等,手段不一而 足。他們富了,但他們的致富道路與效率毫無關係。如硬要

説有關係的話,也只是負面關係。由此產生的不平等,是連 效率優先者也堅決反對的。

四比私有產權和市場自由交易更髙的價值 即使給出上節討論的種種限定條件 ,效率(自由)優先也 還是令人難以接受。

從正義方面的考慮,效率為甚麽不能優先 ?舉幾個例子便 能使人了然。假設有AB兩個制度,A很有效率,但是奴隸制;

B效率低一些,但不是奴隸制,我們應選擇哪個制度呢?大多數 人恐怕會選撣B而不會選擇A。]993年諾貝爾經濟學獎得主福

格爾(R.W. Fogel)在1974年出版的《不公正的年代:美國黑 奴經濟學》一書中指出,美國南北戰爭以前的南方奴隸制經濟 是非常有效率的。據他計算,奴隸主的年均利潤髙達10%-

12%。不僅如此,南方奴隸制經濟的資本主義收益增長速度也 大大髙於全國平均水平,南方農業利用生產要素的效率更比北

方農業髙出近40%。奴隸制這麼有效率,為甚麼要摧毁它呢? 9

挑戰市場神話

因為它不正義。福格爾獲諾貝爾獎後接受採訪時説:「如果有 效率的進程同時也是道德的,那便是_個美好的世界了。但我 並不認為十九世紀和二十世紀的世界是這樣一個世界。」⑱ 除奴隸制外,童工是另外一個例子。在十九世紀和二十世

紀上半葉,僱用童工是資本家們賺錢的拿手好戲,它也符合效

率原則:一方面,有兒童或兒童的家長願意出售兒童的勞力 ; 另一方面,有資本家願意僱用成本比較低的童工 。既然如此,

為甚麼世界各國要禁止符合效率原則的童工呢 ?那是因為還有 比效率原别更髙的原則 。 如果效率不應優先,是否自由就應優先呢?這要看自由如

何定義。保守思想家關心的自由首先是經濟自由 ;經濟自由又

被歸結為:一是私有產權不容侵犯 ,二是市場上的自由交易不 容干擾。換句話説,自由優先變成了私有財產至上和市場至

上。這些思想家辯稱,沒有私有財產和市場就沒有自由;有了 私有財產和市場不光能保障個人自由 ,還能給經濟帶來效率。

事實上,完整的私有產權是從來不存在的 。每個稍微懂得 一點法律的人都知道,產權不是一種權利,而是一朿權利、義

務與責任的集合體。有學者曾列舉過產權的諸種要素,竟達十

一項之多。⑲在歷史上任何時期、任何國度、私有產權的各項 要素從沒有被完全保護過。更重要的是,随着時代的進步,對 私有產權的限制實際上是越來越多了。首先,甚麼能作為私有

產權的標的物已大受限制。我們不應忘記,不久以前,人和官 職還可以當作私有財產。現在誰還願冒大下之大不韙提倡恢復

舊制呢?不僅甚麼可以被合法地擁有受到了限制 ,怎樣合法地 使用私有財產也受到了限制。如在美國,深更半夜或一大清早 起來給自家草地割草是會惹上麻煩的 ,在自己的土地上蓋房子

也得服從城市規劃。可以這麼説,近一個多世紀以來,各國經 10

第一章效率•公平•民主

濟制度變化的一個重耍方面就是限制私有產權 ,如累進税'管

制,社會保障系統、取消奴隸制’禁止童工都是如此°政治權 力可以被濫用,私有產權也可被濫用,這就是私有產權必須受

限制的根本原因。私有產權必須受到限制,説明了還有比私有 產權更高的價值。 同理,市場上的自由交換也應受到限制 。上面講到人不能

被買賣,那是指人不能被別人賣來買去。那麽,自己心甘情願 賣身為奴行不行呢 ?在現代社會也不行。那麼,自願出售自己

的自由、權利、選票行不行呢?答案還是不行。連人的勞動 力,現在也不能出售,只能出租。至於兒童,他們的勞動力連

出租也不行。華爾澤(M. Walzer)在他的《正義之領域》一書

中,列舉丁十四種不准也市場買賣的東西,有興趣的讀者吋拿 來看一看。㉘這裏談的交易都是自願的,不存在來自他人的強

制力。但沒有文明社會不對這些自由交易加以禁止 ,這説明還

有比自由交易更髙的價值。 甚麼是比私有產權和市場自由交易更髙的價值呢?這就是

人的自尊、自立、自決、自治的權利。這裏講的「人」,不是 指社會中的一部分人,而是指所有人。只有社會各階層的人都

享有自尊、自立、自決、自治的權利,人才是真正自由的 。在

一個財富分配嚴重不均的社會裏,只有少數有錢人能享受這些 權利。舉例來説,在資本主義民主制度下 ,憲法保障了公民的

自由。但人們一生中的相當大部分時間是在公司裏渡過的 。而 在公司裏,森嚴的官僚等級制嚴重限制了僱員的自由。誰能提

供工作機會,誰就有權對你發號施令,遭解僱的威脅可能時刻 伴隨着你。換句話説,你得小心地生活在別人的陰影裏。雖然 法律禁止别人對你進行傷害,而且威脅也是非法的,但它留下 了一個漏洞:解僱對你造成的傷害並不違法。㉑ 11

挑戰市場神話

五中國的現狀 不少主張效率優先的人有這麽一個假設,中國的收入差距 太小,不利於激®人們的積極性和創造性。這種判斷十年以前

大致是準確的,但已不適用於今天。中國目前的情況是收入差 距已不算小,而且貧富懸殊正急劇進一步擴大。先看城鄉差

别。1985年,城鎮職工收入為農民收入的1.7倍,1992年擴大 為23倍。實際上,城鎮職工除貨幣收入外,還有各種補貼和勞 保福利等,而農民收入中則需扣除各種額外負擔,集體攤派和

用於擴大再生產的開支。所以城鄉消費水平的差距還要大一

些,1985年為2.2倍,1992年擴大為3.1倍。@再看地區差

別,如果包括三個直轄市 ,中國最富/最窮省份人均國民生產 總值相差十三倍多:即使剔除三個直轄市,差距仍有四倍多; 我們常常聽説意大利和法國的南北差距大 ,但他們的差距實際

都只有兩倍多。美國最富/最窮州之間的差距只一倍多一點。㉘

就城鄉內部差距而言,城市居民收入分配的基尼系數 1983年為

0.15,1992年在0.20至0.25之間,而農村居民收入分配的基 尼系數1993年為0.26。1992年為0.37。城鄉合計居民收入分 配的基尼系數1983年為0.28,1992年則在0.33至0.40之間。㉔

與拉美、非州及南亞一些國家比較,中國的貧富差距的確還不 算太大,但也不算小了。根據聯合國《1991年人文發展報

吿》,在1970至1985年期間,印度尼西亞的基尼系數為0.31,

巴基斯坦為0.36。孟加拉為0.39,印度為0.42。@換句話説, 中國在收入分配差距上已與這些國家等量齊觀:如果過去幾年 裏收入差距拉大的勢頭持續下去的話 ,•過不了幾年,中國社會 就會變得像許多第三世界國家一樣 ,被嚴重的杜會分配不公所

困擾。 12

第一章效率•公平•民主

實際上,社會分配小'公己經開始困擾着中國' 1989年促使 工人上街的一個重要原因就是分配不公,目前的分配不公比

1989年又嚴重了許多。無怪乎貧富分化變成當前社會各界的一 個熱門話題。少數「大款」們花天酒地、揮金如土的生活方 式,與七千萬人仍沒能解決溫飽問題形成了鮮明的對比 ,由此 引起了廣大群眾的強烈不滿 。1993年秋一項對京津滬三市居民

的調查顯示,只有不到15%的人同意以下説法:「收入差距擴 大是市場競爭的必然結果 ,要保障效率就要鼓勵差距 。」㉖這

就是説> 85%以上的中國人不贊成效率優先論 。也許,那15% 鼓吹和贊成效率優先論的人,大多是已經或者有希望進入髙所

得階層的人。 另外從政治上的考慮,如果效率優先論者希望把他們的理

論變為政策,他們還必須回答下面一系列問題:

—誰有權決定以甚麼價值優先?是先知先覺的精英,還 —

是億萬百姓?

—如果是精英作決定,怎麽讓老百姓接受他們的選擇? — 靠説服敎育,還是乾脆把自己的選擇強加給老百姓? —實行效率優先,貧富懸殊會擴大,有些社會集團的相對 —

地位會F降,有些個人的絕對地位會下降。如果這些人 不願為效率優先作出犧牲怎麼辦 ?以暴力威脅制止他們

反抗嗎? —假如有朝一日發覺效率優先已不再必要或走過了頭 , — 要強绸公平了,政治上有可能把政策來個一百八十度

的大轉變嗎?先富起來的人們會拱手讓出一部分財富給

別人嗎?政策制定過程能避免被有錢有勢的人操縱嗎? 中國的效率優先論者有甚麼法寶能解決這個問題嗎?

由此説來,不管是從道義上考慮、現狀上考慮、政治上考 13

挑戰市場神話

慮,效率都不應優先。

六我對公平的理解與建議 在效率與公平的關係上,我不贊成效率優先,也不贊成公

平絕對優先。我贊成的是一種偏向於公平的折衷 。

讓我先説明一下,我所理解的公平是甚麽?

正如華爾澤指出的,公平的原意是否定性的,主張公平是

為了消除不公平。它的着眼點並不在於消除一切差別,而在於 消除某種使社會分裂的主要差別:在不同的時間、地點、它的 訴求會隨之變化,可以是消除貴族的特權、資本家的財富、官

僚的權威、種族或性别的歧視等等。不過,這些訴求儘管千差

萬別,卻仍有一個共同點,這就是消除一群人對其他人的支 配。讓人主張公平的,並不是社會上有窮人有富人這個事實,

而是後者對前者的欺凌與壓搾。主張公平的人嚮往一個沒有統 治階級的社會。而要建立這樣一個社會,就要避免經濟、社

會、政治資源落入同一群人手中,同時要設法使每一個人都能

支配自己的命運。㉗這也是我對公平的理解。

如何處理這種公平與效率的關係呢?應有五條原則。 第一,扶貧原則。一個社會有責任保證每個人的生存權 。 具體説就是要使每個家庭不缺少生存必需的食品,衣物和住 所。如果一個社會的效率是以一部分人掙扎在死亡線上為代價

的,這個社會很難説是正義的。在中國,這就意味着要盡快解 決七千萬人的溫飽問題。 第二,機會平等原則。一般人理解的機會平等是指各種機

會(工作、職位等)向所有人開放,不作任何歧視性的限制。

我説的機會平等,是羅爾斯所謂「公平的機會平等」(fair

equality of opportunity),亦即「如果天資和能力相當,又都

第一章效率•公平•民主

有意願發揮自己的潛力,不管人們在社會中的初始地位如何, 他們的成功前景也應一樣 」。㉘問題是,在現實中,如果初始 地位不一樣,即使有同樣的天資 、能力和運用它們的意願,人

們成功的前景就會很不一樣。初始條件既然如此重要,真正的 機會平等就要求初始條件大致相差不遠 。我説「相差不遠」,

是因為初始條件不可能完全平等。但至少有兩件事是可以做

的=一是限制遺產的積累性效果,二是為全民提供義務初級敎 育。後者尤為重要。目前中國出現了一批收費驚人的f貴族」

中小學,這是十分令人擔心的發展趨勢。另外,「希望工程」 幫助貧困地區發展敎育事業雖然功不可沒 ,但它不應減少政府 為全民提供義務初級敎育的責任 。

第三,公平與效率兼顥原則。由於已有了扶貧原則和機會

平等原則,在公平與效率之間取折衷立場的區間,已不是下圖 中的AC之間,而是BC之間。 ABC

完全不平等

完全平等

在BC之間作選擇意味着既要允許•一定程度的不公平,也 要允許一定程度的效率損失。但必須明確一點:犧牲公平只能 是為了提髙效率,而不能認為不公平本身有甚麼值得稱道的地

方。同樣,允許效率損失也只能是為了公平(或其他甚麼值得

追求的價值)。至於由誰來決定在BC之間取哪一點的問題 。便 涉及到下一個原則。

第四,政治民主原則。在公平與效率之間找折衷點涉及到 利益的分配,因此它不是一個知識性的問題 ,而是一個政治性

問題(誰得到甚麼?得到多少?怎麼獲得?)。作為一個政治 15

挑戰市場神話

問題,專家、精英對此的發言權並不比平民百姓大 。相反,解

決這個問題的最佳機制是政治民主,也就是讓每個成年人在決策 過程中具有同等的發言權。

第五,經濟民主原則。政治民主調節公平與效率之間矛盾 的方式,充其量不過是用收入二次分配修正初始分配。這就帶 來一個問題,如果收入的初始分配十分不平等,經濟資源分佈 的不平等必然會導致社會的政治資源分佈的不平等。掌握了經 濟、社會、政治資源的集團在政治決策中的影響,也必定比其

他社會集團大得多。這樣,即使形式上仍是一人一票,實際影 饗卻可能有天壤之别。在這種情況下,既得利益集閹便有可能 阻礙向公平方向移動的收入二次分配方案 ,甚至促成劫貧濟富

的方案。要避免這種情況出現,就必須使收入的初始分配懸殊 不要過火。'經濟民主是實現這一目標的最佳途徑。 反對經濟民主者所持的主要理由是 ,它侵犯了私有產權。

達爾(R. A. Dahl)在他的《經濟民主緒論》中對此進行了反 駁。他證明,人們自己管理自己的權利在道義上髙於私有產

權,因此,後者不能成為拒絕前者的理由。㉙其實,經濟民主

根本沒有侵犯私有產權。這裏的關鍵是如何理解產權和依產權 建立起的企業制度。

我們知道,要進行生產就必須有各種生產要素的組合 ,包

括資本、勞動和其他生產資料。在資本主義制度下,資本家是 生產剩餘的獲得者(residual claimant),這好像是天經地義的

事。但仔細想一下問題就出現了,資本家是資本的所有者,僱 員是勞動力的所有者。'資本與勞動都對生產作出了貢獻,因此 資本所有者與勞動所有者的地位是對稱的,並不能從產權邏輯

上推出誰應成為剩餘獲得者,誰不應成為剩餘獲得者。資本家

之所以取得剩餘獲得者的地位,是因為在資本主義制度下資本 16

第一章效率•公平•民主

僱傭勞動,結果資本所有者便居於支配地位。但這與私有產權

沒有甚麼必然聯繫,只是一種資本所有者與勞動所有者之間的

合同安排。與這種合同安排對稱的,可以有另一種合同安排 , 亦即勞動僱傭資本。資本也是可被僱傭的,這並不是甚麼新鮮 事。當一家公司向銀行貸款或發行債券時,就是在僱傭資本,

只不過現在常見的是資本所有者僱傭資本。但從邏輯上講,由 勞動所有者僱傭全部資本也不是甚麼不可能的事 。㉚事實上,

由勞動所有者僱傭資本,不僅是可能的,而且是更合理的制度

安排。

首先,由勞動所有者僱傭資本,能使他們擺脱了資本所有 者的支配,得以實現自己管理自己的權利。其次,舊的經濟增

長理論曾把資本積累作為決定增長的唯-因素,但新的增長理 論發現勞動力要素的作用更為關鍵。㉛這樣,由勞動者所有者 們來支配生產過程並成為剩餘獲取者當然也就理所應當了 。再

次,當勞動者變成了剩餘獲取者、資本變成了被僱傭的對象

時,收入的初始分配就會變得更為公平,這有助於解決資本主

義制度下政治民主的f跛足」問題。最後,資本支配勞動會引 起異化並損害勞動積極性:而由勞動者自己管理自己時,自主

性會使他們心情舒暢,並由此激發他們的積極性和創造性。㉜

總而言之,以勞動支配資本為其核心內容的經濟民主,不僅可 以在微觀機制上進一步緩解公平與效率的矛盾,並可能造成兩

者之間的良性互動關係,在某種程度上實現「魚」與「熊掌j的 兼得。

這種經濟民主是不是烏托邦呢?西班牙的蒙德拉貢

(Mondragon)證明它是現實可行的。㉝在中國,大概也能找到 近似的例子。 上面五條原則的頭三條,可以或已經在中國得到某種程度 17

挑戰市場神話

的實現,後兩條的實現可能還有相當一段路要走 。但如果中國 人民決心建設一個真正的社會主義市場經濟 ,後兩個原則的實

現又是必不可少。當然,實現社會主義民主並不一定要像資本

主義民主那樣,先由政治領域起步,然後慢慢擴展到經濟領 域。中國民主化的道路可以試驗先由經濟領域起步然後擴展到

政治領域。基層單位的民主比較容易實施,在基層行使民主權 利的經驗可以成為一種「訓練」,使廣大群眾更有興趣、也更

有能力參與更大範圍裏的決策過程㉔。如果中國真能沿着這條

道路前進,我們得到的將不僅是效率和公平,還會得到民主。 1994年8月

註釋 ①

P. David,’’Clio and- the Economics of QWERTY’1,American Economic Review, 75 (1985); B.W. Arthur, "Competing Technologies, Increasing

Returns, and Lock-in by Historical Events”,Economic Journal, 99 (1989). @

A.M. Okun,Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, Washington, D. C.: The Brookings Institution 1975.

(3)

S. Kuznets, "Economic Growth and Income Inequality",American Economic Review 45(1); pp. 1-28, " Quantitative Aspects of the Economic

Growth of Nations: Vlll Distribution of Income by Size, nEconomic

Development and Cultural Change (January 1963). ④基尼系數指運用洛倫斯曲線計算出的反映收入分配平等程度的指標,基尼 •系數越小,收入分配越平均;基尼系數越大,收入分配越不平均。一般認 為,基尼系數在0.2以下為高度平均 ,0.24.3之問為十分平均,0.3-0.4

之間為平均,0.4以上為差距偏大。關於中國1992年的基尼系數到底有多 大並無定論。有人説是0.33,有人則稱這一系数已上升到0.40左右,前 一數據見張道根,「部分先富的改革效應」,《學術月刊》,1994年第

1期;後一數據見辛欣,f關於我國貧富分化問題觀點綜述」,《甘肅理 論學刊》,1994年第1期。另外,有學者計算出的基尼系數在前述兩數

18

第一章效率•公平•民主 據之間(0.3635),見陳宗勝:「倒U曲線的『階梯形J變異」,《經濟

@ ®

研究》1994年第5期。

S. Robinson,"A Note on the U-Hypothesis Relating Income Inequality

and Economic Development", American Economic Review (June 1976). 例如 S. Anand, S.M. Kanbar,"Inequality and Development-Critique*,

Mitneo, London: SSRC Development Economics Study Group, 1981; G.

Fields/ Employment,Income Distribution and Economic Growth on Seven Small Open Economies' Economic Journal, 94 (1); J. Fei, G. Ranis and

S. Kuo, Growth with Equity: The Taiwan Case, New York: Oxford

⑦ ④ ®

University Press, 1979.

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Finance and Development (June 1980). I. Kristol, "The High Cost of Equality", Fortune (November 1975),pp. 199-200. F.A. Hayek, The Road to Serfdom、Chicago: The University of Chicago

Press, 1944; M. Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: The University of Chicago Press, 1962; R. Nozick, Anarchy, State, and Utopia, York: Basic Books, 1974. ⑱New Friedman, Capitalism and Freedom, pp. 161-76; 168. ® M. 同上。

A. Rawls, A Theory of Justice, Cambridge: Harvard University Press, ® J.1971 ,pp. 62-73. N. Kaldor,"Welfare Propositions of Economics and Interpersonal @ Comparisons of Utility",Economic Journal, 49 (1939) ; J.R. Hicks,M The

® Foundations of Welfare Economics", Economic Journal, 49 (1939).

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⑱and Society, Cambridge: MIT Press, 1986, pp. 124-38.

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Institute, 1977 © Enterprise 同④。 ©

T. Persson, G. Abellin," Is Inequality Harmful for Growth?1' American

Economic Review (June 1994). 19

挑戰市場神話

®

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Boston: Little Brown, 1974; Without Consent or Contact, New York:

Norton, 1989 >有關福格爾的中文介紹,見張宇燕:「假如沒有……談談 J,《讀書》,1994年第3期。 ® L.一九九三年度諾貝爾經濟學獎得主福格爾 C. Becker, Property Rights, London: Routledge & Kegan Paul, 1977; 190. ㉖pp. M. Walzer Spheres, Of Justice: A. Defense of Pluralism and Equality, New York: Basic Books, 1988» pp.100-103.

® ® ㉘ ㉔ ㉕

C. P. Lindblom,Politics and Markets: The World Political Economic

Systems New York: Basic Books, 1977, pp. 43-51; 330-43. 周榮,「寊現共同富裕要注意的兩個突出問題j

,《屮國工業經濟研

究》,1993年第11期。

胡鞍鋼,《欠發速地區發展問題研究報吿》,中國科學院,1994年2月。 見註④所引文。

㉖ The United Nations Human Development Report ,1991. 包月隔,「都市,你最關注甚麼?— —京津滬民意大綢查」,《新世紀》, ©

1993年第12期。 同㉘。

㉘ 同@。 ㉙ R.A. Dahl, A Preface to Economic Democracy, Berkeley: University of ㉚

California Press, 1985. D. P. Ellerman, Property and Contract in Economics the Case for Economic

Democracy , Oxford: Blackwell,1892. ㉛ 見薛進軍,「新增長理論迻譯」,《經濟研究》,1993年第2期。 ㉜ ㉝ 同@。 H. Thomas and C. Logan, Mondragon An Economic Analysis, London: Allen & Unwin, 1982.

®

C. Pateman, Participation and Democratic Theory,Cambridge: Cambridge University Press, 1970.

20

第二章

建立一 4 強有力的民主 ■R



兼論「政權形式」與「國家能力」的區別

一引言 匈牙利經濟學家科爾奈1990年推出了一本新書《通向自由

經濟之路》。在討論了種種變革措施之後 ,作者在書的最後一 節中突然筆鋒一轉,談起一個強有力的政府的必要性。依科爾

奈的看法,沒有一個強有力的政府 ,實現向自由經濟的轉型幾 乎是不可能的。怎樣才能造就一個強有力的政府呢?其麼樣的 政府才能稱得上強有力呢 ?科爾奈並沒有深談=不過他聲明他

不喜歡建立在強制基礎上的權威主義型政府,他所希望看到的 是建立在人民共識基礎上的民主政府 。無獨有偶,不少中國改

革經濟學家也認識到一個強有力政府的必要性 。不過這些中國

經濟學家認為,在制度轉型期內希望以民主方式建立一個強有 力政府無異於癡人説夢。道理很簡單,對很多社會集團來説/

轉型期將是一個很痛苦的時期。給他們民主權利,制度轉型就 會無疾而終。出路何在呢?只有建立一個權威主義型的政府。

是謂「新權威主義」。 另一方面,也有人對建立強政府的必要性不以為然。恰恰

相反,這些人認為,解救中國危局之道在於促進集權主義的中 央權威瓦解。他們相信只有當中央官僚機構對全國的控制能力

大大削弱之後,民主政治和自由經濟才有可能得以發展。①有

的人走得更遠,如張欣斷言「未來中國經濟改革和發展的命 21

挑戰市場神話

運,取決於是否地方能夠實行自治獨立 」。@楊小凱説得更形 象_點:「如果兩廣兩湖重建楚國,華東重建齊國,中國的經

濟現代化肯定馬上會加速若干倍。」③把中國分割成若干小國 以後,小國政府應不應搞得強一些呢?也未必。楊小凱愛談私

有制,張欣斷言「市場這個看不見的手會將人們謀私利的經濟 活動導向整個社會最有效的資源分配」=言下之意很明顯, 「不管事的政府是最好的政府」。強政府在他們看來是成事不 足,敗事有餘。



「政權形式」與「國家能力」的區別 這些主張雖然觀點迥異,但是都犯了一個同樣的錯誤,即

混淆了「政權形式」(regime type)與「國家能力」(state

capacity)。現在比較經濟制度和比較政治制度是熱門的話題, 人們的注意力多集中在政權形式上,即要民主制還是要權威 制,要中央集權還是要分權,要公有制還是要私有制,要計剌 經濟還是要市場經濟。國家能力問題不是被完全忽略了,就是

被當成特定政權形式的固有屬性。例如,認定弱政府是民主 制、分權制、私有制、市場經濟的屬性;強政府是權威制、中

央集權、公有制、計劃經濟的屬性。這種貌似有理的相關關係 其實大謬不然。研究國際政治經濟的學者早就指出,同是民主 制、私有制、市場經濟的日本和英國,前者國家能力比後者強

得多;同是聯邦制的美國與西德,後者比前者的國家能力強得 多。④絕大多數第三世界國家能力相對於發達國家則十分弱, 儘管他們的政權形式往往是權威主義的 ,且有相當數量的國家

實行中央集權、公有制、計劃經濟。⑤

引起將政權形式與國家能力混為一談的原因是沒有將國家 干預社會經濟的外延範圍(how extensive)與力度或有效程度 22

第二章建立一個強有力的民主國家

(how effective)區別開來。Migdal有一■好比:在很多國家’政 府干預就像一塊落入池塘中的大石頭,儘管其激起的水波可以

從池塘中心蔓延到周邊,但一條魚也打不中。政權形式不同, 國家對社會經濟干預的範圍的確不~樣。如集權主義

(totalitarianism)試圖干涉經濟生活、社會生活、甚至精神生活 的每一方面;權威主義(authoritarianism)大大縮小了干涉範 圍,其最低限度是不許對政權本身提出挑戰 ;而民主制下,基

本人權完全不容國家干預,且一切必要的國家干預須由法律認 定並依法定形式進行。但「管得寬」並不意味着「管得住」。

集權主義模式之所以受到批評就是因為它只描述了集權政體試

圖干涉的範圍,而對認識集權政治的有效程度毫無幫助 。新權 威主義論者認為只要採取權威主義的政權形式,國家就可能有

效地干預社會、經濟,實際上是一種誤解。世界上有國家能力

較強的權威主義政權,如新加坡、南朝鮮、台灣等;但是也有 國家能力很弱的權威主義政權如非洲的一些國家。新權威主義 者大概不會否認目前中國的政權仍是權威主義的一種。但是同

時他們也看到中國政府干預經濟、社會的面雖仍然很寬,有效 程度卻很低。要不然他們就不會提倡新政權主義了 。可是,如 果目前的權威主義政權國家能力不強的話,新權威主義何以見

得就能加強國家能力呢?新權威主義者明明是在解決國家能力

問題的題目下,寫了一篇如何改變政權形式的文章,這叫文不 對題。分省自治論者也犯了同樣的錯誤 。他們明明是想改變政 權形式,但拿出的辦法卻是削弱國家能力。除非我們相信國家

完全不必干預社會經濟事務,否則國家能力總是越強越好。當 然,國家能力強的政府 ,不一定不幹壞事;但可以肯定的是,

國家能力太弱的政府,幹不了好事。

23

挑戰市場神話

三甚麽是「國家能力」 那麼,到底甚麼是國家能力呢 ?這是一個相對概念。當

然,政權形式也是一個相對概念,但是它是相對其他政權形式 而言,如權威主義政體是相對集權主義政體與民主政體而言。 國家能力則不然,它是指國家將自身意志(preference)轉化為現

實的能力,用公式表達則是: ■能士-國家實際實現的T預程度 ~國家希望達到的千預範阐

很明顯,國家能力受雨個變景的影謇 。一是國家希望達到

的干預範圍,一是國家實際實現的干預程度。前者越大,國家 能力越弱;後者越大,國家能力越強。權威主義政權、公有

制、中央集權.、計劃經濟固然有可能加大分子,但它們同時肯

定加大了分母,因此國家能力反可能較小。反之,民主政體, 私有制,分權制、市場經濟下,分母相對較小,但分子不一定 小,因此國家能力反可能較大 。需要説明的是,當我們用「國

家能力J這個概念時,我們指的是中央政府的能力,不是泛指 公共權威的能力。後文將會討論,地方政府干預社會經濟的能 力的擴大,並不意味着國家能力的增強。相反,它還極可能削 弱中央政府實現自己意志的能力。 國家能力主要表現在三個方面 。第一,是葛蘭西講的文化

或意識形態霸權問題(cultural hegemony)。換句話説是國家對

社會各階級的文化滲透。這種滲透以敎化的形式實現,學校,

敎會,大眾媒介是主要載體。這方面的國家能力表現在合法性 上(legitimacy)。第二,是國家的社會控制能力問題。文化霸權

指的是對屬民的內心征服,社會控制指的是對屬民外在行為的 24

第二章建立一個強有力的民主國家

約束。軍隊,警察,法院等國家強制機構是實行社會控制的主

要工具。一個政權那怕已經失去了合法性,也可以靠刺刀繼續 維持。歷史上不乏此類先例。第三,是國家實施其社會經濟政

策的有效程度問題。換句話説,是國家以動員、分配、使用各 榫資源的方式實現其既定目標的能力問題 。随着技術發展、生

產進步,社會經濟組織日趨複雜 ,這種能力對現代國家來説越 來越重要。在所謂社會主義制度下,國家承擔起社會生產、再

生產、分配、再分配的主要責任,這種能力的重要性可想而 知。即使是在現代資本主義制度下,自凱恩斯革命以來,這種

能力的重要性也顯而易見。按哈们瑪斯的説法,經濟是否增長 已成為現代資本主義國家合法性的基礎。由此可見這種能力對 西方工業化國家實在是性命攸關 。社會主義制度自稱比資本主

義更有活力且保證實行遠較資本主義公平的分配方式,這樣當 社會主義國家無力實現這兩項承諾的部分或全部時 ,合法性危 機就很可能爆發了。在這個意義上,阈家實施其社會經濟政策

的能力是三種國家能力的關鍵:這種能力強的話,國家的合法 性基礎就不會弱;合法性基礎堅實,自然社會控制就不會那麼 困難了。

由於國家實施其社會經濟政策的能力如此重要,也由於篇 幅所限,本文將集中討論這種能力及影響這種能力的各種因

素。度量這種能力當然可以使用很多種指標,但為了討論方 便,本文將只限於討論一種指標— —國家動員、分配和使用財 力的能力。這不是一種随意的選擇。幾個世紀以前,布丁(Jean

Bodin>就認識到了財力對於國家的重要意義。他説:「財力是 國家的神經系統。」的確,國家的所有職能都需要財力支撐 。

現代國家要指導經濟社會發展,沒有財力就寸步難行。另一方 面,國家的所有活動都會反應到其財政統計上,財政統計比政 25

挑戰市場神話

策聲明更能如實地顯示國家活動的軌跡 。如果我們接受政治學

就是研究「誰在何時何地以何種方式得到了其麼以及多少 」這

個定義,則分析國家的的財政活動便可看作瞭解國家與社會關 係、國家內部關係的最佳出發點之一 。財政是各種政治力量較 量的特殊戰場。阈家能力是強是弱,看看它的財政活動,應能

看出個端倪來。熊彼特相信財政社會學將極大豐富國家理論 , 絕不是偶然的。⑥

四社會制度與國家能力 在西方工業國家,由於政治民主制度的存在,各種社會階 級必定會以政治參與的方式影響國家財政 。説到底,各階級的 利益都在於盡量減少自己承擔的税負 ,同時盡量擴大有利於自 己的財政支出的份額。⑦在這種政治制度下,國家動員、分

配、使用財力的能力取決於國家在多大程度上能超脫各階級 (包括統治階級)的影響,國家的超脱度(autonomy)越髙則其動 員' 分配、使用財力追求自己目標的能力越大。能力大的國家

謂之曰「強政府」(strong state,不同於通常所説的「強國」>, 能力小的國家謂之曰「弱政府」(weak state)。最強的政府能夠

改變各社會集囲的行為,甚至整個經濟結構;弱一點的政府雖

能抵禦各社會集團的影響,卻無力改變它們的行為 ;最弱的政 府則往往成了特殊利益的俘虜 。例如,戰後的日本、法國常被

認為有最強的政府。高度的中央集權,精細的內部分工,加之

配以訓練有素的科層人員,使這兩個的政府在很大程度上能影 響市場,而不是被動地跟着市場轉。美國、意大利則是弱政府

的典型。政府內各個部門互相掣肘,使政府作為一個整體無法 以合作主義(corporation)方式化解政治衝突及對資源的競爭 。

結果是兩國在國際市場上的競爭力逐漸下降。® 26

第二章建立一個強有力的民主阈家

在多數第三世界國家,社會是一種網狀結構。宗教、種

族、民族往往把一個社會割裂成許多小塊。政府只不過是諸多

尋求統治權的組織之一。雖然到處都可以看到政府活動的影 子,實際統治權卻往往不在政府或政府授權的組織手裏 。社會 控制權的支離破碎嚴重削弱了政府的動員能力 。這些政府的統

治方式也許很殘暴,但就動員、分配、使用各種資源(財源當

然也包括在內)的能力而言,它們都是些很弱的政府。這是很 多第三世界國家無力形成社會經濟發展計剌或有計剌而無力實

施的主要原因之一。® 在傳統國家社會主義體制下,由於實行生產資料阈有制和 計劃經濟,個體經濟成分微不足道,集體經濟成分嚴重依附國

家,國營企業不光在法律上而且在實際上佔據統領地位。同時 由於政治上採取集權主義或權威主義方式進行統治,社會學所 稱的「中介社會團體」幾乎完全被消滅了。這兩方面的制度特

點導致黑格爾所謂「市民社會」(civil society)嚴重萎縮或缺 位。換句話説,國家宰制了社會。既然各社會集團無力影響阈 家的決策,國家也不必對社會各集團負責,國家的超脱度當然

很髙。在這種情況下,國家動員、分配和使用財力的能力是不

是很強呢?相對於西方工業國家和第三世界國家,國家社會主

義制度下政府在這方面的能力一般説來的確較強。但相對這種

制度下國家給自己提出的任務而言,它們的國家能力卻顯得太 弱了。號稱計割經濟,但經濟運行卻表現出極大的無計劃性, 就是其表現形式。⑱如果説,在西方和第三世界國家,獨立的

社會勢力是影響國家能力的主要因素,那麼在缺少獨立社會勢 力或社會勢力弱小的國家社會主義制度裏 ,甚麼是影響國家能 力的主要因素呢?十五年前,施密特(Philipp C. Schmitter )在

一篇不太引人注意的文章中指出:權威主義政權的致命弱點並 27

挑戰市場神話

不在於它與市民社會的關係中,而在它自身的結構之中。⑪這 是個一針見血的看法。權威主義政權要宰制社會 ,就要建立從

中央到地方一整套政權機構。組織理論早就發現,在複雜組織 中,各部門都有尋求較多獨立的傾向,或離心傾向。加之由於

權威主義政權的各個組成部分也是權威主義性的 ,它們在各地

各部門居壟斷地位。因此這些組成部分反倒可能構成對整個政 權的潛在威脅。這一點對中國歷代統治者來説並不是甚麼秘

密。漢初的分封制下,連皇親國戚都想擁兵自重,向天子挑 戰,更何況如今非親非故的官僚呢?國家社會主義制度不僅政

治上實行權威主義,經濟上還實行公有制,指令性計劃,其制 度後果是鼓勵了縱向交往,切斷f橫向聯繫,造成了-•個蜂窩 狀的體制。⑫這種體制中,地方各級政府(尤其是省級政府)具

有離心傾向且有能力追求與中央政府相左的目標是不足為怪的。

五國家社會主義制度下的地方政府 以往分析國家社會主義制度的理論 ,往往把地方政府看成

是中央政府的代理者,這顯然是錯了。近來有人試圖修正這種

理論,提出地方政府是當地利益的保護者的看法。但這種新看 法解釋不了實際中大量存在的地方政府與當地老百姓之間的衝 突。我認為,地方政府從根本上來説既不是中央政府的代理

者,也不是當地利益的保護者,它具有其獨立的利益。過去十 幾年裏,國家的超脱性在政治學界是個熱門的話題。這裏所謂

「國家」是指中央政府,「超脱性」是指不受社會勢力影響。我

想借用「超脱性」這個概念來形容國家社會主義制度下地方政 府的地位。當我説「地方政府的超脱性」時,我是指地方政府 有自己的政策偏好。這榫偏好與中央政府的偏好及當地社會的

偏好(為了方便起見,我在這裏假設當地社會內各階層的偏好 28

第二章建立一個強有力的民主阈家

是一致的。實際情況當然不是這樣)有下圖表現的四種可能關係: 地方政府偏好舆中央政府偏好的關係 地方政府偏好與 當地社會的偏好

一致

不一致

I

II

III

rv

地方政府當然總是希望能將自己的政策偏好轉化為政策行 動。在1種情況下,地方政府即使按自己的偏好行事也不會造成 甚麼矛盾,因為它的偏好與中央政府和當地社會的偏好恰巧重

合,是個皆大歡喜的局面。在這種情況下,地方政府當然樂得

聲稱「與中央保持一致」,「為人民服務」;中央政府也會不

失時機地、大張旗鼓地製造 「和睦的社會主義大家庭」、「全 國一盤祺」的形象。在nr清況下,雖然地方政府與當地社會的

偏好不一致,但與中央政府的偏好一致。因為是權威主義的政 權,地方政府並不過多考慮來自社會的壓力 ,所以它將自己的 偏好轉化為行動應沒有甚麼大的困難。這種情況下,地方政府

有點像中央政府的代理人。在n情況下,地方政府的偏好與中 央政府的偏好不一樣 ,但與當地社會偏好一致。如果地方政府

能設法將自己的偏好轉化為行動的話 ,它就可能被人看作是當

地利益的保護者。地方政府超脱性主要表現在IV情況下,亦即

當它的偏好與中央政府偏好和當地社會偏好都不一致的時候。

如在iv情況下,地方政府總可以實現自己的偏好,則沒有人會 懷疑地方政府的超脱性了。正因為它不可能做到這一點 (如各 地方政府都能做到這一點,便意味着整個政權的崩潰),且存

在其他三種情況,它的超脱性才顯得很模糊。但以上分析表明 「地方政府超脱性」這個概念,比把地方政府看作「中央政府代 29

挑戰市場神話

理人」或「當地利益的保護者」更具説服力。

研究西方和第三世界的學者發現,國家(中央政府)的超 脱度(相對與社會)越高,其能力越強。上面關於國家社會主

義體制的分析卻顯示,地方政府的超脱度《相對與中央政府和

當地社會)越髙,中央政府動員、分配和使用資源的能力越 弱,因為地方政府可能為了實現自己的偏好與中央政府展開對

資源的明爭暗奪(在實行文化霸權和社會控制方面,地方與中 央政府的偏好常常是一致的 )。換句話説,在國家社會主義制

度下,影響國家能力的主要因素是地方政府的超脱程度。 就地方政府具有自己的政策偏好而言 ,其超脱性也許永遠

存在;但就地方政府能否如願以償地將其偏好轉化為政策行動

而言,其超脱程度則是個變量。這個變量與地方政府掌握的資 源量成正比,亦即當地方政府掌握的資源量擴大時,它可能利 用這些資源擴大自己的超脱程度 。在國家社會主義制度下,總

的趨勢似乎是地方政府的超脱程度越來越高 ,其結果是中央政 府的國家能力日益空洞化 ,徒留下一個大一統計剌經濟的表

象。中國過去四十年的歷史就是~個例子。

六中央計劃經濟體制下的國家能力 共產黨剛剛奪取政權那幾年,其國家能力是很強的 ,與腐 敗無能、支離破碎的國民黨政府形成了鮮明的對照。1950年中

央政府成功地完成了從根據地時期分散經營、自給自足的體制

向全國統一集中型財經管理體制的過渡,使中國自晚清以來第

—次真正實現了統一。統一的全國財政收支、統一•的物質調 撥、統一的貨幣發行使國家得以動員和集中有限的資源投資重 大基本建設項目 ,在全國範圍內有計劃地合理安排生產力布

局,並通過價格,税收,信貸等經濟槓桿調節私人資本主義經 30

第二章建立一個強有力的民主國家

濟和個體經濟。國家能力的增強為國民經濟迅速恢復到戰前最

高水準提供了有力條件。

隨着第一個五年計劃的展開,中國的生產資料所有制由五 種經濟成分並存的結構變為國有經濟成分佔絕對優勢的比較單 一的結構,使國家指導經濟發展的責任大大擴大。與此相適

應,國家加強了自己動員各類資源,尤其是財源的能力。財政 預算收入佔國民收入的比例從 1952年的29.5%提髙到1957年

34.15%。五年之內提髙了近五個百分點。同時絕大部分資金仍 集中在中央手裏。「一五J時期的財政總收入中,中央佔80%,

地方(包括省縣兩級)只佔20% ;在財政總支出中,中央75%, 地方只佔25%。在「一五J期間的預算內基本建設撥款中,屬 於中央項目的佔79%,厲於地方項目的佔近21%。由此保證了

中央政府關於集中力景進行重點建設的方針得以實施,使第一 個五年計剌順利完成 ,奠定了中國工業化的初步基礎。@

七1958年權力下放與國家能力的變化 如果存在理想的中央計劃經濟體制的話,「一五」時期也

許是中華人民共和國經濟史中最接近這種理想的時期。但是毛 澤東發現這種蘇聯模式中包着他所厭惡的東西 ,亦即隨中央計

劃體制而來的龐大的官僚體制。儘管我們不喜歡毛澤東的許多 做法,儘管毛澤東本人是中國最大的官僚,但我們不得不承 認,他從骨子裏反感官僚體制,而且他晚年攻撃的主要目標就

是官僚體制。毛澤東的問題在於他選擇的反官僚方式代債太 大,收效甚微。思想敎育,下放勞動、整風運動都是着眼改造

官僚的世界觀,而未着眼於制度改造。而當毛澤東着眼於制度 時,他選擇了化整為零的方式,亦即要求各地建立獨立的經濟

體系。這樣做在他看來既可以避免維持~個龐大的中央官僚體 31

挑戰市場神話

系,同時又不必採取可能造成不平等的市場機制。⑭1956年毛 澤東開始思考如何脱離蘇聯式中央計劃體制 。1958年大躍進

中,他便將其對蘇聯模式的反思付諸實踐了 ,這次經濟體制改 革集中表現在大規模下放管理權,其要旨在於打破「條條專

政」,建立以「塊塊」為主的體制,盡快地實現工業總產值超

過農業總產值,使各省、市、自治區都建成獨立完整的經濟體 系。下放的管理權主要包括以下幾個方面 。

第一,改變企業的隸屬關係(不是改變企業與政府的關係 ) 把中央各部所屬企業 ,除一些特別重要的特殊性和試驗性企業

以外,原則上一律下放給地方管理。短短幾個月間,中央直屬

工業企業下放了88%。荒唐的是,把一些地方根本無法管的大 型骨幹企業也下放了,特別滑稽的是把鐵路、公路、郵電、航

空、航空、港口、電網、軍工企業及各個地區的商業大批發站

也下放了。結果造成地區分割,周轉不靈。 第二,下放計劃管理權。當時提出所謂「兩本帳」、「三

本帳」的説法,即:中央的第一本帳是必成數,第二本帳是期 成數;中央的第二本帳就是地方的第一本帳=地方再提出自己 的朗成數作為自己的第二本帳。這樣的計剌等於沒有計劃 ,無

法進行宏觀經濟控制。嚴重的是基本建設審批權也下放了。中 央只審批特大建設項目,地方興建限額以上的項目,只須報國

家計委備案,限額以下的項目完全由地方自行決定。這樣一 來,就形成了自成體系、各自為政的局面。基建急劇膨脹、重 複建設、盲目生產等現象比比皆是。 第三,也是最重要的,下放財權。這主要是擴大地方財權,

把大部分財政收支劃歸地方掌握 ,只把為數不多的中央直屬企業

收入以及如外貿、海關等不便按地區剌分的收入留在中央。 下放財權,不僅沒有減少財政收入佔國民收入的比率 ,反 32

第二章建立一個強有力的民主國家

而增大了這個比率。「一五」期間財政收入佔國民收入的比率

平均為32.7%而五八年為39.86%,I960年為46.91%。這説

明,地方政府一朝有權,便會不遺餘力地擴大屬於自己支配的

財力。1958年地方分成收入達30多億元,是原來設想的三年

累計總數。在所有財政收入中,中央支配的份額大幅下降,從 「■-五」期間的75%下降到50%,地方支配的財力則由25%上

升到50%。與此同時,税收管理權也下放了 ,允許地方有減 税、免税和加税的權力 ,後果是很多地方和企業任意擠佔國家 財政收入,「化大公為小公」。大躍進期間,預算外資金第一 次開始迅速膨脹。1957年預算外資金總數僅為26-33億元,

1958年增為55.99億元,翻了一番。1959年再增為99.55億 兀,幾乎又是一番。1960年達117.78億元,四年間翻了近五

倍。本來「一五」期間,預算外資金平均為預算內資金的

6.5%,但1960年已達20.6%。中央政府很難掌握預算外資金 的流向和流量,結果各地區紛紛以預算外資金安排計劃基建或

其他非生產性開支,加劇了其基建膨脹,造成國民經濟比例嚴

重失調。中央財權的萎縮還導致了巨額赤字 。1958至1961年 財政四年連續入不敷出,總共造成180.3億元的赤字。

大躍進的惡果人人皆知。論者一般認為毛澤東的經濟浪漫 主義是造成三年災亂的主要原因 。這當然是對的。從經濟管理 體制的角度看,這場災亂幾乎是不可避免的:當資源配置的市

場機制根本不存在,而計劃機制又棄之不用時,除了混亂我們 還能期望甚麼呢?大躍進的實踐對我們認識國家能力的重要性 應是極有啟示意義的一課。至少,我們可以初步得出結論:且

不管計劃體制本身的優劣,國家能力強的計劃體制比國家能力 弱的計劃體制要好 。聯想到其他學者關於國家能力強弱對西方

資本主義經濟和第三世界國家經濟發展的影響之論述,我們也 33

挑戰市場神話

許可以説,在任何經濟體制中,國家能力強總比弱好。

A毛澤東的「虛君共和」與國家能力的變化

1961年後,中國恢復了國民經濟的集中統一管理。中央政 府強調所有生產、基建、物資、勞動、收購、財務工作都要執 行全國一盤棋、上下一本帳的方法。1964年,成立了由毛澤東

名義牽頭、劉少奇實際掛帥的國民經濟統帥部,以保證中央對 計劃、經濟工作的高度集中領導。同時加強國家計委,使它真 正成為中央領導在經濟工作方面的總參謀部。®由於強調集中

統一,把關係國民經濟全局的計劃決策權和財權牢牢掌握在中 央手裏,使得國家對宏觀經濟的控制能力大大增強 ,保證了國 民經濟調整任務的勝利完成 。毛澤東這幾年已退居二線,但他

對官僚體制的反感不減當年,「社敎運動」是他反官僚體制的 一個重要步驟,後來的f文革」更是如此。至於重新強化中央

集權,在他看來只是擺脱經濟困境的權宜之計 ,絕非他的真正

意願。一旦經濟從危機中復甦,毛澤東再次下決心將中國的經 濟體制從中央計剷的軌道上拖出來 。這一次中蘇交惡、美軍在 印度支那捲入漸深等國際因素 ,也是促使毛澤東重新主張建立

地方自給自足經濟體系的重要原因。1966年毛澤東在杭州政治

局擴大會議上的講話再次提出應實行「虚君共和」,批評中央

部門收上來的廠收多了,凡是收了的都叫他們出中央,到地方 上去,連人帶馬都出去。®兩個月後,他又寫出了著名的「五 七指示J。其中透露出他對社會分工的反感,也暗示他希望看

到地方自給自足的哲學落實到最基層。

文革開始後,頭三年是天下大亂,從基層到中央各級政權

處於癱痪狀態。毛澤東個人雖有至髙無上的權威,國家指導經

濟活動的能力卻降到了極低點。1966年底決定的1967年年度 34

第二章建立一個強有力的民主國家

計劃,根本無法傳達到各地,更談不上貫徹落實了。1968年的 年度計劃根本就沒法制訂,成為中國實行計劃經濟以來唯一沒

有阈民經濟計劃的一年。 七十年代初的經濟體制改单 ,與「大躍進」時期的做法一

樣,仍是以擴大地方權力為中心的行政管理權的轉移 ,只不過 是以地方政府這個婆婆代替了中央政府那個婆婆 ,以地方分散

計劃代替中央集中計劃。勞動者個人的民主管理權沒有落實, 企業這個國民經濟的基層單位沒有適當的經營管理權 ,市場調

節機制的作用沒有得到承認。這樣的權力下放當然正中地方政 府的下懷,但卻嚴重削弱了國家對宏觀經濟的調控能力 。實行 中央和地方之間收入分成措施後 ,地方政府為了擴大地方財政

基礎,增加自己的收入,大力發展創利高的企業。同時,地方 政府利用中央政府對地方小工業的優惠政策 ,大量增加預算外

資金,投資於所謂預算外企業,以期用滾雪球方式,擴大不受 上級政府約束的財力。從1970年到1976年,預算外資金佔預

算收入的比例從15.39%猛增二十個百分點,達到35.3%,成為

繼f大躍進」後的又一次預算外資金大規模膨脹。税收權限下 放以後,地方税務部門為了扶持本地經濟,隨意減免税收,加 重了國家財政困難 。部分物資劃歸地方管理以後,在建立自給

自足的地方經濟政策鼓勵下,地方政府對完成國家調撥指標持

消極態度,不願意按國家撥價把物資轉給外地。七十年代初的

權力下放一方面造成了各自為政、自成體系的封閉式地方經 濟,一方面造成了宏觀失控。®毛澤東統治的最後幾年,中共 政權的確稱的上是集權主義登峰造極 ,但國家指導經濟發展的

能力卻十分有限。1971、1972年出現的三個「突破」(基建、 職工人數、工資總額)和「一個窟窿」< 進口糧食挖國家庫

存),就是一個典型的例子。毛澤柬的「虛君共和」理想喚醒 35

挑戰市場神話 了地方政府的自我利益意識,加強了地方政府追求自身利益的

能力,這樣造就了一批日後可能威脅中央權威的「諸候」。 但是那時的「諸侯」畢竟羽毛未豐,對以毛澤東為首的中

央並不構成現實威脅。「諸侯」們雖然都在盡量追求自己的利

益,但他們背離中央指定方向主要是採取鑽中央政策空子的方

式;在中央決策過程他們還不敢站出來為自己叫喊 ,在與北京

打交道時還不免戰戰兢兢。尤其重要的是,那時省級政府比地 縣級政府更為小心謹慎。在文革後期那種險惡的政治環境下為 求生存,剛剛經歷了文革前期批鬥、囚禁的省級領導人無不謹

小慎微,生怕再次失足又被打入禁宮。再説毛澤東雖然經濟上

要搞「虛君共和」,政治上卻一直主張一元化領導,誰也不願

背上個搞「多中心」的黑鍋。地縣級領導人不必面對坐鎮北京 的那些兇神惡煞 ,他們的頂頭上司省級領導班子沒有那麼可

怕。很多省級領導班子,用鄧小平的話説,太「軟、懶、

散J 。這種情況正是地縣兩級求自我發展的大好時機 。何況毛

澤東提倡各級建成自給自足的體系,省級領導人既不敢把自給 自足解釋得太寬,又不敢解釋得太窄,這樣為地縣領導人留下

廣闊的回施餘地。文革後,一批地縣級經濟單位(如江蘇的常 州、無錫、山東的煙台、浙江的溫州等)能異軍突起,其發展 基礎都是七十年代初期奠定的。⑱

毛澤東雖然主張「虚君共和」,反對中央計劃體制,但他

不願看到各省、各地區間出現太大的經濟差別。因此在推行行

政管理權下放的同時,當時的中央一直保留相當大一部分財權

在自己手中。這從1971年至1976年間財政收支體制的變化中 就能看出來。⑲這幾年財政管理體制的變化雖然頻繁 ,但貫徹

着一條主線,這就是財政分權應有限度,中央財政收入應有保

障。正是因為行政管理權限下放的同時,中央政府仍保留了相 36

第二章建立一個強有力的民主國家

當的財權,它的再分配能力才沒有受嚴重的負面影響 。這種再

分配能力在一定程度縮小了地區差別。毋庸諱言,文革結束

前,地區間的差別仍是很大的。但如果中央政府沒有較強的再 分配能力,這種差別會更大。1949年之前的情況便是一個鮮明

的對照。⑳ 綜觀整個毛澤東時期,我們也許可以得出這樣的結論:毛 澤東的「虛君共和」理想為離心勢力的出現開了方便之間,但

毛澤東本人的存在,政治上的一元化,加上中央政府保留的財 權,制約了離心力作用的範圍。

九鄧小平的「放權讓利」造成財力極度分散 毛澤東的經濟改革着眼於脱離中央計劃體制的軌道,而鄧 小平的經濟改革則着眼於脱離計釗體制軌道本身,或稱作「計

劃與市場相結合」。總而言之,是要加強市場在經濟中的調節 功能。毛澤東和鄧小平都搞權力下放,但目的、做法卻有很大

的不同。毛澤東主張權力下放,是基於他對中央計劃官僚的厭 惡和對市場機制的反感;鄧小平主張權力下放 ,是為了讓市場

機制得以發揮作用。毛澤東下放的主要是行政管理權,鄧小平

除下放行政管理權外,又加上了企業自主權。毛澤東希望下放 的行政管理權能促使形成各地自給自足的經濟體系 ;鄧小平認

為自給自足是小農意識的產物,他希望他的「放權讓利」能促 使形成專業化生產和全國市場 。毛澤東的權力下放增加了地方

政府作為利益主體的自我意識,但地方政府追求自身利益的能 力仍受限制;鄧小平的r放權讓利」帶來了甚麼樣的後果呢?

1、財政收入佔國民收入比重大幅度下降 1953年至1978年的二十六年間,中國財政收入佔國民收 37

挑戰市場神話

入分配的比重平均為34.2%,其中1978年佔37.2%。從1979 年起,依年下降為 31.9%,28-3%,25.8%,25.4%,1983 年

起略有回升,為25 6%,1984、1985年分别佔26.1%和

26.9%,1986年起又是急劇下降的態勢,當年下降為25%,

1987年落至21%,1988年僅佔19.3%。這個比例在全世界範 圍內無論是與發達國家、中等收入國家和低收入國家比,都算 是低的。據世界銀行測算,1988年,中國財政收入佔GNP的

比重的19.8%,其他社會主義國家佔62%,工業發達國家佔

24.丨%。中等收入國家估24.0%,低收入國家佔15.4%。值得 注意的是,其他阈家的数字只包括中央政府的財政收入 ,中國

的數字是全部國家財政收入。如僅僅拿出中央政府的財政收入 比,中國比低收入國家的比重還要低。

2、國家財政預算收入中,中央政府所佔的比重大幅下降 在國家財政收入中,歸地方支配的比例上升。五十年代中 央財政所佔的比重大體是70%,六十年代為60%,而八十年代

平均只有50%左右,1988年比例僅為47.2%。1980年實行分 灶吃飯財政體制以後 ,1980到1986年中央財政收入平均每年

遞增5.5%,同期地方財政收入平均每年遞增8.29%,大大高於

中央財政的增長速度,也髙於同期財政總收入增長6.9%的速

度。同期地方財政支出年平均增長 9.2%,中央財政支出卻只增

長3.6%。㉑蘇聯東歐等國家社會主義國家,中央財政收入佔全 部收人的比重在70%左右;連不負擔經濟建設任務的資本主義

財政中,中央收入佔總收入的比重也通常在60%以上,既使在

實行聯邦制的美國,州和州以下政府的税收只佔43%,聯邦政 府則佔57%。從支出角度看,地方政府財政支出佔全部國家財 政支出全世界平均為30%左右。在像中國這樣的低收入國家, 38

第二章建立一個強有力的民主國家

地方政府的財政支出一般只佔15%,而中國地方政府的支出髙 達55%,實在是個異數。連世界銀行也驚呼「世界上沒有甚麼 國家財政分散到如此程度 」。

中央財政收入比重下降的一個重要原因是財政補貼增加幅

度太大。1978年財政補貼僅為160億元,1981年增至441億 元,1986年達700億元,】990年達1000億元左右。財政補貼 主要包括價格補貼和企業虧損補貼 。近年來,兩者都大幅度增

長。以前,中國的財政補貼是用沖減財政收入的辦法處理的, 財政補貼在財政收支中沒有反映出來。從1986年起,修改了預 算編制方法,把財政補貼中的價格補貼由沖減收入改為同時列

進收入和支出欄,但是企業虧損補貼部分仍是暗補。如把財政

補貼明目列入預算,則其佔財政支出的比重1978年為12.6%,

1985年為21.2%,1986年佔38.4%,其後一直佔三分之一強。 財政補貼多由中央財政收入開支,目前中央財政補貼已大於地 方財政上繳,中央財政超負荷支出使其負擔越來越重。㊣ 3、預算外資金飛速膨脹 國家財政收入佔國家收入的比重下降 ,並不意味着各級政

府掌握的財力下降了。實行分灶吃飯財政體制以後,全國財政

被分為互不相干的兩大塊。除國家預算內資金外 ,還有預算外 資金。

中國的預算外資金在世界上恐怕是獨一無二的。蘇聯雖然 也有預算外資金,但數額很小,只有相當於國家預算的 2-7%,

而且受財政嚴密監督。㉓理論上,「預算外資金是根據國家財 政預算管理體制的財政、財務制度的規定,由各地區、各部

門、各企業單位自行提取、自行使用的,不納入國家預算的財 政性資金」。 39

挑戰市場神話

既然預算外資金也屬財政性資金,則中國的真實財政收入 應為預算內收入加預算外收入。如果我們算一算「真實財政收 入」佔國民收入的比重,結果是驚人的:分權時期這個比重較 髙,中央集權時,這個比重反較低。如「一五」期間,1962到

1966年調整期間,「真實財政收入」佔阈民收入的比重都未大' 過40% (只有1966年的40.35%是例外);而大躍進期間,七

十年代初放權以後,及經濟改革期間,該比重卻全在40%以

上,到八十年代末已接近50%。問題在於整個預算外收入不在 中央政府掌握之中,中央政府在綜合財政收入中所佔的比例是

下滑的。

預算外資金在誰的控制之下呢?如果我們看財政報表的

話,預算外資金分為三大類:地方財政掌握的預算外資金、事

業行政單位掌握的預算外資金、和國營企業和其主管部門掌握 的預算外資金。第一類最小,只有區區幾十億元,第二類居

中,有幾百億元,第三類是大頭,達二千億元左右。前兩類加 第三類中所謂「主管部門掌握的預算外資金 」中很大一部分顯

然都在地方政府控制之下。第三類中企業留利是財政體制改革 後新增部門,其增長速度也最快。這一部分之所以增長快,一

方面固然與中央的「讓利」政策有關,另一方面也與地方政府 「藏富於企業」的努力有關。「藏富於企業」可以採取各種辦

法。一是減免税,有人估計,1988年經各級税務部門統一的減 免税約100億元。偷税漏税在全民、集體、個體各種經濟成份 中普遍存在,集市貿易税收平均不過20億元。所以偷税漏税大

戶是集體和全民企業,尤其是後者。每年財税大檢查,查補幾 十億上百億元的數額就是例證 。查出的當然只是少數,實際偷

税漏税額應更大。二是對企業偷税漏税睜雙眼閉雙眼。三是在 企業承包中留一手。 40

第二章建立--個強有力的民主阈家

地方政府之所以 「藏富於企業」,並非完全為企業着想 °

「藏富於企業」等於是把一部分本來觸中央財政收入的資金留在

本地。錢只要留在本地就對地方政府有利。一方面,企業留利

多了,就可以減少地方政府進行技術更新固定資產投資等方面 的開支。更重要的是企業的錢在很大程度上受地方政府的支

配。由於地方政府所處的特殊地位和所具有的權威性 ,它對當

地企業行為具有強大的行政約束力,可以按自己的意志干預企 業的行為。企業為了解決生產經營中存在的困難 ,為了在下次 協商承包合同時得到照顧,也樂於依靠主管部門。拿投資來

説,地方政府可以誘發企業投資,可直接集中和調配企業預算 外資金,可支持企業的「釣魚」性投資行為,也可向企業進行 各種攤派或硬性集資,並按不同比例攤入成本 、福利和技術改

造開支之中。總而言之,現在地方政府不傳有與中央政府討價 還價的本錢,還可以找到各種辦法擠佔中央財政收入和向企業

攤派。它真可謂左右逢源:變中央和企業收入為地方收入,變 地方支出為中央和企業支出是地方政府的拿手好戲。説地方政 府是「放權讓利」的最大獲益者,大概不算過分。

4、攤派成風 上面説到攤派是地方政府干預企業行為的方式之一 。實際 上,攤派已變成了地方政府自籌收入的一種重要途徑 。攤派之

風始於農村。公社解體以後,村幹部的工資,社會治安費用, 民兵訓練費用,計劃生育費用,甚至敎育經費,無法落實,鄉

鎮政府只好將這些費用攤派到本地居民頭上。攤派搞的農0怨

聲載道,中央政府也三令五申,但此風不但沒有在農村刹住, 反而颳進城裏。八十年代中期受廣泛宣揚的所謂 「人民城市人

民辦」就完全建立在攤派的基礎上。僅農村政府經費和「人民 41

挑戰市場神話

城市人民辦J費用,全國每年不下200億元。㉔

除硬性攤派外,任意增加收費項d,随意提高收費標準, 也是一種變相攤派方式。本來經同級政府或人大依法批准,國

家機關為居民和單位提供某呰特殊服務時可收取一定工本費和

手續費,一般統稱「規費」。但目前規費管理處於混亂狀態, 不少部門和單位自行收費,不受法律約束;而且收費名目五花 八門,據初步統計,達幾千種之多。

另一種攤派是隨意對企事業單位和群眾罰款,甚至亂設關

卡,敲詐勒索。所有的攤派實際上都是政府向企業和居民徵收

的捐税。在23個市普査中,對100家企業攤派情況進行抽樣調

查表明,攤派額平均佔企業留利的7.65%。各種攤派的20%進 入企業成本或營利支出,約10%列入企業税後集體福利費用開

支,約70%列入企業税後更新改造基金支出 。不管怎麼説,這

實際上是政府多加一種税負。以前人們常説「國民黨的税多, 共產黨的會多」,現在共產黨的會少了,税卻多了。的確,以

攤派形式出現的「苛捐雜税j多由地方政府強加與當地人民頭 上,所得由當地政府支配,這一點與1949年以前國民黨統治時 期的情況有幾分相像。@ 目前攤派之風愈演愈烈,中央政府從1982年起屢次發出措 辭嚴厲的文件,禁止攤派,但收效甚微。1988年4月28日,國 務院再次發佈了《禁止向企業攤派暫行條例》,但第二年五月

份一位財政學家訪問四川時發現,該省根本對此置若罔閜。當 然攤派改了名目,不叫「費j,而叫「基金」。在從1988年6 月起不到一年的時間裏,光省政府就開徵了五種基金:繭絲風

險調節基金、煤炭勘探開發基金、地方電力建設基金、糧食補 貼基金、主要副食品債格調控基金。嚴重的是這些基金都由税

務局統一徵收,混淆了「基金」與税收的界限。㉖這種現象絕 42

第二章建立一個強有力的民主國家

不限於四川一省。止因為如此,中共中央' 國務院1990年10 月份又一次做出決定 ,要求堅決制止亂收費’亂罰款' 亂攤

派。該決定承認,中央政府這方面的努力「總的説來,效果不 明顯,問題仍相當嚴重」。㉗為甚麼效果不明顯呢?原因很簡 單,中央政府要靠地方政府去制止 「三亂」=但地方政府正是

製造「三亂」的根源。與虎謀皮,怎麼可能呢?

5、銀行貨款也在地方政府控制之下 由於貸款利率往往低於通貨膨脹率 ,在中國用銀行貸款投

資是很合算的。加上企業投資的税前還貸政策,實際上其歸還 貸款的60%以上最終以隱性方式由財政負擔了。由此可想而 知,企業對貸款的需求有多大。但甚麼項目拿得到貸款 ,拿得 到多少貸款,在很大程度上卻不取決於銀行而取決於當地政

府。銀行系統原則上説是「條條專政」的,為甚麼地方政府能

玩銀行於股掌之間呢?道理很簡單,第一,目前銀行的管理體 制在人事、職工福利等方面都與地方政府有千絲萬縷的聯撃 , 銀行「身在屋簷下,不能不低頭」。第二,雖然各基層行的貸

款能力依賴於對中央行的再融資,但信貸額度的多少卻往往是 基層銀行與地方政府共同與中央談判的結果 ,這樣銀行在運用

資金時,必須考慮地方政府的要求。第三,「多存多貸」的信 貸政策使銀行的存款來源依賴本地經濟的發展 ,這樣造成銀行

與地方政府利益一體化。㉘基於這些原因,當地方政府用行政 命令強迫銀行貸款時 ,銀行很少會抵制。實踐證明,單個企業

申請超額貸款的能力和手段遠不如地方政府 。凡是大規模的計 劃外新建擴建項目 ,集資、支持的大宗投資,無一能夠脫離地

方政府的支持。要求銀行發放貸款,或給予優惠信貸條件,來

為擴大投資規模提供資金保障,乃是地方政府軟化信貸約束的 43

挑戰市場神話

慣用手段。據對基層銀行行長的調查 ,在發放「有問題貸款J 的主要原因中,首推地方領導和地方財政有要求。㉘來自地方

政府的壓力,大概是信貸急劇擴張的重要原因 。1970年固定資

產投資來源中,國內貸款只佔1%,1984年升至15.4%,1987 年再升至23%。1984到1987年間銀行固定資產貸款年末約依

次為290億元、705億元、1026億元、1265億,四年的平均增 長速度達59%。軟貸款已成為投資膨脹的首要原因 。

除銀行貸款外,地方政府為了支持一些盈利期望值高的地 方項目,還直接參與高價資金市場活動,如成立股份集資公

司;或建立開發公司,吸收貸款,高利貸出;或發放經濟性地 方債券,集資辦項[1等。這些也反映了地方政府在 「放權讓利J 新體制下動員資金的巨大潛力 。 上面五方面的討論得出一個結論 :「放權讓利」的改革方

針並沒有縮小公共權力機構(各級政府及其分支)在中國民收 入分配中的作用,只是縮小了中央政府在國民收入分配中的作

用。有人估計,1987年,預算內外資金加基層政權的自簿和各

種攤派總和約為4600億元,相當於該年國民收入總額9153億 元的50.3%,也就是説從中央到基層的各級政府支配了國民收

入的一半以上,與其他國家比不能算少。但是在4600多億元 中,國家預算的資金為2400億元左右,其中中央財政收入約佔

50%,亦即1200億元。換句話説,中央政府只能支配4600億 元的26%,或四分之一。其餘四分之三的資金在分灶吃飯的名 義下受基層各級政府支配,使有限的財力被分散到千家萬戶。㉚

随着地方政府財權的擴大,他們以行政手段對經濟生活進行干 預的能力不是減弱了,而是加強了;而且這種干預比以往中央 政府的干預更為直接。「放權讓利」的改革方針並沒有導致傳

統命令經濟體制的消亡,而是造成了傳統體制小型化。這是我 44

第二章建立-•個強有力的民主國家

們的第二點結論。國民收人分散化和傳統體制小型化的核心問

題是地方政府相對與中央政府和企業地位大大加強 。本文在開

始的時候指出,地方政府自有其獨立於中央政府和當地社會的 政策偏好,但他們能否如願以償地將其政策偏好轉化為政策行 動在很大程度上取決於歸他們支配的資源量 。現在相對於中央

政府,中國的地方政府所能支配的財力比以往四十年裏的任何 時期都大,也比世界上多數國家衷地方政府所能支配的國民收

入份額大許多。雖然名義上他們仍是中央政府在各地的代理 ,

他們追求自身利益的實際能力,卻對中央政府的權威構成潛在 的威脅。天下表面上還有一個「共主」,但各路諸侯日見坐

大。中央政府號令天下的時代過去了。中央控制的領域正在縮

小,地方政府控制的領域正在擴張,至少經濟已開始呈二元狀

態。如果説毛澤東的權力下放政策増強了地方政府作為利益主 體的自我意識,鄧小平的「放權讓利J則極大地增強了地方政

府追求自身利益的能力。毛澤東時代,地方政府一般只能在圖 —的I、III情況下追求自身利益,現在他們即使在II、IV情況 下也經常能實現自己的政策偏好 。一言以蔽之,地方實力的擴

張嚴重削弱了國家能力。

十鄧小平的放權讓利造成國家能力嚴重削弱 國家能力的削弱表現在兩個方面 ,一是地方政府用其掌握

的財力追求局部利益;二是中央政府缺乏必要的財力,無法進

行宏觀绸控。 如前所述,地方政府掌握的財力不僅僅指國家預算內的地 方固定收入,和中央— —地方分成收入中歸地方的那一部分,

還包括預算外收入,攤派收入,和本地銀行貸款。這五大塊近 年來都在急劇增長。地方政府兜裏有了錢後,做些甚麼呢? 45

挑戰市場神話

一是用在自己身上,自我服務,先r現代化j起來。這一 點看看國家財政支出構成的變化就能找出蛛絲馬跡。國家財政 支出各大類中只有兩類佔總支出的比例 1979年以後呈上升態

勢。文敎、科學、衛生事業費比例增長最快。但這觸補償「欠 帳J性質,過去長時期內,由於輕視它們,使這些部門的經費 所佔比例很小。現在雖有增長,仍未達到應有的水準。第二類

便是行政管理費。1979年前,行政管理費通常只佔整個財政支 出的4-9%。大躍進和文革年代基本上都低於 5%。而1988年卻 達到前所未有的9% =而且行政管理費的平均年增長速度超過同 時期財政支出,國民收入和工業總產值的平均年增長速度 ,地

方行政經費的增長率又髙於中央 。㉛預算外資金中的行政事業

費開支也大幅度增長。1984年此項開支比上年增長16.7%,

1985年比上年增長42.8%,1986年比上年增長25.5%,1987 年比上年又增長32.2%。㉜行政事業費這個概念當然比行政管 理費要寬,地方政府機關總的開支是其中的主要組成部分 。很 難設想這部分開支沒在行政事業費的膨脹中起推波助瀾的作用。

地方各級政府的財力中有相當部分轉化為社會集團購買

力。1977年全國社會集團購買力為135億元,1987年達到562

億元。十年增長4.15倍,.1981到1986年平均每年遞增

17.8%,其中1983到1986年平均每年遞增21.8%。㉘這部分 髙度增長的購買力,很大部分用於購買髙級消費品如小轎車 。

地方政府追求奢華,既違背中央政府政策 <這並不是説中 央政府本身不追求奢華 ),更違背人民意願。但地方政府奢華

之風卻愈颳愈烈。這説明在情況IV下,地方政府現在也有能力 實現自己意志的佐證。

在情況II下,地方政府實現自己意志的能力似乎更強 。改 革前幾十年裏,在所謂「骨頭」(生產)和「肉」(生活,或消 46

第二章建立一個強有力的民主國家

費)的關係上,~般是f骨頭j取向。「一五」到「三五j在

累積基金總額中,非生產性的投資的比重僅為28.9%。這個比

重確實低了一些,致使城市公用事業、商業、文敎衛生和住宅 建設遠遠落後於經濟發展和改善人民生活的要求。「分灶吃飯」

以後,各級地方政府投資轉向城市公用事業和住宅建設 ,特別 是城市間,甚至縣城間,集鎮間在市容上相互攀比,出現突如 其來的非生產投資傾向。非生產建設項目有利於改善當地人民

的生活品質,也可使市容發生很大改觀。當地人民當然歡迎這 些項目。地方政府上這些項目可謂一舉兩得,既方便了自己, 又贏得了民心。無怪乎很多大廈、立交橋等項目被地方首長作

為表現自己的「樹碑工程」。 當然地方政府不會把自d所有財力投向非生產建設。既然

是分灶吃飯,地方政府自然要打自己的算盤。為了增加財政收 入,它們必須進行生產性建設投資,而且投得越多越好。這就

是為甚麼地方除動員湏算內外資金以外,還要壓銀行貸款,強 迫企業和居民集資搞建設的原因。在選擇投資目標上,地方政 府表現的十分「理性」。對於交通、通信、能源、原材料等基

礎設施的建設,地方政府主觀上總希望中央投資,自己受益; 客觀上,由於這些建設項目工期長、投資大,地方自身受益

小,以地方的財力也確實難以負擔 。地方投資的主要出發點是

追求地方近期效益。於是我們看到省地市縣甚至鄉鎮各級政府 爭相興建設資少、見效快的加工工業,資金湧向價髙利大的家 用電器及輕化等.「短平快」項目。1980年「分灶吃飯」的體制

剛見雛形,各地短期內一下子上了許多小煙廠 、小酒廠、小紡 織廠等小型加工工業 。其後隨着地方政府財力逐漸擴大,它們

便相競鋪攤子,項目越上越多,規模越來越大。

地方政府投資的另一出發點是追求區域內生產一體化,或 47

挑戰市場神話

稱「小而全」,「大而全」。由於地方政府投資方向過度集中 於加工工業,尤其是一些熱門行業,造成了各方面供給的緊

張。面對約束着地方經濟發展的短缺,地方政府的反應是盡可 能做到萬事不求人,使本地區工業盡可能「門類齊全」。因此

造成不少工廠因陋就簡、工藝落後、消耗大、成本高、質量 差。在低水準上重複建設 ,造成嚴重的浪費。

地方發展的趨同傾向引起了全方位的利害衝突。資源和市 場的有限性與投資需求的無限旺盛必然引發相鄰地區,交叉行

業,同類企業之間資源和市場的爭奪,其實質是利害的衝突。 過去講「全國一盤棋」,現在是省與省衝突,縣與縣衝突,行

業與行業衝突,企業與企業衝突。地方政府依靠手中的行政權 力,既互相爭奪資源,又互相封鎖貿易。爭奪和封鎖都是為了

保護本地經濟。這種爭奪和封鎖表現為,一方面禁止本地資源

外流,一方面禁止外地商品的侵入。有些地區不許原材料外 流,不計生產規模,不算成本效益,提倡就地建廠加工,有的 更進一步以行政命令要求在道路 、車站、碼頭、省、地、縣邊

界設關卡,阻堵原村料輸往外地,或徵收罰金和「捐款」。

各地政府以行政手段搞經濟割據的結果是所謂「諸侯經濟J

的出現。有經濟學家説,中國現在30個省、市、自治區是30 路大諸侯;300多個地區、市是300多路中諸侯;2000多縣

(市)是2000多路小諸侯。㉔各求發展,各據■-方,各自為政 的諸侯不僅憑藉手中的行政權利互相爭奪 ,還憑藉手中日益增

長的財力與中央政府抗衡。公開的「分庭抗禮」雖然還少見, 但我行我素的離心傾向已十分明白 。據說濬陽規定各單位不許 直接執行中央命令。中央政府下達的指令只有經過瀋陽自己的

體改廳裁減為適合本地利益的政策後才有效。這種「僭越J行

為卻被美其名曰為「根據本地實際情況變通中央指示 」。「靈 48

第二章建立一個強有力的民主國家

活變通中央政策」事實上已成為各地政府的法寶,有些地方甚 至公開提倡「打擦邊球」。於是出現了所謂「三燈」現象:「見 了紅燈繞道走,見了黃燈趕快走,見了綠燈擠着走」。各路

「諸侯」的掣肘使中央政府的權力極度空洞化,它變成了一個泥 足巨人,龐大的架子還在,但內裏卻被逐漸蛀空 。與地方政府

坐大相對的另一極是中央政府宏觀調控無力。

宏觀失控的主要表現是投資、消費雙膨脹。由於企業承包 和財政包乾制,中央收入得不到保證,大量資金分散到千家萬 戸,中央無法控制投資和消費的需求總量。地方政府和企業把 它們掌握的錢投向哪裏 ,投多少,甚麼時候投,都不是中央所

能決定的。前面講到的地方政府在財政包乾之下傾向追求急功 近利。事實上,企業在承包制下也有同樣的傾向 。㉟兩個急功

近利加在一起的結果是投資、消費雙膨脹。 投資膨腊!981年進行國民經濟調整,全民所有制單位的 固定資產投資由1980年的749.5億下降到1981年的677億元,

减少78.4億元,下降10.5%。結果不僅沒有損害經濟發展,反

倒使工農業比例逆象以及積累與消費比例逆象趨於協調。但 是,從1982年開始,出現了新的--輪投資膨脹,全社會固定資 產投資當年增長了28.6%。1982年的膨脹不同於過去歷史的投

資膨脹。過去幾次膨脹的起因是中央追求髙速度 ,這次的起因 卻是來自地方企業。財政界當時就對這個新特點給予了特別的

關注。不料,地方政府和企業推動的投資膨脹由此一發不可收 拾。1983年全社會固定資產投資增長14.5%,1984年增長

33.4%,1985年增長38.7%,都大大高於同期轉民收入的增長 水準。此時投資主體結構已發生了根本變化。1979年國家預算

內投資為75.9%,1985年降至只比三分之一多-點,而由地方 政府和企業用預算外資金安排和集體 、個人進行的投資則佔三 49

挑戰市場神話

分二。1986年投資規模大幅度突破國家計劃,對全面執行「七

五」計劃很不利。中央於1987年一月召開省長會議要求嚴格控

制固定資產投資規模,並規定當年一律不再安排新的項目。但 地方對中央指示置若罔聞,一、二月份新開工的項目就有1105

個,其中地方安排的佔88.8%。很多是「書記訂的項目」或「市 長訂的項目」。因此,三月份,中央又發文要求凡新開的項目

一律停下來。姚依林在七月份還發表了措辭嚴厲的講話 。但截

至年底,自籌基建仍在大上特上。結果1987年比1986年全社

會固定資產投資又增長了 20.7%。這些年的情況表明在分灶吃 飯的格局下,中央只能控制自己的投資規模 ,無法控制總的投

資規模。因為三分之二以上用於投資的財力已不在中央政府的 控制之中了。

消费膨脹在傳統體制下,工資基金由中央計劃規定,會 不會發生消費膨脹的主動權掌握在國家手中。改革後,中央政 府對於工資基金和工資標準仍舊是嚴格控制的。但獎金卻增加

得很猛,使工資總額居髙不下,集團購買力更達到前所未有的 高峰。前面已講到,財政包乾制給了地方政府機動財力,相當

一部分擴大的財力轉化成為地方官僚奢華的消費。同時企業承 包制擴大了企業留利和企業對各項資金的支配權,這就為企業

擴大獎金、津貼、勞保福利、實物的發放開了方便之門。1978 年,全社會職工工資總額為 623.5億元,1986年達到1847.6億 元,八年合計增加1224億元,增長1.96倍,平均每年增加153 億元,年增長率為14.5%。在這八年的後三年平均增長速度是

前五年的兩倍。具體表現在1978至1983年合計增加419億元, 平均每年增加84億元,年增長率為10.% ; 1983年城市改革全

面鋪開,從1984到1986年全社會職工工資總額合計增加 805億 元,平均每年增加268億元,年增長率為21%。在工資總額中 50

第二章建立一個強有力的民主國家

獎金部分增長更快。除工資和獎金等現金支出外,企業還大量 發放實物,社會集團消費支出因此大幅度上升 。與投資膨脹一

樣,消費膨脹之所以得不到有效控制,説到底是因為中央政府 用以作為調控力量的財政資源大大減少了 。真正支配企業行為

的,在很大程度上不再是中央政策,而是日益擴大的地方政府 針對中央政策的對策。

投資膨脹和消費膨脹使需求總量大大超過供給總量。中國

近幾年總需求大於總供給的幅度分別為:1985年11%,1986

年丨3%,1987年13%,】988年和1989年也許更高。這種居 高不下的社會總需求是造成過去幾年嚴重通貨膨脹的主導力

量。㉖談總量不免產生誤導。如我們從投資膨脹是造成通貨膨 脹重要原因這一現象得出結論 ,凡通貨膨脹就要全面壓縮投

資,那就不免失之片面了 。為此,有必要了解總需求和總供給

的主要缺口在甚麼地方。過去幾年的投資不僅總量過大,更嚴

重是它偏於長線部門,使長線更長,短線更短。長線投資廣大 了對短線產品的需求,而短線由於缺乏投資 ,難以形成有效供

給,這樣加大了供求缺口。如果相當數額的投資進入的是短線 部門,投資規模擴大應不至於產生總需求超過總供給從而引發

通貨膨脹。問題是,在放權讓利的體制下,而財力日大的地方 政府和企業無意投資那些短線部門 ,而財力日小的中央無力獨

自負擔起對短線部門的投資。® 前面説到,地方政府和企業瞄準的是單項投資 ,所需資金

少,投資回收期短的加工工業和其他營利行業。佔全社會固定

資產投資80%以上的預算外投資大量湧向這些部門。能源、交 通、原材料工業的資本有機構成高,單項投資所需資金量大,

建設週期長,利潤低。因此,除小煤炭、小電力、水路蓮輸 外,主要倚靠中央政府投資。近年來,基礎產業投資比重持續 51

挑戰市場神話

下降。據計委測算,「一五」到「五五」期間,能源、交通’ 原材料工業的投資約佔全社會固定資產投資的 50%左右,「六

五J期間,這個比例下降為22.7%,1986年下降為21.1%。基 礎工業的幾個方面,除煤炭供應因大上小煤窯暫時有所緩和

外,其他幾個方面供給都很緊張。電力、交通運輸和能源已成 為制約國民經濟發展的三個最細的「瓶頸」。一般工業化國家 的電力與工業的增長速度之比為 1 : 1,而1988年在中國是

0.51:1,華東地區(上海除外)只有0.186:1。由於缺電,全 國至少有四分之~的生產能力閒置 。1986年全國工業總產值已

達11570億元,按閒置25%的生產能力計算,減少工業總產值

3700億元,按13%的產值利税率計算,減少税收總額500億 元。除電力緊張外,交通運輸和原材料供應也非常緊張 。由於

交通運輪能力不足,大量的生產資料和生活資料無法起運 。由

於建設規模超過原材料供給能力,近幾年來,近百種材料中有

95種提價,1985到1987年平均漲價幅度為50%,其中,輕工 業原料1986年漲49.5%,1987年漲55.32%。原材料的短缺還 加劇了對外倚賴程度 ,進口鋼材料佔消費總量的比,已由1980

年的17%上升到近幾年的36%。在人民幣對美元對日元雙重貶 值的情況下,進口的增加也推動國內債格水準上升 。⑱ 面對嚴重的結構失衡,中央政府一直是產業結構調整任務 的主要承擔者,幾乎包攬了所有能源、交通、採礦等基礎產業

的重點建設項目。例如進人八十年代以來,中央政府為能源和

交通郵電部門進行了大量投資,從1982年的135億元增加到

1987年的519億元。但相對地方政府和企業對加丁工業的大量 投資,中央政府對基礎產業的投資似乎只是車薪杯水。中央政 府為消除「瓶頸」不得不以盡可能的「重點建設」.項目追趕控

制不住,遍地開花的一般項目對原材料、能源、交通等不斷增 52

第二章建立一個強有力的民主阈家

長的需求。這又使已很緊張的中央財力顯得捉襟見肘 。年年財 政赤字就是在這種情況下出現的。為了應付入不敷出的局面, 中央政府不得已採取了種種辦法:(1)向地方財政借款,借後不 還;(2)發行國庫券(在國家信用非市場化的情況,實際是搞行 政攤派);(3)向銀行透支。這些辦法等於飲鴆止渴,其結果是

逼銀行搞超經濟發行,最終導致通貨膨脹。

世界銀行的一份研究報吿發現兩個有趣的現象;(1)就中國 各省徵税的努力程度而言,窮省一般比富省更賣勁。富庶的江

蘇、浙江、山東、遼寧的努力程度都低於平均水準。而徵税最

努力的冈個密是雲南、甘肅、貴州和江西。(2)就各省預算內財 政支出量而言,富省增長幅度一般快於窮省。如1983到1986

年間上海預算內支出增加了兩倍,廣東增加了 128%,浙江增加 了

132%,而青海只增加了65%,山西只增加了71%,寧夏只

增加了 73%。窮省徵税之所以賣勁是因為在「分灶吃飯」的體

制下,它們徵得的所有税收留歸 自己,並從中央接受定額補 助;富省之所以不賣勁是因為税收要與中央分成 ,它們情願先

「藏富於本地」,然後再以別的方法設法支配留在當地的資金。

但是儘管窮省徵税比富省賣勁,「分灶吃飯」的體制還是不能 保證它們的財政收支水準快於那些不賣勁的富省。㉘窮省的財 政收支增長速度不如富省快,中央對窮省的補助如何呢?以最 窮的省份之一寧夏為例,f二五」時期中央補助收入年平均增 長率為71%,「四五」期間年平均增長率還有20%以上,「六 五J時期降至14.29%,1986年和1987年分別降至11.8%和

8.4%。換句話説,中央對窮省的補助能力越來越弱了。® 預算內收入只是各省自己能支配財力的一部分。現在已有 省份的預算外收入已超過了其預算內收入。比較各省預算外收 入的增長速度,我們發現1982到1985年間,遼寧的預算外收 53

挑戰市場神話

入增加了 86.5%,江蘇增加了 57%,浙江增加了 68.1% ;而寧 夏只增加33.9%,甘肅只增加41.3%。®看來,富省預算外收

入增長速度一般也快於窮省。 就銀行貸款而言,「多存多貸」的指導方針造成了信貸地 區化。在這種情況下,能供窮省使用的貸款也一定大大小於富

省能得到的貸款。

總而言之,在中國這樣一個國民經濟發展極不平衡的國度

裏>

「分灶吃飯」不僅不能緩解地區之間的差異和矛盾,而且

可能激化這一矛盾。沒有一個強有力的中央財政居中平衡,窮

富地區之間的差距會逐步擴大幾乎是必然的。

中央政府要對經濟進行宏觀調控必須要有一定的資金後備 為基礎。沒有財力作基礎,投資、補貼、税率、貼息等經濟手 段的作用就會受到限制。在中央財力過少的情況下 ,即使國家 想控制需求也控制不住,想調整經濟結構也調整不了,想縮小

地區差距也縮小不下去。經濟手段無效,則中央只得訴諸於行 政干預來解決矛盾,而行政干預給經濟運行過程中添加了不確

定因素。 綜上所述,鄧小平的「放權讓利」造成了一個「弱中央強 地方」的局面。過去很長時期裏,中國政治存在一個惡性循

環,叫做「一管就死,一死就放,一放就亂,一亂就管」。® 現在,這個循環恐怕已快成歷史了,因為作為這個循環存在前 提條件之一的強中央已在成為過去 。「放」固然仍是「亂J



想「管」卻沒有以前那麼容易了。這個循環很有可能以「亂」局 結尾。最近關於中央與地方圍繞制定 「八五」計劃產生爭執的

報導,絕不是空穴來風。地方政府這次敢於並且能夠成功抵制

中央的收權計劃正是「弱中央,強地方」的真實寫照。表面 上,中央政府還維持「一個黨,一個軍隊,一個主義」的大一 54

第二章建立一個強有力的民主國家

統局面,但人們有理由懷疑這個大一統的局面還能維持多久 ° 前不久,中央政府開始自1973年以來的第二次大規模調換各軍

區司令員,並着手輪調省委,省政府領導人,其目的顯然是為 了「削蕃」。據Migdal説,大換班是第三世界弱國中央政府為

求生存而常用的手段之一 ,由此看來稱中國中央政府為 「弱中

央」並不為過。這個弱中央只是由於仍有一批「第一代革命家」

支撐才能夠維持大一統的局面。一旦這些「第一代革命家」過 世,中央權威會不會崩潰?一旦中央喪失權威,中國將會是一 種甚麼局面?這是每個關心中國前途的人所不能不思考的。

H^一中國的未來:四種可能性 中國政府已變成了一個權威主義的弱政權,上面分析了這個 局面是如何形成的,現在的問題是從這裏中國將向何處去 ?理 論上,依政權形式和國家能力兩個角度,可以劃出四種體制: 政權形式 權威主義 民主主義

國家財政(集中財力)強 能力

I

II

III

IV

(分散財力)弱

I為權威主義的強政植。1950到1957年的中國就是這種 情形的典型。1958到1961年間以及1966年以後,毛澤東下放 權力,弱化了中央政府的能力,但程度還不嚴重。財力還大量 集中在中央,因此整個毛澤東時代的中國可以看作一個權威主

義的強政權,1967、1968年的無政府狀態除外。

III為權威主義的弱政植。新權威主義倡導者們心目中的理 想大概就是這樣一種政權。他們認為只有全面私有化市場,中 55

挑戰市場神話

阈經濟才有救。對於放權讓利,他們原則上並不反對,還覺得 財權放得讓得還不夠。放夠讓夠的標準是出現徹底的私有化企

業,出現不許政府染指的市場機制 。但他們認識到,私有化市

場化是一劑猛藥,很多社會階層會有強烈反應。但這劑藥非服 不可,不然不能救中國。於是他們得出結論,只有一個權威主 義的政權才能保證徹底的市場化和私有化 ,使社會變革引起的

震盪不致中斷變革過程。

IV是弱民主主義政權。印度大概可以歸入這一類。@政 權形式雖然是民主的 ,但國家無力有效地實施自己的社會經濟

發展綱領。張欣、楊小凱宣稱的「分省自治」其實質是經濟自 由化和政治民主化,國家在他們的理想中沒甚麼地位,最多只

扮演一個守夜人的角色。而且這個守夜人對各省的事最好不要 管。各省想採取甚麼樣的經濟制度就採取甚麼樣的制度 ,想選

擇甚麼樣的政治和社會制度就選擇甚麼樣的社會政治制度(張 欣、楊小凱當然希望它們原則上都是民主的 )。微觀的問題有

了私有制就會迎刃而解,宏觀的問題自有市場這只「看不見的 手J來調節。如果在這種模式裏,國家能力會很弱的話 ,張欣 和楊小凱認為這正是該模式的強點。

II是一穂強民主政権。政權形式是民主的,同時國家能力 很強。經過民主程序決定的事情,國家有能力實施。這是我所 贊成的模式。

由於篇幅限制,我只能對I、in、iv做簡短的評論,最後

我將説明為甚麼我贊成模式n。像前面一钹,我將只討論國家

能力的一個方面:財力。 模式I的弊端已為人們所熟知,即使這種模式的長處 (如

能集中財力優先發展某些基礎工業)也是以很重的代價取得 的,斯大林三十年代的工業化就是一個典型的例子 。由於沒有 56

第二章建立一個強有力的民主國家

民主機制,花很大代價集中起來的財力很可能因為領導人錯誤 的決定而被白白浪費掉,中國在這方面的例子擧不勝擧 。李鵬

政府目前正試圖集中財力。江澤民在1989年建國四十週年大會

上的講話中就強調要「逐步提高國家財政收入在國民收入中的 比重,提髙中央財政收入在國家財政收入中的比重」。最近的 「八五計劃」和「十年規劃」也透鏤中央希望收回下放給地方的 權利。且不説不改變政權權威主義性質的情況下集中財力會產

生多少負作用,但就現政權重新集中財力的可行性而言,疑問 就很大。中央如只想收回財政,羽毛已豐的地方政府大概不會

答應。中央如想硬性收回的話,經濟矛盾有可能演化為政治矛 盾。除直接收固地方財政權外,中央至少還有兩種間接方式可 提高中央收入:一是不提高中央財政收入在國家財政中的比

重,只是提高國家財政收入在阈民收入中的比重。這樣做的後

果是可能造成社會普遍不滿。二是設法以其他方式削弱地方政 府,以期有朝一日能收回地方政府不願放棄的財權。這樣做的 危險是整個政治制度的社會控制力可能隨之減弱 ,引起整個制

度的崩潰。在中國歷史上,在第三世界地區,這兩種方法經常

被弱中央採用,很少有好結果。 倡導模式III的新權威主義者們在總結歷史經驗時犯了兩

個錯誤:(1)他們在讀日本、南朝鮮、台胬發展經驗時,把注意 力集中在權威主義因素上,由此得出結論:權威主義政治能保

證工業化的起飛。被忽略的是國家能力問題。就財力而言,南 朝鮮政府財政收入佔GNP的比重在1950到1975年間增加了三 倍。台薄在1961到1981年間支出佔GNP比重從21.4%提高到

27.5%,税收加國家嗜斷收入佔GNP比重從14.5%增加到 20%。在1965到1981年間財政一直有剩餘。即使政府支出高 於税收時(如1981年),國家壟斷行業收入,公營企業收入和 57

挑戰市場神話

建設貸款也足以防止出現赤字。同是權威主義的其他許多第三 世界國家並沒能出現工業起飛 ,恐怕與國家能力太弱有關。(2) 他們忘記了中國仍是一個非常權威主義的政權且國家能力正日

益弱化。如果中國目前的權威主義加弱國家能力沒產生甚麼好 東西,何以見得I•新」權威主義加更弱化的國家能力會產生更

好的結果呢? 模式IV是否可以從蘇聯經濟學家們的一種擔憂中看出。這 些經濟學家們説:「我們希望民主,但如民主的結果是使蘇聯 印度化,把蘇聯變成三流國家,這種民主值得嗎?」的確,一 個民主體制如果弱的連地方政府都支配不了 ,或弱的統一都維

持不住,它自身能存在下去嗎?即使存在,其積極意義大嗎? 倡導模式IV的張欣、楊小凱大概希望中國能美國化,而不希望 她印度化。但他們的「分省自治」計劃也許會把中國引向政治 上黎巴嫩化,經濟上拉丁美洲化。他們提出的這種主張犯了兩

個錯誤:(1)他們手中只有一把尺子— —經濟理性。凡是符合經

濟理性的就是好的,凡是不符合經濟理性的就是壞的 。依照他 們的判斷,中國的統一格局不適合經濟理性 ,所以是壞的,因

此應改變。文化、民族等歷史因素,以及社會公正等價值因素 都不在考慮之列。(2)張欣説:「假如説是諸侯多國林立的歐洲

造就了現代文明的發源環境而最後使先進制度推向整個歐洲、 世界,那麽中國現在的改革首先需要的是創造這麼一個『多國

林立』的環境,讓一個先進制度經濟在一省或數省先產生壯大 起來。」這是錯讀了歷史。資本主義的出現恰恰是以消滅諸侯

割據為前提條件。熟悉西歐史的人都知道西歐資本主義不是在 諸侯林立的時代出現的,而是經歷了中央集權制(absolute state)

後與民族國家(nation state)—起到來的。讀讀《聯邦黨人文集》 應能認識到美國由邦聯制到聯邦制的過度是資本主義發展的必 58

第二章建立一個強有力的民主阈家

然要求。日本史也明明寫着:日本資本主義的發展是在明治克

服了諸侯割據,實現了政治統一以後。中國本國歷史也有現成 的敎訓擺在那裏:本世紀前半葉的民族分裂 ,以及由此引起的

內戰到底帶來了甚麼?即使忘了歷史,現實中也有許多啟示。 在原社會主義國家搞民主改革的人如戈爾巴契夫、哈維爾、瓦

文薩都在碰了釘子之後要求給中央政府較大權力,我們有甚麼理 由要以削弱國家能力做為實現民主的手段甚至做為目的本身呢?

十二建立一個強有力的民主國家 我贊成模式U,是因為我相信民主是「民治」(rule by

people)。一方面我們不能忘記權力的根源來自人民,另一方面 我們不能忘記它的權威性。換句話説,我們要的是民主的權

威。不是要民主的混亂,民主的無政府狀態。®好的民主制度

必須是強的民主制度。經由民主程序制定的政策應能在整個領

土範圍得到有效的貫徹。民主的必要性大家已耳熟能詳,我不 再重複。下面單就增加國家能力的必要性談談看法 。為甚麼中

國未來的民主制度應伴之以一個強政府呢?首先我假設未來的

經濟制度必然是一種混合經濟,因為像世界上所有國家一樣,

中國應追求三個基本目標:經濟增艮,社會公正和生態平衡。

要實現這三個目標,純粹靠生產資料私有制和市場機制是不夠 的。同時國有制加中央計劃經濟顯然也不能帶來這三個目標的 實現。因此經濟制度必須是一種混合經濟制度。在這種經濟制

度中,國家要實現三個基本目標,必須有較強的動員,分配和 運用各種資源的能力,其首要條件是集中財力。

一、現代資本主義國家的財政有三個基本功能:(1)資源配

置功能(the allocation function) >也就是對社會成員提供所謂共 享物品(public goods) >如國防、環保、公路、公園等。市場機 59

挑戰市場神話

制可在資源配置方面起很大作用,但在共享物品方面,卻無能 為力。因為共享物品的享用不具有排他性。故為避免人人都

「搭便車」(free riders) >必須由政府來提供共享物品。(2)調節

分配功能(the distribution function) °如果沒有外力干涉,收入 和財富的分配在市場機制中首先是由能力 、財力或其他資源的

分佈決定的=這種分配的結果往往是不同社會集團和不同地區

之間的嚴重不平等。雖然各個社會對公正這個觀念有不同理 解,但一般都會覺得財富和收入的過度不平等需要市場以外的 機制來調節。十九世紀以後,綢節分配變成了財政的第二種主

要功能。(3)宏觀調節功能(the stablization function),也就是 要盡量減少失業,盡量防止通貨膨脹,盡可能不出現國際收支 不平衡,盡可能使國民經濟平衡平穩地發展 。如果只有市場機 制這隻看不見的手起作用 ,充分就業和物價穩定是很難保證

的。因此需要公共政策對市場加以引導。沒有公共政策的引 導,市場會經常出現大幅度的波動,導致大規模失業和嚴重通

貨膨脹。凱恩斯革命使公共政策變成了一種重要的宏觀調控工 具。®市場機制本身不可能替代這三種功能;沒有實現這三種 功能的機制市場經濟難以正常運行 。如果現代資本主義阈家的

公共財政都具備這三種功能,中國的財政至少也要具備這三棟

功能。而要使中國財政發揮這三種功能,適當集中財力於中央

政府幾乎是必不可少的。 二、如果我們希望未來的中國社會有較大的社會公正,或 者説,希望她多一些民主社會主義的成分(北歐模式) ,中央 政府需要集中比一般資本主義社會更多的財力到中央政府手

中。國家社會主義聲稱要取得較大社會公正 ,它的方式是盡量 將生產資料和決策權集中在中央政府手中 。但由於沒有民主,

中央官僚機制發展成為一個特權階層,憑藉手中的政治特權追 60

第二章建立一個強有力的民主阈家

求其他特權,結果達不到平等。另一方面,政府事無巨細地規

範個人和企業的行為,使這些經濟機體失去活力。民主社會主 義的目標也是較大的社會公正,但它以政治民主作為基礎,實 行混合經濟,它的要訣不是規範行為而是規範結果 。私有制'

市場都可存在,個人可以在其中盡量發揮作用,但國家要規範

結果,以財政税收手段盡可能消除社會不公正。這樣的體制要

求中央政府比一般資本主義體制中的政府集中更多的財力 三、 作為發展中國家的中國 ,由於基礎設施軟硬件都很薄 弱,中央政府應集中相對比例更大的財力來發展與國計民生緊 密相關的能源、交通、原材料、通訊、敎育、科研以及其他投

資大、風險髙、收效慢,或收效不太顯著的重大經濟社會工

程。因為地方政府、集體和私人企業不願也不大可能擔負起這

些項目。格謝生倫在《從歷史角度看經濟落後》一書中指出: 在世界經濟發展過程中 ,一國經濟越落後,工業化起步越晚,

國家(即中央政府)在其工業化進程中應發揮的作用越大 。只

有依靠國家的力量才能在短期內集中巨額基金為工業化起飛奠

定基礎。十九世紀作為落後國家的日本之所以能在短期內一躍 成為世界強國,就是由於它為盡快擺脱落後狀態,由國家掌握 了大量財力,以配合其實現國家目標。南朝鮮、台灣的例子也 與日本經驗有異曲同工之妙 。而大多數第三世界國家之所以仍

遠遠被拋在後面,一個重要原因是那裏的國家能力太弱。® 四、 改革(包括經濟改革和政治改革 )説到底是一次利益

重新組合。打破原有的利益分配格局,造就新的利益分配格 局,會使社會各階層的地位發生變化。社會位遷(dislocation)

可能造成某些社會集團的不滿和憤怒,甚至引起社會騷動。中 國1989年的所謂民運,實際上是場廣泛的抗議運動。相當多

的參與者攻撃的目標正是知識精英擁戴的改革者。東歐一些國 61

挑戰市場神話

家採取「震盪療法」後爆發的罷工浪潮是最近的例子。為了使 改革能盡量平和的進行,中央政府應掌握相當大的財力調節利

益再分配過程,如為失業工人建立失業救濟金,規定最低工資

水準等。如果中央政府缺少必要的財力,改革過程將十分可能 被社會矛盾引發的衝突打斷。這是人們所不願看到的。 需要澄清的是,我所説的是集中財力 ,而不是集中財權。 集中財力是説國家財政收入佔GNP的比例不能太低,中央財政

收入應佔整個財政收入的大頭。預算外收支這個怪胎要徹底打 掉,部分併入國家財政收支,部分併入企業財務收支。攤派要

完全禁止。銀行貸款絕不受地方政府干擾。集中財力不是要集 中財權。如留給地方政府支配的財力,地方政府應有充分的自

主權。就政府與企業關係講,企業在原則上不僅應脱離中央行 政控制,而且尤其應脱離地方政府的行政控制 。企業獨立於地 方政府有助於消除國家經濟主權的分裂 ,提高中央政府動用資

源的能力。企業對於自己資金的使用,只要符合國家政策、應

有完全的自主權。

十三和平過渡到強有力的民主政體的可能性 過去幾年中形成的地方勢力如不加遏制可能導致市場分

割、社會不穩,甚至內戰。但與中央政府在財力上分庭抗體的 地方實力也為中央政府走向民主化創造了有利條件。正是由於 中央現在已無力随心所欲地收回地方權力,才為中央與地方之

間建立談判關係奠定了基礎。現在的談判往往是一對一的談 判,且沒有制度化。如果談判的必要性最後導致出現代表地方 利益的制度,則最理想不過。中央收回部分財權,但同時允許 地方利益在中央決策過程中得以表達 ,制衡關係就可顯出雛形

了。歷史上不乏中央政府以政治參與權換取財力的先例。代議 62

第二章建立一個強有力的民主國家

制實際上就是封建君主為從諸侯徵税而不得不做出讓步的產

物。如果中國各省政府向當年諸侯一樣提出「不給代表權就不

交回財力」,中央政府也向當年君主一樣為集中財力讓地方利 益在中央決策過程中得到反映,真正的代議制就可能出現了。

O'Donnell和Schmittee説:「政治民主是僵局和歧見的產物, 而不是和諧和共識的產物」,可謂一針見血。®Przeworski也 説民主是一種「制度性妥協」。如果鄧小平政權聰明一點,識

時務地做出妥協,也許中國就會出現一個強國家能力的民主政 府了。

民主政體僅有中央決策層的制衡還是不完善的。真正的民 主政體還應包括使人民大眾參與和影響決策過程和政策執行過

程的制度。鄧小平政權如果再聰明一點,應該建立讓人民大眾 通過其代表在中央決策過程中表達自己利益的機制 。這就要求

實行真正的普選制,讓中央民意代表的產生脱離地方政府的控 制。中央政府直接由全國普選產生 ,各地民意代表直接參加中

央決策,有利於打破地方政府建立「獨立王國」的企圖,加強 中央政府的權威。

概括地説,我對現政權的忠吿是十字訣「財力要集中,權 力要民主」。在目前中國情況下,政權雙向民主化(建立機制

使地方利益和各社會集團利益在中央決策過程中得到充分的表 達)是中央政府集中財力的條件;而中央集中財力才能建立一

個強有力的民主政體。 當然,我們不能把實現中國民主化的希望寄託在個别人的 良心發現上。關心中國未來走向的人,對此應有清醒的認識。

我們的目標實是政體民主化,而不是弱化國家能力。如果認為 弱化國家能力(尤其是指導經濟的能力)是實現民主的途徑,

恐怕是個大錯誤。把實現民主等同於推翻現政權,且為了推翻 63

挑戰市場神話

政權而準備不擇手段,包括鼓勵「諸侯經濟」、「諸侯政治」, 甚至民族分裂,甚後果可能是不但實現不了民主,反而把整個 國家推向毁滅。歷史經驗表明在向民主政治轉型過程中,如國

家能力沒被嚴重削弱(前提是現政權在種種壓力下做出妥 協),則政權形式的更替一般會比較和平,比較順利;如果國

家能力被嚴重削弱,致使公共權威不復存在 ,則可能爆發內戰 或革命。革命也許造就民主制度,但更可能帶來混亂。當老百

姓經歷了一段混亂,從而相信壞秩序總比無秩序好時,權威主 義就會以新的形式出現了。 我們的目標是一個強有力的民主政權。我們實現這個目標的

途徑不是弱化國家能力,而是使權威主義政權向民主政權轉化。

1990年12月

注釋 © © ③ ④ ⑤ ®

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67

第三章

家在市場轉型中的作用

國家與市場的關係在經濟研究中並不是一個新問題,但在 中國,有相當長一段時間,這個問題很少被人討論 ,因為在計

劃經濟體制中,國家起着主宰一切的作用,市場即使被允許存 在,也只不過是起點「輔助」作用。既然國家與市場的主從關

係被認為是天經地義,當然也就無須討論了。如今,中國已宣 佈實行「社會主義市場經濟」。市場因而也被承認為社會資源

的基本配置機制,現在的問題是,國家在社會主義市場經濟中 應該起其麼樣的作用?

中國學術界在這個問題上大致有三派觀點。第-是傳統計 剷經濟派。這些人現在已不再堅持讓國家計劃規範經濟的所有 方面。他們也承認市場機制應在資源配置上起相當大的作用。

但在他們看來,國家仍是經濟的主導力量,市場只不過是國家 實現自己意志的工具。這個工具的應用範圍可寬可窄,完全由 國家掌握。這一•派的觀點在1992年上半年以前小有影響,但鄧

小平南巡談話公佈後便從媒介中銷聲匿跡了。

第二派可以稱之為「市場失靈」派。這旅學者注意到福利

經濟學中關於市場失靈的論述。並據此得出了福利經濟學早已 得出的結論:國家只應在市場失靈的領域進行干預。在市場有

效運轉的領域,國家則應靠邊站。 第三派學者承認市場會失靈 > 假他們認為政府也會失靈,而 且政府失靈的危害比市場失靈的危害要大得多。因此在他們看 69

桃戰市場神話

來,市場失靈並不是國家干預經濟的充足理由 ;相反,國家干 預的範圍應盡量縮小 ,小到只起「守夜人」的作用。由於這派

學者的觀點是從西方新古典經濟學中借來的 ,他們可以稱作中

國的新古典經濟學派。 本文的目的不是全面評述以上三派的觀點 ,而是針對中國

目前所處的實際情況,就國家在經濟中的作用提出一種結構主 義的看法。本文的第一部分將討論國家應起哪些作用 ,第二部

分討論中央政府與地方政府的分工,最後一部分將簡要地討論

~下政府失靈問題。

國家應起的作用 圃家在經濟中應起哪些作用呢? 第一,國家要發揮新古典經濟學派強調的作用。、

新古典派經濟學家視國家為f利維坦」,希望最大限度地 制約它的作用範圍。因此,凡是新古典派經濟學家認為國家應 起作用的領域,必是國家非起作用不可的領域。國家若不在這

些領域發揮作用,整個市場經濟就無法運轉,更談不上甚麽效 率之類的髙標準。這些領域包括:(1)維護主權和領土完整;(2)

制定和實施法律,維持社會基本秩序;(3)界定產權,保護產 權;(4)監督合同的執行;(5)維繁本國貨幣的價值。 新古典派經濟學家認為,這五種功能之外的事應交由市場 自行調節,用不着政府來瞎操心。但這個理論有三大缺陷。

―、它只強調了「效率」,忽略TF公平」。效率在這裏被定 義為這樣一種狀況:除非損及他人,任何人的地位都不能得到

進一步改善(經濟學中稱之為「帕累托佳點」)。如果我們把帕

累托原則稍微向前推進一步,可以設想這麼-種情況:某些變 化使有人得有人失,但所有的「得」加起來大於「失」的總和。 70

第三章國家在市場轉型中的作用

理論上,得者拿出一部分他們之所得補償失者之所失後仍能有所 得。在這個意義上,就全體而言,「得」並沒有造成「失」,應

算作一種帕累托改善,或效率提髙。問題是,在新古典派經濟學 家所景仰的「自發秩序」中,沒有辦法保證得者一定會補償失 者。這樣,效率提髙的代債便可能是不公平 。二、帕累托效率是

一個靜態的概念,只涉及給定資源的配置效率。赫施門

(Hirschman)及其他一些經濟學家早已指出,經濟發展實際上是 個不斷打破均衡、跳躍前進的過程。①新古典經濟學理論無法 解釋均衡一旦被擾動如何能恢復並得以保持。在靜態模式中,市 場價格可以起資源配置的協調作用;但現實世界是動態的,未來

市場(the future marker)—般又不存在,價格如何能指導動態世

界屮資源配置呢?新古典理論沒有提出有説服力的證據讓我們

相信,分散的、短期的對市場信號的反應~定有利於長期的發 展。三'所謂「看不見的手」只有在一些很嚴格的條件下才能

起新古典理論假設它能起的作用,而這些條件在現實中很少,

或者説幾乎從來不存在。格林瓦得(Greenwald)和斯迪格利茲

(Stiglitz)的研究表明,在市場不完全、信息有缺陷的情況下,市 場競爭形成的資源配置不一定是有效率的。這就是説,即使在靜

態中,市場競爭形成的均衡也不一定是有效率的。②如果沒有 政府干頂的市場經濟秩序並不如新古典派形容的那麼美好,國

家的作用範圍就應比他們剌定的範圍要大一些。

第二,國家應在「市場失靈」的領域進行干預。像新古典

派一樣,「市場失靈」派也相信市場是比其他任何機制都更有

效的資源配置機制。任何現代經濟都應建立在市場的基礎上 。 在這一問題上,兩派並沒有甚麼衝突。兩派矛盾的焦點是國家

作用的範圍。「市場失遊」派認為,除了建立和維護市場「遊

戲規則」外,政府還應修正市場失靈。在市場失靈的領域,光 71

挑戰市場神話

靠自覺自願的行為是無法解決問題的 。

政府應在下面一些市場失靈的領域進行干預(為了方便記

述,編碼由(6)往下數)。

(6) 提供共享物品。共享物品的特點是,花錢的人與不花錢 的人同樣可以享受其好處。如國防、道路、橋樑、污染控制

等。這些共享物品,一經提供花錢投資的人沒法阻止未拔一毛

的人也沾光。既然如此,願意做「冤大頭j的人也不會多。可 見,如僅僅依靠老百姓之間的私下交易,到頭來,共享物品便 沒人提供。所以,只有靠政府出面以税收和公共支出的方式來

解決。

(7) 保持宏觀經濟穩定。宏觀經濟穩定也可看作是一種共享 物品。市場經濟的一個重要特點是經濟周期性的波動 ,時而一 片繁榮,時而百業蕭條,嚴重時還會產生二十年代末三十年代

初的那種大危機。在市場經濟中,物價和就業水平波動的根本 原因在於,總需求和總供給很難維持一個穩定的關係 ,因為有

關生產和支出的決策是由千千萬萬分散的廠商獨立作出的,而

追逐最大利潤的廠商們作決策的依據是他們各自對經濟前景的 估量。雖然所有的廠商都希望宏觀經濟能相對穩定,但沒有人

願意為實現觀宏穩定作出犧牲。這就需要國家用財政和金融政

策來調節總需求水平,以實現充分就業,相對穩定的物價水

平,健康的對外貿易和適當的經濟增長速度等目標。

(8) 使經濟的外部性內在化。經濟外部性是指某個經濟實體 的行為使他人受益(正外部效應> 或受損(負外部效應),卻

不會因之得到補償或付出代價。例如,新產品的研製與開發就 具有很強的正外部效應,而污染具有很強的負外部效應。正外 部效應的極端便是共享物品或公利 。反之,負外部效應的極端

便是公害。由於外部效應的存在,社會收益或成本大大高於行 72

第三章國家在市場轉型中的作用

為者的個體收益或成本。因此,在外部效應很強的領域 ,市場

機制(價格信號)就不可能有效率地進行社會資源的配置。具 體説,在正外部效應很強的領域,市場經濟活動會顯得不足; 而在負外部效應很強的領域 ,市場經濟活動卻來得太多 。總

之,單靠市場中的自願交易,經濟的外部性無法被內在化。只 有站在單個人之上的國家出面干預時 ,經濟的外部性才可能被

內在化。

(9) 限制壟斷。市場的真締在於競爭,但不受政府干預的市 場又可能產生壟斷。這是因為,現代經濟的一個特性是收益隨 規模擴大而遞增,或邊際成本隨規模擴大而遞減。大企業因此

在競爭中佔據自然優勢。久而久之,一些行業便會由幾家寡頭

所壟斷。壟斷一旦形成,便會用降低產量或提髙價格的方式謀 取最大收益。這就阻礙了市場機制的有效蓮作。既然市場本身 不可能防止壟斷的出現,反壟斷的職責只能由政府來承擔。

(10) 詷節收入和財寓的分配。即使市場競爭能相對有效地 解決資源配置問題,随之而來的分配格局卻不一定是公平的 。

根據福利經濟學第二定理的説法,任何帕累托有效配置都可能 在不同債格水平上實現。每種價格水平雖然都可使配置達到市 場均衡狀態,但其產生的福利分配後果卻各各不同。問題是如

何確定哪一種配置方式最符合社會認可的公平分配原則。很明 顯,市場作不了這個選擇 ,因為它根本沒有作這種倫理價值判

斷的功能。只有政治解決是唯一出路。

(11) 罾補市場的不完全性和信息的不對稱性。「市場的不 完全性」不是指有些市場可以建立但由於歷史的原因還沒有建 立那種情況,而是指有些市場在本質上就根本不可能完全 ,如

未來市場和風險市場。未來市場和風險市場對長期投資關係重 大,但這兩種市場卻嚴重缺失。因此,指望靠市場來指導長期 73

挑戰市場神話

投資是靠不住的。「信息的不對稱性」是指交易雙方與交易有

關的信息的佔有量嚴重失衡,如醫生與病人的關係便是如此。 更-般地講 > 在產品與服務提供者與消費者的關係中,信息分 布往往十分不均匀 。假藥、假酒、假煙便是明顯的例子。指望

市場競爭就能保護消費者的利益,恐怕常常會落空。 「市場失靈」派的理論有兩個缺陷。一、他們依據的福利經 濟學認為市場失靈只是例外,在一般情況下市場對資源的配置

是有效率的。而最近一些研究把這個假設倒了個 :市場只是在

例外情況下才是有效率的。③如果市場在多數情況下都會出現 不同程度的失靈,討論市場失靈恐怕不如討論市場在甚麼情況

下才顯靈更有意義。換句話説,國家可以干預的領域大概比 「市場失靈j派承認的要大得多。二、「市場失靈」説背後有一 個未加言明的假設:天下的市場經濟都一樣,不管何時何地,

市場只會在那些特定的領域裏失靈 。事實上,市場經濟趸一個

包容性很大的概念。世界上有各種各樣的市場經濟。美、英、

德、日、法'加、北歐、拉美、非洲、東亞、東南亞的市場經 濟都不一樣,市場失靈的頻率,嚴重程度因而也各不相同。此

外,對市場失靈的態度以及為校正市場失靈而採用的方法更是

各有千秋。例如,日本和美國實行的都是市場經濟,但兩國對

甚麼是「市場失蔌」和如何糾正「市場失靈」的看法大相徑庭。 美國的態度是,只要市場運作沒帶來明顯的惡果 ,政府就不應

插手。日本則對袖手旁觀的政府是否有利於優先產業的發展, 公眾利益的實現和民族目標的達成執懷疑立場 。結果,在日本

政府的「有形之手」與市場這只「無形■之手」往往同時起作用, 與美國形成鮮明對比 。另外,在日本政府干預的範圍時寬時

窄,總的趨勢是越來越窄。©這似乎説明,市場失靈的情況會 因各國當時追求的目標 、經濟發展水平、地理位置、大小、文 74

第三章國家在市場轉型中的作用

化、闕際環境等因素的不间而各異。如果這個推測是對的話 ,

希望在理論上一永水逸地解決國家與市場的關係便無異於癡人 説夢。

第三,各國政府要因其經濟的結構需要發揮特殊功能。 結構主義者不相信有一種放之四海而皆準的市場機制,也

不相信政府的功能應一成不變。根據中國的實際情況,結構主 義者認為,除發揮上面提到的各項功能外,中國政府還應承擔 下列功能。⑤

(12)中國正處於向市場經濟轉型的過程中,政府應加強對 市場轉型的主導作用。這裏有必要破除三種對市場轉型的迷 思,一是市場經濟的自然性,二是向市場轉型的自發性,三是 向市場轉型只有收益沒有成本 。一、市場經濟也是一種「共享

物品」。作為一種制度安排,它的運行規則不會在自發交易中 形成;即使形成之後,也無法保證人們在交易中會遵循市場的 蓮行規則。只有作為公共權威機構的政府才有能力將市場經濟

的運行規則強加給社會。由此可見,市場與國家的關係並不是 一種「零和」關係。如果政府全面退出經濟,市場機制也不可

能存在了。二、從歷史上看,市場制度的形成從來都不是一個 自發的過程,波蘭尼(Polanyi)從其對英國市場制度形成過程

的研究中得出這麼--個結論:「正是在中央集權式的干涉主義 不斷膨脹的前提下,通向自由市場的道路才得以開拓並未曾再 關閉。」④國家強制力之所以必要,是因為在市場經濟形成以

前往往存在着某種「倫理經濟」。市場經濟的原則與倫理經濟

的原則相互抵觸,因此引入市場機制便會造成社會騷動不安 , 並可能造成大規模的政治衝突。在一定意義上,傳統計剌經濟

也是一種「倫理經濟」,其特徵便是「鐵飯碗」和「大鍋飯」。

確立市場經濟就會危及這種倫理經濟,並造成普遍的恐慌。歷 75

挑戰巿場神話

史上市場經濟的形成都是以國家強制力為後盾才得以完成的。

否則就無法將市場的邏輯強行灌入千萬個仍被非市場倫理觀念 主導的大腦中去。三、市場轉型不僅涉及觀念的轉變,也涉及 資源和權力的重新分配,在這個過程中必然有人得,有人失=

國家當然可以用暴力強制人們接收市場改革為他們確定的新角 色。但這樣做既不符合正義原則,也會為改革增加許多不穩定

的變數。為了實現較為人道的市場機制,也為了使轉型過程相 對平緩,政府應採取種種措施來緩解必然出現的緊張狀態 ,包

括建立新的社會保障系統、補償那些利益受到市場改革損害的

社會集阐等等,這些措施的特點可以用兩個字概括:「昂貴」。 但這是必須付出的成本。

(13) 在市場發育不全的情況下,政府要幫助克服「市場缺 失」帶來的問题。「市場缺失」是理論上和實踐上都可能出現

的市場卻因為歷史的原因仍未出現或殘缺不全。雷本斯堅

(Leibenskin)曾將經濟比作布滿點與線的網絡。個人(或企業} 就是網絡上的點,無數條市場之線把他們聯結在一起。理想的 市場經濟中,每條線都是暢通的 。⑦在中國經濟這張網絡上, 現在卻還有許多 「裂痕」、「漏洞」和「斷線」。政府可以在

填裂痕、補漏洞、接斷線方面發揮作用。例如,由於信息不充 分或不準確,廠商往往抓不住市場信號,或抓住了卻作不出正

確的解釋,如政府能提供信息服務,便是一項功德無量的事。

又如,由於種種原因,中國的一些市場往往是被分割的 ,如果 中央政府出面打破這種局面 ,也會改善市場運作的功效。

(14) 作為一個發展中國家,中國政府要注重公共投資和利 用産業政策。即使在發達國家,長期、大規模投資也不能完全

霏市場導向。理由有二:一、不存在能為這種投資導向的未來 市場。二、這類投資往往有很強的外部效應,因此即使未來市 76

第三章國家在市場轉型中的作用

場存在的話,市場決定的投資量也會遠遠低於最佳點 。在發展 中國家,資本短缺和資本分散往往是經濟發展的兩只攔路虎。

私人企業家往往缺少向基礎性設施投資的意願和能力。然而, 基礎性設施的建設是經濟起飛的必要條件 。這個任務因此往往

要由國家來承擔。®發展中國家的政府不僅應在資源動員方面 起主導作用,還應善於利用手中掌握的有限資源來引導社會資 源的流向。歷史上,很多國家曾運用產業政策促使某些產業優

先發展,從而帶動整個經濟不斷升級換代 。日本和東亞四小龍

便是最近的例子。產業政策是它們在國際市場上能立不敗之地

的一件秘密武器。過去一直有人認為比較優勢是自然形成的 , 但現在看來,只要產業政策運用得當,比較優勢是可以創造出 來的。

(15) 中國是一個大困,地域速闊,自然地理條件複雜,山 地、高原、丘陵佔國土面積的三分之二,這就決定了中國在公 路、橋樑、鐵路、航空等基礎設施上的投資有成本相當髙 、規

模相當大、周期相當長三個特點。為了促進經濟發展,政府必 須集中社會資源,超前發展和強化發展這些基礎設施。國家

大,也帶來了各地區發展不平衡的問題 ,中國目前各地區發展

的不平衡程度遠比美國和前蘇聯大。如果,中央政府不能用調 濟辦法來制止差别越來越大的趨勢 ,並設法逐步縮小沿海與內

陸的鴻溝,政治上將後患無窮。

(16) 中國環境正在急劇惡化,這是對未來的「透支」:人 們不但要忍受環境污染帶來的種種惡果 ,還要準備將來為此付

出成倍的代價。環境保護是一種 「共享物品」,政府對此負有 義不容辭的貴任。

(17) 中國人口正在迅速老化。到本世紀末,中國將成為人 口老年型國家。人口老化必然給社會帶來一系列問題 ,其中最 77

挑戰市場神話

大的壓力是養老金的籌集和分配。按市場原則運作的保險公司 和退休基金在這方面作用有限,政府管理的社會保障體系必須 盡快建立。 上面列舉了中國政府在市場經濟轉型中應起的作用。乍一

看,這是個長長的清單。不少鼓吹市場經濟的朋友看了不免會 搖頭。而我相信,政府如不能在以Jt領域積極地發揮作用,社 會主義市場經濟就不可能建立起來 。

中央與地方分工 上述種種政府職能當然不能只由中央政府承擔,但也不能

全讓地方政府承擔,只能由各級政府分擔。在中國過去十幾年 的改革中,向地方分權是一項重要內容。分權也在激發地方政

府積極性、創造性等方面有着不可磨滅的功勣。可以這樣説,

沒有分權就沒有改革的成功。那麽是不是説權力下放越多越好 呢?是不是所有上述功能地方政府都能承擔呢 ?不-定。幹任 何事都有一個度,超過了這個度,好事也可能變成壞事。分權 亦如是。例如,穩定宏觀經濟的職能就不能分。國內有些經濟 學家建議,宏觀經濟要分級調控,中央、省、甚至縣、市政府

都應擔負穩定宏觀經濟的職能。這是一種幼稚和危險的想法。

過去十幾年裏,每當中央政府認為整個宏觀形勢過熱 ,要降漫 時,我們發現地方政府還一個勁地堅持本地經濟還熱得不夠,

不願刹車。有些地方政府還總結出一套應付中央宏觀調控的不 合作態度並不難理解,因為宏觀穩定是共享物品,各地政府都

願意享受宏觀穩定的好處,卻希望別人負擔實現宏觀穩定的成

本。很明顯,如果把宏觀穩定的職能分散到各級政府 ,宏觀經 濟是穩定不了的。 調節收入分配的職能也不能分 。如果由地方政府來承擔收 78

第三章國家在市場轉型中的作用

入分配的功能,即使在每個地區內收入分配符合公平原則 ,在 全國範圍內,收入分配仍然會十分不公平。

有些職能則可由各級政府分擔,如中央政府應提供全國性 共享物品,投資全國性基礎設施,地方政府則可提供地區性共

享物品,投資地區性基礎設施。 由於篇幅限制,這里不可能逐項討論哪些職能只能由中央

政府獨掌,哪些職能應由中央與地方政府分擔,哪些職能可由

地方政府單獨承擔。這是一個重大的理論問題和實踐問題,應 引起經濟學家、政治學家、法學家和政策制定者的高度重視。 迄今為止,中國中央與地方事權的割分缺乏憲法基礎。中央與

地方權■力關係的變化是中央與地方領導人之間討價還價的結 果,沒有法律依據。放權與收權只憑一紙文件。這種狀態是造 成地方政府行為短期化的一個重要原因。要在中國形成一種穩 定的中央一地方關係 ,必須在充分討論事權劃分的基礎上》以

修憲方式把中央與地方的事權關係用法律形式確定下來。

政府失越問題 討論國家在經濟中的作用,不能不正視「政府失靈」問 題。不可否認的是,古今中外政府犯錯誤的事例的確不勝枚

舉。問題是我們應不應因噎廢食 。「公共選擇」派學者堅稱, 政府失靈現象比市場失靈現象更普遍 ,後果更壞。產權經濟學

者認為,只要產權清楚,共享物品和經濟外部性問題的解決用

不着政府代勞。「理性預期」派學者相信,政府的宏觀穩定政

策不會有效。「競爭性市場」派學者則提出,只要沒有進入市 場的障礙,即使出現壟斷,政府也不必大驚小怪,進行干預。 如果我們將以上各派理論照單接受 ,結論只有一個:不管事的

政府是最好的政府。對政府干預經濟的動機、能力和效果持懷 79

挑戰市場神話

疑的態度也許是明智的 ,但否認政府在經濟中的積極作用則恐 怕已走得太遠。篇幅所限,本文不可能對上面提到的幾種理論 一一作出評論,只能對「公共選擇」派關於「政府失靈」的説

法提出幾點質疑。 一、 甚麼是r政府失靈j ?「市場失靈」的含義很清楚:市

場被認為應能帶來有效率的資源配置,當它帶來的不是有效率 的資源配置時,它便是失靈了。但('政府失靈」的衡量尺度不

清楚。「帕累托佳態」能用來作為衡量政府是否失靈的唯一標 準嗎?顯然不能,因為政府幹預經濟往往不是為了實現靜態的

「帕累托佳態」,而是為了爭取動態的效率。有時,為了爭取動 態的增長甚至有必要犧牲靜態的資源配置效率 。另外,政府干

預的一個重要目的是財富和收入的再分配。這方面的干預從定 義上説就不可能帶來「帕累托佳態」。

二、 當人們分析「市場失靈」時,他們能明確指出,市場

在哪些領域最容易失靈;而公共選擇派學者講「政府失靈」 時,給人留下印象,政府可能在所有領域都失靈。即使情況確 是這樣,人們還是希望知道「政府失靈」最可能在哪些領域出 現以及其原因。

三、 狹義的「市場失靈」是指即使在完全競爭市場的情況 下也會出現的失靈,它們是必然出現的。談「政府失靈」的人

沒有吿訴我們 > 是否「完美」的政府也會失靈3「政府失靈」是

必然的,還是或然的? 四’「公共選擇」理論把政府化解為單個的政府機關,然

後把政府機關化解為單個的「官僚」,它斷言,「官僚」像商 人一樣,其目的都是追求個人利益的最大化 。這個假設有兩個

問題:一方面它把複雜的人性簡單化了;另一方面它完全忽略

了體制(institution)對個人偏好形成的影響以及對個人行為的 80

第三章國家在市場轉塑中的作用

制約,政府是由荦個「官僚j如「官僚」組成的,但政府不等

於「官僚」的算術總和。 五、

「公共選擇」理論自稱是一種「實證」的理論,但它

有關「政府失靈」的結論是直接從其對人類行為的假設中導出

的,從未訴諸經驗研究的驗證 。公共選擇派大師圖洛克

(Tullock)在其「關於官僚的動態假設」一文結尾處有一段妙 語:「本文提出的假設也許很難驗證,但這並不意味着它一定 是錯誤的。①既然未經驗證,又何以見得它是正確的呢?

六、 從人類的實踐看,也許沒有一個政府是盡善盡美的,

所以它們都或多或少有失靈的時候;但是,有些政府很明顯比 另外一些政府失靈的少些、輕些=作為一種有關「政府失窥」 的理論,公共選撣派應拿出理由來解釋失靈程度之不同 。籠統

的「政府失靈」説只能解釋失敗的例子,不能解釋成功的例 子。而成功的例子似乎吿訴人們,f政府失靈」在一定條件下 是可以避免的。果真如此,則糾正「政府失靈」的方式不必是 -完全放棄政府干預。真正值得人們花功夫探索的反倒是在甚麼 制度條件下可以克服「政府失躧」。

1993年12月

注釋 ① ②

Albert O. Hirschman, The Strategy of Economic Development, New Haven: Yale

University Press J 958.

Bruce Gneemwald and Joseph E. Stiglit,Externalities in Economies, With Imperfect Information and Incomepete Markets, Quarterly Journal ofEconomics No. 90(1986),

@ @

pp.229-64. 同上。

Daniel I. Okimoto, Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for

81

挑戰市場神話

High Technology, Stanford University Press J 989. ⑤以下幾段內容的詳細論述見王紹光、胡鞍鋼,《加強中央政府在市場經濟榑型 中的主導作用一關於中阈國家能力的研究報吿》,北京 > 中國科學院,

1993。 ⑧

Karl Potanyi, The Great Transformation, Boston: Beacon Press 1957, p.140.

®

Harvey Leibenstein, General X-efficiency: Theory and Economic Development, New York; Oxford University Press, 1978.



Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective, Cambridge,MA: Harvard University Press, 1962.

@

Gordon Tullock, "Dynamic Hypothesis on Bureaucracy, * Public Choice No.19 (1974),pp. 127-31.

82

第四章

中國政府汲取能力的下降及其後果

在一般人的印象中,中國政府是一個很強的政府 、一個威 力無邊的政府,或簡言之,一個集權的政府。本章的主旨是想 指出,這個印象已不適於描述當今的中國政府 =實際情形是: 在過去十幾年中,中國政府的國家能力已受到極大的削弱。如

果這棟勢頭不被阻止的話,會後患無窮。現在是敲響警鐘的時 候了。下面的第一節將介紹「國家能力」這個概念:第二節將

討論中國政府是否已變成了一個 「弱政府」;最後一節將指出

國家能力的下降已帶來了甚麼樣的嚴重後果 ,還可能帶來甚麼

更嚴重的後果。

國家能力的四個指標 國家能力是指國家實現自己意志的能力。任何政治制度必 須具備四種基本國家能力才能生存和運作 :~、汲取能力

(extractive capacity),是指國家動員社會經濟資源的能力 ; 二、調控能力(steering capacity),是指國家指導社會經濟發展

的能力;三' 合法化能力(legitimation capacity),是指國家運

用政治符號在屬民中製造共識,進而鞏固其統治地位的能力; 四、強制能力(coercive capacity),是指國家運用暴力或暴力威

脅維護其統治地位的能力。 這四種國家能力中 ,汲取能力最為根本,因為只有當國家

掌握了必要的財力時,才能實現它的其他功能。從歷史的角度 83

挑戰市場神話

看,一部現代國家演化史就是一部國家財力增長史 。早在十六

世紀,當現代民族國家剛開始形成時,布丁就已認識到,「財 力資源是國家的神經」。考察阈家財政收入佔國民收入比重在

過去幾個世紀的變化,我們會發現,這個比重一直呈上升態

式。如果我們承認總的説來世界各國的國家能力在過去幾個世 紀裏有所增強的話,大概就會想到將汲取能力作為衡量總的國

家能力的主要指標。事實上,將汲取能力作為衡量總的國家能 力的指標是個不錯的選擇,因為第一,汲取能力比調控能力、 合法化能力和強制能力更容易量化 、更容易測量其波動方向和 波動幅度、更容易摒除主觀判斷的干擾;第二,正如熊彼特所

説,「財政上的變化是一切變化的重要原因之一 」,反過來,

「所有的變化都會在財政上有所反映」;第三,已有一批學者在 他們的實證研究中表明,用汲取能力作為總的國家能力的指標

不失為一種有用的分析工具。① 為了將國家的汲取能力量化,並對之進行歷史的比較,我 們需要兩個參照點:一是由國家汲取的財力資源總量,一是全 社會的財力資源總量。在-•般情況下,前者表現為預算收入,

後者表現為國民收入。由此,我們得出了下面的等式: 國家汲取能力

=預算收入 _國民收入

(I)

在中國,國家汲取的財力資源不僅包括財政預算內收入 , 還包括由中央各部門、地方各級政府,及其所屬企業掌握的所

謂「預算外收入」。由於預算外資金的存在,(I)式需要稍作修 正。由此,我們得出等式(II): 國家汲-預算内收人+預算外收入 取能力一 阐民收入

(I)式和(II)式背後有一個未經言明的假設,即國家機器是 84

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

一個整體,最高決策者可以全權支配所有以國家名義從社會汲

取的資源。事實上,這個假設並不總是成立。明末、清末和民 國年間,國家財政為地方勢力分割,中央調度不靈,就是明顯

的例子。當國家機器內部的整合程度很低時,最高決策者能掌 握的資源實際上只是中央政府的預算收入而已 。就中國特有的

預算外資金而言,它從一開始就被定義為由各級地方政府 、各

部門和各企業單位支配的獎金。中央政府對這類資金的使用雖 有一些限制,但即使在最理想的情況下也無法完全控制。這樣説

並不意味着地方預算收入和預算外收入從來都是用來追求與中

央政策相悖的目標,但也不能否認這種可能性。而且,地方勢力 掌握的資源越多,它們就越有實力與中央競爭 。為此,我們得出 下面三個新的等式 ,以便更全面地反映國家的汲取能力: 賊1家汲_中央預算收入 取能力全部預算收入

國家汲中央預算收入 取能力預算內收入+預算外收入

(III)

(IV)

國家汲_中央預算收入 取能力—國民收入

等式(III)、(IV)和(V)是對等式(I)和(II)的必要補充。

當中央與地方的政策偏好重合時,等式(I)和(II)可以用來量度 國家的汲取能力;而當中央與地方的政策偏好不一致時,等式

(III)、(IV)和(V)便是更可靠的指標。後三個等式表明,如 果地方政府運用它們掌握的地方預算收入和預算外收入來追求 自己的狹隘利益,則國家的汲取能力會遭到嚴重損害 。而且在

這情況下,地方政府掌握資源越多,國家總的汲取能力下降得

越厲害。 85

桃戰市場神話

外強中乾的「弱政府」 中國過去十幾年的改革一直以「放權讓利j為主線。「放

權讓利」對調動企業和地方政府的積極性、發揮企業和地方政 府的創造性是完全必要的。中國的改革能取得舉世矚目的成

就,「放權讓利」功不可沒。但凡事皆有度,在度以內可以成

好事的,一到度以外就可能變成壞事了 。現在的問題是,r放 權讓利」是否過了度?今後的改革還能不能沿着「放權讓利」的

思路繼續走下去? 為了回答這兩個問題,讓我們首先看看在過去十幾年裏,

上面五個等式中涉及的各項變量(國民收入、預算內收入、•預 算外收入、中央財政收入)發生了甚麼樣的變化 。②. 國民收入可以用國民生產總值 (GNP)來表達。自改革以

來,中國國民生產總值增長速度在全世界是數一數二的 ,在

1979年至1991年間,年均增長率達8.7%之髙。預算內收入同 時也增長很快,達8.5 %,但低於國民生產總值的增長速度。 計算財政收入與國民生產總值的增長彈性進一步揭示了政府財 政收入舆國民生產總值增長的不同步性。改革以前,財政收入

增長彈性值大於1,但在1979-1985年期間,財政收人(不含 債務收入)增長彈性值下降至0.736,小於單位1,屬於低彈性

範圍:在1986-1991年間,這一彈性值叉降至0.429,即國民生 產總值每增長1%,政府財玫收入只增長0.429%。 在此期間,預算外資金則急劇膨脹 。預算外資金早就存

在,本來是為了給地方和企業一點機動性而設置的。在改革前

的三十年間,預算外資金總是伴随着中央的分權政策而擴大 。 建國初期它只相當於預算內資金的幾個百分點 ,但大躍進和七

十年代初兩次權力下放期間,預算外資金得以擴大自己的比 86

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

重。到改革前夕的1978年,預算外資金已相當於近三分之一的

預算內收入。在1979年至1991年十三年間,預算外資金年均 增長率達19.2%,比預算內收入的增長速度快十個百分點以 上。1988年以後,預算外資金收人的規模已幾乎與預算內資金

的規模並駕齊驅。在相當一部分省、市,預算外收入<或支出 ) 已超過了預算內收入(或支出)。無怪乎,不少人已把預算外 資金稱作中國的「第二預算」。一個國家有兩個規模旗鼓相當

的預算,也算得上一件咄咄怪事。 就中央財政收入而言,其絕對值仍是上升的,但其增長速

度卻還不如地方政府財政收入的增長速度。例如,在1980至

1986年期間,地方財政收入平均每年增長 8.3%,比中央財政 收入的年均增長速度高出2.8%。 把國民收入、預算內收入、預算外收入、中央財政收入四

個變量的歷年數據代入前面討論過的五個等式 ,我們得到以下 的結果。(見表一) 表一

B家汲取能力在1952至1989年閜的變化 I

II

III

IV

V

1952-1966

0.35

0.40

0.67

0.59

0.24

1967-1977

0.33

0.41

0.62

0.50

0.20

1978-1989

0.25

0.45

0.50

0.28

0.13

需要説明的是,為了便於與改革之前時期比較,計算表一 時,國民收入是指中國統計口徑中的「國民收入」,而不是國

際上運用的「國民生產總值」,因為《中國統計年鑒》沒有給

出1978年以前的國民生產總值。中國口徑的國民收入只計算物 質生產部門的勞動成果,而國民生產總值除計算物質生產部門 87

挑戰市場神話

勞動成果外,還計算非物質生產部門的勞動成果。所以,前者

要比後者小許多。這樣一來,如果我們用國民生產總值作為式 ([)、(II)和(V)的分母,則所得的比值會比表一顯示的比

值要低一些。 欄(I)表明,政府財政收入佔國民收入的比重已急劇下

降,如採用國民生產總值作為式(I)的分母,中國政府的財政

收入(包括中央政府和地方政府)佔國民生產總值的比重從

1978年的31.2%下降到1992年的14.2%,跌了一半以上。如 果現行財政管理體制不變的話,預計中國財政收入佔國民生產 總值的比重將在1995年跌至13.3%,在2000年跌至11.3%。

檷(II)最有意思。它表明,在放權讓利的改革過程中,由

各級政府及其所屬企業掌握的資金(預算內加預算外收入)佔 國民收入的比重不僅沒有縮小 ,反而擴大了。不過,雖然預算

內外的資金在理論上都屬「國家所有」,它們的使用並不一定 服從一個統一的國家意志:相反,地方政府和企業常常用他們

掌握的預算內和預算外資金追求與全局利益相悖的特殊利益。

在這種情況下,將每分每厘以國家名義計脹的收入都當作國家 汲取能力的表現顯然是不正確的 。

欄(III)

、(IV)和(V)從不同的角度揭示了同一個事

實:中國中央政府能控制的財力在比重上是越來越小了。中央 財政收入佔整個財政收入的比重 ,在五十年代曾高達70%-

80%,六十年代仍在60%以上,而在八十年代已降到50%左 右。八十年代中後期更跌至50%以下,如1988年只有47.2%。 如果我們按中國財政學敎科書的定義,把預算外資金也計入財 政收入的話,中央財政的比重則顯得更小 ,只佔整個綜合財政

收入(預算內加預算外收入的總和 )的四分之一左右。如果我

們進而按國際通例,計算中國中央政府財政收入佔國民生產總 88

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

值的比重的話,則其結果比式(V)給出的結果還要令人咋舌 : 這個比重在1989年只有8.8%,比1979年的16.6%,下降了近 九個百分點。跌幅之巨,世界罕見。

以上的討論證明,中國政府的汲取能力在過去十幾年中已

大大削弱。但僅僅指出這一點仍是不夠的,因為削弱並不一定 意味着中阈政府的汲取能力比別國弱。要證明中國政府已變成 表二十三困情況比較 財政收人WGDP比中央收人估財找收入比車(嘎)

中央收入估GDP比重(%)

1979

1989

1980

1989

1980

1990

32.03

34.59

63.35

59.94

20.85

20.24

加拿大a

36.63

40.36

47.42

47.99

17.90

19.37(1989)

法國

41.42

46.41

91.08

88.35

39.63

40.89

德國"

43.77

45,94

62.66

63.56

28.54

28.69

38.10

41.38

85.23

85.86

35.10

35.53(1989)

印度“

18-33

20.46(1987)

69.18

70.67

11.85

15.25(1989)

印度尼西亞

20.44

17.06

97.63

97.42

21.40

16.62(1989)

馬來西亞"

28.38

29.93

84.67

84.43

2635

27.60

解阈

14.86

19 49

94.57

95.23

14.99

20.41

埃及

37.00

34.94

100

100

47.07(1981)

34.94(1989)

巴西a

28.06

96.67

80.01

95.42

22.18

92.24(1989)

層西哥a

17.41

20.55(1987)

80.35

84.72(1987)

15.78

18.79(1989)

南斯拉夫*

32.46

22.21

26.91

1923

8.12

4.27(1989)

中國

31.20(1978)

14.2(X1992)

60.00*

47.20

1457*

8.85

*為估計數》為聯邦制阈家

了一個「弱政府」,還必須把中國與其他國家進行比較 。不然

的話,有人會説,「中國政府以前汲取太多,現在消消腫,沒

其麼可大驚小怪的。」表二給出了有關其他十三個國家的三組 數據。這十H個國家既包括西方發達國家 ,又包括發展中國 89

挑戰市場神話

家;既包括單一•制國家,又包括聯邦制國家;既包括傳統偏向 「無形之手」的國家,又包括政府干預色彩較強的國家 。這些國 家的共同特點是:人口數量比較多、基本上可稱為市場經濟,

在八十年代中都經歷了不同程度的「經濟自由化」。用這些國

家與中國相比,我們可以得到以下五點啟示。 一、總的來説,經濟越發達的國家,政府財政收人佔國民

收入的比重越高。在西方發達國家 ,這個比重一般都超過了

40%,美國只是少數例外之。在中等收入國家,這個比重一 般都在25%至30%之間;即使在低收入國家,這個比重也在

20%-25%之間。改革前,中國政府財政收入佔國民收入的比重 高於多數中等收入國家 ,但大大低於蘇聯和東歐社會主義國

家。而今天,這個比重已跌到20%以下,低於第三世界國家的 平均水平。

二'儘管各國在八十年代都聲稱要縮小政府在經濟中的作 用,政府財政收入佔國民收入的比重仍呈上升態式 。在表二給 出的十三個國家中,這個比重只在印度尼西亞、埃及和南斯拉

夫三國下降了。而且,前兩個國家的跌幅都不大,只有二、三

個百分點。只有南斯拉夫是唯一的異數,跌了上十個百分點。 最有意思的例子是茉國和英國,里根和撒切爾夫人都是f自由

放任主義」的信奉者,成天嚷着要給政府消腫。不知內情的人 因此得到一個印象:這兩位「自由經濟」的門士會不縮小政府

功能決不收兵。而實際情況是,在這兩位領袖的統治下 ,英美 的經濟陷入了戰後最長的衰退 ,但政府財政收入佔國民收人的

比重不僅沒減,反而上升了二至三個百分點。這個結果與其他

發達國家相比,幾乎同出一轍。中國可能是在過去十多年中, 政府財政收入佔國民收入比重下降最多的國家 ,比南斯拉夫跌

得還要多。 90

第四章中阈政府汲取能力的下降及其後果

三、 從中央政府財政收入佔整個財政收入的比重看 ,中國 目前的情況也十分特別 。在多數國家,包括聯邦制的阈家,這

個比重都在60%以上,在人口超過五千萬的大國中,只有在實 行聯郎制的美國、德國和印度,中央政府財政收入佔整個財政

收入的比重在60%至70%之間,其餘國家(法國、英國、印度 尼西亞、泰國、埃及、巴西、畢西哥)的中央政府收入都佔

80%以上。而中國中央政府的財政收入現在已跌到整個財政收 入的50%以下,比以權力分散著稱的美國聯邦政府得到的還要 低許多。就財政支出而言,發達國家中地方政府的開支平均只

佔整個公共支出的30% ;第三世界國家地方政府的開支更少,

通常只佔15%,而中國地方政府的財政支出在1990年已超過

60%。因此,可以這樣説,無論就收入而言,還是就支出而 言,中國中央政府能支配的資源都大大低於國際通例。只有南

斯拉夫的情況比中國更分散,其聯邦政府收入只及總財政收入

的四分之一和五分之一之間。無怪乎,這個國家不久便分崩離 析了。 四、 財政分權的趨勢並沒有想像的那麼明顯 。從七十年代

中後期開始,財政分權的呼聲口髙,不少政治領袖人物也推波

助瀾,信誓旦旦要把盡可能多的權力從中央下放到地方 。至少 從財力分配看,這個勢頭凶猛的分權運動至今收效甚微 。人們 也有理由懷疑,財政分權到底能走多遠。在表二所列的十三個

國家中,中央財政收入佔整個財政收入的比重,只在美國、法

國稍有下降;在加拿大、德國、英國、印度、印度尼西亞、馬 來西亞、泰國、埃及幾乎沒有甚麼變化;在巴西和墨西哥,還

有上升的趨勢。只有南斯拉夫的變化最大,該比重從本來就夠

低了的26.91%再降到19.23%。事實上,就中央財政收入佔整

個財政收入的比重而言,八十年代發生在中國的變化比南斯拉 91

挑戰市場神話

夫還要大。在這一時期,該比重在中國的跌幅達 10%以上,比

南斯拉夫的7.5%還要高好幾個百分點。 五、世界上的所有國家中,只有在幾個人口幾百萬的小 國,其中央政府財政收入佔國民收入的比重才低於10%。尼泊 爾、薩爾瓦多、瓜地馬拉便是幾個例子。在人口多於二千五百

萬的國家中,只有南斯拉夫和中國的中央政府財政收入不足國

民收入的10%。在人口過億的大國中,中國是這方面的唯一例 外。印度和孟加拉的人均收入雖低於中國 ,但其中央政府財政 收入佔國民收入的比重也髙於10% ;印度中央政府的收入比重 且在過去十年中有顯著的提高 。尤其令人擔心的是,如果中國

財政分配格局不發生大的變化,中央財政收入佔國民收人的比

重會不會降到5%以下。值得注意的是,國民黨中央政府1934 年的水平是約4.8%,而當時中國還沒有真正統一;南斯拉夫

1989年的水平是4.3%,而它一年後便分裂了。 上面五個方面的比較以無可辯駁的數據證明 ,在資源動員

和分配方面中國政府已變成了一個「弱政府」

>中國的中央政

府已變成了一個「弱中央」。這個「弱」,不僅是與自己的過

去比「弱」了,而且是與別國比f弱」了;不僅是比別的「強」 國「弱」了,而且是比別的「弱」國還「弱」。幾乎可以這樣

説,在財政上中國政府已成了世界上最弱的政府 ,中國的中央 政府已成了世界上最弱的中央 。

國家汲取能力下降的連鎖效應 也許有人會對第二節的結論不以為然 。他們會説,政府或

中央政府的財力削弱一些沒甚麼壞處,因為中國正是在過去十 幾年中取得了驕人的經濟成長 。本文無意否認過去的成績 ,它

的出發點是《易經•繁辭下》中的三句話:「安而不忘危,存 92

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

而不忘亡,治而不忘亂。」改革以來,雖然成就巨大,但也問

題多多。阈家汲取能力的下降,也削弱了其他三種國家能力。 -調控能力的削弱 在任何經濟制度中,對有效需求的調節都是實現宏觀穩定 的必要條件,而且這個職能只能由中央政府來承擔 。中央政府 用以實現和維持宏觀穏定的工具主要應是財政和金融槓桿,行

政手段雖然也能起些作用,卻會造成效率上的犧牲。但是,運

用財政和金融槓桿的前提是中央政府手中掌握了足夠的資源。

否則政府穩定宏觀經濟的努力就不會那麼有效 。由於中國政府

的汲取能力已嚴重下降,它的調控能力不能不受到很大的影 響。這表現在幾個方面。

第一,消费失控。在1978至1987年間,城市居民收入平 均每年增長17.2%,社會集團購買力,平均每年增長16.3%,

都大大髙於國民收入增長的速度。自八十年代初以來,中央政 府不知想了多少辦法遏制消費膨脹,但沒有甚麼效果。原因很 簡單,職工獎金、福利和津貼收入的約四分之三來自預算外資

金,社會集團購買力的相當部分也來自預算外資金 ,中央政府

對預算外資金的使用往往只有乾瞪眼的份。

第二,投資失控。一般説來,在投資決策分散的格局下, 中央政府應對投資總額和投資結構實施宏觀調控。前者是為了 緩解對資源的過度需求 ;後者是為了提髙資源配置的效率,或

實現長期的動態效率。不如此,國民經濟就會失衡。在過去幾 十年裏,由於地方掌握的財力和財權都擴大了,中央在這兩方

面的控制都有些失靈。在1978至1987年間,中國的固定資產

投資平均每年遞增21.9%,大大高於計劃速度和國民收入增長 速度。地方政府是資本擴張的急先鋒,預算外資金和銀行貸款 93

挑戰市場神話

是投資的主要來源。國家預算內投資在1979年佔總投資額的

75.9%,但到八十年代末期已降到10%左右。中央因此無法有 效控制投資規模。每次中央喊壓縮基建時,充其量只能壓縮它 自己的投資項目,而難以壓縮總的投資規模。比投資規模膨脹

更嚴重的是投資結構失衡。地方政府的投資熱點是所謂f短、 平、快」加工工業。大量資金流入長線部門 ,擴大了對短線產

品的需求,而財力日漸衰弱的中央無力獨身負擔起對短線部門 的投資。由於短線缺乏投資,難以形成有效供給,這便加大了

供求缺口。

消費投資雙失控造成總需求過旺;總需求超過總供給又造 成了通貨膨脹的壓力。改革頭幾年,物價上漲仍比較緩和,但

八十年代中期以後,通貨膨脹像出籠的猛獸,激烈地衝撃着社 會。1989年上半年通貨膨脹率達25.5%,搞得人心浮動,是百 萬人上街的一個重要原因 。1989年後的治理整頓時期 ,物價上

升的勢頭被壓了下來。但1992年後,通貨膨脹重新出現,威脅 着經濟和社會的安定。

與此同時,基礎設施和敎育的投資不足又可能危及中國長 期發展的前嚴。如果目前的體制不發生大的變動,經濟中的

「瓶頸」問題不可能得到解決 。這樣,中國經濟能否持續穩定地

增長便有了疑問。世界上不乏短期的「經濟奇跡j

,如七十年

代初的「秘魯奇跡」、「巴西奇跡」就曾被人稱道一時,但很

快變成了「明日黃花」,南斯拉夫在五十至七十年代的增長速 度可以媲美「日本奇跡j

,但現在連國家都不存在了。如何保

持中國過去十幾年實現的紀錄,對中國政府來説是一個巨大的 挑戰。在這個問題上掉以輕心,是十分危險的。

94

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

二合法化能力的削弱 這個能力下降的直接原因有二:一是貧富懸殊,二是腐 敗。二者都與中央汲取能力削弱有關。首先,財力分散嚴重損 壞了中央政府的再分配功能,使地區間、行業間、單位間、社

會集團間的差距曰益擴大。過去,由於中央政府手中集中了財

力的大部分,它可以用調撥款的方式來縮小各經濟單元間的差 距,或至少阻止差距進一步擴大。如今在「分灶吃飯」和「承

包」的體制下,留在企業和地方的資金份額越來越大。這些資 金只供企業或地方內部分配,不參與更大範圍內的再分配。同 時,由於税制不健全,驟富的人們很少依法納税,偷漏税又使 他們越來越富。中央政府由於集中的財力有限,可供再分配的 資金因而也不多。這樣的資金分配格局帶來的是「馬太效

應J

:多者愈多、寡者愈寡。 其次,捉襟見肘的中央財政已無力為國家機器的日常運作

提供充足的經費,更不要説為政府公務人員提供足以養廉的待 遇了。在日益沉重的赤字壓力下 ,中央政府不得不允許、鼓

勵、甚至迫使國家機關另謀出路,並美其名曰「創收」。這個

綠燈一開,各級黨政軍警敎機關紛紛「下海」,成千上萬個公 司一夜之間從地底下冒出來 。政府機關「創收」不外有三種作

法,一是建立下屬公司,讓其與别的公司在市場上作公平競

爭;二是利用自己信息和物資分配渠道的壟斷,缵價格雙軌制 的空子;三是利用種種行政權力對企業和居民亂攤派、亂收

費’亂罰款。第一種作法是正當的,但如此安分守紀的「官商J

很少見。官商的看家本事是官倒,即以計劓價格賤買,然後以 市場價格貴賣。從「尋租」中嘗到甜頭的官商,不會輕易讓所

尋之「租」隨改革消失;相反他們會不惜一切代價 ,包括犧牲 95

挑戰市場神話

國家整體利益,來擴大「租源」=人們一般認為,只有第二種

作法是腐敗,其實不然。第三種作法赤裸裸地以權謀利,連作

買賣的門面都不屑一裝。由於「三亂」得來的錢與有關部門工 作人員的收人直接掛鉤,f三亂」屢禁不絕愈演愈烈就不難理

解了。很明顯,「三亂」與價格雙軌制沒有甚麼關係。即使取 消雙軌制,「三亂」也不會絕跡=因此,要消除腐敗,不僅有 待於進一步的改革來消除雙軌制 ,也有待於改善政府財政狀

況,使之不必逼迫國家機關「創收」,只有當「推」和「拉J兩 種誘因都消除了,腐敗才會得到控制。

三中央被架空 過去,中國政府曾以權力髙度集中,中央調度自如、令行

禁止而著稱於世。那是國家能力強的表現。國家能力強,可以 是件好事,但不一定總是好事。如中央領導人頭腦發熱'瞎指 揮起來其危害是很可怕的。現在,以f放權讓利」為思路的 體制改革已造成了一個「弱中央強地方」的局面。財力分散以

後,經濟的確活了起來,改革帶來的繁榮是有目共睹的。問題

是,今後的改革能否繼續沿「放權讓利j的思路走下去?目前 這種財力分佈格局中潛藏着甚麼樣的危險?對第一個問題的回

答明顯是否定的。現在,中央政府只能集中整個財政收入的二 分之一,預算內外資金總額的四分之一,國民收入的十分之

—,卻要負擔龐大的國防與行政開支 ,「吃飯」之外,餘錢無

多,如何拿出錢來繼續讓利?對第二個問題,人們還沒有足夠 的認識。稍微回顧一下明末、清末的情形,便會發人深省。明

初、清初都曾建立過強有力的中央集權制度,但到明末、清 末,雖然由各級政府徵收的賦税有增無減,中央政府能支配的

份額卻大為減少。地方勢力財一大,氣便粗,先是對中央政府 96

第四章中國政府汲取能力的下降及其後果

陽奉陰違,繼而與中央爭權奪利,再則多方設法駕空中央,只 差公然與中央分庭抗禮。到這兩個朝代崩潰前夕,國家機器內

部早已被蛀空,只剩下副嚇人的架子。外力稍微一推,便曄啦 啦塌成一堆廢墟。南斯拉夫的例于,更應引起人們的瞀覺。第

二節的分析中,我們看到中國的情況與南斯拉夫極為接近 。有 人以為南斯拉夫的種族矛盾是該國崩潰的唯一原因 ,這是一個 很膚淺的看法。®在任何地方,只要中央權威弱到不能支配地

方勢力的地步,都可能發生內戰。中國歷史上、世界歷史上,

這類例子不勝枚舉。今日的中國當然與明末、清末的中國很不 一樣,與南斯拉夫的情況更不相同,但我們必須記取「前事不

忘,後世之師」的箴言,在關係民族命運的大問題上切不可須

臾存僥幸心態。 1993年10月

注釋 ①有人已用這個方法成功地解釋丫阈際衝突的結果,見A. F. K. Organski and Jac-

ek Kugler, The War Ledder (Chicago: University of Chicago Press,1980);各國人 口 變邊的異同,見 A. F. K. Organski,Jacek Kugler, J. Timothy Johnson, and

Youssef Cohen,Birth, Death, and Taxes: The Demographic and Political Transitions

(Chicago: University of Chicago Press, 1984);發展中國家無力支付外債的可能 性,見 Lewie W. Snider,11 Political Strength, Economic Structure, and the Debt

Servicing Potential of Developing Countries' Comparative Political Studies, vol.

20 (1988),pp. 455-87;國內暴力衡突的頻率等現象,見Lewis W. Snider, ”The Political Performance of Governments, External Debt Service, and Domestic Political

Violence' International Political Science Review, vol. 11 (1990),pp.403-22. ®

本節中所引的數據來源是:阈家統計局編《中阈統計年鑒》(北京:中國統計 出版社,歷年> ;財政部綜合計劃司編《中國財政統計:1950-1990 (北京:

科學出版社,1992); The World Bank, World Development Report (New York:

97

挑戰市場神話

Oxford University Press, various years); IMF, Government Finance Statistics

Yearbook 1991 (Washington, D.C.: IMF. 1991)。此外,還參見於王紹光、胡鞍 鋼,《加強中央政府在市場經濟轉型中的主導作用— —關於中國國家能力的研

究報告》(北京:中國科學院,1993);《中國國家能力報吿》(瀋陽:遼寧 人民出版社,1993);《中國國家能力報吿》{香港:牛津大學出版社,

I卯3)。以下將不一一注明出處。 @

見 Dinko Dubravcic,"Economic Causes and Political Context of the Dissolution of

a Multinational Federal State: The Case of Yugoslavia",Communist Economies &. Economic Transformation, vol. 5, no.3(1993)t pp. 259-72.

98

第五章

中國改革分權的底線

集權招人厭惡,如今是分權的時代 。現在世界上恐怕找不

到一個國家不高唱分權的調子。前社會主義國家脱離中央計劃 體制後,經濟決策權隨私有化和市場化轉到了企業經理和地方 官員手中;第三世界阈家為擺脱經濟困境,紛紛搭上分權的快 車。發達國家也不例外,「分權」是美國總統里根、英阈首相 撒切爾夫人喊得最膂的口號;有集權傳統的法國開始了分權的

實驗;本來地方政府權力就較大的德阈和加拿大也喊着要進一 步下放權力。在這股世界性的分權潮流中,中國扮演了排頭兵

的角色。在過去十五年中,中國權力下放的幅度也許比任何一 個國家都要大得多。① 這股「分權」潮流之所以出現,是因為各國從自身的實踐 中逐步認識到集權是有其上限的 ;超過了這個上限,就會出現

種棟危機。順着同一條思路從反面思考,人們理應提出另一個 問題,亦即,分權有沒有下限?這個問題之所以還沒有引起廣

泛的注意,也許是因為長期集權的夢魘揮之不去 ,人們還來不 及思考它;也許是因為許多人都相信「矯枉必須過正」,為徹

底擺脱集權體制的陰影,分權稍微過度一點毋寧是件好事。 從邏輯上講,恐怕沒人會否認分權有其下限;超過了這個

下限,也會出現種種危機。過度集權會造成嚴重的效率損失, 過度分權則可能導致國家的分崩離析。因此討論分權的下限不 僅僅是個有趣的學術問題,而且是個重大的現實問題。尤其在 99

桃戰市場神話

中國這個有十二億人口的大國,對任何「亂」的隱患,切不可 掉以輕心。居安思危、防微杜漸是關心國家命運的人們應取的

態度。 本文的目的是探討分權的底線何在 =討論分權的底線並不

是要否認分權的「利」和集權的「弊」。當然,我們同時也不 應否認集權的「利」和分權的「弊j。因此,第一節將首先分

析分權和集權在哪些方面有優勢,在哪些方面居劣勢。既然兩 者各有利弊,無論朝哪一個方向走極端都是不可取的 。正確的

提法不是「要集權還是要分權?」,而是「哪些權應該集,哪 呰權應該分?」在此基礎上,第二節試圖提出劃分中央政府與

地方政府事權的界限,並依據對事權的劃分引申出釗分中央政

府與地方政府財權(包括財政收入和財政支出)的原則。第二 節是對分權底線的定性研究,第三節則着重定量研究 。通過分 析各國的橫截面數據和幾個重點國家的時間序列數據,該節希

望從量上估計分權的底線,並考查中國是否已超過了分權的底 線。第四節用提供共享物品,維持宏觀穩定和收入再分配三方

面的失序現象證明中國的分權確已超過底線。最後一節是個簡 短的結論。

分權的好處是甚麼 ?在中國,標準的答案是,分權有利於

調動地方的積極性。毛澤東在《論十大關係》闡述了這種觀 點。但「積極性」這個概念有失籠統。我們有必要問,分權能 調動地方甚麼積極性?五八年大躍進時期,地方政府「處處點

火,村村冒煙」,廣設土高爐、小髙爐的積極性,如今地方政

府鋪攤子、上項目的積極性顯然不是甚麼好事 。分權調動的是 地方政府將自身利益最大化的積極性。這種積極性也許是發展 100

第五章中國改革分權的底線

各地經濟所必不可少的。但是地方政府利益的最大化並不等於

當地居民利益的最大化,因為地方政府並不一定代表本地居民 的利益,而只代表它自己的利益;各地居民利益的最大化也不 等於全國人民利益的最大化,因為當各地為本地利益最大化相

互競爭時,可能出現「囚徒悖論」問題,其結果是各地的利益 都遭到損害。由此可見,地方的積極性可以是件好事,但不一

定是件好事。因此,把調動地方積極性説成是分權的好處是片 面的。

西方文獻中,分權的好處可以歸納為以下六點 。 、有利於促進居民参與當地事務。②理由是全阈範圍

內,個人對政策制定和執行的影響微乎其微 ,人們因此常常扮

演「免費搭車者」;而在地方事務上,事關每家每戶,居民也 比較了解,他們因此更有興趣也更有信心參與 。地域範圍小,

人數少還有利於克服「集體行動」的困難,解決「免費搭車」問 題。居民參與當地事務,可清晰地揭示自己的偏好。 二、 有利於促使地方政府對各地居民負賁。居民參與本地事

務可迫使地方政府對他們的聲音更加重梘 ,並尊重他們的偏好。

三、 有利於發揮地方官霣的信息儍勢。地方官員對當地的 情況比中央官員更加了解。在集權的情況下,他們可以運用其

信息優勢,蒙騙、誤導中央;分權可以發揮他們的信息優勢為

滿足本地居民的偏好服務。 四'有利於制度劊新。大一統體制下,實行甚麼政策、怎

麼實行政策統統由中央説了算 。分權使得各地有機會進行種種

政策實驗,從而更可能出現別開生面的思路和作法 。各地之間 的競爭有利於促進新制度的傳播和採納,使之能更好地滿足民 眾的要求。

五’給人們更多的選揮。③集權可能使天下定於一,人們 101

挑戰市場神話

無法依據自己的偏好進行選擇。分權則帶來百花齊放的局面, 各地的情況出現差異,給人們帶來選擇的機會 。如果在一方過

得不稱心,可以遷移到另一個地方去,「用腳投票」。

六、有利於縮小政府的總质規模。④這是Brennan和M.

Buchanan提出的假設。他們認為集權削弱了對政府的制約 ,使 它有可能擴大干預範圍 。因此越集權,政府的總體規模越大

(預算支出佔國民生產總值比重越大 )。分權帶來了地方政府間 的競爭,從而打破了中央政府一統天下的局面 。這意味着將市 場關係引入政府部門 ,結束了壟斷。其結果必然是政府效率的

提髙和政府規模的縮小。

這六條好處可以歸結為一句話:分權有利於提髙效率 。但 這六條要從可能變為現實必須以下列三個先決條件為前提。 —、分權的單位必須足夠小。在中國這樣的大國,一個省

級單位有幾千萬人,一個縣級單位有幾十至幾百萬人。在如此 大的範圍內解決 「集體行動」問題比在全國範圍內解決此問題

沒多大優勢》

二、 居民必須能行使用投累影響政府構成的權利。即使居 民不「免費搭車」,如他們無權投票,則無從揭示自己的政策 偏好,也沒法迫使地方政府對他們負責 。

三、 居民必須有自由遷徙的植利。如沒有用手投票的權 利,居民至少應有「此處不養爺,自有養爺處」的選擇權利,

或「用腳投票」的權利。如果居民既沒有「嚷嚷」的選擇,又 沒有「撤出」的選擇,地方政府不管幹甚麼都得忍着,就講不

上滿足他們的偏好,提髙效率也無從説起。 如果上面三個條件不滿足,分權六種好處中的第一、二、 五條便十分可能落空。沒有了第一、二、五條,地方官員的信 息優勢會被用來追求他們狹隘的自身利益。在這種情況下出現 102

第五章中國改革分權的底線

的「創新」恐怕主要是腐敗手段的花樣翻新'欺壓自姓手段的

花樣翻新。古今中外歷史上無數事例表明,地方政權比中央政 權更容易被一小撮豪強把持。在上面三個條件不滿足的情況 下,我們沒有理由假設地方官員更仁慈 、更有寅任心、更關心

人民的福祉,也沒有理由假設分權的體制一定比集權體制更有 效率、更好。

即使上述三個條件全部滿足,分權也不會是萬能的。 第一,分權的所謂第六條好處也許根本就不存在 。分權是 否有助於縮小政府規模是個實證問題。自從Brennan和

Buchanan在1980年提出他們的假設後,很多人已試圖用橫截 面數據或時間序列數據來檢驗它。有些人的研究證實了這個假 設,®有些人的研究得出了相反的結論,④也有人發現分權與

政府規模不相關。⑦既是如此,最後一種説法顯得最有説服 力:分權與政府大小沒有任何必然關係 。

第二,分權只能在有限的範圍內促進制度創新 。更確切地 説,制度創新只會出現在地方政府活動的範圍內。在地方政府

不應或者無法活動的領域,分權不會帶來甚麼有益的創新。例 如,地方政府無法在下面要討論的宏觀經濟領域和收入再分配 領域進行制度創新。另外,即使在地方政府的活動範圍內,分

權帶來的實驗和創新只有當被其他地方所採納時才有意義。但 組織創新理論中有個説法:雖然分權結構有利於促進創新,集

權結構更可能促進推廣。如果事實如此,在分權為創新提供機

會的同時,也可能使一些創新被「浪費」掉。④這也就是説,

分權的第四條好處要打折扣。 第三,下列重要的問題難以用分權的方式解決。

—、在最理想的條件下,分權充其量只能有效地提供地方

性共享物品和服務,不能提供全國性共享物品和服務,例如國 103

挑戰市場神話

防。共享物品有兩個基本特徵:第一,只要有一人從共享物品 中受益,其他所有人都能從中受益。一人受益並不妨礙他人也

受益。就國防而言,甲享用了安全絲毫也不影響乙也享受同樣 的安全。用經濟學術語説,多為一位居民提供國防服務的邊際 成本等於零。既是如此,從效率角度着眼,共享物品應提供給

所有居民。但是,誰來支付生產共享物品的費用呢?要回答這 個問題,必須考慮共享物品的第二個特徵,亦即,「誰付款誰

享用」的排除原則在此行不通。如果一家人拒絕為國防付費, 付出國防費用的人並沒有辦法阻止這家人享用國防帶來的安

全。假設某國希望用分權方式解決闕防問題,會出現以下兩種

結果之一。如各地都發展足以保全本地安全的武裝力量 ,它們 必須使各自的武裝都能單獨抵禦外敵的入侵。這樣做的結果, 整個國家固然是安全的,但造成了資源的嚴重浪費。如果只有 地處瘥疆的省份這樣做,效率損失減下來了,但其他省份「免

費搭車」會引起省際之間的衝突。這個衝突不僅不會加強整個

國家的防衛,反倒會削弱它。靠各省之間談判能否解決這個衝 突呢?也不大可能。一來談判的主體數量太大,國防形勢又瞬

息萬變,根本不可能及時達成共識。二來各主體都不願亮出自 己的真實偏好,他們會偽稱「國防對我省來説不重要」,並以

此為據拒絕負檐國防費用。由此可見,希望以分權方式解決國 防問題是不現實的。同樣的道理,分權也無法提供其他全阈性

共享物品和服務。 二、分權難以克服跨地區外部效應問題 。當我們説分權體 制能比集權體制更有效率地提供地方性共享物品或服務時 ,這

句話暗含了一個假定,即只有當地居民獨享地方性共享物品和

服務帶來的好處並獨立負擔其全部費用 。但實際情況往往不是

這樣。如果某地為本地的青少年提供了良好的公共敎育,但他 104

第五章中國改革分權的底線

們中一些人後來移居他鄉 ,別的地方實際上就從該地培養的人

才中獲取了好處。®又如某地的污水處理廠污染了一條河流 , 住在下游的人們實際上為該地的污水處理付出了代價。一般説 來,當提供某種地方性共享物品或服務會造成正面外部效應

時,各地將削減這方面的開支,希望揩人家的油,其結果是這

種共享物品或服務的供給不足。反之,當提供某種地方性共享 物品或服務會造成負面外部效應時,各地將不考慮社會總成

本,只打自己的小算盤,我行我素,其結果是提供這種共享物 品或服務的成本與收益不成比例 。總之,在存在跨地區外部效

應的情況下,分權即使是在提供地方性共享物品或服務方面 , 也可能是低效率的。 三、分權有時無法得到提供共享物品或服務的規模經濟效

應。對有些公共服務而言,使用他們的人越多,人均成本越

低。這時,如果幾個地區協調對這類公共服務的提供 ,這些地 區的居民都會受益,因為攤到每個人頭上的成本會因協調而降

低。但各地區很難為此類協調達成共識,因為每個地區都將採

取掩飾自己對這類公共服務偏好的戰略,藉此希望別的地區盡 可能多地承擔提供這類公共服務的成本,•結果是好事難成。® 這就是説,在存在規模經濟效應的情況下,分權在提供地方性 共享物品或服務方面 ,也是低效率的。規模效應在税收方面更

為明顯。徵税也是有成本的。如果每個地方都建立了自己完全 獨立的税收體系,其徵税總成本會比在全國範圍內建立一個統 一體系的成本髙得多。很明顯,與其每個地區買一套計算機設

備來處理税收信息,遠不如幾個地區合買一套設備,然後分擔

成本來得合算。 四’分權幾乎完全不可能解決宏觀穩定問題。宏觀穩定的 目標是髙就業、穩物價,達到這些目標的手段無外乎是財政政 105

挑戰市場神話

策和金融政策。即使賦予地方政府運用這兩種政策工具的權

利,它們也無法達到宏觀穩定的目標。道埋很簡單。假設某地

試圖通過大規模減税來剌激本地經濟增長,以降低失業率。只 要當地經濟是開放型的,減税形成的相當一部分購買力會用來

購買產自外地的產品,從而增加外地的就業率,而不是本地的 就業率。如果為了讓本地經濟從減税中得到全部好處而掐斷本 地經濟與外地經濟的聯繫,則不僅整體經濟效益 、而且當地經

濟效益也會F降。再假設地方政府被授權決定貨幣發行量,這 時每個地方政府就會產生強烈的擴大貨幣發行量的衝動。只要 開動印幣機,任何地方政府都可以印出一些花花綠綠的紙幣 ,

並憑它們從其他地方購來實實在在的物品和服務。與此相比,

向本地居民徵税就顯得既麻煩又沒必要了。但是,如果所有地

方政府都決定這麼做,其結果必定是在全國範圍引發物價暴 漲,導致宏觀經濟的極度不穩定 。 五、分權體制不利於解決收入再分配問題。進行收入再分

配可能是出於兩種考慮。一是社會正義,因為「朱門酒肉臭, 路有凍死骨」會激發起人們對弱者的同情心。二是社會安定, 因為收入分配的嚴重的不平等可能造成社會衝突 ,而政府的首

要職能就是調節衝突。在前~情況下,收入再分配是對人們良

心的安慰;在後一情況下,收入再分配是社會安定付出的保險 費。不論是出於何種動機 ,靠地方政府來實行再分配都難以達 到其目的。讓我們設想,為了縮小貧富差距,某地決定對富人 徵收髙税,以便為窮人提供較大的福利 。如果,人們能夠自由

遷徙,很快我們就會發現,富人紛紛搬出,窮人成群流入。結 果,該地區收入分配可能變得更平等,但成了貧民區,別的地 方富人則更集中了 ,這顯然不是政策制定者想要達到的目標 。

如果不允許人們跨地區流動,不僅會降低整體經濟的效率,也 106

第五章中國改革分權的底線

無助於在全國範圍內實現公平分配,因為各地的財政能力高下 不一,即使每個地區內部收入分配大致公平,各地之間的差別

仍可能十分懸殊。 分權無法解決問題的領域止是集權的長處所在 。集權的長

處因此主要體現在五個方面:

—、集權能有效地提供全國性共享物品和服務 。 二、 集權可以將跨地區外部效應內部化 。 三、 集權有利於獲得規模經濟效應。 四、

集權有利於實現宏觀經濟穩定。

五、 集權有利於進行收入再分配。

集權的短處則集中體現在兩個方面,一是對各方信息的了

解太粗疏,二是難以設立一種既能調動各級官員積極性 ,又能

使他們的行為與中央保持一致的動力機制。兩者是相關的:中 央政府對各方情況的了解必須依賴各級官員,而後者貫徹中央 號令的積極性往往不足 ,但蒙騙中央的勁頭很大,結果造成中

央無法依據各地居民的偏好制定政策,造成效率損失;中央之 所以無力規範地方官員的行為,正是因為對他們的舉止言行及 其動機缺乏足夠的信息。當民主監督體制未建立或不健全時>

集權體制還有一個致命的弱點,即中央決策者權大無邊,卻不

受他人制約。在這種情況下,一旦中央決策有誤,很難加以制 止,其危害性也比在不民主的分權體制下大得多 。 既然分權和集權各有利弊,我們就不應該試圖建立一個完 全分權或完全集權的體制 。如果我們建立一個完全分權的體

制,固然能得到分權的好處,但也必須承受分權的弊端。反

之,如果我們建立了一個完全集權的體制 ,就得準備既獲取集 權之利亦蒙受集權之害。顯然,這種兩極的選擇都不理想。事

實上,我們在現實中既找不到一個將全部權利集中在中央政府 107

挑戰市場神話

手中的國家,也找不到一個將全部權利下放給地方政府的國

家。如此説來,柚象地爭論r到底是分權好還是集權好」是徒 勞無益的。爭論焦點應該放在哪些權利應該由地方政府行使 ,

哪些權利應該由中央政府行使。

在討論如何在中央與地方之間劃分事權之前 ,必須先確定

政府作為一個整體的事權到底有那些。如具體到每項事權,政 府應幹的大事小事舉不勝擧,但稍加歸納大體可分為三類:⑪

一、 提供共享物品和服務。除國防、道路、橋樑、污染防

治、敎育等可稱之為共享物品和服務外 ,廣義地講,維持主 權、領土完整和國家統--,制定實施法律以維持社會秩序,界 定和保護產權,監督合同的執行,維繫本國貨幣的債值,限制 壟斷等也可以稱之為共享物品和服務。共享物品和服務有全國

性與地方性之分,國防是全國性的,路燈是地方性的。

s的分配。這種調節的目標不僅要縮小

二、 調節收入和財

每個地區內各社會集團之間的差別,而且還應縮小城鄉地區差 別和民族(種族)差別。

三、 保持宏觀經濟穗定。其具體目標是充分就業 ,相對穩 定的物債水平,相對平衡的對外貿易,和適當的經濟增長速

度。 當然,因文化背景、經濟制度、人口結構、地理位置、發 展階段等諸種變量的不同,各國政府的具體功能不是完全一樣

的,但這種分類在當今世界仍是普遍適用的。@根據第一節中 有關分權、集權各自利弊的討論,我們可以對地方政府和中央

政府的事權劃分定出如下的原則:⑬ 一、提供共享物品和服務的功能應盡可能下放 。這意味着 108

第五章中國改革分權的底線

能由基層政府承擔的功能(如路燈、消防)應下放給基層政 府,能由縣級政府承擔的功能 <如初等敎育、公共交通治安、 公園等)應下放給縣級政府,能由省級政府承擔的功能 《如中

等敎育、省內基礎設施等)應下放給省級政府。在一般情況 下,只有全國性的共享物品和服務(如國防、外交、全國性基 礎設施等),才應由中央政府提供。

_、如果提供地方性共享物品和服務會產生跨地區外部效 應和規模經濟效應,應由盡町能低的一級政府負責將外部效應 內部化,並充分實現規模經濟效應。只有當地方各級政府都無

法實現這個目標時,該功能才應交給中央政府。 三、 調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔 ,

但同時鼓勵各地盡量克服本地內部出現的不公平現象。 四、 保持宏觀經濟穩定的功能應完全由中央政府承擔 ,嚴 禁地方政府干捲中央財政政策和金融政策的實施。

這四項事權剌分原則也就是各級政府間財政支出權劃分的

原則。那麼,財政收人權應怎樣在各級政府間劃分呢? Richard

Musguave提出了六條原則:⑭ 一、 呵能影響宏觀經濟穩定的税收應由中央負責,下級政

府徵收的税應不與經濟周期相關。否則地方政府的税收政策可 能破壞中央穩定宏觀經濟的努力。 二、 累進性很強的再分配税種應歸中央徵收。此類税如由 地方徵收會造成高收入和低收入集團的非正常流動 ,不僅扭曲

人口的地理分佈,也干擾社會公正目標的實現。 三、 其他累進性個人税種應由最有能力全面實施此類税種 的那級政府徵收。

四、 税基在各地分佈嚴重不均的税種應由中央徵收。例 如,很多自然資源的分佈很集中,如果自然資源税由地方政府 109

挑戰市場神話

徵收,就會造成各地之間嚴重的不平等。 五、 税基具有髙度流動性的税揷應由中央徵收 。如此類税

種不由中央統一徵收,就可能造成税基跨地區流動,以致扭曲 經濟活動。

六、 只要可能,各級政府都應向公共服務的受益人收取使

用費,並以此作為財政收入的一個補充來源。但這種方法主要

適用於基層政府。 如果將劃分財政收入的這六項原則與劃分財政支出的四項

原則進行對比,明眼人馬上就能看出,依據前者建立的財政收 入體系會比依據後者建立的財政支出體系更為集權一些 ,這一

方面是因為分權在支出上帶來的問題比在收入上帶來的問題少 一些,一方面是因為中央政府在徵税方面具有綜合的相對優

勢。⑯在絕大多數國家,中央財政收人佔財政總收入的比重都 比其支出佔財政總支出的比重高 。地方政府收支上的缺口,由

來自中央政府的各種撥款彌補。如何運用撥款是個很複雜的問 題,需要專文討論,這裏按下不表。但應該指出的是,在各國

實踐上,中央撥款往往變成了中央決策者手中一項很厲害的政

策工具。

至此,我們可以對本文的主題— —何處是分權的底線— — 給予定性的回答了:如果應該由中央政府行使的權利相當一部

分落到了地方政府手中,就是跌出了分權的底線。反之,如果 應該由地方政府行使的權利相當一部分卻集中在中央政府手

中,就是超出了集權的上限。無論分權或集權都應適度,超出 集權的上限或跌出分權的底線都是同樣不可取的。

上節試圖就分權的底線給出一個定性的回答 ,本節則試圖 110

第五章中國改革分權的底線

在「量」上找出分權的底線。這是件注定吃力不討好的事,因

為國家大小、人口多寡、文化差異、經濟發展水平高低、都市 化程度的不同都可能影響分權的程度 。因此,要準確指出某國

在某個時段上分權的底線所在幾乎是完全不可能的。但是,當

我們把世界各阈的情況加以比較時,還是可以發現一些帶規律

性的現象。如果某國的分權程度反常的低,我們則有理由相信 該國的分權已超過了分權的底線 。現在,我們先來看看在集權

— —分權程度上各國的情況有哪些規律可循 。

圖一給出了 1989年三十四個國家中央政府財政收入和支出 佔該國整個財政收入和支出的比重 。我們發現:

一、 在絕大多數國家中,中央政府財政收入佔整個財政收

入的比重髙於50%,只有三個國家(加拿大、中國和前南斯拉 夫)是例外。 二、 在絕大多數國家,中央政府財政支出佔整個財政支出

的比重髙於50%,只有三個國家{中國、巴西和前南斯拉夫) 是例外。

圖二給出了五十七個國家中央政府財政收入和支出佔該國 國內生產總值(GDP)的比重。我們發現:

三、 在絕大多數國家,中央政府財政收人佔GDP的比重高 於10%,只有六個國家(尼泊爾、薩爾瓦多、中國、秘魯、前

南斯拉夫和阿拉伯聯合酋長國)是例外。 四、 在絕大多數國家,中央政府財政支出佔GDP的比重髙

於10%,只有三個國家(巴拉圭、中國和前南斯拉夫)是例外。 圖一、圖二是將各類國家雜放在一起,有人也許會提出異 議,爭辯説像中國這樣的經濟欠發達國家 ,財權不必像發達國

家一樣集中。但各種比較研究都表明 ,正是欠發達國家的集權 程度一般比發達國家髙。®例如Wallace E.Oates對四十三個 111

挑戰市場神話

國家的研究發現,十八個發達國家中央政府財政支出佔財政總 支出的比重平均為65%,而二十五個欠發達國家相應的比重平

均為89%。至於財政收入,欠發達國家中央政府的比重平均超 過90%。⑱圖三、圖四用1989年三十四國的數據印證其他學

者多年來的觀察。這兩個圖表明: 五、 在財政收入上,欠發達國家~般比發達國家更集權 (圖三)。前者中央政府財政收入佔整個財政收入的比重 ,一般

都在80%以上,只有兩個國家(中國、前南斯拉夫)是例外。

秘魯的比重雖然也不到80%,但只相差三個百分點。

六、 在財政支出上,欠發達國家■-般也比發達國家更集權 (圖四)。前者中央政府財政支出佔整個財政收入的比重一般都 在80%以上,只有個國家(中國、巴西和前南斯拉夫)是例外。

圖一至圖四用的只是1989年數據,這不免讓人懷疑,一年 的數據有多大代表性,沒準那一年是很特殊的一年。為了打消

這種疑慮,我們用二十七個有時間序列統計的國家的數據制成 了圖五至圖八。它們表明:

七’在1973年至1992年間,各國中央政府財政收入佔整

個財政收入的比重一般高於60%,只有三個國家(加拿大、中

國和前南斯拉夫)是例外(圖iD

。⑱

八、在1973年至1992年間,各國中央政府財政支出佔整

個財政支出的比重一般高於50%,只有四個國家(加拿大、巴 西、中國和前南斯拉夫)是例外(圖六)。

九 '在1973年至1992年間,各國中央政府財政收入佔國 內生產總值(GDP)的比重一■般髙於10%,只有四個國家(孟 加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫)是例外(圖七)。 十’在1973年至1992年間,各國中央政府財政支出佔國 內生產總值(GDP)的比重一般髙於10%,只有四個國家(孟 112

第五章中國改革分權的底線

加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫> 是例外(圖八)。孟加拉 國只是在七十年代上半葉顯得不同別國 ,秘魯只有一年跌到低

於10%,因此,只有中國和南斯拉夫是真正的例外 。 上面十點是從對幾十個國家的觀察中得出的 。這些國家有

大有小,分佈在各大洲,經濟發展水平參差不齊,文化各異。 有的實行民主,有的不民主,有的採取聯邦制,有的採取單一 制。但儘管有諸多的不同,從它們的經驗中似乎可以得出這樣 —個結論:在當今世界上,一國中央政府的財政收入或支出不 應低於財政總收入或支出的 50%,或國內生產總值的10%。當

一個國家在這四個方面全部低於指標的話 ,就可以説是超過分

權的底線了。從對圖一至圖八的分析中,我們發現有些國家在 一個方面低於指標,有些國家在兩個方面低於指標。這些國家

恐怕還不能説分權超過了底線。如加拿大,雖然其中央政府的 財政收人和支出佔財政總收入和支出的比電都低於 50%,但佔

國內生產總值的比重則大大髙於10%。又如秘魯,其中央政府 的財政收入和支出佔國內生產總值的比重在八十年代跌到W% 以下,但財政總收入和支出在中央地方政府之間的分配卻是相

當集權的。再如巴西,它的中央政府財政支出在1989年只佔財 政總支出的31%,但其財政收入則佔財政總收入的 95%,而且 其財政收入和支出佔國內生產總值的比重都十分高。

但是,如果有國家在四個方面都低於上述指標的話,其分

權恐怕就超過了底線。根據現有的數據,當今世界上只有兩個 國家屬於這一•類,它們便是在圖一至圖八中處處顯得與眾不同 的前南斯拉夫與中國。

表一也進一步揭示了前南斯拉夫與中國於別國相比顯得多 麼例外。八十年代是分權的年代,各國政府都髙唱分權的調

子。但説是一回事,做是另一回事,美國的里根總統、英國的 113

挑戰市場神話

撒切爾首相f念唱」方面能拔頭籌,但「做打」方面則不怎麼

樣。在1980至1989年間,美國聯邦政府財政收支佔財政總收 支的比重是有些許下降,但從另一角度看,它們佔國內生產總 值的比重幾乎沒有變化。英國財政在撒切爾治理期間實際上變

得更集權,而不是更分權了。在表一包括的二十六個國家中, 只有五個國家在所有四個方面都變得更分權了(即各項的「變

化」欄全是負虢),其餘的國家 > 有的變得更集權了 o

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第五章中阈改革分權的底線 園九

中國財政收入佔國內生產總值的比重與國內生總值增畏率的相應比較

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資料來源:國家統計局,《中國統計年鑒1994》

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C

O

0

0

一0

0

-

20 A

••

••

1t

1

GDP GROWTH

資料來源:國家統計局,《中國統計年鑒1994》

133

挑戰市場神話 表七中國地區向財政轉移1981-1991 轉移支付額(100百萬)

轉移支付佔本省財政收人的比重

1981

1985

1991

1981

1985

1991

34.27 25.72 10.79 2.23 -12.19 52.82 •5.15 -10.23 155.26 40.02 17.22 5.26 •25 -.85 26.35 8.39 13.93 10.01 11.41 -3.01 2.55 -6.96 -3.04 •4,93 -2.94 1.79 -4.44 -3.17 -13.17

19.45 21.24 3.49 -10.56 -22.82 2833 -1W -7.21 139.52 38.47 20.85 -3.72 -5.54 -8.54 16.23 -.58 6.66 -.9 2.56 -9.57 •5.4 -9.38 -9.29 -10.89 -7.2 -7.52 *7.69 -6.94 •20.13

9.04 10.62 2 4.13 -27.22 10.09 -16.66 -15.33 90.36 15.11 23.94 -30.74 •8.43 -14.13 1.02

.6977 .6398 .3166 .1132 -2.9303 .6647 -.4804 -.6541 .9051 .6272 .5015 .2546 .0172 -.0645 .5079 .2451 .3712 .3188 ,2782 -231 .0787 -1.2429 •8.5 '2396 '2186 .1378 -4.1111 •2.2014 -7.9818

.3709 .4406 .0773 -.4226 -2.0088 3324 -.5921 -.1927 .7683 .4322 .3579 -.1233 -.2209 -.4371 .2403 -.0119 .1325 -.023 .0367 -.4742 -.0919 -.6469 -18.15 -.3389 -.3547 -.4563 -3.2042 -2.3849 -2.3766

.1007 .1828 .0201 -.0568 '6909 .0625 -.2667 -.1618 .4709 .1055 .1974 -.5668 -.1209 -.2795 .0071 -.0343 -.0467 -.0594 .05 -.2346 *.0978 -.2249 ▲23.1562 -.1106 '2426 -.2836 -1.0739 -1.0723 -.9845

地區 北京 天津

河北 山西 內蒙古 逋寧 吉林 黑龍江

上海 江蘇

浙江 安徽 福建 江西

山東 河南 湖北 湖南 廣東 廣西

四川 良州 雲南 西藏 陝西

-3.59 -4.44 -5.71 9.6J -14.42

海夏疆 青寧 新

-14.51 -10.26 -11.04 -14.82 -13.14 -11.34 -9.44 -8.9 -26.06

數據來源:財政部綜合計劃司,《中國財政統計,1950> 1985》,《中國財政統計, 1950-1991》。

134

第六章 S7*

家能力與國防

正税養軍與軍隊職業化 軍隊是國家的支柱。國家需要軍隊來防止外國入侵、維護 國家統一、保證社會安定。簡而言之,保境安民是軍隊存在的

基本理由。在絕大多數現代國家 ,軍費是由國家以税收形式向 居民強行徵集而來的,而不是由軍隊自行籌措的。其原因是,

軍隊為本國居民提供的服務— —國防— —是一種「共享物品」, 而旦是一種全國性的共享物品 。

本書第三章已指出,希望居民個人或地方政府在自願基礎 上提供充足的國防費用是不現實的 。此路不通,那麼由軍隊自

行籌措軍費行不行呢?中外歷史上,的確不乏其經費不是由中

央財政提供的軍隊,但它們的功能都不是保衛國家的安全 。一 種情況是軍隊向其駐扎地區的居民派糧 、派捐、派款,甚至派

丁。所派捐款毫無法律依據,任由部隊長官獅子大張口。老百 姓敢怒不敢言,因為拒絕交纳捐款可能招來殺身之禍。這樣的 軍隊不是保民,而是擾民,其行徑與土匪強盜無異。另一種情

況是僱佣軍。這種軍隊可以保護某些人的安全,但前提是受益

人必須為此付費。誰給錢就保衛誰,誰不給錢就不保衛誰。如 果某地居民希望借僱佣軍之力保衛一方安寧,他們必須在兩個

層面上展開談判。首先,居民內部要決定誰出錢、出多少,這 裏會出現「免費搭車J問題。其次,居民作出決定後,要與僱 135

挑戰市場神話

佣軍談判。如果僱佣軍只有一部 ,它便據有壟斷地位,可以漫 天要價。如果有幾支僱佣軍部隊 ,它們會互相競爭。但這種競

爭不像商場上的競爭 ,是暴力的競爭,可能會打得昏天黑地 ,

殃及周圍的居民,直至一支部隊力挫群雄,獨佔鱉頭。如果一

國內各地的居民都希望得到安寧,分別在兩個層面上與各地的 僱佣軍談判,且不説談判成本太髙,初始的談判結果一定是各

地所出的軍費高低不一 ,各地僱佣軍之間互相缺乏聯繁。軍費

髙低不一,會導致僱佣軍的流動;各地僱佣軍各自為戰,會加

大整體國防開支。兩者都不是均衡狀態。如果能夠從非均衡狀 態演進為均衡狀態,亦即,在全國範圍內以統一的費用,僱佣 一支統一指揮的軍隊,就等於是中央政府用正税養軍了 。

第三種情況是軍隊自力更生、自食其力,如四九年前共產 黨領導的軍隊在解放區便帶有這種色彩 。但是,這種情況只有 在部隊活動範圍狹小,流動性不大時,才可能出現,且不能持 續長久。這種軍隊必須是理想主義的軍隊,革命的軍隊,而不

是守成的軍隊。一旦理想主義褪色、或由革命軍轉化為國防

軍,靠軍隊自己種地、織布,造武器顯然是不現實的。尤其在

現代戰爭的條件下,這種自給自足的可能性已完全不存在了 。 軍隊自籌(部分)軍費的最後一個途徑是本章要討論的重

點,這便是軍隊經商。軍隊經商是為了以軍養軍。討論軍隊經

商的着眼點不僅僅在於這種方式養不養得起軍,而且也在於這

種方式養出的軍是甚麼樣的軍,是不是人民可以信賴的、能夠 抵禦外敵入侵、維護國家統一保證社會安定的軍。世界上,

絕大多數國家都嚴禁軍隊經商。所以在討論軍隊經商以前 ,有 必要先討論一下世界各國在國防問題上的通常作法=及其理論 上的依據。

眾所周知,各國通行的作法是由中央政府以税收的強制形 136

第六章國家能力與國防

式從各地居民手中收取國防費用,並用此費用供養一支統一指 揮的職業化軍隊。由中央政府出面籌措軍費是為了解決居民之 間和地方政府之間的集體行動問題 。全國性的政府可以將國防 服務的外部性(exfenalities)內部化(internalized),造成無人能

免費搭車的制度環境。供養一支統一指揮的職業化軍隊可以帶

來規模經濟(economies of scale)效應,節省開支,提髙質量。 如果由居民各家各戶自備武器,恐怕很難抵禦擁有坦克、大

炮、飛機、導弹、潛艇的外國入侵。而且武器分散在民間可能 造成暴力蔓延,使社會付出不必要的代價。

這裏有必要對軍隊的職業化多説幾句。根據亨廷頓的研究, 職業化軍隊應有如下三個特徵①:

第一,搴業性。士兵的專業是使用暴力,軍官的專業是組 織暴力。如果部隊官兵忙於開辦卡拉OK、倒賣煤炭、炒地 皮、炒股票,就像牙醫開修車行,律師為人在澡堂搓背一樣 ,

叫作不務正業。不務正業不僅會降低軍隊的素質,還可能使它 產生干預社會、經濟、政治生活的興趣。 第二,資任性。軍隊只有一個責任,就是保境安民;軍隊只

有一個主人,輯是整個社會。軍官和士兵不是生意人,不能誰付 錢多就為誰服務。反過來,這也要求社會為部隊官兵在服役期間 和退役以後提供 體面的待遇,使之不會為金錢所困擾。為了保證

軍隊對整個社會的安全負責任,軍隊還應獨立於社會中的各種紛 爭,無論是民族性的,還是地域性的,政治性的,還是經濟性

的。一旦軍隊與社會中的某些利益有太多的瓜葛,就會影響它的 中立性;中立性受了影響,責任性也會大打折扣。

第三,統一性。統一性要求軍隊強绸上下級服從關係,強 阈令行禁止,強調團隊精神。自主性、多樣性、競爭、平等交 易也許能為經濟生活帶來活力,但對軍隊而言,它們是對統一 137

挑戰市場神話

性的腐蝕劑。適用於經濟生活的原則,不一定適用於軍隊生

活,反之亦然。這是顯而易見的道理。一旦經濟生活的原則潛

移默化到軍隊生活中,其災難性的後果短期內也許看不清,但 遇到危機就會顯露出來。

按照亨廷頓的説法,軍隊越接近職業化的理想,就越強 大,越有力,越不會干預政治,反客為主,利用自己對暴力手

段的壟斷,對社會進行欺凌、壓制。 本節的理論性討論可以歸結為兩句話 :一、國防服務應由

職業化的軍隊提供;二、軍隊的費用應由中央政府提供。但目 前中國軍隊據説「已逐步從『國家兵國家養』的供給制的狹小

天地裹走出來」,⑦並全面進入經濟生活的各個領域。為甚麼

中國的作法如此與眾不同?以軍養軍的目標能夠實現嗎?軍隊 經商會帶來其麼樣的後果?這些便是下幾節要討論的問題。

軍隊為甚麼要經商? 中國軍隊經商的原因,一言以蔽之,是國家財政撥付的軍 費嚴重不足,中國是世界上的大國,從地域上講,是僅次於俄

國和加拿大的第三大國,從人口上講,是世界第一。為了保衛 這麼大一片疆土,這麼多人民,中國必須維持一定規模的武裝

力量。外國愛強調中調軍隊有 320萬之眾,是世界第一大軍事 力量,這固然是事實,但中國平均每千人只有 2.8個士兵,在全

世界排列第96位,遠低於俄國(大約10)和美國(8.4),這

也是事實。③儘管中國軍隊的相對規模並不大 ,要維持它並非 易事。在財政分權的宏觀制度環境下,更是如此。中央財政收

入的萎縮對中國政治經濟產生了嚴重的影響,④其中之一便是

中央財政無力負擔維持人民解放軍正常蓮作的經費。 下一章將證明,中國軍費無論是狹義軍費還是廣義軍費, 138

第六章國家能力與國防

其1993年的水平以不變價格計算大概都只相當八十年代的水 平。十幾年中,軍費的絕對值沒有變動,這在世界上恐怕是絕

無僅有的。如果要選削減軍費的狀元,依據中國在過去十幾年 裏的表現,它應是當之無愧的。國際上關於中國「急速擴張軍 力」的宣傳,是無知或别有用心的人編造出來的危言 。正是由

於中國軍隊在財政上捉襟見肘的窘境,它才被迫走上了經商的

道路。 兩個例子就足以説明軍隊僅靠財政撥的軍費無法生存。 一、 國家職工的平均名義工資在 1978年至1993年間增長 了548.1%,同期物債上漲了255%,兩者相抵,國家職工的平均

實際工資上升了215%。⑤在此期間,中國軍隊削減了約100萬 人,亦即,部隊官員的數量下降了約25%,這意味着,要使部 隊待遇與國家職工的待遇同步增長 ,軍隊花在人頭費上(1978

年不變價格)的錢應至少增加164%=(320 x 2.15)/420。 二、 人民幣在過去十幾年中不斷貶值 ,如1978年的匯率以

1美元等於1.5元計,當年軍費(167.84億元)折合約112億美 元,而1993年的匯率為1美元=5.75元,當年軍費U25 80億 元)只折合約74億美元,這意味着只靠財政撥付的軍費,軍隊

從國外進口先進武器裝備的能力至少會下降約 40%=74/112。

事實上,國家職工的實際收入上漲了不止 2.15倍,因為除 貨幣收入外 > 他們還有大量實物收入。而軍人待遇也許未能與

國家職工的待遇同步增長,因此軍隊的出版物自八十年代後半

期以來,一直在抱怨日益擴大的「軍地反差」。軍地差距造成 了招兵難。城市青年,甚至發達區域的農村青年都不願當兵 。 因為當兵在經濟收入上是吃虧的。不得已,不少地方政府為了

完成徵兵指標不得不設立「優撫金」,每年定期向服役者發

放。戰士的優撫金,國家未作統一規定(政府財力有限也不允 139

挑戰市場神話

許這麼作),來自發達地區的戰士每年可得幾千元,而來自落 後地區的戰士,同在一個部隊服役,卻一分錢也拿不到。這種

差距無端造成了戰士之間的矛盾,和對國家政策的不滿。④ 同樣,在國際軍火市場上,由於價格變化> 1993年74億 美元的購買力與1978年112億美元的購買力絕不止僅相差 38億

美元,恐怕要相差50-60億美元(沙特阿拉伯1994年就購入69 億美元的武器),中國軍隊國防現代化的目標,如僅靠政府財 政撥款,恐怕根本無法實現。

軍隊彌補軍費不足的途徑,如前所述,不外乎(1)自力更 生,力爭自給自足;(2)派捐派款' 掠奪老百姓;(3)變為僱佣 軍,誰出錢保護誰;(4)軍隊下海經商,第一個選擇在現代戰爭 條件下,已失去了可行性。由於仍存在中央權威,第二、三種 選擇在目前情況下很難變為現實 。不過一旦中央式微,軍隊則

完全可能訴諸這兩種更直截了當的斂財方式(中國財政部一官

員曾説:「軍隊賺錢的最簡便方法是拿槍去搶 」),由此説來, 下海經商也許是中國軍隊目前在軍費嚴重不足情況下生存下去 的唯一選擇,問題是軍隊經商到底能在多大程度上緩解軍費不

足的壓力?軍隊經商會使軍隊的行為發生哪些變化 ?在討論這 兩個問題以前,先讓我們來看看軍隊經商已走了多遠。

軍隊經商的特點 報導軍隊經商情況的文章很多,不必我在此贅言,我只想

點出軍隊經商的幾個特點。 ~'軍隊的經濟活勤由自給性向盈利性轉化。人民解放軍

參與經濟活動由來已久,早在戰爭年代,毛澤東就為軍隊規定 了「既是戰鬥隊,又是工作隊、生產隊」的三大任務,1949年

取得全國政權後,軍隊仍然保留了參與經濟活動的傳統 。但在 140

第六章國家能力與國防

八十年代以前,軍隊的經濟活動就只限於五大類,(1)軍辦企業

化工廠。這些工廠分屬總後勤部,總參通信兵部等各總部或各

軍兵種。它們由軍隊投資、統~計剴,實行企業化管理、生產 軍需產品,軍訓器材或修理武器裝備。(2)軍辦小廉礦和農劚産

品加工作坊。這些工廠由各部隊投資、管理、經營、受益,從 業人員主要是隨軍家屬子女,產品和服務是為了滿足部隊需

要,(3>軍隊雇場。辦農場的目的是為部隊提供輔助性的糧食和 農副產品,實現標準加補助,「斤半加四兩」。(4)軍人服務

社。滿足部隊物質生活的需求,是軍人服務社經營的根本目 的,其經營範圍是日用百貨,部隊辦公用品,和以理髮、洗 澡,照相、修理為內容的勞務服務 。(5)鐵道兵和基建工程兵。

這兩個兵種現已撤消,在其存在期間,它們是參加國家經濟建 設的專業性部隊,主要承擔修鐵路、修隧道、修橋樑、修工

廠、修營房、開礦山的任務。⑦總而言之,八十年代以前的軍 隊經濟活動是以自給性和非盈利性為特徵的。 八十年代以後,軍隊經濟活動的範圍迅速拓寬。一方面已

有的軍辦經濟實體開始轉向盈利性活動 ;另一方面,出現了一

些新型的軍辦經濟實體,其經營目的從一開始就是盈利。 從自給性向盈利性轉化的最明顯例子是軍隊勞務,從戰爭

年代到八十年代初,軍隊的支農、支工活動一直是無償的,對 樹立解放軍的「人民子弟兵」形象起了很大作用 。但八十年代

中後期,一些部隊開始私下為社會提供有償服務 ,軍內某些理

論家也將有償服務舂為「利國、利民、利軍」的新創舉。④到

1992年,政府正式認可了「有僂服務」的合法性,規定解放軍 各部隊除奉命搶險救災外,平時支援地方建設,一律採取「有 償服務」的形式。®

二、部隊各级都捲入了盈利性活動。總後勤部有「新興公 141

挑戰市場神話

司J

,總參謀部有「保利公司J

,總政治部有丨凱利公司J



有三大總部帶頭,解放軍內出現了「層層搞經營、家家爭創收J

的局面。各軍兵種一馬當先,如空軍設立了「中國聯合航空公 司」,海軍設立了「中國海洋航運公司」,各大軍區緊緊跟上,

紛紛成立企業管理局,並組建了自己的經貿集團,如南京軍區 的「南方工貿公司j

,瀋陽軍區的「金城實業公司」。各集團

軍也不甘落後,大張旗鼓進入商界,如二十七軍在山西開煤

礦,四十二軍在廣東經營房地產。省軍區、軍分區幹得熱火朝 天,沿海、沿邊地區的軍區(如海南軍區、新疆軍區)更是全 力以赴,有聲有色,部隊指揮機關帶頭,師、團、營、連各級

幹部也不甘示弱,於是「村村點火,戶戶冒煙」,創收活動一

直深入到了部隊的最基層。可以毫不誇張地説,一時間整個解 放軍都已浸在了商海之中。 三’軍隊的經商範圍無所不包。與國防、武器有關的產業

自不在話下,除此之外,解放軍已全面進入了各種各樣、形形

色色的新、老行業。到過海南島的人,不會不為公路兩側標有 「八一」軍徽的加油站留下深刻的印象 ;在南方很多城市裏,隨

處可見空軍、通信兵、省軍區招徠傳呼機顧客的廣吿。軍辦的 旅店、餐館、酒吧、卡拉OK屋已是老故事。此外,軍隊還進 入了房地產業、證券業和期貨業。總之,在中國大陸,三百六

十五行,沒有一行沒有軍隊的參與。 四、軍辦企業的產植關係日趨複雜 。軍隊下海之初,軍隊

企業的產權關係是十分清楚的 ,其所屬部隊便是所有者,但随

着下海越來越深,它們的產權關係也越變越複雜了 。現在,已 出現了不同部隊單位合股的企業 ,軍事單位與非軍事單位合股

的企業,甚至軍事單位與港資、台資和外資合股的企業 。一旦 合股,這些軍隊的和非軍隊的單位便有了利益上的一致性 ,作 142

第六章國家能力與國防

為獨立的經濟主體,軍事單位也會像非軍事單位一樣,努力保 護自己的經濟利益不受損失。

五、軍隊經商中的非法行為。軍隊經商在中國是件新鮮 事,在當今世界上恐怕也是舉世無雙的 。怎樣約束軍隊經商的

行為,不要説中國沒經驗,世界上也沒有可能借鑒的經驗。甚 至軍隊這種特殊社會組織的經商行為能否被有效約束也是一個

懸而未決的問題,由於制度不健全,或無法健全,軍隊在經商 過程常常進行違法和非法活動。例如,近年來,大陸城鄉一下 冒出了許多掛軍用機動車牌的汽車 ,似乎軍隊一夜之間變得更

機械化了。但實際情況是,不少部隊單位以自己的名義申請機 動車牌,然後將它們借給、租給,或賣給非軍事單位或個人。

對部隊而言,除去申請需要時間外,沒有甚麼成本,但車牌一 轉手就能換來成捆的妙票。這種無本生意,何樂而不為。但租

用和購買軍用車牌的單位和個人也有自己的算盤:他們是要利 用軍用車牌帶來的特權從事合法和不合法的經濟活動。當貴車

牌的情况引起交通瞀察的注意以後,有些部隊乾脆將自己的軍 車連同汽車兵一起出租,繼續為希望借軍隊「虎皮j的單位和

個人「保駕護航」。軍隊某些部門自己也常利用軍隊的特權(如 以保密為由)避免工商、税務、海關、森林部門的檢查,從事

非法經營,甚至大規模走私,還有的炒地皮、倒批文、擅用部

隊裝備,出租銀行帳號,搞國防費搬家,五花八門,不一而

足。⑯ 六'軍隊經商缺乏統一領现 ,大有失控之勢。允許軍隊經

商的初衷是為了彌補軍費的不足,而不是為了改變軍隊的性 質,使之成為唯利勢圖的商業性組織,但是,一旦為盈利性經 營開了綠燈,商潮便在軍內一發而不可收拾 。「層層搞經營、

家家爭創收」的結果是誰也不知道全國有多少軍辦的經濟實 143

挑戰市場神話

體?有多少官兵、花多少時間和精力在搞創收?這些人從事甚 麼樣的活動?它們的盈虧情況如何 ?經商所得如何分配?原因 很簡單,一旦有了切身的經濟利益,各單位都希望保守自己的

「商業秘密」,這樣,連瞞營、營瞞團、團瞞師、師瞞軍、軍瞞

軍區、軍區瞞總部,三大總部又互相瞞,誰也不可能掌握全局

的真實情況。更為嚴重的是,在利益的驅使下,軍隊經商的目 的一彌補軍費不足— —已日趨模糊,有些部隊單位現在追求的 是利潤最大化。而追求利潤最大化的行為不可避免地與軍隊的

基本職能i保衛國家安全— —相衝突,一些領導明知下屬單位 的經濟指導思想和具體創收措施有悖於國家法律和部隊宗旨,

卻不制止,致使不少人,以搞活經營為名,「甚麼錢都敢賺,

甚麼事都敢辦」。®

軍隊經商能彌補國防開支之不足嗎? 軍隊經商是手段,通補國防開支之不足才是目的,此手段

能達到彼目的嗎?答案是未必,其理由如下。 軍隊經商的收入(利潤)可以有兩種用途:-是改善部隊 官兵的生活待遇(伙食補貼、薪金補貼等),一是加強國防的 各種硬軟件設施(如添置武器裝備等)。現在,我們來想像三 種情況。

一、各級經商收入統一上繳給軍隊最高指揮部門(國防部

或中央軍委),由軍隊最髙指揮部門責成專門機構(總後勤部) 將這部份收入與國家財政潑發的國防費混在一起 ,依據全局的

需要,統一規剌,統一分配加大後的國防費。這種作法與其他 國家的作法一樣,只是國防費的一部分是由部隊賺取的,而其 他國家的國防費是全數由國家財政撥付的。它的好處是可以保

證軍隊的統一性,避免出現「軍內反差j及與其相聯的種種不 144

第六章阈家能力與國防

利影響,但這樣做等於要求部隊官兵為提供國防這個共享物品

作出額外的貢獻。由於國防費增加了部隊經商收入這一環 ,國

家的安全更有保障了,全體居民都是受益者,但部隊官兵在軍 事訓練之外,還得付出額外的努力來創收。除了部隊官兵以 外,全體居民都是「免費搭車」者。在這種情況下,部隊參與 經商的積極性不會很髙。不錯,軍費加上經商收入後,更有可

能改善所有部隊官兵的生活待遇 ,但一個連、一個營、一個

團、一個師少作點貢獻,對全局難以有顯著的影響。而且,既 然改善生活待遇的經費是統一由總後勤部撥發的 ,少作貢獻也 不會妨礙自己像其他部隊一樣獲益 。如果每個單位都這麼理性

地思考,總的經商收入不會有多髙,國防開支不足的問題依然

存在。 二、各級經商收入留在本單位,但規定除用於改善本部生 活待遇外,•一定比例的所得應用於營產維修、購買或改進訓練

設備,這種作法對經費不足的軍隊不無小補 ,同時也給各部隊

單位以所謂「選擇性激勵」;®哪家經商收入多,它便可在更

大程度上改善本部官兵的生活待遇。在這種情況下,部隊官兵 經商的積極性會很髙,但這種作法會帶來兩個問題,一是苦樂 不均,比如駐扎在沙漠、荒島和深山的部隊不可能像駐扎在礦

區、大城市的部隊一樣,「不盡財源滾滾來」;二是部隊與國 家利益背向,國家希望部隊多用經商收入加強國防設施(共享

物品部分),部隊則希望盡量改善對它們有 「選擇性激勵」作

用的自身生活待遇(獨享物品部分)。利益衝突會促使部隊用 虚報、謊報國防設施開支的方式誤導上級部門 ,影響軍隊的統 一協調的能力。為了防止下級弄虚作假,上級只好允許部隊將

更大份額的經商收入用於獨享部分。當獨享部分擴大到極限 , 亦即所得可全部用於改善生活待遇時,軍隊經商已不再是為了 145

挑戰市場神話

提供國防這種共享物品。這時,各部隊也許會全力以赴拼命賺

錢,但它們的性質也隨之發生了變化— —它們成了擁有使用暴 力特權的公司。部隊經費也許緩解了,但鞏固國防這個目的則

落r空。 三、各級經商收入分為兩部分,一部分留給部隊改善本部 生活待遇,一部分上繳統一使用。如果上繳和留用的比例是全

軍統一規定的,軍內反差仍將出現,在統計上作手腳也仍會是 嚴重問題;如果這個比例不是固定的,而是依各部隊的具體情

況而定的,軍隊上上下下都會捲入無窮無盡的討價還債游戲之 中,就像承包制下的國有企業一樣。不管怎麽規定,其結果要

麼是挫傷部隊經商的積極性 ;要麼是創收的收入變成獨享物

品,無助於阈防建設。

中國軍隊經商的收入分配格局大概三種情況都有,以第 二、第三種情況佔主導地位,上面的分析表明,軍隊經商,如

管得太嚴,不能解決軍費不足問題;如管得太鬆,「単地反差」

也許會縮小,「軍內反差」肯定會擴大,而且經商收入會主要 用於獨享目的,而不是用於鞏固國防。總之軍隊經商無助於阈

防建設。關於這個結論f—節有更詳細的討論=

軍隊經商的影響 軍隊經商的影響有些是直接的,顯而易見的,有些是間接 的,潛移默化的,它的全部影響也許只有到了阈家出現危機時

才會顯露出來。下面的討論既包括現在已能觀察得到的影響 , 也包括在邏輯上可能出現的影響。

一、市場雇辑侵蝕軍隊雇輯。軍隊的邏輯要求所屬部隊沒

有獨立的利益,全體官兵應將國家安全當作自己的使命;經商 使各部隊都變成了獨立的利益主體 ,造成了部隊官兵的認同危 146

第六章國家能力與阈防

機(identity crisis)。 軍隊的邏輯要求民族整體利益至上;市場的邏輯是各利益 主體應追求自我利益的最大化。 軍隊的邏輯強調上下級關係,市場的邏輯強調各利益主體

的平等地位。 軍隊的邏輯要求統一決策,市場的運輯要求自主決策 。

軍隊的邏輯強調無條件服從上級的命令,市場的邏輯要求 等價交換。

軍隊的邏輯強調合作,市場的邏輯強調競爭。 軍隊的邏輯強調單一性(統一的服飾、統一的作息時

間),市場的邏輯強調多樣性。 如果用市場的邏輯來管理軍隊 ,軍隊是無法不打敗仗的。

同時,當市場的邏輯嚴重侵蝕軍隊以後,軍隊的戰鬥力會被大 大削弱。

二、軍內反差造成內部不合諧。軍隊本來實行的是統一的

工資、津貼制,但軍隊經商打破了這個「整齊劃一」的局面。 軍內反差已體現到了部隊生活的方方面面。

士兵與士兵之間的反差:摸爬滾打的戰士與生產經營的戰 士比,福利待遇是天壤之別,搞得士兵無心操練。⑬

軍官與軍官之間的反差:有些單位創收心切,違反部隊晉升 程序,提拔重用所謂「商業能人」,甚至將平民拉入部隊,授以

軍銜,希望他們能幫部隊發財致富。這種作法嚴重破壞了部隊的 職業化準則,造成軍官的普遍不滿,使他們無心帶兵。⑭

官兵上下級之間的反差:部隊經商收入在官兵中分配不 均。據説現在部隊各級的福利基本上 「一級是一級的水平,上

級機關比下級機關好,機關比基層好。」®有的部隊幹部任意 揮霍創收所得,進髙級餐館、住豪華飯店、乘高級轎車。士兵 147

挑戰市場神話

對此十分不滿,諷刺這些當官的是「左手大哥大,右手一枝 花,屁股壓着桑塔納(小轎車>

,頓餐千元眼不眨」。®

單位之間的反差:由於經商收入主要用於改善本單位官兵 的福利待遇和物質文化生活,「肥水不流外人田」,不同部隊 之間的差距越拉越大。在同一兵種,擔仟同樣職務的人,所在 部隊不同,生活待遇就不一樣,窮的部隊至多只能稍微改善一

下伙食,富的部隊每月可拿各種補貼幾卜元到上千元不等 ,還

能住進備有暖氣、煤氣、熱水器的營房。® 各地駐軍之間的反差:既然創收所得很少在單位間分享,

它當然更不可能跨地區分享。沿海駐軍和大城市駐軍創收的機

會多,所得外快大;但西南、西北,和北部邊疆的官兵則沒有 那麼幸運,有些地方完全無商可經,無錢可賺。有人指出, 「對於沿海省份的集團軍和大軍區來講 ,來自中央軍委的軍費只

是其軍費開支的零頭」。⑱即使這種説法有些誇大,但也準確 説明了這些駐軍的優越地位 。

「軍內反差」對部隊官兵來説更直接,也更具可比性,因此

它對軍心的負面影響比「軍地反差j更明顯 > 更大。⑲軍人的 職業特殊性要求團結一致,生死與共。而日趨擴大的「軍內反

差」使官兵思想躁動、怨氣滿腹,為爭奪經濟利益,士兵與士 兵之間、軍官與軍官之間、官兵之間、單位之間、部隊之間甚

至不惜互相拆台、互相封鎖、互相抑制、互相打擊,造成嚴重

內耗。一向為軍人所誇耀的「團隊精神」成了經商的塾腳石。

三、破壤了民眾心目中的軍隊印象 。「軍愛民、民擁軍」 本是軍隊引以自豪的傳統,但創收的壓力使部隊有時不得不與 民爭利。例如,承包土建工程的部隊往往引起地方工程隊的嫉

恨,尤其是四處漂游尋找工作機會的農民工 ,對搶走他們飯碗 的部隊最為惱火,他們有的暗地進行破壤,有的公開尋爨鬧 148

第六章國家能力與國防

事。這類衝突毒化了軍民關係。 某些部隊創收不擇手段,濫用所謂「能人」、「企業兵」。

這些人身着軍裝,打着部隊旗號到處招搖撞騙 ,販假藥者有 之、倒賣批文者有之,行賄收賄者有之,偷税漏税者有之,盜 寶軍用物資者有之,走私車輛、家用電器、洋煙、洋酒者有

之。㉚這些人的不法行為不僅引發了軍隊與工商 、税務、海 關、藥檢等政府工作人員的不滿,也敗壞了軍隊的榮譽。 四、埋下了軍隊干政的隱患。軍隊干政可以採取各種形

式,輕則干擾政府內外政策的實施,重則抵制政府的某些決 策,極端者直接插手政治,甚至建立軍人政權。防止軍人干政

是各國軍政關係的首要考慮。政府一方面需要軍隊的支撐,一 方面要預防軍隊變成獨立的政治力量。要達到這種平衡,政府

必須設法做到兩件事:一是消除軍隊干政的動機,軍隊職業化 可以使軍隊擺脱與社會各集團的特殊關係 ,對政治、經濟、社 會問題採取中立立場 ,只將保境安民作為自己的唯一使命。二

是消除軍隊干政的條件,由中央財政給軍隊統一撥發軍費不僅 僅是為了解決國防共享性引出的集體行動問題 ,也是為了避免

給軍隊「打野食j的借口,及其可能由「打野食」造成的軍隊

特殊利益。 而軍隊經商的效果正好相反,軍隊「打野食」成了賴以生

存的必要手段,「打野食」過程不僅突顯了軍隊特殊利益,而 且使軍隊與國內外各種利益集團之間形成了千絲萬縷「剪不 斷'理還亂」的複雜關係。這一切都為軍隊干政埋下了隱患。

事實上,軍隊干政的苗頭已經出現。一個例子是軍辦公司不顧

外交政策的大局,私下向國際敏感地區出售軍火 。㉑另一個例 子是,從經商中嘗到甜頭的某些軍辦企業及其所屬單位帶頭抵

制政府自1993年夏天以來貫徹的宏觀調控措施 。@這兩個例子 149

挑戰市場神話

説明,軍隊(至少是其中某些部隊)已形成了不同於中央政府 的政策偏好。在這種情況下,它插手政治的可能性就加大了。

更為危險的是,軍隊經商使各地駐軍與當地經濟形成了共

存共榮的紐帶關係。現在已看得很清楚,駐軍的經商收入情況 與本地經濟發展是同步的。這就使得駐軍有可能關心地方經濟

發展更甚於全國性政策的落實。軍隊的地方化可能危及軍隊對 中央權威的服從,尤其是在討「皇掩」還不如「打野食」的今 天,駐軍在財源上也越來越獨立,随着手中本錢的增大,它們

自行其事的可能性也增大了。 有些討論軍隊經商的文章認為 ,軍隊經商至少有一個好

處,這就是,在嘗到經濟甜頭以後 ,它會為了自身的利益支持

改革派。㉙從制度建設的角度看,軍隊支持中央決策者中的某 —派未必是件好事,因為一旦該派在政治鬥爭由於某些原因失

勢,軍隊就有可能趁機干政=軍隊的使命決定了它應扮演的角

色是保持中立。無論是在經濟h還是政治上,只要軍隊與某些

特殊利益靠得太緊,就有干政的危險。 綜上所述,軍隊經商改變了軍隊的行為邏輯;造成了軍內

關係不合諧、軍民關係不合諧、軍政關係不合諧,打斷了軍隊

職業化的進程,破壞了軍隊應有的專業性、責任性和統一性, 埋下了軍隊干政的禍根。試圖用允許軍隊經商的方式解決軍費

不足問題無異於飲鴆止渴,雖能解燃眉之急,但腐蝕了國家柱 石。這種局面必須盡早改變。

出路:正税養軍 軍隊經商不是解決軍費不足問題的正當途徑,正税養軍才

是。但是為了籌得足以養軍的税款,屮國的「兩個比重」(財政

收入占關內生產總值比重,中央財政收入佔整個財政收入比重) 150

第六章國家能力與國防

必須有所提高。我們在另一項研究中曾建議,前一個比重應逐 步提髙到20-25%,後一個比重應提髙到三分之二左右,即使提

髙以後,這兩個比重與大多數國家比仍是比較低的 。但當中央 財政收入佔國內生產總值的比重達到15%左右時,中央政府應

能有較為充裕的財力來負擔國防開支和履行其必須由它履行的 職能。@在逐步提高國防預算開支的同時,中國應做兩件事,

一是使軍費透明化,以避免外國不實的估算和不必要的疑慮 ,

一是禁止軍隊經商,使預算成為軍費的唯一來源。 當然,禁止軍隊經商也不能一蹴而就,要分階段穩妥地進 行。一種可行的辦法是先對所有軍辦企業實行歸口管理;各部

隊企業歸口本部後勤部門管理,各總部、各軍兵種企業歸口總 後勤部管理。歸口後的企業可逐步將所有權和經營權都剝離出 軍隊系統,同時從財政上給部隊以補償。目前,中國在這方面 已作了一些努力,如1994年初,中央撥出十三億元給駐扎山西

的二卜七軍,以換取它經營煤曠的特權。據説,此舉讓山西老 百姓拍手稱快。㉖如果中央繼續沿這條路走下去,全面禁止軍 隊經商,一定會贏得海內外更多人的喝采。

1994年底

注釋 ©

Samuel P. Hungtington» The Soldier and the State: The Theory and Politics of CivilMilitary Relation, New York: Vintage Book, 1957, pp- 11-18.

©林家誠等著,《軍隊生產經營管理學》,北京:海軍出版社> 1989,頁556 ;

US Arms Control and Disarmament Agency, World Military Expenditure and Arms Transfer, 199hl992, Washington, D.C.: U.S.Govemment Printing Office, 1994,無 頁碼。詳細討論見王紹光、胡鞍網,《中國國家能力報吿》,香港:牛津大

學出版社,1994 ;國家統計局,《中國統計年鑒1994》,頁112。

151

挑戰市場神話 萬延莊、藥學斌,「同是軍中郎,貧富不一樣— —小析r軍內反差』」,《政

(I

》,1994年第2期,頁2627。 ® 工辛刊 見胥光義主編,《當代中國軍隊的後勤工作》,北京:中國社會科學出版社, © 1990,頁592-6B;林家誠等著,《軍隊生產經營管理學》,頁483-563 ,《軍隊生產經營管理平》,頁556。 ④林家誠等著 余立文,f中共解放軍不再搞無憤服務」,《中阈時報周刊》(美洲版>,39 ⑱期,1992年9月27日,頁68-69 » 。

毛欽方,f增強生產斑營中紀檢T.作的力度j,《政工導刊》,1994年第2 ,頁 21-22。 ©期 ⑬同上注。

Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Combridge, MA: Harvard University 1965。 ⑬Press, 湯華虎,陳迪波,「戰士跳崗現象透視」,《政工導刊》,1994年第三期, 頁 45-46 » ® 毛欽方 ,「增強生產經脊中紀檢工作的力度」,《政工漭刊》,1994年第2

期,頁 21-22。 ⑮萬延莊 、葉學斌,「同是軍中郎,貧富不一樣— —小析『軍內反差J」,《政

®

工學刊》,1994年第2期,頁2卜27 »

毛欽方,f增強生産經營中紀檢C作的力度」,《政工導刊》,1994年第2 期,頁 21-22 » 萬延莊、葉乎斌,「同是軍中郎,贫富不一樣— —小析『軍內反差J」,《政

⑱ ⑲ ㉖

工學刊》,1994年第2期,頁26-27 王芳,「解放軍經商造成地方化」,《中國時報周刊》(美洲版)125期,1994

年5月22日,頁8 »

徐炳全'李瑞林,「督院科技幹部思想燥動及對策」,《政工導刊》1994年 笫9期 > 頁38 =

David Goodman, "Corruption in the People's Liberation Army", paper presented at

the Conference on Chinese Economic Reform and Defence Policy, Hong Kong,

@

July 8-10, 1994. John W. Lewis, Hua Di, and Xue Litai, "Beijing's Defense Establishment: Solving

the Arms-Export Enigma", International Security, Vol. 15, no.4 (spring, 1991), pp.87-

109; and Eric Hyer, "China'a Arms Merchants: Profits in Command", China Quarterly, 132 (December 1992), pp. 1101-1118.

152

第六章國家能力與國防 @

王芳,f解放軍經商造成地方化j、《中國時报周刊》(美洲版),125期,

1994年5月22日,頁8。 ㉘林長盛,「論中共軍隊參與經濟活動的影審」,《中國大陸研究》,第36卷

第 3 期(1993>,頁 59-72 ; Thomas J. Bickford, "The Chinese Military and Its

Business Operations: The PLA as Entrepreneur," Asian Survey, Vol XXXIV,no.5 (May 1994), pp.460-74. ㉔同注②。 (g)

「王紹光談正税養軍和地區差别J,《世界日報》,大陸消息版,1994年8月 19日。

153

第七章

中國軍費研究

中國第八屆全國人大第三次會議披露,軍費開支在1995年

度的國家預算中比1994年度增加了 14.58%,其計劃支出由

1994年度的550.6億元提高到630.9億元。消息傳來,西方對中 國軍事現代化計劃的關注亦随之提高 ,因為1995年度國防預算 乃是中國官方軍事預算在名義上以兩位數字持續增長的第七個 年度。

自從七十年代末期以來 ,中國在軍費開支方面一直是與國

際大趨勢反其道而行之的一個重要國家。在八十年代的.大部分

年度中,世界軍費開支總額以加速率增長,而中國的官方國防 預算卻在顯著下降。相對於提高軍費開支這一國際大趨勢而

言,中國直到1989年還是一個重要的例外,致使當時有許多人

都以為中國是在進行非軍事化 。然而,中國軍費開支在國家預 算中所佔份額長達十年之久的下降趨勢 ,卻恰恰在世界開始進

入後冷戰時期的1989年出現了逆轉。自那時以來,世界各大國 都在削減其軍費開支,有些還呈大幅度削減之勢。與此相反,

中國卻一直在提髙其國防開支。人們不禁會探問,隨着冷戰的

結束,中國為甚麼要提髙而不是削減其國防開支呢? 在許多人眼裏,此一趨勢本身便是個不祥之兆。①既然中

國並未面臨明顯或緊迫的安全威脅 ,卻看來正在將更多的財政

資源配置於軍事方面,他們便由此斷定,中國近年的國防預算 增加乃表明人民解放軍業已重歸國家優先的第--排序。②不僅 155

挑戰市場神話

於此,他們還指出,中國軍隊還有並未包括在公開的財政預算 之內的所謂「隱蔽資源j,官方預算僅僅是中阈維持其軍備所

需要的資源之一部分而已。對中阈當前實際軍費開支的各種估

計有着極大的不同,從官方數字的2至15倍不等。那些持最高

估計的人認為,中國的實際軍事開支現已位居世界第三甚或第 二,雖仍低於美國,但已超出日本,可能與俄國不相伯仲。③ 於是乎,這些令人震驚的估計便成為西方的國防専家 、新

聞從業者和政治家們由此推論中國戰略意阖的基礎。某些人懷 疑,一個在軍事能力上不斷增強的中國將會再度滋長其由來已

久的領土野心=另一些人則斷定,北京的安全計劃者意欲在其

他超級大國正在相應減低各自在東亞的戰略存在之時擴張中阈 在該地區的影響。還有一些人猜測説,中國希望成為一個世界

性的超級大國,具有以其自身條件來決定全球安全問題的充分 能力,而無須屈服於美國的政治壓力。從九十年代初期開始,

一種所謂「中國威脅」的主張便悄然散播開來,從為數不多的 新聞從業者傳到少數西方安全分析家 ,現在則又傳播到佔相當

比例的美國意見領袖那裏了。④舉例而言,亨廷頓在1994年的 環太平洋論壇上即曾警吿説,「中國已經開始謀求成為東亞霸

主這一目標。」他聲稱,既然中國已決定將其不斷增長的經濟 資源轉化為軍事力量和政治影響,那麼它很快會變成東亞的一 個不斷增長的軍事威脅,且能夠挑起「大規模的持久的軍事衝

突J °⑤ 中國方面則聲稱,這些對所謂「中國威脅」的擔心是毫無

根據的。1995年度的預期通貨膨脹率是15%,它將抵消掉該年

度軍事預算提髙14.6%的增益。因此,中國1995年度國防預算 的實際購買力將會減少而非增加。儘管總體而言,自1990年以

來官方國防支出的平均增長率確實高於通貨膨脹率,中阈仍堅 156

第七章中國軍費研究

稱,軍費的增加只不過是為了填補因前些年度軍費開支過低所

造成的赤字而已。④ 對於西方觀察家和中國政府的不同説辭 ,我們應當相信何

者呢?對於西方而言,中國是否果真對其安全構成了一種嚴重

的威脅呢?顯然,人們對這些問題的回答在很大程度上要取決 於各自對中國實際軍費開支及其發展趨勢所作的估計。我們必

得首先證明兩個事實,然後才能作出中國正處於一個擴張主義

階段這一結論。第一,我們必須判定中國的軍事支出實際上乃 是中國領導人所願意承認的數字的許多倍。第二,我們還應確

定中國目前的軍事開支確實遠遠大於以前的數額並且仍在大幅 度增長。倘若上述兩者皆無以確立,那麼所謂一個不斷增長的

「中國威脅」之説便幾乎不具有甚麼可信性。如果我們的證據只

能支持上述第一項,而卻不能同時支持第二項陳述的話,那就 很難説所謂的「中國威脅」在今天要比若干年前更為嚴重,因

此人們大可不必憂心忡忡。反過來説,如果我們只能確認第二 項,而非同時也確認第一項陳述的話,那麼至少在目前來説,

中國因其極為有限的能力(它在軍費開支方面大大少於其他主

要國家)根本就無法形成一種威脅。所謂「中國威脅」這一主 張,只有當兩項條件都得以滿足時才具有可信性,然而到目前

為止,我們所見到的一些努力卻只是在試圖識別出中國軍費開

支的蹯形資源'以及試圖估算出其目前規模 。至於其發展趨 勢,尚無證據證明中國軍費開支的所有隱形資源也在增長。人

們僅僅是假定這些隱形資源一直伴隨着官方國防預算而增長。

本文目的即在於衡量中國目前實際軍費開支的規模數量、

判斷它在後毛澤東時代的發展趨勢、以及評價其他一些有關的 估計。這顯然並非易舉。對中國軍費開支作任何分析都會有一 個極大的困難,即披露本來掩蔽着軍事配置的秘密。當然,在 157

挑戰市場神話

此一領域中收集充分可靠的統計資料所遇到的困難亦並非中國 所獨有。⑦但是,中國領導人對秘密問題的傳統成見卻使他們 極不情願公開發表國家軍事支出的具體細目 ,哪怕是以最原始

的累計形式也罷。年度國家預算僅僅包括用於國防的單項數

據,人們幾乎無從得知它所包含的內容 。更為重要的是,有相 當數量的中國國防開支的確並未反映在官方的軍事預算之中。 為西方的國防分析家們所廣泛接受 > 而其中國同行們也偶爾承

認的一點是,中國的全部國防支出主要包含三個方面:一、官 方公開發表的國防預算 ;二、其他各政府部門預算中與國防相

關的開支;以及三、人民解放軍的各種預算外收入。而對於後 兩項,迄今尚未見有公開發表的系統的統計數字。

由於對軍費開支的官方統計處理缺乏透明度,故而許多西

方專家只好主要依賴於從新聞媒體中抽取信息以便作出估計。 各種主要的歐美報刊、出版於香港的中國事務觀察雜誌,以及

中國大陸各種主要報刊,都是他們的重要信息來源。被他們所 忽略的反而是這樣一些新的中國信息來源,諸如有關國防經濟 學的專業報刊和書籍 ,④以及大量不同種類的全國性統計或分

省統計書刊,儘管有關國防支出的系統數據在此依然不足 ,以

致人們為了找到一點有用的資料常常不得不搜尋數十種此類出 版物,然而這些來源仍不失為一座金礦,我們可以從中發現中

國軍費開支之謎的許多被忽略的片段。 本文力圖通過檢討這些中國的信息來源 ,以期澄清有關中

國軍费開支的某些關鍵問題;且凡有可能之處,即採用具體數

字來取代那些印象式的猜測。本文第一節試圖在作出任何衡量 之前首先對國防開支的準確構成給出定義。顯然,對於軍費開 支若無統一的統計口徑,不同的分析家作出的估計之差別便不

可以道里計。本文隨後三節則逐個考察中國軍費開支的三種主 158

第七章中國軍費研究

要成分:官方的國防預算、打入其他政府部門的與國防相關的

支出,以及人民解放軍的預算外收入 。第五節則用以上三節的 考察結果來形成本人對中國當前國防支出的估計,並據以探測

其發展趨勢。第六節旨在對西方流行的有關中國軍費開支的各 種估計作出評量,並就其概念上、方法上和數據上的問題給予 評論。結論部分將以新的證據評價所謂的「中國威脅」。

軍事支出的定義 在就國防支出作出任何估計之前,我們宥必要首先澄清國 防支出究竟由哪些項目構成。事實上並不存在被普遍接受的有 關軍費開支的定義。相反,由於分類和會計方法的差別 ,每一

個關家的定義都與其他國家有所不同。故而當我們從國際比較 的角度考察一個國家的國防支出之時 ,該國自己的有關定義則

因其可能過窄或過寬而未必恰當可用。然而,倘若允許每一位 分析家都採用自己的定義去研究該國的國防支出 ,其結果將會 混亂不堪,因此為獲得_種計算的標準 ,研究者必須協調他們 所採用的定義。

在本文中,f軍費開支」一詞被定義為用於國家防衛之目 的的所有支出,不管其籌資來源為何。為使此一定義具有操作

性,本文採用由斯德哥爾摩和平研究所(SIPRI)建議的軍費開支

分類法。該研究所將軍事開支作了如下分解 :

1. 軍事人員薪金與津貼 2. 軍隊文職人員薪金

3. 公務費與事業費(0&M)

4. 裝備購置費 5. 研究與開發費(R&D)

6. 基本建設費 159

挑戰市場神話

7. 退役人員養老金

8. 軍事援助費用

9. 民防費用 10. 準軍事武裝力量費用 11. 核能與空間計劃用於軍事方面之費用 據該研究所表示,「一般而言,軍費開支是指」上述第丨項

至第6項支出,此外,第7至第丨1「也被視作軍費支出。」@關 於軍費支出當然還有其他一些分類方法 ,諸如由國際貨幣基金

組織(IMF)、北大西洋公約組織(NATO)、聯合國(UN),以及

美國國防部(DOD)等所提出的分類法。@ SIPRI的分計式定義 之所以更為可取乃因以下三點理由 :第一,它與前文給出的一

般定義相吻合。第二,雖然它相當接近於國際貨幣基金組織 、

北約、聯合國和美國國防部的分類法,但它畢竟更具包容性。 第三,SIPRI的《世界軍備與裁軍年鑒》比上述其他機構的出

版物提供了有關較多國家國防問題的更為詳盡的統計。

中國的官方軍事預算 以SIPRI的分類法作為檢索所有種類國防支出的一個參照

系,我們現在即來識別中國軍費開支的每一類資源。我們首先

考察官方軍事預算,然後再加上未包括在官方數字中的有關國 防支出的其他成分。 由於中國認為有關國防資源分配的信息乃是一項國家機

密,因此它的官方預算並未説明其具體內容,亦不提及國家財

政收入如何分配的細節。西方廣泛認為的是,此種單項數據不

包括若干重要的、本應包括在軍事開支欄下的預算成分 。中國 出版物並不否認這種説法。問題在於,西方分析家們對於官方

的國防預算包括了哪些支出和沒有包括哪些支出等問題意見雞 160

第七章中國軍費研究

以一致。例如,貝京格(R. Bitzinger)和林中斌斷定官方預算所 包括的「只是人員和公務事業的費用」,⑪而沈大為(D.

Shambaugh)則稱被包括的還有裝備購置和部分的研究開發費 用。®

SIPRI對此似乎未有定論,儘管它在其1985年度年鑒中

曾指出,「官方預算中所給出的軍事開支數字,包括了運作費

和數目不詳的裝備購置費和研究開發費」,⑲然而其1990年度 年鑒卻宣稱,中國公開發表的預算僅僅包括了人員和公務事業 費用,而並未計入因裝備購置、軍事工業投資以及研究開發所

需要的大量潛在數額。⑭ 這些論斷都有一個主要闲難,即它們都僅僅以「常識」、

片斷證據和猜測為基礎。這是令人頗為遺憾的,因為如果研究 者們稍微看一下官方統計數字以外的有關國防經濟學的中國出 版物的話,他們本來能夠獲取相當詳盡的關於官方國防預算中

所包括的那些項目的資料。 實際上,目前有足夠的中國出版物可以幫我們繪出一幅官 方國防預算的鑒別圖。一份外人所知不多的 「中國人民解放軍

預算科目」規定了一種極為清晰詳盡的軍費開支會計模型。它

包含11個大類,又再分為59個小項。以下即是中國關於軍費 開支的基本分類:⑯

1. 生活費— —即人民解放軍人員的薪金和津貼;給養、被 服和其他生活支出,傷殘人員撫恤金和死亡人員家屬撫恤金; 退役官兵的安置補貼。

2. 公務費— —電費和其他能源費用;差旅費、取暖費及其 他雜費。

3. 事業費— —情報費用;氣象觀測費用;地形測繪費用; 營房提供與管理費用;機要工作費用;醫療費用,以及對人民

解放軍人員的其他服務費用;通訊與交通費用;燃料與其他基 161

挑戰市場神話

本材料費用;政治工作費用。

4. 裝備購置費— —從國內外購置武器和裝備的费用 。 5. 裝備維持管理費— —零備件、備用工具和輔助材料費 用;武器裝備的維修費用。

6. 科學研究費— —軍事科學研究費用;軍事醫療研究費 用;武器裝備的試驗評估費用。

7. 基本建設費— —軍事建築,設施和其他國防工程費用。 8•教育訓練費— —軍事院校費用;培訓性設備與設施費 用;軍事培訓機構的運作費用。

9.戰略物資儲備費。

]0.作戰費。 11-其他經費— —外交事務費用;敵方軍事人員投誠獎勵費 用;其他機動費用。 在此就以上基本分類方法需要加以六點説明 :

第一,目前人民解放軍約有三百萬現役人員。與西方某些

報吿相反,此一數字包括了在其他國家按正常標準並不計入軍 事人員的文職僱員。®文職僱員與軍官一樣領取薪金。士兵則

分為兩類:義務兵與志願兵。前者只有按月付給的低津貼,後 者則領取工資和不同形式的補助。®簡言之,在「人員」欄下

囊括了解放軍的全部人員,包括義務兵、志願兵、軍官以及文 職僱員。

第二,關於軍事撫恤金和退役 (復員和轉業)安置費的來

源,各種西方研究者的分析尚有某種混亂。⑱例如,SIPRI斷 言1993年的退役安置費是20億到50億美元,且未包括在官方 軍費預算之內,而是由民政部支付的。⑲然而,民政部的1993

年全部預算卻只有75億元人民幣,而用於撫恤金的支出在其中

總計不超過30億元。㉖即便這些撫恤金支出已全部用於退役軍 162

第七章中國軍費研究

人身上,它們也僅值5億美元(按當時匯率]美元等於5.7元計 算)。事實上,假設民政部門管理的撫恤金全部用於退伍軍

人,未免顯得荒謬。更何況民政部在財政上也不可能包納軍事

撫恤金和退役安置費,因為它的預算自1987年後並未增加多 少,而在相應年度中人民解放軍卻有大約65萬到100萬官兵解

除現役。㉔致使SIPRI作出此一過分估計的理由之一乃是它的 個錯誤假定,即退役軍官「可以保持其薪金,外加轉業費、

住房和旅遊補貼、公費醫療,較高級別的退休軍官還常有專車 和司機。」㉒而事實卻是,軍官在退役之後除了一次性轉業費 以外,在正常情況下他們從政府那裏拿不到錢 。儘管不少人還

可以保持其薪金水準,然而這筆錢卻是來自其新僱佣單位而非 國防預算或民政部:其醫療待遇也屬同樣情況。只有佔極小比

例的在退役時已超過退休年限的高級軍官才領取退休金和住房

補貼,或許還享有專車服務待遇。但是官方的國防預算已承擔 了所有這些支出以及上述的退役安置費用。㉙民政部對原軍事

人員並不提供幫助,而通常只是在某些復轉軍人家庭遇到暫時 性財務困難時,才會以小額救濟金的形式提供一些幫助。

第三,有些人聲稱,用於購置武器裝備的數額巨大的財政 資源從未在官方的國防預算中得到反映,㉔此説顯屬不實之

論。「裝備購置費」實際上是官方國防預算中的-■•項重要類 別。另一些人懷疑説,儘管官方預算包括了某些人民解放軍的 裝備購置費用,然而購置那些重要設備的支出卻被納入了國家

預算的其他部分之中。這一論斷同樣站不住腳。按照中國的信 息來源,國防預算包括下述三類武器裝備:一、空間設備、航

空器、導彈、核彈頭與載體、艦船、坦克和裝甲車;二、火

炮、其他重炮和地面武器、彈藥;三、通訊' 運輸工具、偵察 設備和後勤設施。㉘附帶説一句,此一分類表包括了聯合國關 163

挑戰市場神話

於軍費開支定義中f裝備購置」欄下的所有項目。㉖如果官方

預算並未包括購置武器裝備的支出,那麼身為軍事經濟學院院 長的萬其勘(譯音)少將的下述聲明豈不是在無的放失 : 由於軍费開支的增長率近來一直低於通貨膨澉率 ,因此我們為了維持 軍隊的穩定便不得不增加生活支出在困防開支中的比例 •而相對削減

了武器購置與維修费用的比例。支出的減少和物價的增高則意味着購 質力的大幅度下降。@

如果官方預算確實包括裝備購置費用,那麽人民解放軍的

裝備購置費用便必定大大低於西方分析家們的估計。

第四,官方國防預算並不包括新武器裝備的研究和開發。 細心的讀者可能會注意到中文用語「軍事科學研究」和「國防

科學研究」這兩者之間的區別。軍事科學研究主要是指軍事科

學方面的研究,同時也包括具有軍事用途的醫學研究 ,武器裝 備的試驗與評估,以及對軍隊目前使用中的武器裝備進行局部

改良的研究。總之,「軍事科學研究j是專門由軍隊的研究機

構所從事的研究。相對而言,f國防科學研究」則指與國防有 關的所有種類的研究,其承擔者乃是其他政府部門所屬的研究 機構。㉘

第五,「基本建設費」一欄包括了陸軍基地、海軍基地、 空軍基地導彈發射場 (二炮工程)、通訊中心、科學研究中

心、倉庫和兵站、訓練基地、營房、軍人家屬住宅以及掩蔽 所。 ㉙

第六,儘管尚無人發現有關軍隊如何使用其預算分配方面 的任何系統性資料 ,中國的出版物卻已經披露了某些數據 ,使

我們有可能拼出一幅關於人民解放軍開支結構的大略阔景。依

照這些數據,中國國防預算的大部分仍是用來維持人員的開 164

第七章中國軍费研究

支,它佔去了預算的三分之一到五分之二。裝備購置費用佔軍 隊總預算的25%到27%,武器維修保養費用佔 12%到14%,軍 事研究費用則佔3%到4%。㉚ 圓一中國官方國防預算

<以人民幣當年和不變憤格為單位 )

年度

官方國防預算實質上就是軍隊 (包括海陸空三軍)的預

算。這樣説並不意味着國防預算支付了軍隊的全部開支 ,它實

際上只能包含軍隊支出的70%。其結果是軍隊不得不另闢蹊徑 籌措另外30%的開支。@既然國防預算尚不足以包納軍隊自身

的支出,那麼當然也就不能指望用它來支付其他政府部門與阈

防有關的活動經費,此一數字所略去的各部分軍事開支乃是那 些用於軍事方面的研究開發(包括具有軍事內容的空間與核能

計劃)、諸如武裝警察和民兵等準軍事組織 ,以及軍事工業基 本建設與維持的費用。

在解釋其他國防開銷之前,或許應當先簡短地討論一下國 防預算的發展趨勢。如圖一所示,中國的國防預算按當年債格 165

挑戰市場神話

計算是逐年增加的,只有在與越南發生軍事衝突之後的兩年例 外。但是,即便按照絕對數標準,對於中國軍隊來説八十年代 也是一個匮乏年代:軍隊的預算自1980到1988年並無多少變

化,僅從194億元提髙到218億元。只是在1988年之後才開 始加速增長,從1988到1995的7年之內由218億元躍升為631

億元。

但是這類數字卻有極大的誤導性,而當通貨膨脹率居高不 下之時幾乎無可參用 ,因為通貨膨脹可以使預算增加的效果大

打折扣。儘管國防開支從1980到1988年僅提高了 12個百分

點,而商品價格在同一時期卻上漲了 60%。官方的國防預算在

1989年雖然提高了 15.4%,但在扣除通貨膨脹因素之後卻居然 下降了約2.1%。故而在整個八十年代期間,被通貨膨脹所吃掉 的國防預算其實要多於其增加的部分。儘管自1989年以來軍費 預算看起來有了很大增長,然而這種增長對軍隊來説實際上幾

乎補償不了購買力的損失。 既然名義數據無法恰當地表明實際的發展趨勢,那麽我們 便需要通過適當的價格指數來糾正名義時間序列數據,以使它

們反映中國國防預算中的區際時間變化。從原則上説,消除通貨

膨脹影響的最好方法便是推算出一系列軍事性的物債平減指數

(deflator),能夠用之以表明有關武裝力量混合支出的真實變 化。遺憾的是在中國並無此類可行的平減指數系列。因此我在本

研究中使用消費物價指數作為平減指數的代用物將名義國防開支 序列轉化為實際國防開支序列。@按照1978年價格計算,中團

的國防支出幾乎根本沒有增長。國防預算從1978至1989年持續

下降,在1989年達於谷底。該年度的國防預算僅相當於1978年 度的74%。1989年之後國防預算開始回升 ,按實際價格計算於

1993年才恢復到1978年的水平,這乃是自1980年以來的第一 166

第七章中國軍費研究

次。而就目前來説它仍低於1980年度的水平。(見圖一) 察看其他第三世界國家,我們發現在多數情況下軍事支出

的下降乃是經濟困難的結果。然而中國的情況卻並非如此。在

過去的16年中,當中國的園防預算下降或停滯之時,它的經濟 恰恰在高速增長。中國如果打算使國防預算與其總體經濟保持

同步增長的話,它無疑是有能力做到的。中國並未這樣做。其 原因乃在於它將軍事列於「四個現代化」的最後一位,其排列

次序為農業、工業、科技、國防。此一排列在政府對民用活動 和國防活動分配預算的方式中也得以反映出來。由於強調經濟

發展,軍費在國家預算中所佔份額在八十年代早期便直線下 降,從1980年度的16.0%掉到1986年度的8.6%,此後八年中

則一直徘徊於8.5 %左右,直到1994年方達到9.5% (見圖 二)。需要指出的是,自從開放改革開始以來 ,中國的國家預

算佔國民生產總值的比例也出現了明顯下降。㉘因此,國防預

算作為國民生產總值之一部分便可以用作衡量中國國防負擔的 一個更有效的尺度。圖表二清楚地表明,此一比例在整個改革

時期都在下降,只有在發生中越戰爭的 1989年是例外。這一下

降趨勢甚至持續到1993年以後。據官方公佈的數據,中國目前

只將其國內生產總值的1.2 %多一點用於武裝力量,相形之 下,1978年度的比例則為4.7%。

我們可用兩句話概括本節之研究結果:1、中國官方國防預 算所包括的領域比西方分析家所猜測的要廣泛得多 。2、中國

官方國防預算自從1979年以來幾乎沒有增長。如果這兩項說法

是真實的,那些堅稱中國是一個日益增長的威脅的人士就必須 向人們表明,中國一直在悄悄地擴張其軍事開支的所謂「隱形

資源」。果如是乎?對此迄今尚無人能夠予以證明。本文下兩

節即力求對那些未包括在中國官方國防預算中的國防支出加以 167

挑戰市場神話

識別和衡量。 圖二中國官方國防預算(佔國內生產總值或政府總支出份額 ) 20

罢 A

15

10

I

0*

1978

I

»

I

I

19HD 1979

1981

1983

I

I

1984

1986

1985

I

I

I

1988 1987

»

I

1989

I

I



1990

1991

r

I

1994 1993

1995

年度

其他預算類別中的軍事支出 西方專家固然一般認為中國官方宣佈的數宇並不代表其完整

的軍事開支,中國學者對此也並不否認。實際上某些中國出版物

還很明確地表示出此一觀點。這些資料表明,除了官方國防預算 以外,中國軍事開支還有另外兩項來源 :即包括在其他預算類

別中的與國防相關的支出,以及人民解放軍的預算外收入 。㉞本節 集中考察前一項,對後一項的討論則留待下一節進行 。

如前文所述,中國官方國防預算實質上只是軍隊的預算。 某些與國防有關的支出被排除在官方國防預算之外,而列在其

他政府部門的名義下,這基本上是由於它們不在人民解放軍的 直接掌控之下的緣故。那麼這些支出包括哪些內容呢?中國的 軍事經濟學家通常列舉如下幾項:1、軍事研發開支,2、民兵

開支,以及3,防空設施開支。㉖對此我們或許還應補充另外 兩項,即4、人民武裝警察的開支 ,以及5、國防工業的預算開 168

第七章中國軍費研究

支。人們普遍認為,若不計人這些重要的軍事支出類別,官方 關於國防開支的預計數字便在相當大的程度上低估了實際的軍

事支出。問題乃是,這個「相當大的程度」到底有多大。

軍事研發開支 軍事研發開支有時被稱為國防科委事業費 ,或者「指定用

於國防科學技術工業委員會的的款項。」㉖國防科工委是中國 負責協調組織軍事研發和武器生產的主體 。它本身僅有區區數

百名直接專業人員,因而是一個相當小的單位。®其主要任務 則限於對武裝力量所用武器裝備的研究開發實施領導和管理之

表一各國防工業部和公司用於研發方面的預算分配

(單位:百萬元人民幣) 部門 機械製造和電子工業部

航空航天部

能源部

預算分配

875.74

1139.94 62.95

中國船舶製造公司

18011

中國核能工業公司

44963

分計

國家科委

270837 18.93

中國科學院

935.15

分計

95408

總計

3662.45

資料來源:國家統計局,《中國統計年鑒,1990》,北京:中國統計出版社,1990

年,第745頁

169

挑戰市場神話

責。更具體説,是對各不同部門提交的軍事研發計劃進行評 價、批准、監督和協調。資金的支付便是有助於維持國防科工 委按其使命對有關各部實施控制的一個有力機制。國防科工委 本身要負責對財政部提交關於軍事研發的預算 。它向各不同單

位劃撥和分配資金、考察它們的預算和帳目,並向財政部報吿 「結算情況」。㉚

那麼國防科委事業費究竞有多少呢?外界曾對中國用於軍 事研發的資源數額作了某些極高的估計 。舉例而言,對1993年

度軍事研發支出的估計從貝京格和林中斌的70至丨50億元人民 幣到沈大為的50億美元(或按1993年匯率計為288億元人民

幣),諸説不同。然而看來諸説皆難令人信服,因為中國1993

年度的研發總開支(民用加軍事)也不過196億元人民幣。㉘ 就本人所知,有關軍事研發開支的數據資料只有兩年是公

開的。1982年,中國的軍事研發費用計為20億元人民幣。® 三年以後,指定用於軍事研發的款項仍保持在20億元的冋樣水 平。®中國曾有兩項發表於八十年代中期的研究曾試圖預估

1984至2000年期間中國的國防預算。~項預估其總額為3,745 到4,890億元,另一項則預估為5,886到7,763億元。令人奇怪

的是,兩項研究都報吿説中國在此 17年問還將另有380到490 億元用於軍事研發 。@換言之,中國的軍事研發開支被預估為

平均每年22至29億元,或者相當於官方國防預算的 6.5%至

10%。既然在可以獲得有關數據的這兩個年度中研發開支與官 方國防預算的比例大約為丨0%,更準確地說是1982年為

11.3%,而1985年為10.4%,那麼用此一百分比來測定近年來 中國的軍事研發開支便理所當然。®實際上此一百分比還可能 髙估了中國近期的軍事研發開支水平。中國曾於1986年對其軍

事研發體制進行了全面改革。資金的年度配置在舊體制下是得 170

第七章中國軍費研究

到實際保障的,而新體制則以合同競標為基礎。@人們有理由

預期新體制將令資金使用更有效益,這應會導致了近些年來政

府的軍事研發開支逐漸減少。®此一預測看來已由1989年的情 形得到證實。表一列舉了5個國防工業部門、公司、以及另外兩

個相關機構該年度有關研發方面的預算分配情況,如果我們假定 前5個機構所得研發預算的70%、後2個機構所得研發湏算的

20%是與國防有關的話(而這是很髙的估計),那麼在1989年 度這7個機構用於國防的研發經費為 21億元。進而言之,如果 我們認定,在對這7個機構給予資金分配後,國防科工委還得保 留有5億元用於它直接控制下的研究機構— —其實這也可能是一

種髙估一那麼1989年度軍事研發的總開支便是 26億元,約為

該年度國防預算的9%。 用這種方法推理,中國1993年度用於軍事研發的支出最多

相當於該年度國防預算的10%,或曰43億元左右。其中約有

80%用於武器裝備的開發,其餘部分則用於基礎研究。® 某些西方分析家懷疑中國的國防企業可能通過自有資金來 資助其研發活動。®這作為一種假定固無不可。但是,由於許 多國防企業都面臨着資金困難一一對此我們在下•節中將有討

論— —故而它們不可能對研發活動投資很多 。另一個問題是這 種款項應否計為中國的軍事研發支出。畢竟,一些大型美國國

防企業也自行對與國防有關的研發、培訓和敎育活動貢獻良 多。但是幾乎沒有哪位分析家在計算美國的軍事研發支出時曾 將此類支出也包括在內。@ 民兵事業费與人防經费

1985年以前,民兵組織和人防設施的維持成本是列在各省 預算中的,有時單獨列類,有時則合並列入 「國防戰備費」一

171

挑戰市場神話

類。1985年以後,人防經費一類從各省預算中消失 。「國防戰

備費」現在則只包括一個項0— —「民兵事業費」。目前尚無關 於「民兵事業費」的全國性統計資料可資引用,只有少數省份個

別發表的有關數據資料。不過這些有限的資料仍為我們提供了 一個基礎,得以推算此類開支的數量規模和發展趨勢。

在從1950到1983年的34年中,黑龍江省的「國防戰備費」 總計為5.5億元,而該省從六十年代直至八十年代初一直是蘇聯

威脅的首當其衝者。在同時期,作為另一個邊境省份的雲南省 用於「國防戰備費」的支出則為2.3億元。「國防戰備費」佔黑

龍江省全部預算的1.2%,佔雲南省全部預算的0.3% =以此推 斷,此一項目在全國29個省級地方全部預算開支中應平均不到

0.8%,因為邊疆省份的開支應比內地為髙 。⑱ 「國防戰備費」在八十年代初期與蘇聯的緊張關係趨於緩和 之時開始下降。在「人防經費」從省級預算中取消後,「國防

表二人民武裝瞥察闋支,1984-1991

(單位:億元人民幣)

年度國家財政部數據U)國家統計局數據(2) (2)- (0) 1984

12523

137.28

1205

1985

13058

14358

13.00

1986

168.03

182 48

14.40

1987

17933

195.43

16.15

1988

220.89

239.35

18.46

1989

261.86

284.77

22.9]

1990

30340

333.47

30.37

1991

34360

375.81

32.21

資料來源: 財政部,《中國財政統計, 1950-1991》第 115 頁 ;國家統計局,: 阈統計年鑒,1994》第217頁。

172

第七章中國軍費研究

戰備費」在省級預算總開支中的比例又進一步减少’例如’此 一比例在湖南省1986年度僅為0.16%,㉚在山西省1988年度

則為0.2%。®如果我們假定1993年度中國30個省級預算中

此一比例平均為0.2%㉜— —此估計看來合理但其實已相對髙估 — —那麼中阈的「國防戰備費」總計應少於7億元人民幣。㉝

在1980年代後期,每年用於「基幹民兵」的人均經費僅10元

左右(顯然-•般民兵的花費則會更低),故而7億元的數字並 非低估。@

某些西方國防專家認為人民解放軍預備役兵員開支是由各 省預算支付的,但他們卻並未拿出證據來支持此一論斷 。㊣中

國出版物看來則表明此項支出乃由軍隊預算所承擔。例如,~ 位中國軍事分析家曾論及,既然支持一個預備師的公務和事業

費只佔一個常備師的十分之一,®那麼通過多分一點錢來發展 預備武裝並削減常備武裝,軍隊便可以節省其緊缺的預算分配 了。更為重要的是,即便是我所見到的最為詳盡的省級預算 ,

也並未將人民解放軍的預備役力量納入其項目。®

人民武裝替察

1983年中期組建的人民武裝警察的主要職能是維持國內公 共安全,多數西方觀察家似乎並未覺察到中國政府事實上已將

有關武裝警察部隊年度預算的數據資料公開化了。 我們可以通過比較兩套統計數字來獲得此一數據。財政部

在《中國財政統計1950-1991》一書中公佈了一套關於「行政開

支」的數據,㊣而國家統計局在《中國統計年鑒》一書中又公

佈了另一套「行政開支」數據,後一套數據「包括了武裝瞀察 和公、檢、法系統的開支。j ®就直觀而言,這兩套數據之差

便應是「武蒈、公、檢、法系統的開支」。表二所示即為此兩 173

挑戰市場神話

套數據以及它們之間的差别。 我們有理由相信第三組數據僅代表着武裝膂察的開支。其

理由有二:首先是這兩套數據在1984年以前並無差别,而 「公、檢、法系統」卻是一直存在的。我們應記得1984年乃是 武警得以將其預算正式納入阈家預算的第一年 。其次是第三組 數據不可能既包括武警開支也包括公 、檢、法系統的開支,因

為有關「公、檢、法系統」的分省開支總計數額在1988年為

58.49億元、1989年為74.47億元,1990年為84.97億元,@ 已經超過了第三組數據中的相應數額。如果本人推導無誤,也

就是説,如果第三組數據的確僅僅代表武警開支,那麼SIPRI 斷定f武瞀部隊事業費在1993年度估計為30億美元」之説便不 能成立。®表三則表明,中國在1993年度用於武警的支出不可

能多於50億元人民幣或8.8億美元。

國防工業的直接預算分配 中國的國防工業(航天、航空、電子、兵器、核工業與造

船)包括大約1,000家大中型企業,以及200餘家研究機構,總 共擁有近300萬職員和T人,其中包括30萬科學家、工程師和 技術人員。㊃這些企業和機構現已悉歸民用部門領導 。@

中國每年用於國防工業的預算分配有多少?據《S1PR1年

鑒,1994》斷定,1993年中國用於國防工業的預算分配至少為

750億元人民幣。®此一估計未免異想天開,因為中國的國防工 業每年的總產值(包括民用產品)也不過300億兀左右。@同 時也很難想像,中國何以會將750億元投入國防工業,而用於

其武裝力量本身卻只有430億元。此外應指出的是,中國1993 年度用於「基本建設」、「挖潛改造」和「新產品開發j的公

共開支總共為1,140億元。㉖如果SIPRI的估計是對的,那麼 174

第七章中國軍費研究

中國政府就等於將其工業發展的年度經費的三分之二以上分配 於國防工業,如情況果真如此,就無法解釋中國何以能在過去

16年中維持經濟高速增長。 正如前文所指出,人民解放軍通常將其預算的三分之一用

於裝備購置。由此推算,1993年度總共可能有140億元人民幣 用於裝備購置。但是,軍隊必定也從國外廠商購置了某些武器 裝備。故而解放軍的國內購置費總計便不可能超過 120億元人

表三中國國防工業產值中產品比例 (百分比)

年度

民品產值

1958-60 (平均)

60.8

1960

74.5

1962

14.8

1975

6.9

1980

8.1

1982

180

1985

21.0

1987

43.0

1989

600

1992

660

1993

774

資料來源:彭堅,《中國工業的平戰結合與軍民結合》,北京:兵器出版社,1980 年,第3-7頁;姜思毅《國防建設概論》,北京:中央黨校出版社,

1989年,第155頁;卡慶林,《中國國防科技工業軍轉民的思考》,載 《軍事經濟研究》1992年第4期,第43頁;N.鲍爾,《調整軍事開支和 國防購置費的削滅》,載G.蘭博和V.卡拉伯編《軍事開支與經濟專題 論文集》,華盛頓;世界銀行,1992年,第71頁,M•特夫,《中國軍 事工業農民用市場的轉化》,載《中國季刊》1993年,第234頁。

175

挑戰市場神話

民幣。即使我們像沈大為那樣假定解放軍的「裝備購置價格與

生產成本並不相符」,®其價格也不可能低於生產成本的

25%。基於此一合理推斷 。我們可以得出的結論是,中國1993 年度對武器裝備生產的預算分配 <或補貼)低於30億元人民幣。 姑且不論中國對國防工業的實際開支是多少 ,在此我們有

必要評論一下有關中國國防工業和軍隊之間關係的兩種看法,

因為它們在當前西方雖然頗為流行但卻大謬不然。第一種看法

指稱國防工業生產收益被用於「對有限的軍費進行補充」。㉚ 第二種看法則認定國防工業獲得了大量政府補貼 ,而這便構成

「軍隊預算外收入」的來源之一。㉚很明顯,這兩種看法無法同

時成立,因為前者假定中國的國防工業是盈利的 ,而後者的前 提卻是認為中國國防工業是在虧損 。實際上這兩者都是錯的。 前一説法在基本事實認定上出了差錯 ,後一説法則對中國政府

對國防工業的補貼性質作了錯誤解釋。對於任何想要理解中國的 國防工業與軍隊之間關係的人來説,以下事實應得到足夠重視。

首先,中國軍隊在體制上是與國防工業相分離的。在這 裏,要緊的是理解中國國防工業是由兩類不同的企業所組成:

一、軍工企業,或曰那些由國防工業各部所管理的企業;二、 軍隊企業,或曰那些由軍隊所經營的企業 。㉖凡是未能察知此 一區別的人,便難免對國防企業和軍隊之間的關係產生一種錯

覺。這兩類企業乃由不同的部門所主管 ,也就是説,國務院下 屬的國防工業各部乃是軍工企業的主管部門 ,而中央軍委則是

軍隊企業的主管機構。儘管軍工企業往往被説成是由軍隊所掌

握的,事實卻並非如此,軍隊並不能規定這些企業的日常活 動。相反,軍隊必須通過國防科工委和國防工業部來傳達其生

產要求。⑪更為重要的是,每體系都有自己的預算。這兩個 體係的資金來源乃是通過直接但卻分離的預算分配來實現的。 176

第七章中國軍費研究

軍隊和國防工業部的預算並無任何直接聯繁 。即使國防工業各

部所屬的軍工企業是盈利的,軍隊也無從分享其收益。相反,

如果這些企業有了財務問題,它們也並不指望軍隊用自己的財 源來幫助它們擺脱困難。然而軍隊對軍隊企業的盈利和虧損卻

負有責任,這些企業的產品基本上是軍事人員的日用必需品和

某些消費性商品而非武器。在下一節中我們將軍隊企業作詳細 討論。

其次,軍工企業從七十年代末以來一直在進行軍轉民改 造。®在毛時代,國防工業與民用工業之間曾幾乎是完全分開 的,它們由政府各部分別主管,而國防工業被置於優先地位。

從1979年開始,中國領導人對中國經濟的走向進行了一次重大 的调整。随着國防預算被刪削,對武器的需求也相應減少 ,其 結果是國防工業因缺乏訂貨而受困 。政府為補救此一情形便推

動軍工企業將軍品生產與民品生產結合起來。在過去的16年 中,國防工廠被迫將其大多數生產轉向民用商品 。如表三所

示,儘管這些企業中的民用商品生產在 1979年尚微不足道,僅

佔當年總產值的8.1%,然而最近披露的數據卻表明,到1993 年時已有77.4%的軍事工業生產轉向民用商品 。®在諸如電子

等某些方面,軍工生產的民用份額現在幾近百分之百。®就總 體而言,40%以上的國防工業企業已完全轉向民用生產,另有

40%則既從事軍工生產,也從事民用生產。這樣一來便只有 10%左右的國防企業是全部面向軍事布場的。⑲由於這樣一種 引人注目的變化,若將所有由各以前的和現在的國防工業部門 所主管的企業都稱之為「軍工企業」,未免是一種誤導,因為 $們的大多數已主要從事民用商品生產了 。過去的國防工業定

義因此需要加以修正。

第三,大多數軍工企業是虧損。它們由於一個簡單的理由 177

挑戰市場神話

而經歷着各種困難:由於軍隊的裝備購置訂單被取消 、延宕或 削簡,因此阈防工業龐大生產能力的大部分便流於閑置。許多

企業,尤其是那些與常規兵器、航天、航空和核工業有關的企 業,尚未能找到對路的民用商品來生產。結果是它們只好以極

低的能力運營。許多网防工廠還因其位置遠離市場和交通線而

受到進一步妨礙,這乃是六十年代毛澤東所推行的政策之遺 產。那時因顧忌外敵入侵而將數以百計與國防有關的工廠建於

中國內陸。®此外,裝備購置的刪削還伴以國防工業原來有保

障的廉價原材料和零部件被削減,而同時在許多情況下武器生 產價格卻固定在極低水平上,使得生產者所得僅能勉強對付購

入原料的成本,更不用提不斷提高的勞動成本了 。 就目前來説,全國國防企業中只有三分之一是盈利的 ,其 餘皆有赤字,常規兵器工業則是最大的虧損者 。北方工業公司

所屬的80%以上的丁.廠都在虧損經營中,這個集團乃由主管中 國的坦克、火炮、彈藥和小型武器生產的工廠集合而成 。航天 與航空工業的情形也好不了多少 。⑲總體而言,中國國防工業

從民用生產中獲取的盈利遠遠抵不上在其軍品經營活動中的虧 損。㉘鑒於這些工業的虛弱狀況,它們根本不可能為軍隊注入

任何資金,即使它們願意、而且即使中國的預算體制也允許它 們這樣做,也是愛莫能助的。 如果中國的國防工業並非軍隊的一頭金牛,而卻是國民經

濟的一個負擔,那麼政府對它們津貼是否應被算作中國國防支 出之部分呢?這要看情況而定。如果補貼用於武器裝備的生

產,答案當然是肯定的。但是就目前來説,中國政府極少補貼 可盈利的國防企業。㉚相反,補貼的對象主耍是那些虧損企

業。給予補貼的目標並不是要生產更多的武器裝備 ,而是要使

國防企業繼續閑置下去或促其實現軍轉民。⑱將這種非軍事化 178

第七章中國軍費研究

資金當作國防支出顯然是不當之舉。

中國在1993年度對虧損企業的補貼總計為209億元人民 幣。®假定其三分之一或曰70億元付諸軍工企業,並且假定此 一資金之大部分被用於諸如軍轉民一類非軍事目的 ,對武器裝

備的補貼大概只在30億元範圍之內,而這與前文所得出的結論 是吻合的。

通過上述討論應當清楚的是,人民解放軍與國防工業之間 的關係本質上一種消費者與供應者之間的關係。國防工業只是 在下述意義上才補貼軍隊,即國家常常將武器價格人為固定在

低水平,從而使得軍隊能以低於其f市場價值」而獲得武器裝 備。⑱不過,即便這種使軍隊獲益的作法也可能很快就要消失

了。中國政府自從八十年代中期以來一直在嘗試以國防產品的 市場價值來確定價格。®如果此一改革像其已經宣佈的那樣得 以充分實施,那麼新的價格體制便會極大地增加裝備購置債 格,從而也抬升軍隊購置開支。

來自預算外收入的軍事開支 儘管上一節所討論的那些開支確實有助於加強中阈的國家 安全,然而實際上它們並不在軍隊的掌握之中。無論這些開支

是增加還是減少,都無助於減輕軍隊的財政困難 。的確,「軍 隊在整個鄧時代的發展中一直資金不足,捉襟見肘」。㉘軍隊 的預算最多只能包括軍隊開支的70%,⑱尚不足以達到武裝力

量的最起碼需求。資金的缺乏「已經不僅在裝備方面,而且也 在諸如適當的食品,被服和住房等基本必需品方面妨礙了軍隊 的現代化努力和準備。」®而為補償這種預算短缺,軍隊被迫

從事各種不同的具有明確盈利目的的經濟活動。參加生產對解

放軍而言並不新鮮,然而以盈利為重點卻是一種相當晚近的發 179

挑戰市場神話

展,這些由商業活動所產生的收入在中國一般都歸為軍隊的 「預算外收入」,它在官方脹R中並不表現。㉚軍隊有如下若干

種主要的預算外收入來源。 軍隊農場 解放軍在從事農副業生產方面有其長期傳統。目前軍隊各 單位總共擁有600個農場。軍隊農場以戰士為其主要勞動力,

產品主要供軍隊自我消費。㉖農副業生產不僅有助於減少政府 分配給軍隊的給養費用,而且也有助於補償食品零售價格的通

貨膨脹部分。某些農場甚至可以有剩餘產品拿到市場出售 ,從

而有所現金收入。整個軍隊農場體系在1993年度生產6.5億公 斤糧食;2.25億公斤肉、魚、禽、蛋類,以及6億公斤蔬菜, 總盈利達7億元人民幣。㉚按照軍隊有關規章,這些盈利應主

要用於提髙部隊的生活水準,其餘則用作獎金或再投資。㉛

數量有限的軍隊工業企業 人民解放軍的三總部,尤其是總後勤部(GLD),直接管理

大約250家工廠,擁有職員和工人近30萬人。這些工廠主要生 產軍需品(被服、食品、器械等)和零配件。自從1979年以

來,它們也在進行軍轉民。到1987年時,民用產品已經構成這 些工廠產品的三分之二,而該年度這些工廠的總盈利額為6.56 億元人民幣。⑩

軍隊的其他工業企業 由軍隊各單位所投資和管理的這類企業一般來説規模較小 且技術落後。它們只生產民用品,其消費者也主要是平民而非 軍人。這類工廠在1987年大約有3,700家,擁有17萬工人,利 180

第七章中國軍費研究

潤總額為8.3億元。自從1987年以來,這類企業的數量及其盈

利無疑已成倍增長。但是我們對其數量和盈利額規模皆無所 知。不管這些企業的年收入額有多高,有一件事乃是確定無疑

的,即一個企業的盈利只是在擁有該企業的單位內部分配— —

所謂「誰投資誰獲利」的原則。⑯ 服務業

除了工農業生產之外,解放軍也從事交通運輸、通信、建 築、娛樂、醫療服務、旅館、房地產、貿易、金融以及其他服

務業。只要有錢可賺,軍隊各單位不願放棄任何商機,這種説

法並非誇大其辭。幾乎沒有任何軍隊未曾涉足過的經濟領域 。

1987年軍隊的服務業即已帶來總計6.12億元的利潤,㉔目前的 盈利額想必髙得多,儘管無人掌握其確切數字。 軍隊從其農業、工業和商業活動中獲得的收入究竟有多少

呢?西方的估計五花八門,差别很大,就1993年而言,即從沈

大為的50億美元到貝京格的200億美元。®這兩個數字都太髙 了,不能代表軍隊的年盈利,而只能作為對其總產值的估計。 即使作為總產值來説,貝京格的估計也仍然顯得太髙,因為他

的數字意味着300萬解放軍在1993年為人均產值是3.8萬元,

幾乎是中國全日制工人平均水平的80%。⑱這顯然是不可能

的。不過有可能的倒是,1993年軍隊的總產值約為 50億美元 或曰300億元人民幣,因為1987年的相應數字已經是110億元 人民幣了。軍隊的經濟活動總盈利在1987年約為20億元或曰 總收入的18%,由此我們可以作出估計,1993年的總盈利約為

60億元人民幣。@在此順便提及,一項香港消息來源亦報道 1993年解放軍的盈利為63.6億元,㉚解放軍在1993年從其經 濟活動中的淨收入充其量可達到80億元。

181

桃戰市場神話

圓三中國在對發展中國家武器出口中所佔份額

P 50 40 30 20 2-

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圈四中國的武器出口

182

英阈

中K

第七章中國軍費研究

表四中國1993年度的實際軍費開支(單位:億元人民幣)

數額

項目

與1978年度相比(以實際條件)

432

約相等

43

低於

7

低得多

武裝警察

50

新項目

武器生產補貼

30

低得多

軍隊經濟活動所得

80

髙得多

2

新項目

644

略高一點

官方國防預算 軍事研發

民兵

軍隊售武所得 總計

軍售 軍隊從海外軍火銷售所得盈利被指為其預算外收入的另一 種主要來源。然而這裏重要的是要將軍隊的軍火銷售同中國的

國防工業各部的軍火銷售區别開來。大多數中國武器銷售代理 商都隸屬於國防工業各部而非軍隊。這類公司有十餘家,其中

主要的是七家,最大的即北方工業公司。®只有三家軍隊公司 被授權從事外貿活動 ,包括軍售,即解放軍總參謀部所經營的

保利集團、總政治部經營的凱利公司,以及總後勤部經營的新 興公司。七家大公司推銷範圍廣泛的常規武品,包括由它們所

代表的國防工業各部所開發的新一代裝備,而三家軍隊公司按

理則只許出售目前已供軍隊使用的裝備。但是實際上,三家軍

隊公司尤其是保利集團並不難於搞到新的武器系列,因為閑置 的國防工廠非常樂於接收它們的訂單。其結果則是三家軍隊公 司時常與七大公7司相互競爭。不過,七大公司在很大程度上仍 然可以支配中國的海外軍售 。只有一小部分的中國軍售收益, •-S-

183

挑戰市場神話

即那些由三家軍隊進出口公司所賺取的收益,才直接歸入軍隊

財源。㉘ 許多西方分析家都樂於指出,中國在八十年代是向發展中

國家出售武器的第五大軍火商。但是他們往往忘記提及下述事 實:首先,與某些人所謂中國「緊隨」美國和蘇聯(俄國)之 後這一論斷相反,@中國向第三世界國家的軍火出口與這頭兩

大軍火商的出口相比規模是非常小的。美國和蘇聯合佔了 1981

到1991年期間向發展中國家軍火銷售的60%,相形之下中國所 佔份額卻只有4.1% (見圖三)。其次,若從世界背景來考察 ,

中國所佔份額甚至就更小了,因為中國幾乎不向工業化國家出 口武器,這樣也就失掉了一半的世界軍火市場 。第三,中國從

軍售所得的總收入自1988年以來已在下降,該年度乃是中國軍

售的髙峰年(見圖四)。如果我們查看一下SIPRI的數字,

1993年度中國的主要軍火出口價值總計為5.27億美元一僅相 當於美國軍售的4 %或俄國軍售的9%。@除此之外,鑒於軍 火需求下降以及西方和俄國大量傾銷價廉質優的武器,在近期

內中國軍火出口的前景看來也頗為黯淡。第四,中國軍售的數 字僅是總收入,並未扣除其成本。既然成本是未知數,也就不 可能計算出所實現的盈利 。㉖不過話説回來,其淨收益不可能

超過總收入的20%,如果此•假定無誤的話,則中國在1993

年的軍售收入大約0.85億美元。按此数額,軍隊之所得可能不

超過0.4億美元或約2.3億元人民幣,這個數字尚不足為沈大為 估計— —150億美元— —的一個零頭。㉘儘管數量不大,由於

中國的國防工業總的來説都處於困境之中,從海外軍售所得對

彌補其國內經營方面的虧損也總是聊勝於無。

中國1993年度的實際軍費開支 我們以前幾節的討論為基礎而得出表四,俾以估量中國 184

第七章中國軍費研究

1993年度的真實軍費開支。中國在1993年度的真實軍費開支約 為650億元人民幣,相當於官方國防預算的 1.5倍。實事求是地 説,中國1993年度的軍費開支或許只比1978年略高一點。但

若以在國民生產總值(GNP)中所佔比例而言,1993年的軍費

開支水平無疑要遠低於1978年。 在我們對官方國防預算所增加的6個項目中,有5個(即軍

事研發、民兵、武警、軍工生產津貼,以及軍隊海外軍售所得) 無疑有助於加強中國的國家安全。對它們應計為軍費開支當無爭

議。不過對於「軍隊經濟活動所得」一項,我們則不那麼確定。

直到非常晚近之時,許多西方軍事專家還在懷疑解放軍的 經濟活動所得的相當一部分被用以從海外或國內製造商購置新 武器系統。現在則有足夠證據表明實際情況並非如此。事實

t,軍隊經營的企業所得並不由中央控制 。這些所得往往由其 所在的軍隊各單位所保留,而並不進入總後勤部的預算。既然 國家安全是一種公共財,那些單位往往也就沒有意願用這些資

金來資助軍事研發、武器現代化或各種訓練項目。它們就像其 他那些理性行動者那樣寧願「搭便車」。@就事實而言,商業

活動的盈利通常用於以下三個目的=

第一,軍隊的農副業生產收入主要用於改進部隊官兵的伙 食質量,其他經營活動的收入則常常用於為軍事人員增加工資

和獎金、解決日形尖鋭的住房問題和其他服務問題 。㉘

第二,軍隊企業寧願將其大部分盈利用於軍轉民支出和對

新的更大的商業機會進行投資。它們這樣做是為了在將來產生 更多的盈利。㉘ 第三,軍事企業的相當部分收入都耗於諸如髙級進口轎 車*豪華餐宴、昂貴電器等奢侈品,由為數不多的軍官所享

用。更槽糕的是,某些收入則乾脆被腐敗官員中飽私囊 。㉚ 185

挑戰市場神話

顯然,只有上述第一類支出才是用於因軍事預算不足而無

法包納的軍隊人員及其公務開支。其他兩類則看不到與維護國 防有甚麼聯繁。既然並非軍隊經濟活動的所有盈利都被用於軍

事目的(應該承認詳細劃分其用途是不可能的),那麼將它們 籠統作這樣的計算便難免不當 。

儘管軍隊所賺的錢至少一部分有助於彌補軍事預算的短

缺,這些資金的形成方式則可能無助於,甚至有損於中國要加 強其國防的意圖。多數觀察家都認為,解放軍捲入經濟活動程

度之深已導致下述致命後果:

解放軍戰士廣泛的經濟活動對戰鬥力已造成損害。無人知

曉軍隊的全部時間和工作中有多少被用於經濟事務。但是大家

都顯而易見的是,軍隊各單位投入了太多的精力從事賺錢活 動,其代價則是放棄戰備與訓練。©在某些情況下,甚至軍事 資源也被截流於商業用途 。其結果是「軍隊戰鬥力……呈直線 下降。J⑱

為數相當多的軍官已成為職業化企業家 ,忙於賺錢而非改

進其軍事專業技能。此種發展不僅對軍隊專業化有腐蝕作用,

而且也在「真正職業化的軍官與那些實際上是穿着軍裝的商人 之間」製造出緊張關係。⑱

軍隊經商為腐敗既提供了刺激也提供了機會。包括解放軍 髙級將領在內,沒有人確切知道究竟有多少軍隊企業或者這些 企業到底賺多少錢 。有關當局直到最近尚未就如何處置這些盈

利活動而制定出明確具體的規章 。既然有着如此之大的機動餘

地,也就有大量的機會使某些軍官利用其地位為個人和家庭謀

利,而這就在其部屬中日漸激發起不滿情緖 。⑯正如喬夫所指出 的那樣,「倘若腐敗蔓延,任何軍隊也無法正常發揮作用。」⑯ 由於商業活動的盈利一般並不進行跨單位再分配 ,部隊官

186

第七章中國軍費研究

兵們認同的往往是本單位的利益,而不是將軍隊視為~個有機

的整體。一個國家的武裝力景理應服務於國家 ,但是商業精神 則允使他們只為自己及其個別單位效勞。因此,一旦賺錢的機

會出現,個別單位通常就「將狹隘經濟利益置於整個軍隊需要

之上。」⑭某些官兵為了最大化地為其單位謀取福利,甚至可 以不服從那些與其最佳經濟利益似有矛盾的命令。⑯結果便是

軍隊的紀律瀕於廢弛。更為不利的是,盈利的不平均分配已經 在各軍事單位之間引起矛盾、在富裕軍區和貧困軍區之間引起 摩擦。⑯ 更為危險的是,隨着軍隊各單位在財政上正在變得更為獨

立,它們也就有可能要麼向軍隊首腦機關和中央領導尋求更大

程度的自治,要麼與當地黨政機關基於共同的商業利益而結成 同盟。不管哪種情況發生,中國都會陷入大麻煩。 總而言之,解放軍捲入經濟事務顯著地削弱了它的軍事凝

聚力和專業化。不管軍隊的經濟活動多麼有利可圖,它對武裝 力量總體影響是負面的,它妨礙了中國軍事能力的提高而不是

增強了國家安全。世界上極少有國家允許其軍隊進入經濟領域

或要求其軍隊積累自己的一部分運作資金,因為大家都知道這 種作法的成本要大於收益。中國領導人剛開始注意到此一經

驗。他們在1994年連續下發了四項指示以圖削減軍隊不加約朿

的商業活動。據報道説,.到1994年底,地方部隊和戰鬥部隊已

全面將其戰士撤出商業活動,同時也開始努力將所有軍隊企業 置於中央軍委管理之F。⑲無論這些舉措會否成功,有一件事

是無需懷疑的:那種把軍隊經濟活動的盈利計為國家軍費開支 之一部分的作法顯然不確。如果我們將「軍隊經濟活動之收益 」 加以排除的話,那麽中國1993年度的實際軍費開支只有570億

元人民幣。 187

挑戰市場神話

西方對中國軍費開支的各種估計 如表五所揭示,本人的估計要低於所有目前可知的西方估

計。除此之外,西方各種估計之間的差别則大得令人吃驚 ,從 中國官方軍隊預算的2倍到15倍不等。這樣一種巨大分歧使得

這些估計對決策者幾乎毫無參考價值,因為對國際安全來説, 對中國軍費予低估的含義顯然與高估的含義殊為不同,故而, 找出哪一種估計正確反映了其数量規模便極為重要。既然我相

信自己的估計要比其他人的估計接近於現實,那麼理所當然 地,我將指出許多西方估計在下述六個方面各有錯訛。⑱ 第一,西方分析家一般並不了解中國官方國防預算準確來

説包括哪些項目。他們只是猜測而已 。正由於缺乏這種r解, 他們常常將已經包括在官方預算中的-些項目(即裝備購置費) 當作未計入部分看待。這樣也就導致重複計算,隨之再導致擴

大化的估計。西方對中國軍費的各種估計中,較低的估計一般 是由於計算者對中國官方軍費預算的理解比較接近現實 ,而較

髙的估計一般是由於計算者認為沒包括在官方軍費預算中的項 目實際上已被包括了。

第二,儘管西方分析家對來自中國官方渠道的數據資料 般都表現出正常的懷疑,然而他們在使用香港和西方媒體的報

道時卻往往不夠謹慎。舉例而言,關於目前在華工作的俄國科 學家和工程師的數量便有自相矛盾的報道 ,從300人到3,000人 不等。⑯貝京格和林中斌採用了最髙數量,據之而估計中國在

這些俄國科學家身上要花大約8千萬到1億美元(每人月工資

2,000美元外加住房與生活開支)。但是兩位估計者並未説明他 們何以要選取3,000人而非其他之數、何以認定所有俄國科學家

和工程師皆為武器專家。@而若有人選取300人之數,其估計 188

第七章中國軍費研究

自會大大降低。 第三,總收入常常被誤訛為盈利。具體來説,有關軍售和 軍隊經濟活動的數字基本上都是總收入 ,尚未剔除生產成本°

但這些數字卻常常被當作盈利來看待 。 第四,如果一項估計要做到大體無誤的話 ,方法之一乃是

將估計作交叉檢核。例如,對軍事研發費用的估計與中國用於

一般研發方面的總支出進行比較;或者,對國家補貼國防工業 費用的估計可與國家的整個工業補貼相比較。但是這種交叉檢 核方法極少被那些西方分析家使用 。結果便產生了某些可笑的 估計。⑱

第五,西方分析家往往用美元而非人民幣為單位對中國軍 費開支作出估計,以便能與其他國家的軍費作比較。進行國際

比較的通常作法是以官方匯率為轉換標準。然而官方匯率極少

反映兩個相關國家之間的總計比率或「平均價格」水平,從而 可能導致對國防開支真實狀況的極大扭曲。為了設計出更可靠

的比較標準,人們已經發展出一種PPP (購買力平價)概念。㉒ 然而,此一方法卻是説時容易做時難。PPP方法的主要要

求之一,乃是盡可能廣泛採用各開支類别有代表性的產品樣本, 同時還要適當考慮其共同性與可比性。因此,為建立一個準確用

於國防領域的PPP標準,就需要具備詳細分項的軍費支出數 據,以及這些支出的各構成成分在兩 個相關國家的質量與價格。

顯然,PPP方法是一種信息密集型方法,沒有非常詳盡的數據

資料是難以運用PPP方法的。在沒有軍費購買力平價指數的情 況下,當然也可以國內生產總值 <GDP>購買力平價指數或政府

開支購買力平價指數作為「代用品」來估算軍費開支。不過,使 用不同的PPP方法則會在數字之間產生令人吃驚的差別,逭些

差別能影響我們對一個國家實際支出作出準確的估算。@ 189

挑戰市場神話

西方專家們用於估計中國軍費開支的PPP技術,則除了粗 糙與不可靠之外無可稱道。由克利斯朵夫(Kristoff)和美國裁 軍署(ACDA)對中國軍費開支所作的兩項最髙估計正是採用了

此一 PPP技術,這一點並非偶然。這些PPP方法既不能説明中 國產品和服務相對美國而言的低質量,也不扣除通貨膨脹因 素,故而往往對中國軍費作出過高估價 。此外,由於解放軍對

武器系統或軍事技術的進口依賴日增,而進口又必須以硬通貨 支付,因此在軍事領域的國家間價格差距與總體而言的經濟相 比便較低。@而若對此一因素不加考慮,也會導致嚴重扭曲。

總之,PPP方法的價值就分析目的而言極為有限 ,故而在運用

此一方法時務必慎之又慎。如果我們所關心的僅是中國是否已 增加其軍費開支,那麼運用PPP或其他方法來作貨幣單位轉換

便幾乎沒有意義。 最後,沒有一項估計曾提出證據表明中國1994年度軍費開

支比1978年度要髙。事實上,幾乎不存在有關中國實際軍費開 支的時間序列數據資料。西方觀察家在不具備此種數據的前提 下談論中國軍費的所謂「增長」,而除了指出中國官方國防預 算在19卯年後不断增加之外幾乎從未提出其他證據 。也極少有

人按不變價格將中國當前的軍費開支與例如七十年代末期的水 平作一比較。只有美國裁軍署的「世界軍備支出與武器轉讓年 鑒J包含有某種時間序列數據,担它卻表明直到1991年中國的 軍費開支仍低於10年前的水平。㉕若用1978年度作為基準

點,我們則在表五中發現中國的軍費開支在從1978至1993年

的15年間最多只有略微增長。如果基於前文論及的理由而將 「軍隊經濟活動收入」加以排除的話,那麼中國!993年度的軍 費開支便可能低於1978年度的水平。因之,除非有人相信中國

在1978年即已對國際安全構成一種嚴重威脅,否則在今天來擔 190

第七章中國軍費研究

心所謂日益增加的「中國威脅」便於理不通。 現在我們應當清楚那些西方估計相互之間何以會差之千

里:它們基本上都建立在不充分的數據資料 、有缺陷的研究方 法以及印象式的猜想這樣的基礎之上 。故而,哪怕估計者真心

實意地努力作出現實估計,錯訛的可能也是相當大的。

中國為甚麽自1990年以來提髙其軍費開支 儘管以上討論的西方各種估計有許多問題 ,它們在一件事 上卻絕對沒錯:即中國自1990年以來已增加其軍費開支。由於

中國現在乃是自1840年鴉片戰爭以來第一次沒有面臨緊迫或明 顯的對其國家安全的威脅,因此人們有理由奇怪為甚麼中國的

國防開支還要增長。不過,如果我們正確地看待這種增長,就

可以更好地理解中國這樣做乃是事出有因。 一、補僂整個八十年代遭受的嚴里開支削減。在八十年 代,軍事開支在中國的優先排■序中明顯處於低位。出於此一理

由,鄧小平曾建議軍隊「要忍耐」。㊃儘管多數其他國家都在

提髙或至少是在維持其軍費開支,人民解放軍卻經受了長達十 年之久的資金短缺。在那一時期,中國乃是世界上真正實行了

控制軍事開支的唯一大國。 然而,軍費開支的持績削減導致了軍人生活標準十餘年間

明顯下降。由於通货膨脹,士兵的津貼費貶值極大,以致於不 得不經常依賴家庭提供財務支持 。軍官的薪金也未能與許多其

他失業人士的薪金保持同步增長。®某些部隊所住的營房甚至

「牆壁破裂,門窗損壤、屋瓦塌落」。㉘低下的生活水準不僅在 軍隊士氣和紀律方面造成與日俱增的問題 ,而且也使得軍旅生 涯毫無吸引力可言。解放軍的徵兵工作變得日益困難。資金短

缺也排除了對軍隊大量老式裝備進行迅速更新的可能。一些新 191

挑戰市場神話

的武器系統被拖延下來,其他一些儘管還在開發中,但卻由於

軍隊資金缺而少有訂單。由於資金有限,高成本的演習常被削

減,甚至實彈訓練也變得少見起來。@正是在這樣一種險惡處 境卜,軍隊首腦在八十年代末開始公開要求增加國防開支 ,以

確保其士兵的生活水準以及實現軍隊現代化。㉚

自從1990年以來所增加的國防預算中,大宗開支用於被軍

隊將領認為是收復「失地」— —即用於增加食品供應、建造營房 和其他設施,以及確保適當的軍人薪金和退休金 。㉘在武器現

代化方面無疑也分配一定資金,但是幾乎沒有甚麼證據能夠支 持以下這一論斷:中國正在用增加了的國防開支購買「日見窘 困的前蘇聯各國願意賣出的各種武器系統 ,並且正在建設世界

量級的軍事工業綜合體。」㊃

二、 補償軍隊預算外收入的損失。1988年之後,由於軍售

減少,軍隊失去了部分硬通貨收入 。此外從1993年開始,中國

政府開始試圖制止作為軍隊收入一項重要來源的軍隊經商活

動。1994年,政府三令五申要進一步縮小軍隊的經濟活動。®

結果自然是政府因軍隊收入的某些損失而必須對之增加預算分 配。 ㉘ 三、 補償武器購買的價格提高部分。直到最近,中國軍事 制成品的價格只允許包含5%的利潤。軍工企業總是抱怨5%的 固定利潤太少。八十年代中期引進的合同制度逐漸改變了此一

舊例。㉘儘管競爭性招標理應能使價格下降,然而放松管制的 結果實際上是驅動價格上升。⑱購置武器的價格常常漲得比通

貨膨脹還快。舉例而言,1987年裝備購置總價格上升了

18.3%,維修成本上升了 31.3%,而當時通貨膨脹率只有 7.3%。「軍事財政」雜誌1988年發表的一篇文章即指出,「國 防產品的價格升髙對我軍的總支出結構有極大的影響……隨着 192

第七章中國軍費研究

國防產品越來越昂貴,.國防預算的購買力便不斷下降。這是我 們近年來所面臨的一個新的嚴重問題 」。®由於軍隊對不斷卜.

升的裝備購置價格給予補償的要求在八十年代末變得日益強 烈,政府才被迫增加其預算。 四、國內政治方面的原因。隨着共產主義在全球範圍的終

結,中國政治領導層在國內政治中開始越來越依靠軍隊的支

持。出於此一理由,它就不能再像八!•年代大部分時間所做的

那樣無視軍事精英的願望。為緩和軍隊的焦慮和酬勞軍隊在支 持和維繁中國共產黨執政方面發揮的強制性作用,增加預算支 出不失為方法之一。但是對這一因素或許不應過分強調 。恰如

林中斌所敏鋭指出的那樣,「八十年代國防頂算的削減趨勢發

生明顯逆轉是在1989年3月之前,而非天安門事件之後。」㉘

五' 安全方面的原因。在八十年代,儘管中國的國防計劃

人士並未預期有重大軍事威脅,但他們也未曾排除低強度衝突 的可能性。在他們看來,柬亞安全環境雖好但仍然是髙度流動

性的。此一潛在不穩定性的一個表徵,即是印度和其他鄰國的 國防預算不斷擴大。@為準備可能發生的有限地區性戰爭和保

護至關重要的海上交通線、沿海和近海財產,他們開始將中國 的戰略重點從全方位「人民戰爭」轉換為一種快速反應戰略 。 相應地,在裝備上,也從強調核武器轉為強調「髙技術『智慧』

武器、電子戰、地面與空中機動能力、海軍作戰能力㉘」。波

斯灣戰爭似乎證實了他們的決定,但與此同時也使他們意識到 解放軍的技術陳舊。1992年度及其後較高的軍事支出在一定

意義上可以被視為對波斯灣戰爭的一個反應。⑱ 總而言之,從中國方面看來,自1990年以來,中國國防開 支的增加儘管看起來很引人注目 ,其實乃是早該做而沒來得及

做的,而且也僅僅勉強抵消了軍事開支十年間的下降。若沒有 193

挑戰市場神話

這些增加,軍隊就不可能為其人員控制住不斷下降的生活水 準,也不可能更新其老式裝備。沒有一個國家在其軍隊飽受士 氣低落和裝備破舊之苦時會有安全感 ,中國自不例外。⑯

結論 儘管中國軍費開支近來有所增加,然而並無跡象顯示中國 現在像某些觀察家所推測的那樣,「重新將軍隊置於優先地

位」。⑩如果我們假定中國丨993年度的國防開支約為650億元

人民幣,那麼它的國防負擔(國防支出與國民生產總值之比) 便仍保持在2%的水平,這或許低於除日本之外所有大國及諸鄰

國的水平。㉘即使中國的國防開支像某些西方分析家所計算的 那樣佔國家國民生產總值的 3%-3.5%,®這在國際上也絕非過

分。美國1993年將國內牛產總值約5%即3,000億美元用於國 防支出。⑱按照美國裁軍署最近的一期年鑒,國防支出與國民 生產總值之比1991年度在發達國家平均為4.1%,在發展中國

家則平均為4.5%,全世界平均為4.2%。SIPRI曾指出,中國

對於「四個現代化的基本概念仍很堅定。國防仍處於四化中的

最低優先。J⑯這個結論是合理的 。 如果此一結論正確,那麼所謂「中國威脅」之説則可以休

矣。解放軍畢竟還是一支非常落後的武裝力量,其「裝備不僅不堪

與先進的西方系統並駕齊驅,甚至可説是望塵莫及。」殛在尖端 技術與後勤方面,中國軍隊尚需若干年甚至幾十年的時間才能

趕上美國、俄國、日本和其他大國的水平。即使許多較小的亞 洲國家,目前也正在超過中國的軍事技術水平。@當中國「緩 慢推進其裝備更新換代之時,許多鄰國卻在以較快步伐使其武 裝力量現代化。」@舉例而言,當中國在1991年從俄國購買26架 蘇凱-27型戰鬥機時,許多鄰國和地區包括台灣、印尼、巴基斯 194

第七章中國軍費研究

坦、泰國和新加坡,都已在裝備更為尖端的F-16型戰鬥機了,⑲

中國大多數前沿飛機都已老舊,與印度、日本和台灣相比更是如 此。對中國空軍來説,在下一世紀之前不可能裝備新一代戰鬥

機。至於海軍方面,中國艦隊中尚無排水量5,000頓以上的軍 艦,也無相應的發展計劃。因此,説中國正在發展一支遠洋海

軍未免言之過早。至少就目前而言,中國的武裝力量投射能力 仍然很弱,而且此一情形大約還將持續多年,因為軍費的最近

增加並未改變一個基本事實,即解放軍仍極缺乏大規模發展現 代武器所必需的資金 。故而,「解放軍與諸如印度和台灣等地

區性對手以及東亞國家之間的技術差距 ,在未來十年之內還很

可能拉大。J® —言以蔽之,對所謂「中國威脅」的顧慮可能被 極大地誇張了。中國的軍費開支是節制性的,解放軍的能力只

堪防禦對中國的外部威脅。由於中國有限的力量投射能力,它 不可能發動一場擴張領土的戰笋 。®此一結論至少已是某些亞 洲國家領袖的共識 。例如,馬來西亞首相馬哈蒂爾將中闞軍費

開支的絕對規模和增長率與美國和日本作比較,從而對所謂 「中國威脅」論調的基本前提提出了質疑。在他看來,如果中國 是對東亞的威脅,那麼美國和日本或許就是更大的威脅,因為

美、日國防支出遠較中國為多。出於此一理由,馬哈蒂爾最近 一再敦促亞洲國家不要再「透過威脅眼鏡來看」中國。㉘

中國政府自然要説中國是一個愛好和平的國家,希望更多 的亞洲領導人像馬哈蒂爾那樣看待中國。為安撫亞洲各國的焦

慮,中國政府經常指責西方媒體捏造所謂f中國軍事威脅 論J 。㉖但是,中國對其軍費開支被誇大估計至少也應承擔部

分责任。這些誤導性分析之所以可能,乃因中國領導人仍將有 關國防的所有財政統計(除了極少公開發表的数字以外> 都當

作國家機密。這種對秘密的執迷乃使得西方專家難以估計中國 195

挑戰市場神話

的實際國防支出。而若非了解諸如本研究所引用的有關中國軍 費開支的其他信息來源,西方分析家們便只好八仙過海各顯神

通,發明出種種不同方法來求得中國國防支出的数量規模。結 果便出現了各種極其多樣且有時髙得令人無法容忍的估計。顯

而易見,如果中阈政府繼續將西方數據和分析通通歸為「捏造」 與r歪曲」,而自己卻不提供更多的資料,那麼問題便會依然 故我。只有中國提出一份更為完備的國防支出報吿才會最終消

除人們對中國國防支出的懷疑,也才會有助於與其鄰國建立起 相互信任。

軍費統計處理中的缺乏透明度,也可以由中阈領導人顧慮

發生潛在或實際衝突的情況得到解釋,因為通過資源配置而了 解其國防能力,對於潛在或實際的敵人是有戰略債值的 。而在

這裏,國防預算秘密的戰略意義看來是被高估了。希望中國公 佈其實際國防預算並不意味着中國必須放棄它有關打擊力量、

武器儲備和軍事研發的秘密。由於開支數據並不展示有關一國 可能具有的防禦性或進攻性軍事力量的明確或具體的信息資

料,故而人們也就難以理解 ,何以中國領導人對軍費開支的數 據那麼不情願公佈。

中國現在是世界上仍然拒絕允許對其阈防支出進行檢查的 唯一大國。為了對西方批評給予回答,更重要的是為了減少其 鄰國的顧慮從而維持亞太地區的和平與穩定,中國應當在其軍

費開支的信息方面表現出更大的透明度。否則,人們的懷疑還

會繼續把中國描繪成東亞的一個日益增長的軍事威脅,從而削

弱該地區本來脆弱的安全環境,而此一環境對中國自身也是寶 貴的。中國國防部門的某些人士已經暗示 ,中國可能在不久的 將來開始發佈年度性國防白皮書 。這種增加透明度的作法肯定

會受到外國歡迎,不過對中阈來説,要能這樣做旨先需要發展 196

第七章中國軍費研究

一種管理其所有軍事開支的健全的財務體系。使軍隊撤出商業 活動這一近期努力便是循此方向邁出的一步。但是除非軍隊各

單位能就其收入損失得到補償,否則此一步驟便難以成功。經 濟活動的收人已構成軍隊許多單位公務資金的基本部分,若無

新的資金取而代之,則軍隊對削減其經濟活動的抵制勢必強

烈。確保軍隊回到其本行— —為保衛國家而訓練— —的唯一方 法,乃是大幅度增加官方國防預算,使其能包納全部軍隊開

支,從而使軍隊從自我支持的財政壓力下解脱出來。®只要中 國表現出更大的透明度,並且其全部軍費開支保持其武裝力量

的應有防衛性質,西方和亞洲各國則不應對中國官方預算的此 種增加報以蝥惕不安。他們應該懂得,一支既缺乏經費也缺乏

團結的解放軍對國際安全的威脅要大得多。⑲ (原為英文,齊海濱中譯)1995年6月

注釋 ①

William C. Triplett II, "Inside China's Scary Military-Industrial Complex," The

Washington Post,May 8, 1994, pp. 3. @

Tai Ming Cheung,” Beijing Puts Priority Back on PLA/ The Nikkei Weekly, August

17, 1991,pp. 20-1 (3)

William C. Triplett II, "Inside China's Scary Military-Industrial Complex", "Soldiering Pays",Economist, July 9,1994; Yojana Sherma, "China-Defense:

Beijing's Military Budget Third Largest?" Inter Press Service,July, 12, 1994. ®

「一項最近调査發現46%的美函意見領袖認為中國的發展可能威脅到美國 的戰略利益,比1990年的同樣調查髙出30個百分點。」見《世界日報》:

1995年3月7日,第2頁。 ®

Robert Saiget,"Scholar Sees in China's Growing Military Power/ Japan Economic

Newswire, October 28, 1994. ®

《人民日報》,1995年3月13日。

197

挑戰市場神話

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究會所編《國防經濟發展戰略論文集》,北京:解放軍出版社,1987年 第,350-352頁;锡永良,《中國軍事經濟學概論》,北京:中國經濟出版 ,1987 年,第 110-120 頁。 ⑯社 <人民B報》1994年10 27日,亦見人民解放軍的《文職幹部暂行條 月

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287-292 頁。 ® 第見解放軍的 《現役士兵服務條例》和《文睡幹部暫行條例》,引自羅德俊 等,《大H防論》,第287-297頁;以及楊永良,《中國軍職經濟學概 論》,第119頁。 ⑱James Harris et al., "Interpreting Trends in Chinese Defense Spending" in the Joint

Economic Committee, Congress of the United States, ed” China's Economic

198

第七章中國軍費研究 Dilemmas in the 1990s: The Problems of Reforms, Modernization, and

⑧ ㉖

Interdependence,Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1992, pp. 678.

Stockholm International Peace Research Institute,SfPRl Yearbook 1993: World Armaments and Disarmament, Oxford: Oxford University Press, 1993, pp. 447. 國家統計局,《中國統計年鑒• 1994》> 北京:中國統計出版社,1994

年,第217-219頁。 ㉑ 同上。 ㉒ ㉘ 同㉚,第447頁。 楊永良,《中阈軍事經濟學概論》,第119頁。「前中央軍委副秘書長洪 學智抱怨那些開支對官方國防預算構成了一種沉重負擔。」見洪學智在國

防經濟學專題討論會上的發言,載中國a防經濟學會簿備組編《國防經濟 》,北京:解放軍出版社,1986年,第417頁。 ㉔學論文集 同①。

®

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©

1986 年。

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1990年第6期,第81頁;王東等,《國防經費與國防戰略》,載北京國防 經濟研究會蝙(國防經濟發展戰略論文集》,第109頁;釗義昌與献津

生,<中國國防經濟發展戰略新模式》,載北京阈防經濟研究會編)《國 防經濟發鹿戰略論文集》,第146頁;羅德俊等,《大國防論》,第163,

273-274頁;楊永良,《中國軍事經濟學概淪》,第117-127頁;游潛之 等,(中國國防經濟運行分析〉,第273-274頁。 ㉛游潛之等 ,《中國鬨防經濟運行分析》,第7頁,E. Hyer," China's Army ®Merchants: Profit in Commad",載《中困季刊>,1992年,第 11 ] 1 頁。 應當記住,在許多悄況下,民品的一般價格指數不能反映國防方面偾格的

199

挑戰市場神話

㉝ ㉔ ㉟

真寊變化,

王紹光與胡鞍鋼,《中圃闞家能力報吿》,香港:牛津大學出版社,1994 年。

樊恭离,《國防經濟學》,第296-298頁;羅德俊等,《大國防論》,第

142頁;孫柏林,《國防费制定的新策略》,第350-352頁。 刴大軍,《中國社會主義豳防經濟學》,第118-127頁;楊永良,《中國 軍事經濟學概論》第112頁;孫柏林,《國防費制定的新策略》,第350-



352頁;王東等,《國防經費與國防戰略》,第104頁。 王東等,《國防經費與國防戰略》,第104頁。

@ Jonathan D. Pollack, "Structure and Process in the Chinese Military System," in Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton, eds., Bureaucracy, Politics, and

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1987 年,第 248-249 頁。 ㉛山西省統計局 ,《山西統計年鑒,1989》,北京:中函統計出版社, @ 1989年,第685頁。 武漢統計資料編委會,《武漢統計資料,1949-1988》,武漢:武漢市政 統計局,1989年,第678-679、692-693頁;蝙委會,《哈爾濱年鏊,



1989》,哈爾濱:黑龍江人民出版社,1989年,第388-389頁。 1993年度全部預算開支為3,330億元人民幣,見國家統計局,《中國統計 年鑒,1994》,第220頁。

® ㉟ ㉖ @

雷慶善,《國防後備軍槪論》,北京:阈防大平出版社,1989年,第55頁。

同®,第678頁。 同@,第7章。

例如武漢統計資料編委會,《武漢統計資料| 1949-1988》,以及山西省

㉘ 統計局,《山西統計年鑒,1989》。 財政部,<中國財政統計,1950-1991》,北京:科學出版社,1992年, 第丨15頁。 ㉚ 函家統計局,《中國統計年鑒,1994》,第217頁。 ㉚ ® 根據財政部 <中國財政統計1950-1991 >計算,見該書第139-168頁。 SIPRI《SIPRI年鑒,1994》,第44頁。我們還應了解,美國國防預算

將準軍亊力量與空間和核能的軍事方面排除不計。美國的國民霣備隊主要 由各州提供資金(聯邦政府給予某種協助),海岸警備隊在平時則由美國

財政部提供資金。太空舆核能的軍事方面儘管由國防部提供資金,卻並不



出現在國防播款根目上。見Kennedy, Defense Economics,第50-51頁。 金朱德與郭嫩軍,《試論盈利阈防》,載北京國防經濟研究會編,《國防

經濟發展戰略論文集》,第46頁;軍事科學院,《未來的國防建設》第 一卷,北京:軍事科學出版社,1990年,第177頁。 ㉘ 楊永良,《中國軍事經濟拏概論》,第248頁。 ㉞ ⑮ Stockholm Internationa) Peace Research Institute, SIPRI Yearbook 1994, pp. 445. Tai Ming Cheung, "Elusive Ploughshares: Chinese Defense Plants Turn to Civilian



Production" Far Eastern Economic Review, October 14, 1993, pp. 70-71. 國家統計局,〈中國統計年鑒,1994》,第216頁。

201

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Shambaugh, "Wealth in Search of Power, pp. 27 • Paul Humes Folta,From Swords to Plowshares? Defense Industrv Reform in the

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SIPRi曾讚揚中國是「是世界第一個使『以劍鑄犁J成為可操作且有效用

@

的概念的國家。」見SIPRI,《SIPRI年赛1992》,第249頁。 沈鋼,《中阈軍工生產轉向民用書評》,載《人民日報海外版》,1994年

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®

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on Research Issues, Washington, D.C.: World Bank, 1992, pp.72. ㉖Symposium 游潛之等,《中阈國防經濟®行分析 》、第98-108頁。 ®同 ®,第 102-111 頁。 中新社,1994 年 12 月 1 日消息。亦見 Tai Ming Cheung, "Elusive ®Ploughshares" ®張彥仲,「國防工業走向市場經濟若干問題的思考j ,載《中國軍工報》 1994年7月5日,第3頁。 ㉚同® ,第230頁。 ⑱需要指出的是這種補貼通常並不作為預算分配而釆取銀行有息貸款的形 ◊例如,從1986年到1993年,分配給軍轉民項目的貸款大約100億兀 ®式 人民幣。見沈鋼,《中國軍工生產轉向民用述評》,第4頁。 ®®家統計肩,《中函統計年鑒,1994》,第214頁。 實際上,「市場價值」一旦用於國防領域乃是一個相當成問題的概念。見 ㉞Kennedy, Defense Economics,第 7 章0 劉大軍,《中國社會主義國防經濟學》,第143-209頁;游潛之等,《中

202

第七章中國軍費研究 國國防锊濟運行分析》,第34-68,147-173頁;石世印,「當前國防科

技工業理論研究中的熱點難點」,載《中國軍轉民報》,1992年4月28

口,第 3 頁。亦見 J. Frankenstein, ’’The People's Republic of China: Arms

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®

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略》,第350-362頁。

林家誠,《軍隊生產經營管理學》,北京:海軍出版社,1989年,第483-

504頁。

㉚ ⑭ 新華社消息,北京,1994年3月16日。

,

Arthur Ding, "Military Production and Defense Budget in the People's Republic of



China' pp.6胥光莪編,《當代中國軍隊的後勤工作》,北京:中阈社會科學院出版 社,1990年 > 第 592-601 頁;Gallagher, China's Military Industrial

pp.993. ®Complex, 胥光義編,《當代中國軍隊的後勤工作》,第601-606頁。 ®同上,第606-613頁。 ®Shambaugh, "Wealth in Search of Power", pp. 16; Bitzinger, The Defense Budget of ㉖the People's Republic of China, pp. 9. ,見《中國統計年鑒,1994》,第397 ®關於人均全員勞勤生產率的資料 良。 ⑱间㉖,第 593、604 608 頁。 ,

Cited from Ding, "Military Production and Defense Budget in the People's Republic

China", p. 23. ㉘of它們是 n)中國核能工業公司<CNEIC>,屬核工業部領導,推銷核技 術;2>中國國家航空技術進出口公司(CATIC),屬航空航天部領導,出

203

挑戰市場神話 口飛機,空對空導彈和機載裝備 ;3)中國精密機器進出口公司

(CPM1EC),出口各棰類型薄彈,和4)中國長城工業公司(GWIC),推銷 衛星火箭服務、衡星技術和彈道導彈,兩者皆屬航空航天部領導;5)中國 阈家電子進出口公司(CEIEC) ■屬電子工業部箱導,出口雷達、C3I系

統、甫子武器系統、衛星地面站' 控火系統等等;6)中國北方工業公司

(NORINCO)-脣兵器部領導,推銷範圍廣泛的常規武器,包括坦克、裝 甲運兵車、火炮芩件和彈藥、反坦克洛彈、輕武器.以及甚至野外望遠

鏡;和7)中國船舶進出口公司(CSTC〉,躅中國船舶工業總公司領導,出

口軍鼷和海軍裝備,諸如領航系統、C3I系統和各種海軍武器。J



Hyer» "China's Army Merchants11, pp.1108。 ㉚ 據與一位了解內情的前北方工業公司僱員的會見,1995年3月。 ㉘ John W. Lewis, Hua Di, and Xue Litai, "Beijing Defense Establishment: Solving the

Arms-Export Enigma," International Security, vol. 15, no. 4 (1991), pp. 87. ㉘ ㉘ Stockholm International Peace Research Institute, SIPRf Yearbook 1994, pp. 484. Frankenstein, "The People's Republic of China: Ams Production, Industrial Strategy ㉘ ㉖ @

and Problems of History", pp. 311.

Shambaugh, "Wealth in Search of Power", p. 32. Kennedy, Defense Economics,chapters 1-2. Ding,*Military Production and Defense Budget in the People's Republic of China**,

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and Its Business Operations", pp. 469. Patrick E. Tyler, ”Chinese Military's Business Empire Puts Profits Into Commerce,

@ @ ⑱

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Joint Economic Committee, Congress of the United States, ed” China’s Economic



Dilemmas in the 1990s, pp. 706. David Goodman, ^Corruption in the People's Liberation Army", a paper presented

at IISS/CAPS conference "Chinese Economic Reform: The Impact on Security 204

第七章中國軍費研究

Policy”, Hong Kong, July 8-10, 1994. ®Joffe ®Ibid. ,"The PLA and the Economy",pp. 27. ⑯

此即為某些單位之所以捲入非法活動的原因。見Tai Ming Cheung,"Serve

the People",載《遠東經濟評論》,1993年10 14日,第(56頁。 ⑯ Ding, "Military Prcduction and Defense Budget in the People’s Republic of China,1’ ®pp.24. ⑯ Hsin Pao (Hong Kong), March 24,1995, p.21; Reuter, Beijing, March 28,1995. 月

通常認為國際著名研究機構提供的信息質量較髙。西方媒體尤其經常不加 赛別地匆忙接受軍事開支數字,只要它們是出自著名機構。但是極少有人 明白SIPRI和ACDA關於軍费開支基本數據的建立與更新若干年來都依賴

於僅僅一兩個人的研究。這種來源限制必然損害統計數字的可靠性,盲目

相信那些機構的出版物因而也並非保險。Herrera, Statistics on Military



Expenditure in Developing Countries,pp.33-36 °

John J. Fialka, "U.S. Fears China's Success in Skimming Cream of Weapons Experts

from Russia", Wall Street Journal, October 14,1993; "Making a Modem Industry", Jane's Defense Weekly, February 19, 1994, p. 28; Triplett II,"Inside China’s Scary



Military-Industrial Complex".

Bitzinger and Lin, The Defense Budget of the People's Republic of China, p, 5.

® Bickford,"The Chinese Military and Its Business Operations'*, pp. 467-68; Stockholm ㉒

International Peace Research Institute, SIPRI Yearbook 1989, p. 158; SlPRl Yearbook

1992, p. 248; SIPRI Yearbook ]994, p. 444.

ppp被定義為 < 需要購買在美函能以1美元貿到的一定數量的商品與服務 的一個貨幣之單位數量》。PPP被認為能提供一種較好的揉準以比較產品 的數量指數,因為它理當反映國內貨幣美元的相對購買力 。D. K.

Whyncs, The Economics of Third World Military Expenditure,London.

Macmillan, 1979, pp.49-50.。 @> ㉘ Sen, "Military Expenditure Data for Developing Countries", pp. 10-11. ㉖ Ibid, p. 15. 美囲軍備控制和裁軍署,(\995\ pp. 105-136.

Wong, '*Fiscal Reform in 1994\ in Kuan Hsin-chi ed.,China Review 7995, Hong Kong: The Chinese University Press, 1995.

State Statistical Bureau, China Statistical Yearbook 1995, Beijing: China Statistical @ Press, 1995, p. 221. ㉒ Wong, "Fiscal Reform and Local Industrialization1', 項懷成、姜維壯,《中阈改革全書:财政體制改革卷》。

®

Zhu Min, "The Mechanics and Consequences of China Revenue Contract System",

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㉖ ㉗

若干問題」,《經濟改单與發展》,1995年,第10期,第68-72頁。

World Bank, China, Revenue Mobilization and Tax Policy.

Zhu Min, "The Mechanics and Consequences of China Revenue Contract System".

㉘ Wang Shaoguang, "The Rise of the Regions". ㉙ Ma Jun, "Modeling Central-Local Fiscal Relations in China", p. 106. ㉚ 牛二仁,f淺議中央與地方財政關係的理順」,見項懐成、姜維壯,《中國改 @ 革全書:財政體制改革卷》, 項懷成,姜維壯,《中國改革全冉:財政體制改革卷》,頁15 »

235

挑戰市場神話 ®

黃冠秋,「略論財政包乾」見項懷成、姜維壯,《中國改革全害:財政體制改

革卷》;Shieh, MThe Decline of Central State Control over Finances in Post-Mao

China: An Institutionalist Analysis". @

Ma Jun, "Modeling Central-Local Fiscal Relations in China".

@

王紹光' 胡鞍鋼,《中國阈家能力報吿》,香港:牛津大學出版社,1994

;

胡鞍鋼、王紹光、康曉光,《中阈地區差距報吿》,沈陽:遼寧人民出版社,

1996 "

236

第九章

加強國家能力的新嘗試

從1994年開始,中阈實行了新的財政改革 。其首要目的是 為了讓各級政府尤其是中央政府獲得充足的收入。這一目標當

然並不新鮮。在過去幾十年中,中國政府普試了許多財政包乾

的形式,但都不成功。這次,決策者認識到改動舊體制的皮毛

不會帶來他們所期盼的結果。為了實現的目標,他們需要進行 制度創新。這樣,舊的基於討價還價的財政包乾制度便被新的 以規則為基礎的制度所取代。新制度被稱為分税制。

1994年改革 1994年改革涉及以下幾方面的變化。① 首先,這次改革從根本上改變了中央和地方政府間的税收

分成方法。過去各種税收名義上劃成了三類:中央税、地方

税、共享税,其實中央與地方的分成取決於雙方協商的地方上 解比例,而各種税款是雜在一塊的。在新體制下,税種仍分為 三類,但對各類所包含的税種作了調整。更重要的是,以後各

級政府的收入來源便是那些歸它們所有的税種了。

與此同時,改革簡化了税種結構、統一了税率。這兩項措 施增大了透明度,因而有利於堵塞税收工作中的漏洞 ,有助於

監督納税人和徵税人的行為。② 第二,討價還價是舊體制最重要的特徵 ,1994年的改革確 立了一種以規則為基礎的税收分成方法 :中央税歸中央政府, 237

挑戰市場神話

地方税歸入地方財政,而共享税則按規定的比例進行分配。例 如,增值税收益75%歸中央,25%歸地方。這條規則適用於所 有省份。與舊體制不同,新體制不需要也不允許進行討債還 價。基於規則的體制可以削減討價還憤的成本。

第三,不再允許地方政府擅自批准減免税 。隨意施予「減 免税」特權曾是舊體制的嚴重弊端。地方政府通常利用這择:手

段將預算內資金轉到預算外,以此減少上繳中央的税款。這次

中央收回了這個權力。現在實行減免税政策必須經過國務院批 准,從而大大限制了地方政府在這一領域的自由裁量權。

第四也是最重要的一點是,統一了税收管理。中央不再委 托地方税務機關完成徵收幾乎所有税目的工作 ,而是建立了自 己的税收機構,即國家税務局系統。目前有兩種並行的税收管

理體系,即收取中央税的國税局系統和徵收地方税的地税局系 統。共享税先由國税局徵收,然後中央和地方按規定比例分享

其收益。 國税和地税系統的分離對法規的實施至關重要。當地方獨

攬收税大權時,常常濫用自下而上的分成機制,故意放鬆徵税 力度,從而減少上繳款。新體制下,自上而下的分成體制取代

了自下而上的分成體制,由此削弱了地方政府與中央玩把戲的 能力。

中央的讓步 1994年實行的分税制標誌着中國財税體制發生了根本性的 變化,在劇烈變化的過程中,利益衝突是不可避免的。為了確 保蒭體制向新體制過渡的相對平穩,中央必須説服地方政府相

信其利益不會無端受損。為了減少來自地方的抵制,中央在

1994年的改革方案中加入了一些妥協措施。 238

第九章加強國家能力的新嘗試

首先,中央保證每省的收入不低於1993年的水準。它宣佈 以各省1993年的留成税額為其基數。在新體制下,如果某省

1994年後的收入低於這個基數,中央將返還其差額。① 其二,中央保證自1994年開始,對地方的返還將以每年全 國增值税和消費税平均增幅30%的速度增長。④

其三,中央允許在兩年的「過渡期」內,省級政府已批准 的減免税項目繼續有效;同時對低利企業降低所得税從 33%降

至27%和18%。⑤ 最後一項讓步是,當中央財政收入達到全部財政收入60% 時,它允諾將不少於三分之一的收人用作轉移支付以縮小地區

差異。

這些讓步政策是中央付給地方政府的「買路錢」。前三項

讓步明顯是為了攏絡富裕省份。既然它們享有既得利益(大量 留成款)且有實力阻礙體制改革,中央不得不對它們作出保

證,使他們的既得利益不因此項改革而受損 。否則,改革根本

不可能起步。然而,這些讓步中也暗含着一個機關。所有的補 償是以現債計算的,由於改革時期通貨膨脹率一般較髙 ,讓步

措施的實際價值會逐年降低。在舊體制下,各省向中央的上解 以現價計算,因此中央承受着超出預料的通脹後果 ,這回輪到 地方政府來承擔中央退補中通脹的風險 。這個「機關」作用不

可小視,因為隨着時間的推移,「過渡」因素的作用會不可避 免地縮小,新體制本身的作用就會逐漸明顯起來。

未竟事業 1994年改革在確立合理的財税體制上邁進了一大步,但該 年建立的制度卻遠未完善。當然與舊體制相比,遊戲規則更加

明確了,執法機制大大加強了,中央和地方的自由裁量權琅大 239

挑戰市場神話

大縮小了。所有這些變化可望在新體制實施過程中產生積極結 果。但仍有許多制度缺陷尚未處理。 舊體制的殘餘就是一個明顯的缺陷 。體制雖已更新,但在

舊體制下議定的中央與地方收入分成協議卻仍然有效。地方政 府應按1993年前與北京達成的分成協議上繳中央一定數量或份

額的地方税收,或接受一定數額的中央補貼。其結果是中央和

地方的財政轉移程序變得特別複雜:中央和地方先分别按新體

制收取各自的税款;然後中央將確保各省收入不低於 1993年水 平的返還款付給地方;最後,地方完成舊體制規定的上繳額或

接受補貼。結果誰也搞不清到底怎樣計算中央和地方財政收入

的份額。 另一個缺陷則是致命的,即:對中央的行為缺乏憲法約 朿。考慮到在舊體制下中央常常改換分灶吃飯的形式和收入分 成的方法,地方政府有理由懷疑中央將來是否會守信譽 。如果 事先便能預料到中央會在事後採取機會主義的作法 ,地方政府 只有兩個選擇,要麼以其人之道還治其人之身,要麼制定法

規,使中央不得不在事後依法行事。④當然第二種選擇大大優 於第一種。然而,如果限制中央濫用職權的機制不能建立 ,地 方政府可能不得不作出第一種選擇 ,這就會使中央與地方的相

互關係重新陷入囚徒困境。要消除這種可能性,只有中央和地

方同意進行憲法制度的改革,以法律條文限制中央單方面改變 制約其與地方關係的遊戲規則 。有了這種制度性的約束,地區

政府就不必運用謀略手法對付中央,而且徵税效益一定會大大 改善。在各方共同遵守遊戲規則的制度下,中央和地方都會獲

益而出現雙赢局面。⑦換言之,限制中央的事後行為將大大提 髙新財政體制的效率,並且有助於解決中央自身的財政問題 。

政府間財政關係中另一個懸而未決的基本問題是財政支出 240

第九章加強國家能力的新嘗試

寊任的劃分。過去歷次財政改革的着眼點都放在財政收入的劃

分上,1994年的改革也不例外。各級政府間的開支責任仍然沒 有具體的、法定分配方案。按道理,「設計各級政府間財政關

係應從開支方面入手。」®否則,只要中央可以隨意轉移支出 責任,就不可能制定穩固的税收體系。責任界定不明會剌激中

央和地方政府利用這一點各謀其利。其結果是雙方會不停地爭 論究竟是誰該對哪些事務負責。如果屮國打算擺脱那棟討價還 價式的中央地方關係,就必須清楚明了、毫不含糊地規定中央

和地方的支付責任,並運用法律形式固定下來。精確性和穩定

性會產生更大的確定性和可預見性,這又能激勵地方政府不逍

餘力地徵好地方税、中央政府收取中央税和共享税。

1994年的改革被稱作「分税制改革j。從嚴格意義上説, 中國實行的還不是真正的分税制。儘管有些税目被指定為「地

方税j

,中央政府仍對所有税目的税基和税率有最後決定權,

包括地方税。地方政府無權改變地方税的税基和税率 ,因此也

無法自主決定其預算總量。這樣,中央確定的税基和税率調整 可能嚴重影響他們的利益。從開始實施1994年改革以來,許多 中國官員和學者都在呼顧給予地方政府更廣泛的獨立税權。他 們抱怨,目前剌給地方的税種收入遠遠抵不了地方開支所需; 他們同時要求給予地方政府調整地方税基和税率 ,甚至開徵新

地方税的自主權。®我們認為,只要地方税收自主權不會阻礙

資源調配,不會分裂全國共同市場,中央就應賦予地方政府這 棟權力,⑱下放税權會提髙整個財税體系的效益,因為下放決

策可使地方政策更符合地方居民的偏好;同時也會讓中央及地 方的利益更加互相吻合,從而降低實施成本。

當然,我們不可能指望每侗地區都在財政上自給自足。因 此有必要建立中央和地方間財政轉移支付 ,以彌補平級或上下 241

挑戰市場神話

級間的財政差距。在目前實行的分税制下,這種轉移支付作用 微乎其微。而且有關轉移支付的決策過程仍沒有一定之規。無 論轉移支付的數額還是分配辦法都還沒有明確的規定。

建立以因素法(而不是基數法)為基礎的轉移支付體系, 不論就經濟意義還是政治意義而言都是當務之急。由於地區差 別不斷擴大,貧困地區期盼着引入財政均等化機制(fiscal

equalization) °中央有責任增大對這類地區的轉移支付。現行 的以基數法為基礎的轉移支付有利於財政實力雄厚的省份,即

富省。這一點正遭到越來越多的窮省的反對 。⑪為鼓勵窮省堅 持分税制,中央必須盡快以基於公式的因素法取代基數法。否

則,窮省得自地方税、共享税和轉移支付的財政收入長期無法 滿足其支出需求,它們可能很快就會對分税制失去信心 ,這會

威脅到整個經濟改革的前景。 最後,預算外資金的存在仍是新體系的巨大漏洞。中央政

府在1993年7月I日宣佈推行分税制的決定之前,重新定義了 預算外資金的概念,其中不再包括國有企業的資金。但即使依 照這個狹義的預算外概念,1994年由各級政府和行政機構掌握

的預算外收入仍髙達2,000億元,相當於該年預算內收入總額的

40%。®具有諷剌意味的是,這麼重要的政府財政資源竟然不 在中央預算控制之內。如果不把預算外資金並入嚴格的預算管 理體系,地方政府仍將有權隨意處置巨額資金 ,威脅新財税體

制的發展。

1994年體制的運行的初步評估 中國在八十年代曾做過許多嘗試,力圖調整中央和地方的

財税關係,但均未能阻止「兩個比重」的不斷下滑。這裏「兩

個比重」即是指中央收入佔政府財政總收入的比重以及政府財 242

第九章加強國家能力的新嘗試

政收入佔GDP的比重。1994年的財政改革是中國有史以來最

大膽的一次改革,它的目的是制度創新 ,而不是對舊體制的小 修小補。但是新體制並不是在真空中創造的 。儘管中央和地方 都不滿舊的分灶吃飯體制,他們希望的新體制卻各不同。如果 單方面就能作出決定的話,它們當然希望新的遊戲規則只約束

對方而不約束自己。雙方都想限定對方的選擇範圍,從而為自 身帶來分配優勢。在這種情況下,制度改革與其説是對集體目

標的帕累托改進,不如説是利益分配衝突中的副產品。⑬此

外,由於存在不確定因素,信息又不可能完全,中央和地方都

不一定能搞清楚自身利益所在,更不要説制訂甚麼精確的對應 策略r。他們需要時間來學習和適應。出於這兩個原因,制度 創新的結果很難處處符合改革者的初衷 。從這個意義上講,制

度安排是不可能完美的,它們只能在試錯中摸索、演進。

理想的制度改革應該為人們提供不同於以前的選擇可能,

從而改變其意向結構,使之從事更有建設性的行動。然而,

1994年的改革絕稱不上完美。因而,儘管中國的財税體制在某 些方面有望得到改進 ,但其整體效益目前仍遠不如人意。

表一證實了這一推斷。一方面政府收入總額增長相當快。

1993年之前,政府總收入平均每年增加200至300億元;而 1993年之後,年增長額升到700至900億元。中央佔政府總收 入的比重從三分之一增加到一半以上。但是另一方面,政府財 政總收入佔GDP的比重的增長情況則令人失望 。政府總收入與

GDP之比在1993年後繼續着八十年代的跌勢;換言之,財政 收入的增長速度仍低於經濟增長的速度 ,財政收入對GDP的彈

性系數仍達不到1。更重要的是中央收入佔政府總收入的比重

上升不一定是實增,可能是假象。由於1994年的體系比較複 雜,我們可以得出三種中央收入比例的定義 ,其一為中央負責 243

挑戰市場神話

徵收的税款,如表二所示,它絕對增加了;第二種定義不僅包

含中央收取的税款,還包括地方政府按餺體制規定繼續上解的

那部份税款。如果用這個定義,那麼中央收入佔財政總收入的 比重已幾乎達到三分之二,堪與許多國家相媲美。但實際上,

中央並不能隨心所欲地使用這筆資金 ,因為它必須通過返還來

補償地方政府為接受新體系而作出的犧牲 。這樣我們又有了第

三種意義。在某種意義上説,這揷返還款是地方政府應享的權 利。中央不能隨意扣留或減少返還款。如果它不想看到新體制 脱軌,就必須給予地方政府這樣的補償 。扣除中央退給地方的

部分,中央收入僅佔政府財政總收入的30%左右 > 比1993年及 以前年份的比重還低。

如表三中間一列所示,正是巨額的返還款大大降低了中央

可支配的收入。為甚麼中央竟要對地方付出如此之多呢 ?看看 表四,答案就清楚了。1993年頭九個月裏,地方税收體系的動

作一切如往年。但在八月份地方政府得知中央將實行新的財税 體制之後,他們立即開始瘋狂斂税。是年九月,地方所收税款 比1992年同期髙出52%。在以後的三個月中,地方税繼續以前

所未有的髙速度增長。特別是那些一直對徵税疲疲沓沓的富裕

省份突然加大了其徵税力度(見表五)。有些地方政府逼出了 久拖不缴的税款,另一些地方政府敦促當地銀行為企業提供貸

款助其缴納拖欠的税金,還有一些地方政府甚至提前徵收 1994 年的賦税。結果,1994年地方税比1993年增加了 39.9 %、對 地方政府非凡的熱情只有一種解釋 ,即:因為1994年以後,中

央對各省的返還是以1993年徵收額為基數的,地方政府想盡可

能多地收取税款,提髙中央返還的基數,迫使中央建立新體制 之後給予他們的大量補償 。 以1993年作為基準年,中央政府誘使地方政府暴露他們 244

第九章加強國家能力的新嘗試

的真實徵税能力。但這一成果代價很大,中央不得不付給地方 大量返還款,從而造成中央可支配收入的大幅下滑。幸運的

是,舊體制的殘餘,即:中央返還和地方上解款,在新體制中

會逐漸失去其重要性。1995年,中央做出闸項決定,其一是將

返還額與增值税和消費税的增長脱鈎,另一項是固定地方上解 税額。這樣,一方面當總收入增長時 ,中央可以不必過分依賴 地方上繳額,另一方面,随着時間的推移,中央的返還負擔也

會減輕(見表三)。還有一個好兆頭是中央税與地方税增速的

差距也在不斷縮小(見表六)。以後五年之內,中央的財政狀 況有可能得到穩步改善。

然而,要實現這一點有一個條件,那就是國家財政收入佔

GDP的比重必須停止下滑。否則,即使中央收入佔政府總收入 的比重上升,中央收入佔GDP的比例也會下降。為甚麼在新體

制下國家財政收入與GDP之比仍在下降呢?很簡單,大量財政 收入被流失掉了。在現行體制中存在四大「漏洞」。其一為偷

税漏税。由於逃税現象很普遍,中國政府每年進行一次全國財 税大檢查。表七列出在過去十年中,每次檢查追繳的税額。當

然這些數字只是冰山一角。偷漏税之所以如此猖镢,在很大程

度上是地方政府執法不嚴所致=個人所得税的徵收就是一個現 成;的例子。在舊體制下,當它被列入共享税時,它增長非常緩

慢。但在1994年,它一被釗為地方税後,其收入就扶搖直上

(見表八)。個人所得税的例子説明地方政府的徵税力度是解釋 偷漏税問題的一個關鍵。疸個因素也可解釋為甚麼1994年有三 分之二以上的偷漏税案例涉及增值税。增值税是最大的税源, 但它又是一種共享税 ,地方政府從中僅獲利30%。®

第二個「漏洞」就是非法的減免税 。在新體制下,如果沒

有中央的批准,地方政府原則上無權實行減免税。但一些地方 245

挑戰市場神話

政府堅持原來的作法。例如1994年,武漢市税務局私下發出了

一個名為「120條」的減免税規定,擅自慷中央之慨允許當地 企業享受多項減免税待遇。如果全面實施,估計這些土政策可

以造成兩億元的税收損失。®知法犯法的當然不只武漢一地。 據估計,偷漏税行為和非法的地方減免税政策每年給國家造成

1,000億元的損失,相當於政府收入總額的五分之一。⑯ 第三個「漏洞」是拖欠税款。1994年10月,過期未付的税 款達301億元,這引起中央的警惕。當月,中央命令交納所有 拖欠款。在其後的三個月裏情況有所好轉。到1995年1月,拖

欠税款總額降到97億元。接着中央為所有地方政府下達了指 標,即:在年底以前,收繳80%的拖欠税款。但這個計劃終成泡

影。1995年將盡之時,拖欠税款總額回升至1994年的水平(表 九)。有意思的是,80%的欠税涉及消費税(一種中央税)和增 值税(一種共享税,地方政府只能從中得到 30%的收益)®。很 顯然,地方税務局可先於國家税務總局的分支機構徵税。這表明

地方政府不僅可以操縱地方税的徵收 ,而且仍然可以對中央税

和共享税的徵收施加影響。 中國現行財政體制的最後一個「漏洞」就是預算外資金。 既然1994年改革未觸及預算外資金的問題 ,地方政府仍可輕而 易舉地將預算內資金轉為預算外。據最近估計,預算外資金已

從1994年的1,000億元增至3,000億元。⑱ 這四個「漏洞」有着本質的不同。前三個是非法的「漏

洞」。企業及個人偷税漏税和拖欠税款是違法的 ;地方政府未 經批准實行減免税或者擅自干預中央税和共享税的徵收也是違 法的。在新的財税體制下,有關這些行為的規定是明確的。因

而,為了堵住漏洞,政府需要的不是新法規 ,而是要有堅決貫

徹執行新法規的決心。不幸的是,政府至今仍未表現出這種決 246

第九章加強國家能力的新嘗試

心。觸犯税法的地方官員幾乎從未受到甚麼處罰 。如制定非法

的「120條」的武漢官員,仍然穩坐官位,沒為其違法行為付 出任何代價。如果沒有強有力的執法手段,法規無論多完美都

沒有意義。最後一個「漏洞」是「合法」的漏洞。只要地方政 府擁有預算外資金是合法的,中央政府就難以阻止他們缵這個 空子。中央需要做的是完全取消預算外資金並將其收入統統納

入正式的預算體系之中。 堵住這四個大「漏洞」至關重要。它們總共吞噬了約4,000

億元國家財政收入,相當於GDP的7%。如果政府能夠堵住這 些「漏洞」,其收入應會立即升至GDP的18%,接近許多發展 中國家的水平。

小結 制度的作用舉足輕重,但它的作用可以在兩個方面表現出

來。完善的制度可以降低信息傳遞、監督和實施的成本,從而 有助於產生高效成果;但完善的制度很難在現實世界中找到。

另一方面,有缺陷的制度給人們太多的自由裁量權,為欺騙、 逃避責任以及採取機會主義行為大開r方便之門。大多數現實 世界中的制度都並非完美無瑕 。中國的財政體制即是一例。

本章和上一章闡明,當遊戲規則模稜兩可、過分寬鬆並且 缺乏懲戒手段支持時,不管其他玩家作何選擇 ,對所有玩家而

言,選擇機會主義比選擇合作更有利可圖 ,這就是為甚麼中央

和地方政府在舊體制下陷入囚徒困境之中不能自拔的原因。

1994年改革試圖以基於規則的體系取代基於自由裁量權的 體系。現在,遊戲規則更為全面 、清晰’、透明,而且規則實施

機制也更為可靠。新制度重新界定了中央和地方政府選擇範

圍,從而大大縮小了它們玩弄花招的餘地 。由於很多以前曾屬 247

挑戰市場神話

於它們自由裁量權限以內的作法已不再合法 ,不合作的代債就

大多了,相應地,合作在新體制下也就顯得更有吸引力。1993 年以來中央地方關係上的積極變化説明 ,修正不完美的制度至

關重要。 儘管新財税體制產牛了一些積極效果,中闕中央和地方關 係的制度安排還遠未盡如人意:例如有關二者關係中的一些重 要方面(如開支責任)仍缺乏明確的法規;地方政府仍沒法利 用憲法手段強制中央事後遵循其事先同意的遊戲規則;巨大的 財政漏洞(如預算外資金)還沒有被堵住;執法機制還太仁

慈,對違法者仍未曾曉以顏色。這些制度上的缺陷正是新體制 仍未能使中國擺脱財政危機的原因所在 。 中國中央政府已充分認識到這些制度缺陷的負面影響 。中國

財政部長劉仲黎在1996年3月5日八屆人大四次會議上的報吿中 指出: 1996年財税改革的任務是在穩定新財税體制的基礎上 ,進行調整

和完善,使财税管理進一步走向規範 。(我們要).堪續完善分税

制財政體制。在實施過渡性轉移支付辦法的同時,着手進行政府 間事權(支出> 劃分問題研究……對各項税收的減免、先徵後退

等優惠政策進行調整和清理……要採取有效措施清理企業欠税 , 防止欠税再度攀升。… …要改進預算外資金管理辦法 ,凡國務院 已明令納入預算管理的收費,要堅決納入預算。要加強執法監督

檢奎工作,加大對各種違法行為的打擊力度。……今年將開展財 經紀律全面檢查 ,重點清查「兩本賬」、偷税、.編税、將預算內

資金轉為預算外,私設「小金瘅J和亂收費等菜重違法亂紀問 題,同時還要對預算外資金的使用進行全面檢查。針查出的問

題,要嚴肅處理.凡構成犯葬的 ,要提請司法機M追究刑事責 任。©

248

第九章加強國家能力的新嘗試

問題在於中央是否具備進一步改革財政制度的意願和能 力,其中也包括它是否有意願約束 白己的行為,只有當中央

政府具備這些意願和能力時 ,才有可能將中央地方關係置於

一個明確’嚴格、不容討價還價,而且具有可預測性的基礎 之上。

249

挑戰市場神話 表一財政指標,1992-1996

年份 財政收入 增長指數 中央財收 地方財收 地方上繳 (bn.)

(%)

(%)

中央

(bn.)

(bn.)

1992

348.34

100.00

38.6

61.4

1993

442.10

126.92

33.4

66.6

1994

521.81

149.80

55.7

44.3

57.005

211.800

1995

618.77

177.63

52.4

47.6

60.319

197.650

1996

687.22

197.28

52.1

47.9

60.319

206.188

註:1996年的數字有待確寊。 資料來源:國家統計局,《中國統計年埭1995》,剌仲黎,「振興國家財政、深化 財税改革。J

表=按三類別中央佔財政總收入比例

年份

財收1

財收2

財收3

1994

290.650(57.7%)

347.655(66.6%)

135.855(26.0%)

1995

324.194(52.4%)

384.513(62.1%)186.863(30.2%)

1996

357.808(52.1%)

418.127(60.8%)211.939(30.8%)

註:財收1=中央收入 財收2 =中央收税款+地方上繳 財收3=財政2- (中阈統計年鑒1995》,劉仲黎,「振興國家財政,深化 財税改革。J

250

第九章加強國家能力的新嘗試 表三中央地方政府的依頼B係

1994-1996

Year

LR/CR

CT/CR

1994

16.40

60.92

1995

15.69

51.40

1996

14.43

49.31

註:地方上缴中央 匸{<=中央財收2 CT二中央轉給地方 LR=地方盼收 資料來源:國家統計局,《中阈統計年鑒1995》,劉仲黎,「振興國家財政,深 化财税改革。J

表四地方財政毎月增ft率,1990*1993 (%)

年份

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

1990 7.2

13.4 19.3 28.2 36.1 44.1 53.6 61.5 69.3 79.6 88.4

100.0

1991 6.1

12.2 19.1 27.8 35.9 44.7 53.8 61.6 69.4

88.8

100.0

1992 6.9

13.0 20.9 30.6 39.0 48.3 58.3 66.9 75.1 85.5 94.0

106.7

1993

12.3 20.3 29.9 38.0 47.2 59.4 65.4 76.0 90.6 104.3

128.3

79.9

註:1993年的數字是預計的。 資料來源:國家統計局,《中國統計年鍪1995》,劉仲黎,(■振興國家財政,深化 財税改革。J

251

挑戰市場神話 表五1993年抽方財政收入的增長速度

30% 而 40% 而 50%

北京

上海

河北

江藓

天津

安徽

內蒙古

廣東

山西

江西

遼寧

廣西

黑龍江

山柬

古林

海南

湖北

河南

浙江

雲南

貴州

湖南

福建

青海

陝西

甘肅

寧夏

新疆 資料來源:胡鞍網。1996 > r艱難的制度剖新」' 未刊稿,中國科學院。

表六1994-1996年間中央地方財政増速對比

年份

總計

中央

地方

1993

26.9

-2.2

39.9

1994

19.2

8.5

28.2

1995

18.6

11.5

27.4

1996

1L1

10.4

118

資料來源:國家統計局,《中國統計年整1995》,劉仲黎,「振興國家財政,深化 財税改革。J

252

第九章加強國家能力的新嘗試 表七1985-1995年間財税檢査所發現的偷税數額

1985-1992

1993

1994

1995

90.1

不詳

12.5

16.6

資料來源:新華社北京1993年7月13日;1995年3月22日;1996年5月17日電。

表八1993-1996年間個人所得税増畏速度

1993

1994

1995a

1996b

100.00

154.90

182.20

158.90

註:1995年首十個月 1996年首三個月 資料來源:各種報刊報道。

表九1993-1995年間的欠税數額(10億元〉

曰期

總計

日期

總計

1993.1

11.4

1995.1

9.7

1993.5

19.2

1995.5

18.8

1994.1

5.0

1995.6

17.9

1994.6

16.3

1995.8

21.0

1994.9

28.0

1995.10

23.0

1994.10

30.1

1995.11

28.2

1994.11

27.0

資料來源:各種報刊報道。

253

挑戰市場神話

注釋 ①寧學平,《新財政體制解説》,北京:經濟日報出版社,1994 ; Stephen B.

Herschler", The 1994 Tax Reforms: The Center Strikes Back",China Economic ReviewyoL 6, No. 2(1995),pp. 239 245. ®

王喬、周全林,丨關於實行分税制財政管理體制改革的幾點思考」,《當代財

政》(江西)> 1994年,第5期。

@

Christine F.W. Wong, M Fiscal Reform in 1994",in Kuan Hsin-chi,ed.,China Review 1995, Hong Kong: The Chinese University Press, 1995.

©

阈家計委,「財税新體制琿行中利益格局的變動影響及建議」,《經濟改革與 發展》,1994年,第8期。

@

Chung Jae-Ho, "Central-Provincial Relations1*,In Kuan Hsin-chi, ed., China Review

1995, Hong Kong: The Chinese University Press, 1995. (?)

Dorglass C. North and Barry R. Weingast, 1989, "Constitutions and Commi(ment:The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England", The Journal of Economic History, Vol. XLIX, No. 4(1989).



Ma Jun,"Modeling Central-Local Fiscal Relations in China", China Economic Review, 6(1995), pp. 106.

(?)

Roy Bahland Christine I. Wallich, ^Intergovernmental Fiscal Relations in The Russian Federation", in Richard M , Bird, Robert D. Ebel, and Christine I Wallich, eds”

Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finance in Transition Economies Washington, D.C.: The World Bank, 1995, p. 327. ®

楊璨明、賞文娟,f對中央和地方財政分配關係的重新思考」,《中南財經大

學學報》,1994年,第3期;王喬、周全林,「關於實行分税制財政管理體 制改革的幾點思考J,《當代財政》(江西),1994年,第5期;項志,r財

政政策與財政體制關係概述」,《上海財政》,1994年,第6期。

®

Ramgopal Agarwala. China: Reforming Intergovernmental Fiscal Relations:

Discussion Paper No. 178, Washington, D.C.: The World Bank, 1992; Wang Shaoguang* "The Rise of the Regions: Fiscal Reform and the Decline of Central State Capacity in China",In Andrew G. Walder, ed.» The Waning of the Communist State: Economic Origins of Political Decline in China and Hungary, Berkeley:

University of California Press, 1995; Ma Jun, Modeling Central- Local Fiscal

254

第九章加強國家能力的新嘗試 in China. ⑪Relations 楊緒春'「分税制改革評述及下一步規範意見j,《湖北財經研究》,1994 ,第6期;楊璨明、費文娟,「對中央和地方財政分配關係的重新思考J。 ⑱年 許毅' 何盛民,f對當前財政經濟形勢的幾.點看法和建議」:,《經濟改革與發

⑬展》,1995年,第8期。

Jack Knight, Institutions and Social Conflict, Cambridge: Cambridge University

Press, 1992.

©

新華杜,1995年3月22日。 ⑱Herschler, "The 1994 Tax Reform". ⑱

許毅' 何盛民,「對當前財政經濟形势的幾點看法和建議」,《經濟改革與發

》,1995年,第8期, ®展 劉仲黎,r振與國家財政,深化財税改革」,《中國財政報》,1995年12月 曰。 ⑱7新華社 ,1996年4月16日, ⑧ 則仲黎,f振興國家財政,深化財税改革」。

255

第十章

公共財政與民主政治

財政是國家的生命線 。沒有財政收入,國家機器就無法運

轉。但是,獲取財政收入並不是一件輕而易舉的事。在古今中 外歷史上,不乏由財政危機引發經濟、社會,甚至政治危機的 事例。即使在臨近二十一世紀的今天,平衡收支仍是對各國政

府的一大挑戰。

外國的例子 政府如何才能從社會中汲取足夠的財政收入呢 ?或者換句

話説,甚麼樣的政府最可能從社會中汲取足夠的財政收入呢? 對這類問題,當然並不存在簡單的問答。但是,一些流行的認

識則明顯是錯誤的。例如,不少人相信:政府愈弱,人民愈自

由;人民愈自由,税賦愈低。但實證研究表明,情況恰恰相 反。以十五至十八世紀的歐洲為例,在專制政體的西班牙和法

國,税賦相對於實行代議制的荷蘭和英國實際上要輕得多。這

種差別不能僅僅用經濟發展水平解釋。的確,當時荷蘭和英國 的經濟十分繁榮。但是,在法國革命前,英國的税賦不但在絕

對額上比法國髙,而且佔人均收入的比重也比法國髙出兩倍 。

這説明,收入差別不是影響税賦輕重的決定因素 。除此之外, 荷蔺和英國政府借貸也比西班牙和法國政府來得容易 。當財政 收入一時周轉不過來時,政府常常不得不借債度日。借債就要 付利息。利息髙,今後還債的負擔就重;利息低,還債的負擔 257

挑戰市場神話

就顯得不那麼重。所以,各國政府借貸都希望盡量壓低利率 。 但利率壓得太低可能造成無人願意借款 。十八世紀的法國國王

借款時所付的利率最低也達2%,這在當時是相當高的利率。 西班牙的情況也差不多。然而,荷蘭和英國政府借款的成本低

得多。 上述四國的比較説明 ,實行代議制的政體比實行專制王權

的政體更有利於汲取財政收入 。其原因,説起來也很簡單,無

非是前者給人們參與決策的機會 ,人們相信由代議機構作出的 決定具有合法性 ,因此更願意依法納税。反之,在專制王權 下,徵多少税,徵甚麼税,向誰徵税,徵收的税款如何使用都

是王室説了算。因此,人們千方百計地逃税 ,致使政府税收工

作代價髙而成效低。另外,專制政體下的王權常常拖欠應付債 款的本息,使購買政府債券成為一件風險極大的買賣,由此造 成髙利率。代議制政體則不同,議會可以迫使王室按期償還債 款的本息。政府債券的風險低,利率當然也低。由此可見,給

予人們參與權,不僅不會降低政府財政收入,反面為增加政府 財政收入創造了條件。①

荷蘭和英國的代議制政府當然也不是從天上掉下來的。事 實上,依君主們的本意,他們又何嘗心甘情願將政府決策大權

交給議會。無奈連年征戰造成國庫虧空。要養活軍隊,就得開

關新的税源,亦即對不動產以外的動產和貿易開徵捐税。這些 新税種無疑有巨大的收入潛力,但它們也有一個令君主們頭痛

的特點:與不動產税不一樣,動產税和貿易税很容易偷漏。這 樣,英王愛德華一世引進新税種後不久就學到了兩點敎訓:第

—,税率提髙100%,税收不一定能提高100% ;第二,沒有某 種形式的代議制,增加税收的企圖會招致廣泛的抗議。為了贏 得納税人的合作,君主們不得不作出必要的讓步 — —建立一個 258

第十章公共財政與民主政治

機構,使納税人的代表能夠對政府的財政收入和財政支出有所 控制。這便是議會的起源。②出乎意料的是,實行代議制不僅 沒有削弱中央政府的財力,反倒加強r它的財力。議會是西方

民主的萌芽。有意思的是 > 它並不是甚麼民主理論的產物。正

如O'Donnell和Schmitter所説,「政治民主是僵局和歧見的產 物,而不是和諧與共識的產物」。③Przeworski也説民主是一

種「制度性的妥協」。④正是財政危機造成的政治僵局為制度 性的妥協創造了條件 ,由此才可能產生議會。

中國的例子 儘管西方和海外中文媒體側重於強調中國仍缺乏民主這 一

事實,不容忽視的是,在過去一些年中,中國的民主制度建設 已取得了長足的進步。例如,在1993年的地方政府換屆選舉

中,便有幾個上屆的省長落選,而且中央政府也予以確認。這

説明政府和選民都把選票看成了決定政府領導人任免的決定性 形式。與過去走過場的選舉相比,這種變化的確叫人又驚又

喜。中國政治制度更深刻的變化發生在農村。從1982年《中華 人民共和國憲法》第111條關於農村村民委員會主任、副主任 和委員由村民直接選舉產生的規定算起 ,中國確定在農村基層

實行直接選舉的方針已經有了 13個年頭。到九十年代中期,

90%以上的村委會都已進行了選舉 ,有些省區巳進行了三四次 換屆。以前,由上級任命村幹部被認為是理所當然的,但現在

上級發文任命村委會幹部的現象幾乎絕跡。⑤除此之外,全國 已有50%以上的村建立了村民代表會議 ,其功能是定期開會、

議事、參與村務管理,決定村的大事,並對村幹部實行監

督。④毋庸置疑,在很多地方,村民委員會和村民代表會議的 選舉仍不同程度地受到地方黨政官員操縱 。但同樣不可否認的 259

挑戰市場神話

是,在相當多的地方 ,基層民主正在生根、發芽、開花、結

果。以直接選舉為標誌的村級民主制度,不管現在看來多麼不

完善,它對中國整個政治體制的改革必定會產生極為深遠的影 響。值得注意的是,這種民主試驗也不是甚麼民主埋論的產 物。事實上,熱衷西式自由民主制度的理論家們對這種基層民 主的試驗不屑一顧。他們對村民自治的典型反應往往只有四個

字「都是假的」。問題是,沒作過任何實證研究,他們何以知 道甚麼是真的、甚麽是假的呢?由於理論界對村民自治關注不

多,研究村民自治的學者為數寥寥,有關研究工作主要由政府 行政部門組織。©

村民自治説到底也是一種「制度性的妥協j 。中共十一屆

三中全會以後,農村開始實行家庭聯產承包責任制,以後又逐 步撤消了人民公社。在公社制下,繳公糧、交農業税是集體的

事,幹部基本上可以説了算。現在,幹部卻必須催促每家每戶

繳公糧、交農業税。在公社制下,資源集中在幹部手中,這為 他們以強制性手段解決各類棘手問題創造了有利條件,不怕村 民們不就範。現在,資源分散在各家農戶手中,霸王強上弓式

管理方式只會造成幹群關係緊張。顯然一個村不能沒有村幹 部。沒有村幹部,村民們無法解決涉及全體村民利益的問題, 如住宅基地調整和發放,田間路規整,修建學校,興辦土地開

發利用項目、工副業生產項目和農田水利基本建設項目 ,建立

合作轚療、敬老院、供銷點、信用社。沒有村幹部,阈家就難 以完成徵兵、糧油徵購、税賦徵繳、計劃生育等任務=同樣明 顯的是,舊式的村民— —村幹部關係已不適應新的資源分配格

局。新的資源分配格局呼喚着新的權力分配格局出現。正是在 這種情況下,廣西等地的農村為適應新形勢的需要,於八十年

代初,自發地建立起一批新型的農村基層群眾性組織— —村民 260

第十章公共財政與民主政治

委員會。當時名稱在各地區還不統一,組織機構也不健全,管 轄範圍一般只限於村中某一方面的問題 。但它們為日後逐步規

範化、制度化的村民自治提供了雛型 。®村民代表會議制度更 是矛盾的產物。在毛澤束時代,頻繁的政治運動是整頓基層'

解決幹群矛盾的一種機制。這種機制不能説完全無效,但其代 債太髙,往往在解決既有矛盾的同時製造出新的矛盾,鄧小平 廢除了運動機制,但至今尚未看到一種有效的解決幹群矛盾的

新機制,不少地方基層幹部與村民矛盾不斷產生並有所積累,

有些地方幹群關係十分緊張。群眾不喜歡幹部 (一句流行的話 是「防火、防盜、防幹部」>,幹部也普遍存在「事情難辦、村 民難管、幹部難當」的心態。不少地區的村處於癱痪狀態。八

十年代中期,「如何有效地改善農村幹群關係,已成為國家民 主政治建設中的重大課題。上上下下都在為解決此一課題而探 索辦法。但除了吸引廣大村民參與村務管理的辦法之外 ,尚未

找到另外更有效的辦法……結果,村民的社會參與成了一種

『逼上梁山』的選擇。J ®

「逼J出來的民主試驗效果如何呢?從本文關心的財力角度 看,效果十分好。中國最基層的政府在鄉一級 。村委會不是一

級政府,因此也沒有法定的財政收入 。但村委會的運作離不開 錢。錢從何來呢? 一是提留款,一是集資款。前者一般是一年

—次性收入,用於村務的常項開支(如幹部補貼等);後者用 .於常項以外的支出{如築路修橋、興辦集體產業等),以支定 收向各家攤派。村民對提留款意見不多 ,但對集資款往往怨聲 載道。到農村走-•遭,不絕於耳的便是對亂攤派的抱怨。更嚴

重的是,所謂「亂攤派」時常成為引發大規摸抗議行動的導火 索。實際上,使村民們感到憤怒的並不是「攤派」,而是「亂」 攤派。 261

挑戰市場神話

在村民自治制度比較健全的地方,提留款和集資款的攤派 遇到的阻礙要小得多 。如四川省彭山縣義和鄉,往年的「雙提

款」需集中全力用半年多的時間,才能收起來。1993年通過村 民代表議事會討論,僅用十五天就完成了全鄉的提留任務。該 縣的謝家鎮,通過村民代表議事會 ,1993年不僅收回了當年的

各項提留款,還把歷年欠交的八萬多元也全部收了 。類似的事

例在全國還很多。® 通過民主程序,一些在其他情況下通常會遭到村民抵制的 集資案,也可能得到村民的贊同。例如,湖北省隨州市新街鄉

的姚廟村1991年集資建學校,村民中一大部分人認為這是加重 農民負擔的「亂攤派」,反映強烈。於是交由村民代表會討

論。會上,代表們算了兩筆帳:一是人才帳。自1977年以來,

姚廟學校共有103名學生升入大學,其中姚廟村就有74名,被

譽為狀元村。二是經濟帳。1978年以來,姚廟村經濟發展迅 速,年均人收入達千元,集點錢建學校是完全辦得到的。代表 們最後一致認為,姚廟要振興,敎育須先行,於是通過集資決

議。結果,廣大村民擁護,到當年11月底一棟2層的敎學大樓 便已交付使用了。⑪ 為甚麼民主決策機制有利於財力動員呢 ?首先,村民行使

民主決策權可以否決村幹部們提出的一些不合理建議,照顧到 最廣大村民的利益。不少地方都發生過這樣的事:村幹部希望

集資建辦公樓或購買轎車,但村民代表會卻決定集資建學校、

修橋樑,或把有限資金用於發展生產。其次,民主監督能夠防 止腐敗現象的滋生 。村民代表會議對村民最關心的帳目審核得

特別認真,從而防止了少數幹部對村級財產的侵蝕 。第三,民

主參與、議事公開使各類意見都有機會發表,這樣有利於消除

村民中的各種疑慮、猜忌和分歧,有利於增強社會的內聚力。 262

第十章公共財政與民主政治

以前全村的集體收入一年有多少,花在甚麼地方,村民們多半

蒙在鼓裏。現在村的重大事情由村民代表商量,使村民們對

籌集資金的來源、數目、用途能及時了解,他們因此更願意為 全村的公益事業作出自己的一份貢獻。®目前,「亂攤派」仍

困擾着中國農村很多地方,解決這一問題的唯一出路是全面落

實並不斷完善村民自治制度。 村民自治的民主試驗好處很多,並不限於增強財力動員這

一方面。但把幾個世紀以前發生在 荷蘭、英國的事,與目前正 在中國農村某些地區發生的事聯繁在一起思考 ,其含意是頗為

令人尋味的。看來,民主制度建設與政府財政動員能力之間似

乎存在某種良性互動的關係。如果這個假設不錯的話 ,解決中 國中央政府財政收入比重不斷下降這一問題,便有了新思路。

中央決策機制的民主化 1993年,我和胡鞍鋼合著了一本題為《中國國家能力報 吿》的書。在書中,我們強調了中央政府在向市場經濟轉型過

程中的作用,指出了中國中央政府財政汲取能力過於低下這一

嚴重事實,並據此提出了提髙中央政府財政汲取能力的建議 。⑬ 為了扭轉中央財政收入比重不斷下降的趨勢,中國政府於1994 年開始實施以分税制為特徵的新税制。⑭在過去兩年中,新税

制已展現出一些優越性,但是中央財政收入佔整個財政收入的

比重和佔國內生產總值的比重在1994年繼續下降。到1995年

I2月初,展望全年財政情況,地方税收入超額完成計劃已成定 局,但中央税和中央與地方共享税收入形勢不容樂觀,到年底 恐怕完不成年度計劃。⑯為甚麼會出現這種情況呢?道理很簡

單,地方政府抓税收工作時,主要抓地方税,對國税支持不 力。更有甚者,在國税上動手腳,挖中央收入。由此説來,中 263

挑戰市場神話

央政府面臨的挑戰是如何得到地方政府的合作。

一般説來,中央可以採取下述三種方法之一來獲得地方政 府的合作。一是説服。説服的成本最低,它所訴諸的不是地方 政府的特殊利益,而是理想或全局利益。如果中央能夠讓地方

政府接受它那套何為合情、何為合理的價值系統,地方政府就 會心悦誠服地犧牲局部利益 、服從全局利益。但説服的效用是

極有限的。在當今的中國,僅靠説服無異於緣木求魚。二是壓 服。壓服利用的是人們對懲罰的恐懼。中央如欲利用強制方法

迫使地方政府合作,必須先投資建立一套全面而嚴密的監控和

實施的機制。如果中央希望只靠強制一途來獲取地方的合作 , 其實施成本則會高得讓它無法承受 。因此,壓服也靠不住。三

是誘導。誘導説到底是製造一種情形,在其中地方政府發現因

合作而得到的邊際利益大於因不合作而得到的邊際利益。但誘 導得法是件很難的事。中央政府為此必須對中央— —地方互動 機制進行精心的設計。體制安排上的失誤也許誘導出來的不是

合作,而是更多的機會t義行為(見本書第八章)。自從實行 以放權讓利為基本思路的經濟改革以來 ,中國的中央政府的唯

一選擇只能是誘導,但誘導的機制至今沒有調整到能引發合作 的程度。(見本書第九章)。

在過去十幾年中,中央一地方關係基本是一種 「1 (中央) 對30 (省區)」的博弈格局。財政資源的分配取決於中央一家對

30個省份一對一談判的結果。這種決策機制有很明顯的缺陷。 第一,中央與每個省份達成的妥協都是特殊的妥協;在其他省

份眼中,這律妥協總是包含着某些自己不曾享有的好處。結 果,30個省份都覺得中央資源分配的方式不公平,自己吃了 虧。它們因此都希望在下一輪談判中獲得更多的資源或更優惠 的政策。第二,談判的社會成本太髙。地方政府熱衷於「跑部 264

第十章公共財政與民主政治

錢進」已不是甚麽秘密,這便是經濟學家常説的f尋租行為」。

把大量的時間、金錢、人力花在沒完沒了的談判中,對中央政 府來説也是一種沉重的負擔。第三,「1對30」的談判造成政

策不統一、體制不規範、缺乏法制約束。第四,這種談判方式 使種種壓力都集中在中央政府身上,各省卻不能相互制約。這 些缺陷造成的一個嚴重後果就是中央財政收入比重不斷下降 ,

且無法逆鞞。實行分税制後,需要談判的內容減少了 ,但中央

—地方談判的基本格局並未改變:地方政府仍只能以非規範 — 的方式間接影響中央決策,卻不能直接參與中央決策過程。在 這種情況下,不合作仍是地方政府最理性的選擇 。 如上所述,十八世紀荷蘭和英阈的經濟以及九十年代中國

農村的經驗對處理中央與地方關係的啟示是:尋求地方政府合

作、擺脱中央財政困境的出路在於,將以前的「1對30」的博

弈改變為「30+1」的博弈。所謂「30+1」的博弈,就是在中 央政府設置一個機構專門處理財政資源的動員與分配問題。該 機構由中央政府主持 ,但各省不論大小、窮富,都有平等的決

策參與權。不管是每省一票也好,每省二票也好,總之,凡是 涉及財政資源動員與分配的決策必須由該機構投票決定。這 重要的不是該機構應設立在立法部門內或行政部門內,也不是

該機構內部的具體構成方式,美國的參議院、日本的自治省、

澳大利亞式的財政撥款委員會、印度的財政撥款委員會 ,都具 有參考價值。⑱真正重要的是該機構的詨置原則 :即第一,地 方代表有權參加中央決策;第二,各省的參與權應該平等 ;第

三,決策以投票表決。在有了決策參與權以後,十八世紀荷蘭

和英國納税人增強了納税意願,中國農村村民增強了交納提留 款和集資款的積極性。按照同一邏輯,我們有理由相信,只要 能在中央決策過程中切實貫徹上述三條原則 ,地方政府就會增 265

挑戰市場神話

強與中央政府的合作意願。如果我們的推論是有道理的話,新 的「30+1」的博弈格局必定會帶來兩個令人欣慰的結果 :一 是使中國政治制度在民主化道路上邁出一大步 ;二是消除或者

緩解中央財政危機。 地方代表參與中央決策過程的制度有可能出現嗎?可能性

非常大。財政收入不足已困擾中央政府多年,各種方法已經試 遍,但中央財政收入比重下降的勢頭仍末扭轉。目前,中國中

央政府財政收入佔國內生產總值的比重已跌到了一個十分危險 的低水平,@這個問題已到了非解決不可的地步 。但在固有的 體制內是不可能找到出路的。強行重新收權既不理想也不可 能;對地方施以小恩小惠,結果往往是蝕米又丢雞。在這種情

況下,f制度性的妥協」也許成了唯一的選擇。中央政府希望 增強自己的財力,那就得賦予地方參與中央決策過程的權利並

使之制度化。以參與權換取財權,成功的先例前有十八世紀的 荷蘭和英國,眼下有中國農村。對執政者而言,這種「制度性

的妥協」也許是「驚險一躍」。但只有經歷這麼「驚險的一

躍」,才能換取中國的長治久安。

小結 在本文中,兩個主題始終交織在一起 。一個是關於公共財 政的,其主要論點是,決策過程民主化有利於加強政府的財政

資源動員能力;另一個是關於政治民主的,其主要論點是,民

主進程的動力主要來自於政治系統内部的衝突及其為緩解這些 衝突達成的「制度性妥協j 。這裏對後一點再多説幾句。如果

我關於民主進程動力源的分析是有道理的,則可以有兩點推 論:第一,各國民主化的目標、帱形方式和時間表都是獨特

的,不必也不該仿效其他某種固定的模式 (如美式民主)。最 266

第十荸公共財政與民主政治

好的民主制度只能是最適合本國情況的民主制度。第二,試圖

以外科手術法從外部將民主制度強加給其他國家是不可能成功 的。因為民主制度的建設必定是個內生的過程。從中國目前的

情況看,它的民主化進程可能是從兩頭開始,逐步向中間逼 進。彭真1987年3月在全國人大常委會審議《村委會組織法》

草案時講的一段話看來很有道理,且引作為本文的結束語: 舊中國留给我們的,沒有甚麼民主傳統,我國民主生活的習慣是 不妗的。這悃問題怎麼解決?還是要抓兩點:上面,全國人大和

地方各級人大認真履行憲法賦予的職贪•〔同時赋予地方代表參

與中央決策過程的權利---- 作者加〕發展社會主義民主、健全社 會主義法制;下面.基層實行直接民主.凡是關係鲜眾利益的

事,由詳眾自己當家,自己決定。上下结合,就會加快社會主義 民主的進程。®

1995年底

注釋

©

見 Philip T. Hoffman and Kathryn Norberg, eds.,Fiscal Crisis^ Liberty, and

Representative Government, 1450-1789, Stanford: Stanford University Press, 1994.

©

Robert H. Bates and Da-Hsiang Donald Lien/A Note on Taxation, Development, and Respresentative Government", Politics and Society, Vol. 14, no. 1 (1985). pp. 53-70.



Guillermo O' Donnell and Philip Schmitter, Transitions From Authoritarian Rule, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1986, Vol A p.72.

④ 同上,頁59。 ⑤中國瘓村村民自治制度研究課題組,《中國费村村民委员會換屆選舉制度》, ® 北京:中阈社會出版社,1994年。 中阈農村村民自治制度研究課題組,《中阈農村村民代表會議制度》,北京:

267

挑戰市場神話 中國社會出版杜,1995。 • ⑦湯普蘇 M會法律制度研究」,文稿,1995年9月,頁45。 ®同注®,,「頁中國農村村民委 ®同注•頁6。 1-3 » .同注⑥,頁39 » ⑱同注©,頁44。 ⑪同注⑥,頁37-50。 ⑫ 紹光' 胡鞍綱,《中國阈家能力報吿》,溶陽:遼寧人民出版社,1993年; ®香港:牛津大學出版社,1994年。 王

®

項懐誠主編■《中阈財政體制改革》,北京:中國財政經濟出版社,1994 ⑱新華社北京 1995年12月5日電。 © 中國財政部已在設想建立撩款委員會 。詳見財政部地方預算司司長韓國春主編 年。

《財政税收新制度評解》,北京:企業管理出版社,1994年,頁36。 ® 的紹光 ,f分權的底線],《戰略與管理》,1995第2期,頁37-56。同見本 王



268

害「中國改革分權的底線」。 冋注④,頁3。

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